Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 14.01.1966, Az.: BVerwG IV C 67.65

I.

Die Klägerin wendet sich gegen die Festsetzung einer Baulinie. Im Januar 1960 hatte der Stadtrat der beigeladenen Stadt A. eine Änderung der Baulinien für den von der K.straße, der K.straße und dem O. umschlossenen Baublock beschlossen. Danach war unter der Erdoberfläche eine rechteckige Einbuchtung der Baulinie für das an den O. grenzende Flurstück der Klägerin Nr. 1235 vorgesehen, um später für die dahinter liegenden Flurstücke des beigeladenen M. V. Nr. 1231-1233 eine unterirdische Zufahrt durch das Flurstück der Klägerin zu schaffen. Eine andere Grundstückszufahrt erschien der Stadt A. aus Verkehrs technischen Gründen unmöglich. Im Oktober 1960 setzte die Regierung von Schwaben die Baulinien im Sinne des Baulinienplans der Stadt A. fest und wies den von der Klägerin hiergegen erhobenen Einspruch ab. Im Juni 1961 wurde ihr Widerspruch zurückgewiesen.

Auf die Klage hob das Verwaltungsgericht Augsburg die Bescheide der Regierung vom Oktober 1960 und vom Juni 1961 hinsichtlich der unterirdischen Baufluchtlinie auf.

Auf die Berufung der beigeladenen Stadt A. hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof durch Urteil vom 7. März 1963 das Urteil des Verwaltungsgerichts aufgehoben und die Klage abgewiesen. Er geht davon aus, daß über die angefochtene Baulinie nach bayerischem Landesrecht zu entscheiden sei. Danach sei bei Festsetzung von Baulinien und Baubeschränkungen auf die Sicherheit und Bequemlichkeit des Verkehrs zu sehen und die Baulinie nach pflichtmäßigem Ermessen festzusetzen. Aus Gründen des Verkehrs könne die Festsetzung unterschiedlicher Baulinien für einzelne Geschosse zweckmäßig sein. Es bestehe auch keine Einschränkung in dem Sinn, daß die Festsetzung von Bebauungsgrenzen senkrecht zur Straßenbegrenzungslinie unzulässig sei. Wenn die Regierung davon ausgegangen sei, daß wegen des starken Verkehrs in unmittelbarer Nähe der Kreuzung K.straße/K.straße die Zufahrt der Lieferanten des M. V. an der öffentlichen Straße vermieden werden müsse, so habe sie ihr Ermessen nicht verletzt. Bevor sie auf das Grundstück der Klägerin ausgewichen sei, habe sie insbesondere geprüft, ob es etwa möglich wäre, den auf dem an das Grundstück des M. V. angrenzenden Flurstück des D. L. Nr. 1230 vorhandenen. Fußgängerdurchlaß zu einer Wagenzufahrt auszubauen. Diese Frage sei an dem vorhandenen Geländeunterschied gescheitert. Aus Gründen der Verhältnismäßigkeit habe sich der Plan schließlich auf die Inanspruchnahme lediglich des Kellergeschosses des Grundstückes der Klägerin beschränkt, um deren Beeinträchtigung auf ein Mindestmaß herabzusetzen. Es bestehe an der Schaffung der vorgesehenen Zufahrt für die Flurstücke Nr. 1221-1233 auch nicht nur ein privates Interesse, vielmehr sollte bei einem stärkeren Ansteigen des Verkehrs die Möglichkeit offengelassen werden, die K.straße später unter der K.straße hindurchzuführen. Das öffentliche Interesse sei mithin durchaus gegenüber dem Interesse der Klägerin abgewogen worden. Die Festsetzung der Baulinie stelle auch keine Teilenteignung dar, sondern nur eine zulässige Beschränkung des Eigentumsinhalts. Ob und inwieweit der Klägerin deswegen bereits Vermögensnachteile entständen, die Entschädigungsansprüche begründen könnten, sei im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht zu entscheiden. Ohne Bedeutung für die Zulässigkeit der Baulinienfestsetzung sei es auch, wenn die Klägerin erkläre, daß sie der beabsichtigten Nutzung ihres Grundstückes durch den M. V. nicht zustimmen werde. Auch hierzu müsse es der Klägerin überlassen bleiben, zu gegebener Zeit entsprechende Rechtsbehelfe zu ergreifen. Wenn die Klägerin weiter der Ansicht sei, daß die Planung einer Zufahrt über ihr Grundstück mit den Bestimmungen der Reichsgaragenordnung in Widerspruch stehe, so sei sie bereits zutreffend darauf hingewiesen worden, daß Gegenstand des Baulinienfestsetzungsverfahrens nicht Maßnahmen nach der Reichsgaragenordnung, sondern lediglich die Sicherstellung einer Zufahrt für die Flurstücke Nr. 1231-1233 sei. Wenn die Zufahrt so gelegt werde, daß sie teilweise mit der Zufahrt der unter dem O. geplanten Gemeinschaftsgarage zusammenfalle, so liege hierin ein Vorteil für die Klägerin, da diese, wenn sie bauen wolle, verpflichtet sei, sich an der Gemeinschaftsgarage zu beteiligen.

