I.

Der am 30. März 1926 geborene Kläger ist am 29. Juli 1948 aus der Kriegsgefangenschaft entlassen worden. Im Jahre 1952 hat er die Meisterprüfung im Friseurhandwerk abgelegt und betreibt zur Zeit ein Friseurgeschäft. Seit 1956 ist der Kläger kinderlos verheiratet.

Mit der Begründung, ihm fehlten noch für etwa 2.000 DM Wohnungseinrichtungsgegenstände, suchte er um die Gewährung einer Hausratsbeihilfe nach dem Gesetz über die Entschädigung ehemaliger deutscher Kriegsgefangener (Kriegsgefangenenentschädigungsgesetz) i.d.F. vom 8. Dezember 1956 (BGBl. I S. 908) - KgfEG - nach.

Hierauf faßte das Ausglaichsamt unter dem 6. November 1959 einen auf Zubilligung einer Hausratsbeihilfe von 1.050 DM lautenden Bescheid ab. Dieser Bescheid wurde dem Kläger indessen nicht zugestellt. Durch einen neuerlichen Bescheid vom 16. März 1960 wurde der Antrag des Klägers mit der Begründung abgewiesen, ein ursächlicher Zusammenhang zwischen der früheren Kriegsgefangenschaft und dem jetzigen Hausratsbedarf sei nicht gegeben.

Gegen diesen Bescheid legte der Kläger Beschwerde ein, in der er unter anderem vortrug, entgegen der Auffassung des Ausgleichsamtes sei ein ursächlicher Zusammenhang gegeben. Überdies sei ihm gelegentlich einer Vorspräche im November 1959 eine Entscheidung vorgelegt worden, nach der er eine Beihilfe von 1.050 DM erhalten solle. Von dem bearbeitenden Beamten sei ihm gesagt worden, daß er das Geld sofort nach Eingang der entsprechenden Mittel mit dem Bescheid erhalten werde. Es sei treuwidrig, wenn ihm nunmehr die Auszahlung der Hausratsbeihilfe verweigert werde. Er habe nämlich aufgrund der erteilten Auskunft und der Einsicht in den Bescheid bereits eine Wohnzimmereinrichtung gekauft.

Die Beschwerde des Klägers wurde zurückgewiesen. Seine Klage, mit der er beantragte, den Bescheid des Beklagten vom 16. März 1960 und den Beschluß des Beschwerdeausschusses vom 29. Dezember 1960 aufzuheben und den Beklagten für verpflichtet zu erklären, an ihn entsprechend dem Bescheid vom 6. November 1959 1.050 DM nebst 5 % Zinsen seit dem 1. Januar 1960 zu zahlen, hilfsweise, ihn unter Beachtung des Vertrauensschutzes erneut zu bescheiden, hatte keinen Erfolg.

In dem klagabweisenden Urteil wurde zur Begründung unter anderem ausgeführt, die Gewährung von Einsicht in den Bescheid vom 6. November 1959 könne als Erteilung dieses Bescheides nicht angesehen werden. Eine verbindliche Zusage liege nicht vor, weil die Bindung der Behörde an eine Zusage unter dem Vorbehalt der Gesetzmäßigkeit des endgültigen Verwaltungsaktes und des Gleichbleibens des Sachverhalts stehe. Der Kläger erfülle indessen nicht die gesetzlichen Voraussetzungen für die Gewährung einer Hausratsbeihilfe. Er sei imstande, den erforderlichen Hausrat aus eigenen Mitteln anzuschaffen.

Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Revision trug der Kläger vor, der Bescheid vom 6. November 1959 sei nicht lediglich eine vorbereitende Maßnahme, sondern bereits ein endgültiger Verwaltungsakt gewesen. Daß dieser Verwaltungsakt nicht zugestellt worden sei, sei unschädlich. Überdies hätten, wie ein Aktenvermerk vom 18. März 1960 ausweise, Mittel zur Verfügung gestanden, bevor der Bescheid vom 6. November 1959 durch den Bescheid vom 16. März 1960 ersetzt worden sei. Die Behörde sei nach Treu und Glauben an den Bescheid vom 6. November 1959 gebunden. Bei gleichem Sachverhalt könne sie den ordnungsgemäß zustande gekommenen Bescheid nicht mit einer nachgeschobenen Begründung aufheben. Ob die Voraussetzungen für die Gewährung einer Hausratsbeihilfe nach dem KgfEG vorlägen, könne nicht mehr erörtert werden.

Der Kläger beantragte,

Der Beklagte stellte keinen Antrag.

II.

