I.

Das beklagte Land ließ in den Jahren 1962/1963 mit einem Aufwand von rd. 1 Million DM die Landstraße I. Ordnung Nr. 301 zwischen E. und R. an der Rot unter teilweiser Abweichung von der bisherigen Trassenführung ausbauen. Die Enteignung der für den Ausbau benötigten Grundstücke wurde durch Verordnung der Landesregierung auf Grund des württembergischen Zwangsenteignungsgesetzes vom 20. Dezember 1888 (RegBl. S. 446) in der Fassung vom 23. September 1939 (RegBl. S. 124) - WZEG - für zulässig erklärt. Von dem Ausbau der Straße wurde neben 48 weiteren Anliegern der Kläger betroffen. Sein Waldbesitz, der nach eigenen Angaben in R. und den umliegenden Gemeinden etwa 1.414 ha beträgt, grenzt mit mehreren Parzellen an die Landstraße Nr. 301. Von diesem Besitz sollte nach den Ausbauplänen eine im wesentlichen mit Jungwald bestandene Fläche von 14,50 ar in Anspruch genommen werden. Das beklagte Land ist in der fraglichen Gegend ebenfalls Eigentümer ausgedehnter Waldflächen, die zum Teil an den Besitz des Klägers angrenzen. Nach dem Vortrag des beklagten Landes liegen etwa 226 ha des Staatswaldes an der Landstraße Nr. 301 zwischen E. und R. dabei soll es sich überwiegend um 70 bis 80 Jahre alten Nadelwald handeln. Während die übrigen Anlieger die Enteignung hinnahmen und inzwischen in Geld entschädigt worden sind, wandte sich der Kläger im Einwendungs- und sodann im Widerspruchsverfahren gegen die vorgesehene Inanspruchnahme seiner Grundstücke. Er machte geltend, daß die Trasse ohne Schwierigkeiten in das angrenzende staatliche Forstgelände gelegt werden könne. Die Enteignung sei außerdem deshalb unzulässig, weil ihm das beklagte Land keine entsprechende Fläche aus dem Staatsforst zum Tausch angeboten habe.

Der Kläger hat nach erfolglosem Widerspruch Klage erhoben und beantragt, die ergangenen Bescheide aufzuheben. Er hat im ersten und zweiten Rechtszug die bereits im Verwaltungsverfahren erhobenen Einwendungen wie folgt ergänzt: Die Verlegung der Trasse würde einen Mehraufwand von allenfalls 18.000 DM erfordert haben. Das sei im Verhältnis zu den Gesamtkosten ein so geringer Betrag, daß sich mit dieser Begründung die ihn belastende Trassenführung nicht rechtfertigen lasse. Die streitige Inanspruchnahme verletze Art. 14 GG, weil nach anerkannten Rechtsgrundsätzen eine. Enteignung unzulässig sei, sofern eine andere Lösung zum gleichen Ziel führe. Das treffe auch dann zu, wenn der Enteignungsbegünstigte die Möglichkeit habe, Ersatzland zum Tausch anzubieten. Daß er zu einem solchen Angebot verpflichtet sei, werde durch die einschlägigen Regelungen des Landbeschaffungs- und des Bundesbaugesetzes bestätigt. Der Hinweis des Beklagten, daß bei Richtigkeit dieses Standpunktes auch die anderen Anlieger Ersatzland verlangen könnten, liege neben der Sache. Die übrigen Anlieger hätten sich mit der Enteignung und der Entschädigung in Geld abgefunden.