Die Klägerin hat die zugelassene Revision eingelegt und sowohl Mängel des gerichtlichen Verfahrens als auch Verletzung materiellen Rechts gerügt. Entgegen der vom Verwaltungsgericht durch Augenscheinseinnahme getroffenen Feststellung, daß trotz starken Verkehrs sich der Lieferantenverkehr für den M. V. durchaus an der K.straße abwickeln könne, hätte der Verwaltungsgerichtshof nicht ohne Einnahme eines erneuten Augenscheins den gegenteiligen Standpunkt einnehmen dürfen. Die Pflicht zur Erforschung des Sachverhaltes sei auch insofern verletzt worden, als der Verwaltungsgerichtshof nicht auf die Behauptung der Klägerin eingegangen sei, die Baulinienfestsetzung sei aus sachfremden Erwägungen getroffen worden. Tatsächlich habe sich der ortsansässige Textilhandel zusammengeschlossen, um die Baupläne der Klägerin zu stören. Es hätte auch aufgeklärt werden müssen, in welcher Form die Stadt A. offenbar die Zufahrten zu den Grundstücken der Klägerin und des beigeladenen M. V. mit der Zufahrt zu der unter dem O. geplanten Tiefgarage zu verbinden beabsichtige, um die rechtliche Zulässigkeit dieses Vorhabens nach der Reichsgaragenordnung zu überprüfen.

Weder nach Bundesrecht noch nach bayerischem Landesrecht könnten unterirdische Baulinien abweichend von der oberirdischen Baulinie festgesetzt werden. Wenn das Berufungsgericht dies in Auslegung des Begriffes der hinreichenden Zufahrt für möglich halte, so habe es diesen Begriff mißverstanden. Die Verkehrsverhältnisse dürften für diesen Begriff keine Rolle spielen. Die beabsichtigte Lösung verletze auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Gegenüber der Klägerin habe sich der beigeladene M. V. mit einer unmittelbaren Zufahrt zur K.straße einverstanden erklärt, weil diese Lösung für ihn die billigste wäre. Da Lastwagenverkehr bei einer Versicherung kaum zu erwarten sei, hätte das Berufungsgericht diese Möglichkeit unter genauer Überprüfung der Werkehrsverhältnisse erwägen müssen. Die von der K.straße geplante Zufahrt zur Großgarage unter dem O., mit der auch die Einfahrt zu den Grundstücken der Klägerin und des M. V. verbunden werden solle, werde zu weit größeren Verkehrsschwierigkeiten führen als eine getrennte Einfahrt von der K.straße zum Grundstück des Beigeladenen. Eine gemeinsame Zufahrt zur Garage und den beiden Grundstücken würde überdies den Vorschriften der Reichsgaragenordnung entgegenstehen.

Schließlich liege in der Baulinienfestsetzung, wenn sie schon zulässig wäre, eine Enteignung, für die die Klägerin eine Entschädigung beanspruchen könne. Da der Beklagte jedoch eine Enteignung verneine und die Stadt A. die Zahlung einer Enteignungsentschädigung verweigere, sei die eine Enteignung darstellende Baulinienfestsetzung rechtswidrig. Jedenfalls müsse als Grundlage eines späteren Entschädigungsprozesses in diesem Verfahren festgestellt werden, daß eine Enteignung vorliege.

Der Beklagte hält das angefochtene Urteil für richtig. Verfahrensmängel lägen nicht vor. Zu Recht habe der Verwaltungsgerichtshof bayerisches Recht bei Überprüfung des Baulinienplanes angewendet, somit sei es unerheblich, ob nach Bundesbaurecht unterirdische Baulinien festgesetzt werden könnten. Ob dies nach bayerischem Landesrecht möglich sei, könne vom Revisionsgericht nicht überprüft werden. Auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sei nicht nachprüfbar, da er als ungeschriebene Norm des allgemeinen Verwaltungsrechtes nur in Verbindung mit bundesrechtlichen Vorschriften überprüft werden könne. Die Reichsgaragenordnung sei, soweit sie sich mit der Beschaffenheit von Garagen befasse, ebenfalls kein Bundes recht.

