Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 15.11.1962, Az.: BVerwG I C 89.62

Die Oberste Baubehörde im Bayerischen Staatsministerium des Innern hat am 21. Juni 1959 einen Planfeststellungsbeschluß nach Maßgabe der §§ 17, 18 des Bundesfernstraßengesetzes vom 6. August 1953 (BGBl. I S. 903) - FStrG - zur Verbreiterung der Ortsdurchfahrt der Bundesstraße 19 in K. erlassen. Hiergegen geht der Kläger als Eigentümer des betroffenen Grundstücks an. Auf seinen Antrag hat der Verwaltungsgerichtshof mit Beschluß vom 30. November 1959 die Aussetzung der Vollziehung gemäß § 51 VGG angeordnet. Nach Abweisung der Klage hat er diesen Beschluß am 8. Juni 1962 mit der Begründung aufgehoben, der Kraftfahrzeugverkehr habe in der Bundesrepublik seit dem Jahre 1959 eine beträchtliche Steigerung erfahren. Daher liege es im öffentlichen Interesse, daß der Klage nunmehr die aufschiebende Wirkung versagt werde. Der Kläger hat Revision eingelegt und beantragt, die aufschiebende Wirkung der Klage bis zur Entscheidung über die Revision wieder herzustellen.

Der Antrag konnte keinen Erfolg haben.

Nach § 80 Abs. 1 VwGO hat die Klage aufschiebende Wirkung. Die aufschiebende Wirkung der Klage darf nur dann beseitigt werden, wenn dem öffentlichen Interesse an einem Vollzuge der behördlichen Maßnahme der Vorrang vor dem Anspruch des Klägers gebührt, einen im Endergebnis wirksamen Rechtsschutz zu erhalten.

Dabei muß es sich um Gesichtspunkte des öffentlichen Interesses handeln, die gerade in bezug auf den angegriffenen Verwaltungsakt von Bedeutung sind. Allgemeine, das öffentliche Interesse berührende Erwägungen können in der Regel eine Beschränkung des Rechtsschutzes nicht rechtfertigen. Daher kann die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes, der Kraftfahrzeugverkehr habe seit dem Jahre 1959 in der Bundesrepublik eine erhebliche Steigerung erfahren, und deshalb müsse ein öffentliches Interesse an einer sofortigen Vollziehung bejaht werden, seinen Beschluß vom 8. Juni 1962 nicht rechtfertigen. Wenn der Steigerung der Verkehrsdichte in diesem Zusammenhang rechtliche Bedeutung beigelegt wird, könnte es nur darauf ankommen, ob der am klägerischen Grundstück vorbeifließende Kraftverkehr auch in entsprechendem Maße zugenommen hätte. Das wird aber vom Kläger bestritten. Von einer weiteren Sachaufklärung in dieser Richtung kann jedoch abgesehen werden, weil die Revision des Klägers keinen Erfolg haben kann und der Verwaltungsgerichtshof die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen hat. In einem solchen Fall ist es nicht gerechtfertigt, die Vollziehung der Planfeststellung hinauszuschieben.

Im Aussetzungsverfahren bedarf es keiner Entscheidung über die rechtliche Natur der Planfeststellung und auch nicht, ob dem Einwendungsverfahren nach § 18 Abs. 3 FStrG Ausschlußwirkung zukommt und ob die Frist dieser Vorschrift nur dann zu laufen beginnt, wenn der Betroffene über ihre Bedeutung belehrt worden ist. Wenn diese Fragen im Revisionsverfahren anders als im Urteil des Verwaltungsgerichtshofes beantwortet werden müßten, würde sich bereits aus einem dieser Gesichtspunkte die Erfolglosigkeit der Klage ergeben.