Das beklagte Land hat entgegnet: Eine Trassenführung unter Schonung der Grundstücke des Klägers würde sowohl technisch ungünstig als auch wesentlich aufwendiger gewesen sein. Darüber hinaus wäre die Folge gewesen, daß wertvoller staatlicher Hochwald hätte durchschnitten werden müssen und sich der Flächenbedarf um 73 ar erhöht hätte. Eine Pflicht, Ersatzland zum Tausch anzubieten, habe nicht bestanden. Das württembergische Zwangsenteignungsgesetz kenne nur die Entschädigung in Geld. Ebensowenig sei nach Art. 14 GG das Angebot von Ersatzland eine Voraussetzung für die Zulässigkeit der Enteignung. Gerade aus den Sonderregelungen des Landbeschaffungs- und des Bundesbaugesetzes müsse geschlossen werden, daß ein solcher Grundsatz nicht schon allgemein aus Art. 14 GG abgeleitet werden könne. Zudem sei auch nach dem Landbeschaffungsgesetz das Angebot von Ersatzland keine Zulässigkeitsvoraussetzung. Ferner müsse berücksichtigt werden, daß, wenn der Kläger Ersatzland verlangen könne, ein entsprechendes Recht auch den anderen Anliegern zustehe. Selbst wenn aber davon ausgegangen werde, daß unter Umständen Ersatzland zum Tausch angeboten werden müsse, lasse sich jedenfalls bei der hier gegebenen Sachlage eine derartige Pflicht nicht bejahen. § 22 des Landbeschaffungsgesetzes knüpfe den Anspruch auf Ersatzland an bestimmte Voraussetzungen, die der Kläger nicht erfülle. Der Kläger sei schon mit Rücksicht auf die Ausdehnung seines Besitzes auf Ersatzland nicht angewiesen. Zudem erfülle eine Geldentschädigung den gleichen Zweck, weil der Kläger Ersatzland käuflich erwerben könne. Dies werde hinreichend dadurch bestätigt, daß er in der Zeit von 1956 bis 1961 im Bezirk des Landwirtschaftsamts Leutkirch land- und forstwirtschaftliche Grundstücke in Größe von zusammen etwa 10 ha gekauft habe.

Im zweiten Rechtszug hat das beklagte Land ergänzend erklärt: Im Verlaufe der Bauausführung habe sich gezeigt, daß der Kläger nicht mit den zunächst beanspruchten 1.450 qm, sondern nur mit 1.047,07 qm herangezogen werden müsse. Ferner sei möglich, dem Kläger entlang der Landstraße alte, humisierte Straßenflächen, die für die Straße nicht mehr gebraucht würden, im Umfange von insgesamt 714,62 qm als Austausch zur Verfügung zu stellen. Diese Flächen könnten zum Teil für die forstliche Nutzung, zum anderen Teil für Traufwege und Holzlagerplätze verwendet werden. Infolgedessen brauche nurmehr eine Fläche von 332,45 qm in Geld entschädigt zu werden.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben. Es hat diese Entscheidung im wesentlichen damit begründet, daß Art. 1 WZEG eine Enteignung nur zulasse, wenn die Ausführung des Unternehmens sie erfordere. Daran fehle es auch dann, wenn zwar das betroffene Grundstück benötigt werde, jedoch die zumutbare Möglichkeit bestehe, die Fläche durch Kauf oder Tausch freihändig zu erwerben. Diese Voraussetzungen seien im vorliegenden Falle erfüllt.