Auch die beigeladene Stadt Augsburg wendet sich gegen die Revision der Klägerin und verneint sowohl das Vorliegen von Verfahrensmängeln als auch die Verletzung materiellen Rechts. Für den umstrittenen Baulinienplan gelte deswegen Landesrecht, weil es sich in ihm um einen städtebaulichen Plan handele, der verbindliche Regelungen der im Bundesbaugesetz bezeichneten Art enthalte. Er sei danach ein Bebauungsplan im Sinne des Bundesbaugesetzes und nach seiner Feststellung nur anhand bayerischen Landesrechtes überprüfbar. Als solcher könne er durchaus Baubeschränkungen enthalten, die nach Bundesrecht nicht mehr möglich seien. Auch eine Enteignung liege nicht vor, da die Festsetzung von Baulinien lediglich den Inhalt des Eigentums beschränke. Aber nicht einmal dann, wenn eine Enteignung vorläge, könne die Baulinienfestsetzung angegriffen werden. Wegen der Verkehrs Schwierigkeiten auf den benachbarten Straßen diene die von der Stadt A. geplante Maßnahme nämlich dem Gemeinwohl im Sinne des Grundgesetzes.

II.

Die Revision kann keinen Erfolg haben, weil die Festsetzung der beanstandeten Baulinie ohne Rechtsverletzung erfolgt ist.

Mängel des gerichtlichen Verfahrens, die von der Klägerin in der Unterlassung einer genügenden Sachaufklärung im Sinne von § 86 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - gesehen werden, liegen nicht vor. Über die Verkehrsverhältnisse an den fraglichen Grundstücken brauchte sich das Berufungsgericht entgegen der von der Revision vertretenen Ansicht nicht durch eine Ortsbesichtigung Kenntnis zu verschaffen. Es genügte vielmehr eine Orientierung anhand der bei den Akten befindlichen Pläne in Verbindung mit der nicht bestrittenen Darstellung, daß die Grundstücke in der Stadtmitte von A. liegen und die angrenzenden Straßen einen regen Verkehr auf weisen. Auch die Tatsache, daß das Verwaltungsgericht eine Ortsbesichtigung für notwendig erachtet hat, brauchte das Berufungsgericht nicht zu veranlassen, die Verkehrslage durch Einnahme eigenen Augenscheins zu beurteilen. Auch brauchte das Gericht dem von der Klägerin erhobenen Vorwurf nicht weiter nachzugehen, die Festsetzung der Baulinie beruhe auf sachfremden Erwägungen. Hierzu sind genügend bestimmte Tatsachen nicht vorgetragen worden. Schließlich bedurfte es auch nicht einer Erörterung darüber, in weicher Form die geplante unterirdische Zufahrt in Verbindung mit der geplanten Sammelgarage eingerichtet werden soll. Daß eine solche Zufahrt technisch unmöglich sei, hat die Klägerin nicht behauptet. Sie hat auch nicht dargetan, daß ihrer Einrichtung rechtliche Bedenken entgegenständen. Jedenfalls sind keine Anhaltspunkte dafür vorgetragen worden, daß die Zufahrt nicht rechtlich einwandfrei in Verbindung mit einer rechtmäßig eingerichteten Garage unter dem O. ausgeführt werden könnte.

Aber auch sachlich-rechtlich sind die Ausführungen des Berufungsurteils nicht zu beanstanden. Die Festsetzung der streitigen Baulinie beurteilt sich als ein Ermessensakt der Beigeladenen (vgl. BVerwG I B 198.55 in BVerwGE 4, 68).

Die Einwendungen der Klägerin rechtfertigen nicht die Annahme einer ermessensfehlerhaften Entscheidung. Bedenken gegen die Festsetzung einer Baulinie, die auf einem Grundstück in den einzelnen Geschossen eine unterschiedliche Bebauung gestattet, bestehen im Grundsatz nicht, wenn die Verkehrsverhältnisse eine solche Festsetzung erfordern. Daß die öffentlichen Verkehrsverhältnisse wesentliche Grundlage für die Festsetzung der Baulinie bilden können, hat das Berufungsgericht richtig erkannt. Um öffentlichen Verkehr handelt es sich auch, wenn über die Frage zu entscheiden ist, wie die Zufahrt von Personen- oder Lastkraftwagen zu einem bestimmten Grundstück erfolgen soll. Erfahrungsgemäß kann der Verkehr durch Parken eines Lastkraftwagens auf der öffentlichen Straße ganz erheblich behindert werden. Im vorliegenden Fall konnte das Berufungsgericht überdies mit bindender Wirkung für das Revisionsgericht feststellen, daß sowohl eine Einrückung der Baulinie im Kellergeschoß als auch eine senkrecht zur Straßenfluchtlinie verlaufende Baulinie rechtmäßig sei. Nach § 174 des Bundesbaugesetzes - BBauG - werden eingeleitete Verfahren zur Änderung vorbereitender und verbindlicher städtebaulicher Pläne nach den bisher geltenden Vorschriften weitergeführt, wenn die Pläne bei dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes bereits ausgelegt waren. Das war hier der Fall. Zu Recht sind die Verwaltungsgerichte mithin davon ausgegangen, daß sich die Rechtmäßigkeit der Baulinie insoweit nach bayerischem Landesrecht beurteilt.