Der Kläger macht in der Revision in erster Linie geltend, § 19 FStrG sei verfassungswidrig, weil in ihm die Voraussetzungen für eine Enteignung nicht geregelt seien und er keine dem Artikel 14 GG entsprechende Entschädigungsvorschrift enthalte. Diese Rügen sind für die Entscheidung über die Klage nicht wesentlich, da den Gegenstand des Streitverfahrens ausschließlich der nach Maßgabe der §§ 17, 18 FStrG erlassene Planfeststellungsbeschluß bildet. Es geht nicht um die Prüfung der Rechtmäßigkeit einer nach § 19 FStrG angeordneten Enteignung oder vorläufigen Besitzeinweisung. Die gerichtliche Prüfung muß somit darauf beschränkt bleiben, ob der Beschluß vom 21. Juni 1959 nach den §§ 17, 18 FStrG gerechtfertigt ist. Selbst wenn § 19 FStrG mit dem Grundgesetz nicht in Einklang stünde, wären damit nicht notwendigerweise auch die Vorschriften der § 717, 18 FStrG über die Planfeststellung und der angefochtene Beschluß verfassungswidrig. Eine etwaige Verfassungswidrigkeit des § 19 FStrG könnte die Nichtigkeit der Vorschriften über das Planfeststellungsverfahren nur dann zur Folge haben, wenn die Vorschriften sachlich eine untrennbare Einheit bildeten, die nicht in ihre einzelnen Bestandteile zerlegt werden könnte (BVerfGE 8, 274 [301]). Das ist nicht der Fall.

Soweit der Verwaltungsgerichtshof - hiervon abweichend - davon ausgeht, die Planfeststellung sei "nur dann zulässig, wenn die nach Enteignungsrecht bestehenden Voraussetzungen erfüllt" seien, kann ihm nicht gefolgt werden. Er nimmt zu Unrecht an, daß § 19 FStrG rechtliche Voraussetzungen für die Anwendung der §§ 17, 18 FStrG normiere. Der angefochtene Planfeststellungsbeschluß ist im Zusammenhang mit der beabsichtigten Verbreiterung der Bundesstraße 19 ergangen. Ein solches "Bauvorhaben" darf nach § 17 Abs. 1 Satz 1 FStrG nur ausgeführt werden, wenn der hierfür erforderliche Plan vorher festgestellt worden ist. Das Gesetz unterscheidet zwischen der Feststellung des. Bauvorhabens im Planfeststellungsbeschluß und der "Ausführung eines nach § 18 Abs. 5 festgestellten Bauvorhabens" (vgl. § 19 Abs. 1 Satz 2 FStrG in der nunmehr geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 6. August 1961 [BGBl. I S. 1742]). Durch den Planfeststellungsbeschluß werden der dem Bauvorhaben zugrunde liegenden Planung rechtliche Wirkungen beigelegt (§ 17 Abs. 1 Satz 2 und 3 FStrG). Welche das im einzelnen sind, bedarf hier keiner Erörterung. Es genügt der Hinweis, daß der Planfeststellungsbeschluß die jedermann gegenüber wirkende öffentlich-rechtliche Ermächtigung zur Ausführung des Planes enthält und durch ihn die damit zusammenhängenden öffentlich-rechtlichen Beziehungen zwischen dem Träger der Straßenbaulast und den Betroffenen geregelt werden. Dagegen ermächtigt der Planfeststellungsbeschluß weder zu tatsächlichen Eingriffen noch zur Beseitigung oder Beschränkung privater Rechte, die der Umsetzung des Vorhabens in die Wirklichkeit entgegenstehen. Die öffentlich-rechtliche Zulassung des Bauvorhabens steht unter dem Vorbehalt, daß notwendig werdende Eingriffe in private Vermögenspositionen der Betroffenen vor der Ausführung rechtlich geregelt werden. Solange das nicht geschehen ist, bleibt die tatsächliche Ausführung des Planes insoweit unzulässig. Die Gültigkeit des festgestellten Planes selbst wird aber hiervon nicht berührt.

Wenn keine Vereinbarung mit dem Betroffenen, dessen Grundstücke zur Ausführung des Vorhabens benötigt werden, zustande kommt, auch keine Regelung im. Rahmen eines Umlegungs- oder Flurbereinigungsverfahrens erfolgt, bleibt als letztes Mittel die Einleitung eines Enteignungsverfahrens. Die gesetzliche Ermächtigung hierzu gibt § 19 FStrG. Der Träger der Straßenbaulast ist mit dem Enteignungsrecht ausgestattet (§ 19 Abs. 1 Satz 1 FStrG); er hat also einen Anspruch darauf, daß die Enteignungsbehörde auf seinen Antrag hin tätig wird. Einer besonderen Zulassung des Enteignungsverfahrens bedarf es nicht. Die Enteignungsbehörde muß von der öffentlich-rechtlichen Zulassung des Vorhabens und von der im Plan vorgesehenen Linienführung ausgehen, sie ist also an die im Planfeststellungsbeschluß getroffene Entscheidung gebunden, daß die Straße über das betroffene Grundstück geführt werden soll. Damit ist die Größe und die Grenze der für eine Enteignung in Betracht kommenden Grundstücke festgelegt. Hiervon darf die Enteignungsbehörde nicht abgehen (§ 19 Abs. 2 - FStrG). Dagegen ist die Enteignungsbehörde nicht in der Richtung gebunden, daß sie nur noch die Eigentumsentziehung und Eigentumsübertragung auszusprechen hätte. Sie hat vielmehr zu prüfen und zu entscheiden, ob die Enteignung im einzelnen Fall zulässig ist. Nach der Rechtsprechung des Senates muß die Enteignung ultima ratio sein. Die Enteignungsbehörde muß also feststellen, ob die Ausführung des Bauvorhabens die vollständige oder teilweise Entziehung oder eine Beschränkung des Eigentumsrechts an dem im Plan bezeichneten Grundstück erforderlich macht und ob die Entziehung des Eigentums auch unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gerechtfertigt ist. Es trifft also nicht zu, daß die Enteignungsbehörde wegen der in § 19 Abs. 2 FStrG angeordneten Bindung an die Planfeststellung "nicht mehr die sich aus dem Enteignungsrecht ergebenden Voraussetzungen für die Rechtmäßigkeit der Enteignung" prüfen dürfte und "die Enteignung aussprechen" müßte. Die Planfeststellung ist zwar Voraussetzung für die Einleitung eines Enteignungsverfahrens; die Enteignungsbehörde ist auch auf die durch die Planfeststellung festgelegten und für eine Enteignung in Betracht kommenden Grundstücke beschränkt. Ob und inwieweit aber im einzelnen Fall eine Enteignung notwendig wird, um die Ausführung des Bauvorhabens sicherzustellen, wird nicht im Planfeststellungsbeschluß entschieden. Dieser ist daher in seiner rechtlichen Gültigkeit nicht davon abhängig, daß die für eine Enteignung in einem konkreten Fall erforderlichen Voraussetzungen vorliegen.

§ 19 FStrG ist also nicht derart mit den §§ 17, 18 FStrG verknüpft, daß seine etwaige Ungültigkeit auch die Ungültigkeit der Vorschriften über die Planfeststellung und eines auf diese Vorschriften gestützten Planfeststellungsbeschlusses haben müßte. Die vom Kläger gegen die Verfassungsmäßigkeit des § 19 FStrG vorgetragenen Gesichtspunkte sind also für die vorliegende Streitsache unerheblich. Die rechtliche Prüfung der Planfeststellung muß auf die in ihm enthaltenen rechtlichen Regelungen beschränkt bleiben. Diejenigen Einwendungen, die vom Kläger gegen die Zulässigkeit der Enteignung in seinem Fall vorgetragen werden, können in diesem Verfahren also nicht berücksichtigt werden. Sie können auch nicht die Herstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage rechtfertigen.

Die Rüge des Klägers, der Planfeststellungsbeschluß sei deshalb rechtswidrig, weil seine Einwendungen nicht mit ihm nach Maßgabe des § 18 Abs. 4 FStrG erörtert worden seien, wird der Revision auch keinen Erfolg geben können. Voraussetzung für die Anwendung des § 18 Abs. 4 Satz 1 FStrG ist, daß der Betroffene schriftlich Einwendungen erhoben hat. Da der Kläger das nicht getan hat, kommt eine nachträgliche Anwendung dieser Vorschrift nicht in Betracht. Er kann auch nicht verlangen, im Einspruchs-(Widerspruchs-)Verfahren so gestellt zu werden, als hätte er dem Gesetz entsprechend vor dem Erlaß des Planfeststellungsbeschlusses Einwendungen geltend gemacht. Von einer Fehlerhaftigkeit das Verfahrens könnte nur dann gesprochen werden, wenn die nach § 18 Abs. 4 FStrG angeordnete Erörterung nicht stattgefunden hätte, obwohl Einwendungen nach § 18 Abs. 3 FStrG fristgerecht erhoben worden sind. Das ist nicht der Fall.

Auch die Rüge, der Planfeststellungsbeschluß sei ermessensfehlerhaft, läßt die Revision nicht als begründet erscheinen. Ermessensentscheidungen sind in einem revisionsgerichtlichen Verfahren nur daraufhin nachprüfbar, ob der Vorderrichter die gesetzlichen Voraussetzungen für die Anwendung einer Ermessensvorschrift und die sich aus der Regelung ergebenden Grenzen des Ermessens richtig beurteilt hat. Die tatrichterliche Würdigung der Ermessensvoraussetzungen ist der revisionsgerichtlichen Prüfung nur in Ausnahmefällen zugänglich, die hier nicht vorliegen. Die Prüfung muß auch auf diejenigen Ermessensgesichtspunkte beschränkt bleiben, die für die Beurteilung des Verwaltungsaktes nach der gesetzlichen Regelung maßgeblich sind. Es kommt also nur darauf an, ob sich der angefochtene Planfeststellungsbeschluß im Rahmen des Ermessens hält, das der Behörde im Planfeststellungsverfahren eingeräumt ist. Die enteignungsrechtlichen Einwendungen des Klägers müssen daher auch in diesem Zusammenhang außer Betracht bleiben. Im praktischen Ergebnis läuft die Ermessensprüfung auf die Frage hinaus, ob die für die Bundesstraße 19 am Grundstück des Klägers vorgesehene Linienführung sachgerecht ist. Das kann nach den Verfahrensunterlagen und den tatsächlichen Feststellungen im Urteil des Verwaltungsgerichtshofes ernsthaft nicht in Zweifel gezogen werden. Auch ein sonstiger - in diesem Zusammenhang wesentlicher - Rechtsverstoß, der zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses führen müßte, kann nicht festgestellt werden.

Schließlich wird der Kläger auch nicht mit der Rüge durchdringen können, der Grundsatz der Gleichbehandlung (Art. 3 GG) sei verletzt. Unter diesem Gesichtspunkt kann er nicht verlangen, daß die Straße an allen Stellen gleichzeitig und in gleicher Breite ausgebaut wird. Insoweit spielen die tatsächlichen Verhältnisse eine entscheidende Rolle. Das Grundstück des Klägers ragt in die bereits verbreiterte Straße und liegt an einer Kreuzung. Diese Verhältnisse können nicht mit der Tatsache, daß die Ortsdurchfahrt an anderen Stellen zur Zeit noch schmaler ist als am Grundstück des Klägers, verglichen werden. Es liegt also ein Sachverhalt vor, der eine besondere rechtliche Beurteilung verlangt.

Wird nach alledem die Revision keinen Erfolg haben, so ist der Antrag, die aufschiebende Wirkung der Klage wieder herzustellen, nicht gerechtfertigt.

Der Antrag war daher zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO, [...].