Die Revision mußte zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache führen.

1.

Der Bescheid vom 6. November 1959 ist - wie das Verwaltungsgericht festgestellt hat - dem Kläger bewußt nicht zugestellt worden, weil keine Haushaltsmittel mehr zur Verfügung standen. Ist dies der Fall, so ist dem Verwaltungsgericht darin beizupflichten, daß die Gewährung von Einsicht in diesen Bescheid nicht als eine wenn auch mangels Zustellung formwidrige Bekanntgabe gewertet werden kann. Denn auch eine formwidrige Bekanntgabe hätte gerade die Absicht der Behörde vorausgesetzt, den Antrag des Klägers abschließend zu bescheiden, eine potentiell verbindliche Regelung des Einzelfalles herbeizuführen.

Das wollte die Behörde aber gerade nicht. Unschädlich ist dabei, daß der Bescheid vom 6. November 1959 vollständig abgefaßt und unterzeichnet war. Denn die Wirksamkeit auch eines vollständig abgefaßten und unterzeichneten Bescheides hängt davon ab, ob er mit dem Willen desjenigen, der den Bescheid abgefaßt hat, aus den Akten heraus an den Betroffenen gelangt ist. Nach den Umständen des Falles muß aber davon ausgegangen werden, daß der Bescheid vom 6. November 1959 auf Weisung des zuständigen Sachbearbeiters in den Akten verblieben ist. Da der Kläger auch selbst in der Beschwerdeschrift vom 29. März 1960, auf die er sich im verwaltungsgerichtlichen Verfahren bezogen hat, behauptet hat, ihm sei erklärt worden, er werde nach Eingang der entsprechenden Mittel das Geld und den Bescheid erhalten, kann auch nicht von einer Divergenz zwischen Willen und Erklärung der Behörde gesprochen werden.

Der Hinweis des Klägers in der Revisionsbegründung, nach einem Aktenvermerk vom 18. März 1960 hätten vor Abfassung des Bescheides vom 16. März 1960 Mittel bereitgestanden, kann als eine erhebliche Aufklärungsrüge nicht angesehen werden; denn nicht auf diese Behauptung, sondern darauf-kommt es an, ob die Behörde die Herausgabe des Bescheides vom 6. November 1959 bewußt wegen Mangels an Haushaltsmitteln unterlassen hat.

Dem Kläger ist aber auch kein Bescheid nach § 42 Abs. 1 Satz 2 KgfEG eröffnet worden. Eine dahin gehende Ahnahme verbietet sich schon wegen der Fassung des Bescheides vom 6. November 1959.

2.

Danach kann in der vom Kläger behaupteten Gewährung von Einsicht in den Bescheid vom 6. November 1959 und den bei dieser Gelegenheit angeblich abgegebenen Erklärungen der Behördenbediensteten allenfalls eine Zusage erblickt werden, bei Bereitstellung von Mitteln einen mit dem Entwurf vom 6. November 1959 inhaltlich übereinstimmenden Bescheid zu erlassen und den zugebilligten Betrag zur Auszahlung zu bringen. Das hat das Verwaltungsgericht zutreffend erkannt.

Ob eine dahin gehende verbindliche Zusage erteilt worden ist, läßt sich indessen aus den vom Verwaltungsgericht festgestellten Tatsachen nicht beantworten.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 3, 199) verpflichtet eine mündliche Zusage eine Behörde in der Regel dann, den zugesagten Verwaltungsakt auch schriftlich zu erlassen, wenn dies dem Grundsatz des Vertrauensschutzes nach Treu und Glauben entspricht, die Zusage nicht gegen ein gesetzliches Verbot verstößt und der erklärende Beamte nach seiner Stellung in der Behörde zu ihrer Erteilung befugt ist.

Das Verwaltungsgericht glaubt, eine verbindliche Zusage könne im vorliegenden Fall schon deshalb nicht vorliegen, weil die Gewährung einer Hausratsbeihilfe an den Kläger rechtswidrig gewesen wäre. Hierin vermag der Senat dem Verwaltungsgericht nicht zu folgen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kommt es nicht auf die Rechtswidrigkeit an, sondern darauf, ob die Zusage gegen ein gesetzliches Verbot verstößt. Mit der behaupteten Zusage einer Hausratsbeihilfe wäre aber ein gesetzliches Verbot nicht verletzt worden.