Nicht zu folgen ist dem Beklagten freilich dahin, daß dem Revisionsgericht auch eine Überprüfung der Frage verwehrt sei, ob bei Abwägung der öffentlichen Interessen mit den privaten Interessen der Klägerin der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt sei. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes ist der Begriff der Verhältnismäßigkeit eines Eingriffes durch Verwaltungsakt Ausfluß des sozialen Rechtsstaates, wie er im Grundgesetz festgelegt worden ist. Als bundesrechtlicher Begriff kann er daher jederzeit auch vom Revisionsgericht überprüft werden. Hier bestehen freilich nach Überzeugung des erkennenden Senats keine Anhaltspunkte für die Verletzung dieses Rechtsbegriffes. Die Behörde hat eingehend erwogen, ob und wie sie die sicherlich ungewöhnliche Festsetzung der Baulinie auf dem Grundstück der Klägerin vermeiden könnte. Die erwogenen Möglichkeiten, anderweit eine Zufahrt zu den Flurstücken des beigeladenen M. V. zu schaffen, sind aus sachlichen Erwägungen heraus abgelehnt worden. Das muß auch für die Möglichkeit gelten, von der Schaffung einer eigenen Zufahrt überhaupt abzusehen und die Entladung von Waren, die für das Grundstück bestimmt sind, auf der K. oder K.straße vornehmen zu lassen. Unter Berücksichtigung der gegenwärtigen und in Zukunft zu erwartenden Verkehrslage konnte die beigeladene Stadt A. ohne Ermessensfehler davon absehen, diese Möglichkeiten in Betracht zu ziehen. Im Gegenteil muß nach Überzeugung des erkennenden Senates die unterirdische Zufahrt zu einem Grundstück nicht selten als besonders zweckmäßige Lösung angesehen werden, und es ist nur zu bedauern, daß hiervon wegen der örtlichen Umstände nicht häufiger Gebrauch gemacht werden kann. Jedenfalls ist im vorliegenden Falle eine andere Lösung, die den öffentlichen Interessen unter einer geringeren Belastung von privatem Eigentum genügt hätte, nicht ersichtlich, so daß auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit des behördlichen Eingriffes nicht verletzt ist.

Ob in der Führung der beanstandeten Baulinie im vorliegenden Fall eine Bestimmung des sozialgebundenen Inhaltes des Eigentums liegt oder ob sie eine Enteignung darstellt, kann dahinstehen. Die Bayerische Bauordnung ist vorkonstitutionelles Recht und unterliegt als solches nicht der sogenannten Junktim-Klausel, wonach nur auf Grund eines Gesetzes enteignet werden darf, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt (Art. 14 Abs. 3 des Grundgesetzes). Es kann in der Regel davon ausgegangen werden, daß ein vorkonstitutionelles Gesetz als durch Art. 153 Abs. 2 Satz 2 der Weimarer Verfassung ergänzt gilt. Etwas anderes ist nur dann anzunehmen, wenn eine Entschädigung ausdrücklich ausgeschlossen worden ist (BVerfG 1 BvL. 33/51 in BVerfGE 4, 219). Für Bayern würde aber auch für den letzten Fall Art. 159 der bayerischen Verfassung ergänzend eingreifen (BVerwG I B 23.63, Beschluß vom 16. November 1964). Hiernach kommt es für die Frage der Rechtmäßigkeit der Baulinienführung nicht darauf an, ob sie eine Enteignung darstellt oder nicht, da sie auf Grund einer landesrechtlichen Norm ergangen ist, die auch für eine Enteignung eine rechtmäßige Grundlage bildet.

Nach alledem war die Revision mit der sich hieraus für die Klägerin ergebenden Kostenfolge zurückzuweisen, wobei es billig erschien, ihr auch die außergerichtlichen Kosten der beigeladenen Stadt A. aufzuerlegen (§§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO).