I.

Die Klägerin begehrt von dem beklagten Landkreis Erhöhung ihrer Witwenversorgung. Sie wendet sich mit ihrer Anfechtungs- und Verpflichtungsklage gegen die durch die Bescheide vom 13. November 1958 und 22. Mai 1959 ausgesprochene Ablehnung ihres Antrags, bei der Festsetzung ihrer Versorgung nach ihrem Ehemann, dem Kreiskassenrechner (Kreisoberinspektor) F... P..., mehr als drei der von diesem vor seinerÜbernahme durch den Beklagten im Jahre 1947 im Bankwesen verbrachten Jahre, nämlich 16 Jahre, mindestens aber 10 Jahre, zu berücksichtigen. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zum Teil stattgegeben. Das Oberverwaltungsgericht hat sie abgewiesen, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Die Klägerin könne sich zunächst nicht auf§ 85 Abs. 1 Nr. 3 des Landesbeamtengesetzes von Rheinland-Pfalz in der Fassung vom 28. April 1951 (GVBl. S. 114) - LBG - berufen; denn selbst wenn das Vorliegen der tatbestandsmäßigen Voraussetzungen dieser Ermessensregelung angenommen werde, stehe dem Begehren der Klägerin entgegen, daß der Beklagte bei der Festsetzung des Besoldungsdienstalters des Ehemannes der Klägerin 16 Vordienstjahre angerechnet und bei der Versorgung der Klägerin drei Vordienstjahre als ruhegehaltfähige Dienstzeit berücksichtigt habe, somit also hinreichend der individuellen Besonderheit des Falles Rechnung getragen und daher auch nicht sein Ermessen fehlerhaft gebraucht habe. Die Klage könne aber auch nicht auf eine versorgungsrechtliche Zusicherung gestützt werden. Keines der nach der damals geltenden Zuständigkeitsregelung der Verordnung Nr. 63 der französischen Militärregierung vom 2. September 1946 (JO S. 309) - VO Nr. 63 - hierfür sachlich zuständigen Organe des Beklagten - wobei nur die Kreisversammlung bzw. der Kreisversammlungsausschuß, nicht aber der Landrat in Betracht komme - habe eine entsprechende Zusicherung gegeben. Dies folge aus Ziffer 2 des - auf die Bedingungen der Anstellung des Ehemannes der Klägerin bezüglichen - Protokolls über die Kreisversammlungsausschußsitzung vom 7. November 1947, wonach eine Regelung der ruhegehaltfähigen Dienstzeit bis zum Erlaß des Landesbeamtengesetzes ausgesetzt bleibe. Die von der Klägerin beantragte erneute Vernehmung des damaligen Landrats erübrige sich mithin.

Mit der vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision rügt die Klägerin fehlerhafte Auslegung des Sitzungsprotokolls vom 7. November 1947 sowie die Nichtberücksichtigung ihres Antrags auf nochmalige Vernehmung des damaligen Landrats darüber, daß ihrem Ehemann zugesichert worden sei, ihm würde seine Vordienstzeit jedenfalls so günstig, wie dies zur Zeit des Beschlusses des Kreisversammlungsausschusses vom 7. November 1947 möglich gewesen sei, versorgungsrechtlich angerechnet werden, daß aber diese Zusicherung wegen einer möglicherweise günstigeren Regelung durch das damals erwartete Landesbeamtengesetz nicht schriftlich festgehalten worden sei.

II.

Im Einverständnis der Beteiligten ergeht die Entscheidung ohne weitere mündliche Verhandlung.

Der Revision der Klägerin war der Erfolg nicht zu versagen.

Bedenken ergeben sich bereits im Zusammenhang mit § 85 Abs. 1 Nr. 3 LBG = § 116 Abs. 1 Nr. 3 BBG; denn für den vom Oberverwaltungsgericht nur unterstellten Fall der Anwendbarkeit dieser Vorschrift würde die auf dieser Grundlage durch die angefochtenen Bescheid - getroffene Ermessensentscheidung dahin, daß bei der Versorgung der Klägerin nach ihrem Ehemann als einem Oberinspektor nicht mehr als drei Vordienstjahre zu berücksichtigen seien, nicht auf fehlerfreier Ermessenshandhabung beruhen. Die Entscheidung ist nämlich lediglich damit motiviert, daß nach der Ausführungsbestimmung Nr. 2 zu § 85 DBG bei einem Beamten des gehobenen Dienstes wie dem Kläger höchstens drei Vordienstjahre angerechnet werden könnten. Zwar kann die Maßgeblichkeit dieses Gesichtspunktes für die Entscheidung nicht durch den Hinweis der Revision auf frühere, aus den Jahren 1954 und 1956 stammende Erwägungen in Frage gestellt werden; steht doch deren Berücksichtigung schon die Selbständigkeit der hier in Streit stehenden Entscheidung entgegen, die zudem auf dem in der Motivierung völlig übereinstimmenden besonderen Beschluß des Kreisausschusses vom 6. November 1958 beruht. Jedoch soll die Ausführungsbestimmung Nr. 2 zu § 85 DBG keineswegs ausnahmslos die Möglichkeit einer Anrechnung von mehr als drei Vordienstjahren bei Beamten des gehobenen Dienstes ausschließen. Das folgt schon aus den auch auf den Fall dieser Beamten bezüglichen Worten der Bestimmung "im allgemeinen". Bei Erlaß der angefochtenen Bescheide ist daher auch für den Fall der vom Beklagten angenommenen bindenden Geltung der Bestimmung der dem Beklagten nach § 85 Abs. 1 Nr. 3 LBG zur Verfügung stehende Ermessensrahmen zu Lasten der Klägerin verkannt worden. Die Entscheidung läßt sich auch nicht im Hinblick auf die Darlegung des Oberverwaltungsgerichts halten, daß sie der individuellen, insbesondere durch die besoldungsrechtliche Berücksichtigung von 16 Vordienstjahren gekennzeichneten Besonderheit des Falles Rechnung trage. Eine solche Abwägung von Ermessensmomenten findet sich in den angefochtenen Bescheiden nicht, die diese Momente, von dem in ihnen eingenommenen Standpunkt aus verständlich, nicht berücksichtigen. Es kommt hinzu, daß der Beklagte auch im Prozeß davon ausgegangen ist, die Ermessensentscheidung werde allein durch die erwähnte Bestimmung getragen. Bei einer so typischen Ermessensentscheidung, wie sie hier in Rede steht, ist es grundsätzlich dem Richter, von hier nicht in Betracht kommenden gesetzlich geregelten Ausnahmefällen abgesehen, versagt, eine der Verwaltung zukommende Entscheidung anstelle der Behörde zu treffen; daher können hier fehlende entscheidungserhebliche Ermessenserwägungen der Behörde nicht wirksam durch nachträgliche richterliche Erwägungen ersetzt werden. Hiernach hätte das Oberverwaltungsgericht, von der Anwendbarkeit des § 85 Abs. 1 Nr. 3 LBG ausgehend, die streitige Ermessensentscheidung wegen fehlerhafter Ermessenshandhabung aufheben müssen, anstatt eigene Ermessenserwägungen einzuführen.

Da die Anwendbarkeit des § 85 Abs. 1 Nr. 3 LBG, soweit ersichtlich, bisher nicht Gegenstand des Rechtsstreites war, hat es der Senat wegen möglicherweise noch zu erörternder tatsächlicher Umstände für zweckmäßig gehalten, das Berufungsurteil nicht nur aufzuheben, sondern auch die Sache an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen. In diesem Zusammenhang wird das Oberverwaltungsgericht die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 116 Abs. 1 Nr. 3 BBG - vgl. die Urteile vom 17. Januar 1961 - BVerwG II C 29.60 - (Buchholz BVerwG 232, § 116 BBG Nr. 1 = ZBR 1961 S. 184 [BVerwG 17.01.1961 - BVerwG II C 29.60]) sowie vom 14. Februar 1963 - BVerwG VI C 54.61 - (BVerwGE 15, 291 = Buchholz BVerwG 232, § 116 BBG Nr. 4) -, aber auch die Randnote 16a zu § 116 BBG im Kommentar von Plog-Wiedow zu beachten haben, wo zutreffend die Möglichkeit berücksichtigt wird, daß in einem Einzelfall aus ganz besonderen Gründen besondere Fachkenntnisse verlangt werden.

Sollte das Oberverwaltungsgericht zur Aufhebung der Ermessensentscheidung kommen, dann wird der beklagte Landkreis bei erneuter Ermessensentscheidung nicht über die besonderen Umstände des Falles hinweggehen dürfen, die darin gesehen werden können, daß der Ehemann der Klägerin - wie unstreitig sein dürfte - seine gute, gesicherte und wohl auch aussichtsreiche Dauerstellung in der genossenschaftlichen Bankwirtschaft, die anscheinend auch hinreichende, privatversicherungsrechtliche Versorgungsgarantien bot, auf seine - des Beklagten - Initiative aufgegeben hat, so daß schon aus diesem Grunde vom Beklagten nicht erwartet werden konnte, der Ehemann der Klägerin werde eine Verschlechterung seiner versorgungsrechtlichen Lage in Kauf nehmen. Der Beklagte wird weiter nicht außer acht lassen dürfen, daß auch nach seinem Vortrag im Revisionsverfahren der damalige Landrat dem Ehemann der Klägerin die Zusage gemacht hat, dieser solle nicht schlechter gestellt werden, als er bei Verbleiben in seinem bisherigen Arbeitsbereich gestanden haben würde; ferner, daß einer solchen Zusage nach den Umständen des Falles auch versorgungsrechtliche Bedeutung beigemessen werden konnte, vor allem aber, daß der Kreisausschuß sich in seinem Beschluß vom 29. Mai 1956 die Zusagen des damaligen Landrats zu eigen gemacht hat.

Die Klägerin stützt sich allerdings in erster Linie auf die ihrem Ehemann gemachte Zusage, in seinem Falle würde die im Bankgewerbe verbrachte Vordienstzeit versorgungsrechtlich so günstig berücksichtigt werden, als dies das damals erwartete Landesbeamtengesetz, jedenfalls aber das Deutsche Beamtengesetz zulasse. Demgegenüber hat das Oberverwaltungsgericht die Annahme einer vom Kreisversammlungsausschuß gegebenen versorgungsrechtlichen Zusicherung im Hinblick auf die Ziffer 2 der Niederschrift des Beschlusses dieses Ausschusses vom 7. November 1947 zurückgewiesen. Es ist jedoch nicht unzweifelhaft, ob diese Auslegung zwingend ist, schließt doch der in der erwähnten Ziffer enthaltene Hinweis auf das damals erwartete Landesbeamtengesetz, zumal bei Berücksichtigung der Zeugenaussagen und des Akteninhalts, nicht die Möglichkeit aus (wenn sie nicht sogar dadurch nahegelegt wird), daß gegenüber dem Ehemann der Klägerin nicht nur versorgungsrechtliche Vergünstigungen in Aussicht gestellt worden sind, sondern auch Verpflichtungen dieser Art übernommen werden sollten. Zudem wird zu berücksichtigen sein, daß die mangelnde Präzisierung einer solchen Verpflichtung möglicherweise darauf beruht, daß über die Gestaltung der einschlägigen Regelung durch das erwartete Landesbeamtengesetz nur Vermutungen angestellt werden konnten. Zur rechtlichen Beurteilung einer Zusage des damaligen Landrats hat das Oberverwaltungsgericht darauf hingewiesen, daß nach der damals auf der Verordnung Nr. 63 der französischen Militärregierung vom 2. September 1946 (JO S. 309) - VO Nr. 63 - in Verbindung mit einer Zusatzerklärung dieser Militärverwaltung beruhenden Rechtslage die Regelung der Anstellungsverhältnisse lediglich Aufgabe der Kreisversammlung bzw. des Kreisversammlungsausschusses gewesen sei, nicht also des Landrats. Da auch der Beklagte - jedenfalls in einzelnen seiner Äußerungen - nicht in Abrede stellt, daß der damalige Landrat gegenüber dem Ehemann der Klägerin Zusagen gemacht hat, hält es der Senat für angezeigt, in diesem Zusammenhang hervorzuheben, daß schon in früheren Auflagen des Lehrbuches des Verwaltungsrechts von Forsthoff unter § 12a bb (6. Aufl. S. 206) in bezug auf sachliche Kompetenzverfehlungen unter Behörden gleicher Rangstufe die angemessene Berücksichtigung des Vertrauensschutzes als erforderlich bezeichnet wird, daß die Anwendbarkeit dieses Gedankens auch auf Kompetenzverfehlungen von Beamten entsprechender Rangstufe innerhalb einer Behörde naheliegt (so im Ergebnis Kellner in seiner Stellungnahme auf dem 44. Deutschen Juristentag, vgl. JR 1962 S. 457) und daß der Senat in seinem Urteil vom 10. Juli 1963 - BVerwG VI C 91.60 - (BVerwGE 16, 198) ausgesprochen hat, der Bürger besitze grundsätzlich Anspruch auf den Schutz seines Vertrauens in die Fortdauer der Zuständigkeit einer nach dem Zusammenbruch weiterbestehenden Behörde (Gesichtspunkt des Rechtsscheins); schließlich, daß die Anwendung des letzteren Gedankens auf sachliche Kompetenzverfehlungen eines Beamten derselben Behörde - hier des Landrats - durch die besatzungsrechtliche, überdies der Erläuterung durch eine besatzungsrechtliche Verwaltungsanweisung, nämlich die Zusatzerklärung, bedürftige Zuständigkeitsregelung der VO Nr. 63 nicht zwangsläufig in Frage gestellt werden würde.

Der Beklagte hat sich allerdings in erster Linie auf die DV Nr. 2 zu § 126 DBG und mangelnde Schriftlichkeit bzw. Aktenkundigkeit der behaupteten Zusagen berufen. Hinsichtlich beider Gesichtspunkte wird zunächst die - die Durchschlagskraft dieser Einwendungen abschwächende - Möglichkeit zu berücksichtigen sein, daß die Verhandlungen über die Anstellung des Ehemannes der Klägerin noch in die sog. Übergangszeit oder jedenfalls in die Zeit ihrer Nachwirkungen gefallen sind (vgl. hierzu BVerfGE 3, 255 [BVerfG 14.01.1954 - 1 BvR 409/53], [BVerfG 14.01.1954 - 1 BvR 409/53] wo u.a. die Notwendigkeit hervorgehoben ist, für den Aufbau des demokratischen Staatswesens im großen Umfang geeignete Kräfte neu einzustellen; ferner Urteile vom 20. April 1961 - BVerwG II C 91.59 - [Buchholz BVerwG 237.90, § 184 LBG Schleswig-Holstein Nr. 1], vom 24. August 1962 - BVerwG VI C 143.60 -, vom 17. Januar 1963 - BVerwG II C 134.61 - und vom 30. Mai 1963 - BVerwG II C 162.60 -). Was die DV Nr. 2 zu § 126 DBG - deren damalige Weitergeltung oder grundsätzliche Anwendbarkeit unterstellt - betrifft, so ergeben sichüberdies Bedenken in bezug auf den Rechtsnormcharakter dieser Bestimmung als des Bestandteils einer Verordnung, die in nicht unerheblichem Maße Regelungen von verwaltungsleitendem Charakter enthält; auch ist die ausnahmslose Geltung der Bestimmung für Fällen, bei denen die Zulassung von Ausnahmen unabweisbar geboten ist, mindestens nicht unzweifelhaft. Zur Frage der Formbedürftigkeit der behaupteten Zusage wird auf die Rechtsprechung des Senats verwiesen, wonach auch im Bereich des öffentlichen Rechts die Berufung auf Treu und Glauben gegenüber dem Einwand der Formnichtigkeit an sich rechtlich möglich erscheint (vgl.Urteil vom 17. Januar 1962 - BVerwG VI C 60.60 - [Buchholz BVerwG 230, § 127 BRRG Nr. 5 S. 11 = ZBR 1962 S. 227 (229)]). Dies gilt nicht nur, soweit sich der Beklagte auf § 50 Abs. 2 DGO beruft, sondern auch soweit das Formerfordernis der Zusage aus den Grundsätzen des allgemeinen Verwaltungsrechts hergeleitet wird (vgl. jedoch hierzu BVerwGE 3, 199 [203] und Urteil vom 27. März 1963 - BVerwG V C 133.62 - [DVBl. 1963 S. 812]). Zudem verdient besondere Aufmerksamkeit die Frage, ob überhaupt an der Rechtsprechung des Berufungsgerichts festgehalten werden kann, daß beamtenrechtliche Zusagen nach allgemeinen beamtenrechtlichen Grundsätzen in irgendeiner Weise formbedürftig seien. Hiergegen sind anzuführen das Urteil des Bundesgerichtshofs BGHZ 23, 36, ferner eine Reihe gewichtiger Äußerungen im neueren Schrifttum, so Zeidler in Verhandlungen des 44. Deutschen Juristentages, Bd. I, 2. Teil S. 61; Wilhelm in ZBR 1963 S. 335; Bank in ZBR 1964 S. 38; Grellert, Zusicherungen im Beamtenrecht, Uhlig-Verlag, S. 91, 92 und Plog-Wiedow, BBG,§ 2 RdNr. 31.

Nach alledem kann sich ergeben, daß der von der Klägerin im Zusammenhang mit der von ihr behaupteten Zusicherung gestellte Antrag auf wiederholte Vernehmung des damaligen Landrats des Beklagten nicht unbegründet ist.