Das Kriegsgefangenenentschädigungsgesetz verbietet nicht, einem früheren Kriegsgefangenen auch dann eine Hausratsbeihilfe zu gewähren, wenn ein ursächlicher Zusammenhang zwischen Kriegsgefangenschaft und Hausratsbedarf nicht besteht. Wohl ist nach der ständigen Rechtsprechung des erkennenden Senats das Vorliegen eines so umschriebenen Zusammenhangs Voraussetzung für die Bewilligung einer Hausratsbeihilfe. Dieses Erfordernis kann jedoch einem Verbot des vorbezeichneten Inhalts nicht gleichgesetzt werden. Abgesehen davon kann jedenfalls nach den bisher getroffenen tatsächlichen Feststellungen nicht einmal gesagt werden, daß die Gewährung einer Hausratsbeihilfe rechtswidrig wäre. Insoweit wird auf die Ausführungen zu Ziffer 3 verwiesen.

Der Erteilung einer Zusage standen auch keine gesetzlichen Formvorschriften entgegen. Zwar schreibt das Kriegsgefangenenentschädigungsgesetz die Erteilung von schriftlichen Bescheiden und deren Zustellung vor (§ 42 in Verbindung mit § 17 Abs. 2 und 3 KgfEG). Diesen gesetzlichen Formvorschriften kommt indessen nur Beweisfunktion zu. Daß sie eine darüber hinausgehende Schutzfunktion zugunsten der Behörde hätten, um sie vor übereilten Verpflichtungen zu bewahren, kann weder aus dem Wortlaut noch aus dem Zusammenhang des Gesetzes entnommen werden. Nur wenn die gesetzlichen Formvorschriften eine Schutzfunktion hätten, könnte aber von einem gesetzlichen Verbot gesprochen werden, Hausratsbeihilfe in anderen als den gesetzlichen Formen zuzusprechen.

Die Entscheidung hängt deshalb, was die behauptete Zusage anlangt, einmal davon ab, ob der Kläger wegen der ihm gegenüber abgegebenen Erklärungen nach Treu und Glauben bei verständiger Würdigung dieser Erklärungen annehmen konnte, die begehrte Hausratsbeihilfe werde ihm ausgezahlt werden und die Auszahlung stehe so nahe bevor, daß er, ohne leichtfertig zu handeln, bereits aufgrund der abgegebenen Erklärungen den benötigten Hausrat kaufen könne.

Diese Frage kann zutreffend nur beantwortet werden, wenn der Inhalt des im November 1959 geführten Gesprächs des Klägers mit Bediensteten des Beklagten bekannt ist. Dahin gehende tatsächliche Feststellungen wird das Verwaltungsgericht zu treffen haben.

Die Entscheidung hängt weiter davon ab, ob der Behördenbedienstete, mit dem der Kläger im November 1959 gesprochen hat, nach seiner Stellung zur Erteilung einer Zusage befugt war. Nicht notwendig ist hierbei, daß der Erklärende die Entscheidung über Anträge auf Hausratsbeihilfe selbständig zu treffen berufen war. Vielmehr ist darauf abzustellen, ob nach der innerbehördlichen Geschäftsverteilung der Erklärende zuständig war, Auskünfte dieser Art zu erteilen.

Auch insoweit ermangelt es an ausreichenden tatsächlichen Feststellungen. Diese sind vom Verwaltungsgericht nachzuholen.

3.

Sollten die noch anzustellenden Ermittlungen die Annahme einer verbindlichen Zusage nicht gestatten, so käme es darauf an, ob die gesetzlichen Voraussetzungen für die Bewilligung einer Hausratsbeihilfe vorliegen (§§ 28, 31 KgfEG) und der Beklagte sein Ermessen bei der Entscheidung über den Antrag des Klägers fehlerfrei ausgeübt hat.

Die Sache ist auch insoweit noch nicht entscheidungsreif.

Richtig ist, daß Hausratsbeihilfe nur gewährt werden kann, wenn der Hausratsbedarf in einem ursächlichen Zusammenhang mit der Kriegsgefangenschaft steht und der Antragsteller nicht selbst über die erforderlichen Mittel verfügt.

Das Verwaltungsgericht ist der Auffassung, daß dem Kläger schon deshalb keine Hausratsbeihilfe gewährt werden könne, weil er die erforderlichen Mittel selbst aufzubringen in der Lage sei. In diesem Zusammenhang hat es sich auf das Urteil des erkennenden Senats vom 17. Mai 1961 - BVerwG V C 449.58 (NJW 1961, S. 1688 [BVerwG 17.05.1961 - BVerwG V C 449.58]) - bezogen. Der Senat hat in diesem Urteil ausgeführt, bei der Beurteilung, ob der Antragsteller in der Lage sei, die erforderlichen Mittel selbst aufzubringen, sei die Heranziehung des § 2 Abs. 4 der Zweiten Verordnung über Ausgleichsleistungen nach dem Lastenausgleichsgesetz - 2. LeistungsDV-LA -, wie sie von dem Präsidenten des Bundesausgleichsamtes in Nr. 16 der (nichtvoröffentlichten) Richtlinien für die mit der Durchführung des Abschnittes II KgfEG beauftragte Ausgleichsverwaltung vom 13. Januar 1960 angeordnet worden ist, geeignet, den Begriff der "erforderlichen Mittel" auszufüllen.

Hiervon ausgehend hat das Verwaltungsgericht geprüft, ob der Kläger unter der in der 2. LeistungsDV-LA in der Fassung vom 16. Juli 1958 (BGBl. I S. 514) bezeichneten Grenze von 380 DM für ihn selbst zuzüglich 120 DM für die Ehefrau bleibe. Dieser rechtliche Ausgangspunkt ist zu beanstanden.

Der Hinweis in den Richtlinien des Präsidenten des Bundesausgleichsamtes-bezieht sich auf die jeweils geltende Fassung der einschlägigen Bestimmungen des Lastenausgleichsrechts. Im Zeitpunkt der Entscheidung des Verwaltungsgerichts, auf den im vorliegenden Zusammenhang abzustellen ist (Urteile des Senats vom 17. Mai 1961 - BVerwG V C 266.58 a.a.O. und V C 101.58/102.58 [Mtbl. BAA 1961 S. 405] -), war aber die vom Verwaltungsgericht angewandte Vorschrift der 2. LeistungsDV-LA durch § 3 Abs. 3 der 2. LeistungsDV-LA in der Fassung vom 8. August 1961 - BGBl. I S. 1190 - ersetzt. Nach der letztgenannten Vorschrift ist die Einkommensgrenze auf 500 DM für den Ehemann zuzüglich 120 DM für die Ehefrau erhöht worden. Aus den tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts ist nicht ersichtlich, daß der Kläger diese neu festgesetzte Einkommensgrenze überschreiten würde. Ob er unter der bezeichneten Einkommensgrenze bleibt, bedarf noch der Aufklärung.

Sollte sich herausstellen, daß der Kläger als bedürftig im Sinne der vorstehenden Ausführungen anzusehen ist, so bliebe zu erörtern, ob ein ursächlicher Zusammenhang zwischen Hausratsbedarf und Kriegsgefangenschaft besteht. Nach der ständigen Rechtsprechung des erkennenden Senats sollen nämlich die Leistungen nach Abschnitt II KgfEG die Nachteile ausgleichen, die dem Antragsteller durch die Kriegsgefangenschaft entstanden sind, und nicht Nachteile, die auf anderen Gründen beruhen. Hierbei ist freilich ein großzügiger Maßstab anzulegen. Das gilt insbesondere bei Anträgen auf Hausratsbeihilfe, denn gerade sie soll dazu dienen, dem ehemaligen Kriegsgefangenen einen Start unter einigermaßen menschenwürdigen äußeren Verhältnissen zu ermöglichen (Urteil des Senats vom 10. Oktober 1962 - BVerwG V C 106.61 -).

Die tatsächlichen Feststellungen in dem angefochtenen Urteil reichen nicht aus, um die aufgeworfene Frage nach der einen oder anderen Richtung zu beantworten. Auch insoweit bedarf es noch der Aufklärung. Die Tatsache allein, daß der Kläger bereits 1948 aus der Kriegsgefangenschaft entlassen worden ist, gestattet jedenfalls nicht den Schluß, daß der jetzt vorliegende Hausratsbedarf in keinem ursächlichen Zusammenhang mit der Kriegsgefangenschaft stehen kann. Auch das Vorliegen der übrigen gesetzlichen Voraussetzungen für eine Hausratsbeihilfe (dazu Urteil des Senats vom 28. November 1962 - BVerwG V C 116.62 -) kann nach den bisher getroffenen Feststellungen nicht ausreichend beurteilt werden.

4.

Der Hinweis des Klägers auf die Haftung des Beklagten aus Art. 34 GG bedarf keiner Erörterung. Nach Art. 34 S. 3 GG ist für Ansprüche aus Amtspflichtverletzung ausschließlich der Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten gegeben.

Nach alledem mußte das Urteil des Verwaltungsgerichts aufgehoben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung auch über die Kosten des Revisionsverfahrens - an das Verwaltungsgericht zurückverwiesen werden.