Das Berufungsgericht hat nach Augenscheinseinnahme und Einholung eines Sachverständigengutachtens über die Möglichkeit und die Kosten einer anderen Trassierung, das Urteil des Verwaltungsgerichts aufgehoben und die Klage abgewiesen. Es hat zur Begründung ausgeführt: Die Zulässigkeit der Enteignung hänge nicht davon ab, ob es dem beklagten Land möglich und zumutbar gewesen sei, die benötigte Fläche durch Tausch zu erwerben. Das Verwaltungsgericht habe Art. 1 WZEG unzutreffend ausgelegt. Seiner Auffassung stehe auch die Tatsache entgegen, daß das Zwangsenteignungsgesetz nur eine Geldentschädigung vorsehe. Diese Regelung werde umgangen, wenn über Art. 1 WZEG das Angebot von Ersatzland zu einer Voraussetzung für die Zulässigkeit der Enteignung erhoben werde. Sicherlich folge aus Art. 14 GG, daß eine Enteignung stets nur das letzte Mittel sein dürfe. Daraus lasse sich jedoch kein allgemeiner Grundsatz mit dem Inhalt herleiten, daß einer Enteignung stets ein Tauschangebot voranzugehen habe. Daß ein solcher Grundsatz jedenfalls nicht allgemein gelte, werde durch die Regelungen im Landbeschaffungs- und im Bundesbaugesetz bestätigt. Wenn man eine Pflicht zur Stellung von Ersatzland überhaupt in Betracht ziehen wolle, müsse zumindest vorausgesetzt werden, daß nach Lage des Einzelfalles dem Betroffenen eine andere Lösung nicht zuzumuten sei. Wende man das auf den Kläger an, so spreche schon die geringe Größe der in Anspruch genommenen Fläche dafür, daß die Abtretung für ihn keine schwerwiegende Angelegenheit sei. Noch offensichtlicher werde dies, wenn man in Rechnung stelle, daß der Kläger in der näheren Umgebung über 1.400 ha Land besitze, von dem der überwiegende Teil mit Wald bestanden sei. Die Einwendungen gegen die Trassenführung seien ebenfalls unbegründet. Das beklagte Land habe mit Recht von der an sich technisch möglichen Verlegung der Trasse abgesehen. Die vom Kläger vorgeschlagene Lösung sei wegen der Mehrkosten und des erhöhten Bedarfes an Land nicht zumutbar. Wenn man die Grenze des Zumutbaren bestimmen wolle, dürften nicht die Mehrkosten von rd. 18.000 DM zum Aufwand für das gesamte Objekt in ein Verhältnis gesetzt werden. Entscheidend sei vielmehr, in welchem Verhältnis die Mehrkosten zu der mit der Änderung erreichten Schonung des Klägers stünden. Da der Wert der vom Kläger geforderten Flächen etwa 1.000 DM betrage, sei zu fragen, ob zu ihrer Schonung öffentliche Mittel in Höhe von 18.000 DM aufgewendet werden müßten. Das sei zu verneinen, zumal der Kläger 1.400 ha Land besitze und in den letzten Jahren vor dem Straßenbau noch 10 ha habe hinzuerwerben können. Darüber hinaus sei auch der mit einer anderen Lösung erforderlich werdende Landmehrbedarf volkswirtschaftlich nicht vertretbar.

Der I. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat im Beschwerdeverfahren die Revision gegen diese Entscheidung zugelassen. Der Kläger hat daraufhin Revision eingelegt mit dem Antrag, das Urteil des Verwaltungsgerichts wiederherzustellen. Er ist der Meinung, daß die vom Berufungsgericht zur Frage des Tauschangebots vertretene Ansicht Art. 14 GG widerspreche. Das Zwangsenteignungsgesetz müsse so ausgelegt werden, daß es dem sich aus Art. 14 GG ergebenden Übermaßverbot genüge. Dieses Übermaßverbot begründe jedoch die Pflicht, im Rahmen des Möglichen und Zumutbaren Ersatzland zum Tausch anzubieten.

Das beklagte Land hält das angefochtene Urteil für richtig. Eine Pflicht, vor Durchführung der Enteignung Ersatzland zum Tausch anzubieten, werde durch das Zwangsenteignungsgesetz überhaupt nicht und durch Art. 14 GG jedenfalls nicht allgemein begründet. Zumindest bedürfe es einer Interessenabwägung, die im vorliegenden Falle, wie das Berufungsgericht zutreffend dargetan habe, gegen den Kläger ausfallen müsse. Dem Hinweis des Klägers auf das Landbeschaffungs- und das Bundesbaugesetz sei entgegenzuhalten, daß gerade die Straßengesetze eine Entschädigung in Ersatzland überwiegend nicht vorsähen. Im Landbeschaffungsgesetz habe die Regelung der Angebotspflicht nur die Fassung einer Sollvorschrift. Außerdem sei der Anspruch auf Ersatzland ebenso wie nach dem Bundesbaugesetz an enge Voraussetzungen geknüpft, die der Kläger nicht erfülle. Schließlich müsse auch bedacht werden, daß sich die Frage des Ersatzlandes im Rahmen des Landbeschaffungs- und des Bundesbaugesetzes in grundsätzlich anderer Weise stelle, als es bei einer Enteignung für Zwecke des Straßenbaues der Fall sei. Denn die Inanspruchnahme nach dem Landbeschaffungs- und dem Bundesbaugesetz betreffe regelmäßig zusammenhängende größere Flächen, während der Straßenbau durchweg nur erfordere, die angrenzenden Flächen mehr oder weniger geringfügig anzuschneiden. Im übrigen sei die Frage der Gewährung von Ersatzland im wesentlichen eine Sache des Entschädigungsverfahrens.

II.

Die Revision kann keinen Erfolg haben. Das Berufungsgericht hat ohne Verletzung von Bundesrecht festgestellt und begründet, daß der angefochtene Bescheid rechtmäßig ist.

Die Einwendungen, mit denen der Kläger im ersten und zweiten Rechtszug der neuen Führung der Trasse der Landstraße Nr. 301 entgegengetreten ist, sind bereits im angefochtenen Urteil überzeugend widerlegt worden. Den dortigen Ausführungen hat der erkennende Senat nichts hinzuzufügen, zumal im Revisionsverfahren der Kläger selbst auf seine ursprünglichen Einwendungen nicht mehr zurückgekommen ist.

Der Kläger hält den angefochtenen Bescheid für rechtswidrig, weil der enteignende Eingriff durch die Bereitschaft des beklagten Landes hätte vermieden werden können, die benötigten Grundstücksteile freihändig im Wege des Austausches gegen entsprechende Flächen des Staatsforstes zu erwerben. Die diesem Vorbringen zugrunde liegende Rechtsauffassung erweist sich bei der hier gegebenen Sach- und Rechtslage als unzutreffend.

Auszugehen ist mit dem Kläger davon, daß die Möglichkeit eines freihändigen Erwerbes geeignet sein kann, die Zulässigkeit einer Enteignung auszuschließen. Das ergibt sich allerdings nicht aus dem württembergischen Zwangsenteignungsgesetz, auf dessen Anwendung der angefochtene Bescheid zurückgeht. Dieses Gesetz stellt, wie das Berufungsgericht irrevisibel dargetan hat, in Richtung auf Verhandlungen über den freihändigen Erwerb an die Zulässigkeit einer Enteignung keine Anforderungen. Das ist jedoch deshalb nicht entscheidend, weil das Landesrecht insoweit durch das bundesverfassungsrechtliche Prinzip des geringstmöglichen Eingriffes ergänzt wird. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts folgt im Zusammenhange mit der grundgesetzlichen Eigentumsgarantie aus diesem Prinzip, "daß eine Enteignung so lange unzulässig ist, als der Zweck, dem die Enteignung dienen soll, auch auf andere, weniger schwer in die Rechte des einzelnen eingreifende Weise erreicht werden kann, ohne daß es zu unvertretbaren Schwierigkeiten kommt" (Urteil vom 26. März 1955 - BVerwG I C 149.53 - [BVerwGE 2, 36 [38]]; ähnlich schon Urteil vom 20. Mai 1954 - BVerwG I C 73.53 - [BVerwGE 1, 140 [143]]; entsprechend ferner Beschluß vom 16. April 1957 - BVerwG I B 4.57 - [DÖV 1957, 667], Urteil vom 27. September 1961 - BVerwG I C 37.60 - [BVerwGE 13, 75], Urteil vom 18. August 1964 - BVerwG I C 48.63 - [BVerwGE 19, 171 [173]], Urteile vom 10. Dezember 1965 - BVerwG IV C 6.65 - [NJW 1966, 847 [848]] und vom 19. Oktober 1966 - BVerwG IV C 57.65 [MDR 1967, 241 [242]]). Dieser Grundsatz wirkt sich nicht nur dann aus, wenn zur Verwirklichung des Enteignungszwecks mehrere Maßnahmen in Betracht kommen, die unmittelbar im Hinblick auf das durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Rechtsgut - nach der "Interessenlage des Betroffenen, wie er selbst sie versteht und bewertet" (Urteil vom 19. Oktober 1966 a.a.O.) - von unterschiedlicher Eingriffsintensität sind, also anstelle der Eigentumsentziehung etwa auch die Bestellung eines Erbbaurechts oder die Begründung eines obligatorischen Nutzungsverhältnisses genügt. Jener Grundsatz gilt vielmehr auch dann, wenn sich die verschiedenen Möglichkeiten nicht eigentlich in der Intensität der Eigentumsbelastung, sondern nur darin unterscheiden, wie diese Belastung verwirklicht wird (vgl. insbesondere das Urteil vom 18. August 1964 a.a.O.). So liegt es zum Beispiel und vor allem im Verhältnis zwischen der Eigentumsentziehung durch Verwaltungsakt und dem freihändigen Erwerb durch Abschluß eines Kaufvertrages. Auch für sie gebietet unmittelbar das verfassungsrechtliche Prinzip des geringstmöglichen Eingriffes, dem freihändigen Erwerb den Vorzug zu geben, wenn dies zu angemessenen Bedingungen möglich und nach Lage der Dinge vertretbar ist. Im Ergebnis läuft diese Anforderung im wesentlichen darauf hinaus, daß grundsätzlich, vor der Einleitung eines Enteignungsverfahrens sachgerechte Verhandlungen über den freihändigen Erwerb aufgenommen werden müssen, es sei denn, daß dies unter den gegebenen Umständen unzumutbar oder aus besonderen Gründen von vornherein aussichtslos ist (vgl. zum Merkmal der Sachgerechtigkeit das Urteil vom 19. Oktober 1966 a.a.O.). Das entspricht im übrigen im Kern der Dinge nur dem, was angesichts der Förmlichkeit des Enteignungsverfahrens und der daraus häufig folgenden Gefahr einer Verzögerung der jeweiligen Behörde im Regelfall auch das Bedürfnis nach einer wirtschaftlichen Handhabung nahelegen wird.

Die Anwendung unmittelbar dieser Erwägungen läßt für eine Fehlerhaftigkeit des angefochtenen Bescheides nichts erkennen. Der Abschluß eines Kaufvertrages ist dem beklagten Land zu angemessenen Bedingungen nicht möglich gewesen. Gegenteiliges behauptet auch der Kläger nicht.

Das Gebot, der Möglichkeit eines freihändigen Erwerbes gegenüber dem Eingriff durch Verwaltungsakt den Vorzug zu geben, erstreckt sich über den Kaufvertrag hinaus auch auf den Tauschvertrag. Das hat der I. Senat des Bundesverwaltungsgerichts bereits in seinem Urteil vom 18. August 1964 (a.a.O.) ausgesprochen. Dem schließt sich der erkennende Senat an. Diese Erstreckung auf den Tauschvertrag unterliegt jedoch Einschränkungen, die für den hier vorliegenden Fall ergeben, daß das beklagte Land den Erwerb der Flächen im Wege des Tausches nicht in Erwägung zu ziehen brauchte.

Der freihändige Erwerb durch Kauf unterscheidet sich vom freihändigen Erwerb durch Tausch in der Art der Gegenleistung. Den Tausch kennzeichnet, daß die Gegenleistung nicht in Geld, sondern in Sachwerten gewährt wird, die - nur dies spielt im Rahmen von Enteignungsverfahren praktisch eine Rolle - nach ihrem Gegenstande der "entzogenen" Sache gleichartig oder doch ähnlich sind. Diese Feststellung läßt hervortreten, daß der Unterschied zwischen Kauf und Tausch, bezogen auf das Enteignungsverfahren, der Sache nach vor allem eine Entschädigungsfrage ist. Daraus wiederum ergibt sich, daß der Tausch als eine u. U. vom Prinzip des geringstmöglichen Eingriffes gebotene Form des freihändigen Erwerbes in einem Abhängigkeitsverhältnis zu dem steht, was das jeweilige Enteignungsgesetz als Art der Entschädigung vorsieht.

Das bedeutet im einzelnen: Nach Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG darf eine Enteignung nur durch ein Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes erfolgen, "das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt". Diese Vorschrift stellt es in die Pflicht, aber zugleich auch in die Interessenabwägung des Gesetzgebers zu entscheiden, in welcher Art und in welchem Umfange der von einer Enteignung Betroffene für seinen Nachteil entschädigt werden soll (vgl. dazu vor allem den Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 21. Juli 1955 - 1 BvL 33/51 - [BVerfGE 4, 219 [234 ff]]). Die Entscheidung, die der Gesetzgeber insoweit - zulässigerweise - getroffen hat, setzt gleichzeitig der Pflicht zum freihändigen Erwerb durch Tausch Grenzen. Eine Auslegung, die unter Berufung auf das Prinzip des geringstmöglichen Eingriffes über diese Grenze hinausginge, wäre mit dem Wortlaut und Sinn des Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG nicht zu vereinbaren. Wenn der Gesetzgeber einen enteignenden Eingriff allein mit einer Entschädigung in Geld verknüpft und dies keinen verfassungsrechtlichen Bedenken begegnet, darf seine Entscheidung auch nicht unter Inanspruchnahme des Prinzips des geringstmöglichen Eingriffes gleichsam unterlaufen werden. Das aber wäre der Fall, wenn ungeachtet der im Gesetz enthaltenen Entschädigungsregelung die Zulässigkeit der Enteignung davon abhängig gemacht würde, daß im Vorwege der Abschluß eines Tauschvertrages angeboten und damit der Verwaltung eine Gegenleistung aufgezwungen wird, die der Gesetzgeber gerade nicht vorgesehen hat.

Aus diesen Erwägungen ergibt sich für den vorliegenden Fall, daß das beklagte Land ohne Verstoß gegen das Prinzip des geringstmöglichen Eingriffes davon absehen durfte, dem Kläger einen Tausch der benötigten Fläche gegen eine entsprechende Fläche des Staatsforstes anzubieten. Das württembergische Zwangsenteignungsgesetz sieht, wie das Berufungsgericht irrevisibel festgestellt hat, für Enteignungen der fraglichen Art allein eine Entschädigung in Geld vor. Ob diese Regelung verfassungsrechtlich schlechthin unbedenklich ist, mag allerdings nicht außer Zweifel sein. Der Spielraum, der dem Gesetzgeber bei seiner Entscheidung über die Art der zu gewährenden Enteignungsentschädigung zusteht, ist nicht unbegrenzt. Infolgedessen mögen sich Fälle denken lassen, in denen eine Entschädigung in Geld dem Sinn der Enteignung und der Funktion der Enteignungsentschädigung nicht hinreichend Rechnung trägt und deshalb eine Entschädigungsregelung, die gleichwohl nur eine Entschädigung in Geld vorsieht, unmittelbar durch Art. 14 GG eine Korrektur erfährt. Das braucht hier jedoch nicht weiter vertieft zu werden. Auch wenn man diesen Überlegungen für die Entschädigungsregelung des württembergischen Zwangsenteignungsgesetzes nähertreten (und dann folgerichtig in diesem Rahmen auch ein vorheriges Tauschangebot für grundsätzlich erforderlich halten) wollte, ließe sich daraus für den vorliegenden Fall nichts gewinnen. Denn die fragliche Einschränkung würde allenfalls bei Sachverhalten Platz greifen können, in denen der Eingriff über die Eigentumsentziehung hinaus Auswirkungen hat, die nur durch eine Realentschädigung, dagegen (praktisch) durch Geld nicht auszugleichen sind. So mag es in Fällen der Enteignung von Land insbesondere liegen oder doch liegen können, wenn der Betroffene "zur Sicherung seiner Berufstätigkeit, seiner Erwerbstätigkeit oder zur Erfüllung der ihm wesengemäß obliegenden Aufgaben auf Ersatzland angewiesen ist" (§ 100 Abs. 1 BBauG; im gleichen Sinne auch § 22 Abs. 1 LBG). Diese Voraussetzungen erfüllt der Kläger nicht. Die vom Berufungsgericht getroffenen Feststellungen lassen nichts dafür erkennen, daß er auf eine Entschädigung in Ersatzland angewiesen sein oder aus anderen Gründen der Fall vorliegen könnte, daß der mit der Landabgabe verbundene Nachteil nicht auch durch eine Entschädigung in Geld auszugleichen wäre. Ist dies aber richtig, dann bleibt es bei der im Gesetz vorgesehenen Entschädigung in Geld und damit auch dabei, daß der Einleitung des Enteignungsverfahrens keine Verhandlungen über einen freihändigen Erwerb im Wege des Tausches voranzugehen brauchten.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, [...].