Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 24.08.1962, Az.: BVerwG VI C 143/60

I.

Der im Jahre 1898 geborene Kläger, der von Beruf Schreiner war, wurde im Dezember 1938 als Polizeireservist notdienstverpflichtet und nahm an einem Ausbildungslehrgang teil. Er wurde in der Folgezeit wiederholt befördert, zuletzt mit Wirkung vom 1. November 1943 zum Oberwachtmeister der Gendarmerie der Reserve. Am 15. September 1945 wurde seine Notdienstverpflichtung aufgehoben.

Am 1. Oktober 1945 trat der Kläger in den Dienst der beklagten Stadt und wurde in die städtische Polizei übernommen, die er aufbauen half und zeitweise auch leitete. Er war zur Angestelltenversicherung gemeldet, seine Vergütung wurde aber nach der Besoldungsordnung bemessen. Eine Ernennungsurkunde erhielt er nicht, ebensowenig ein Schriftstück über die Verleihung einer Amtsbezeichnung.

Nach Inkrafttreten des Polizeiorganisationsgesetzes - POG - vom 28. Oktober 1952 (Bay.GVBl. S. 285) - inzwischen neu bekanntgemacht in der Fassung vom 20. Oktober 1954 (Bay.GVBl. S. 245) - verlangten die Regierung und das Landratsamt, daß der Kläger aus dem städtischen Polizeidienst herausgenommen werde; sie bezogen sich dabei auf Art. 3 POG, wonach als Dienstkräfte des ständigen Polizeivollzugsdienstes nur Beamte oder Beamtenanwärter verwendet werden dürfen. Daraufhin kündigte die Beklagte schließlich am 30. Dezember 1953 dem Kläger zum 30. Juni 1954. Die vom Kläger erhobene Kündigungsschutzklage wurde vom Landesarbeitsgericht durch rechtskräftig gewordenes Urteil vom 30. April 1958 abgewiesen. Das Landesarbeitsgericht, zuvor durch eine zurückverweisende Entscheidung des Bundesarbeitsgerichts vom 1. Oktober 1957 auf die Notwendigkeit einer derartigen Klärung hingewiesen, führte in den Gründen seiner Entscheidung im Rahmen der Prüfung der Zulässigkeit der Klage aus, der Kläger sei nicht in das Beamtenverhältnis überführt worden und habe auch nicht nach Art. 69 POG - Fassung 1952 - bzw. Art. 71 POG - Fassung 1954 - als Beamter zu gelten, weil die Beklagte ihn niemals in das Beamtenverhältnis habe überführen wollen.

Mit Eingabe vom 9. Oktober 1958 beantragte der Kläger, die Beklagte solle ihn mit Wirkung vom 1. Oktober 1945 in das Beamtenverhältnis "übernehmen", denn er "gelte" ohnehin mit Rückwirkung von diesem Zeitpunkt an nach dem Polizeiorganisationsgesetz als Beamter der Stadt. Er machte zur Begründung geltend: Er habe bis zum Jahre 1954 Dienst bei der städtischen Polizei der Beklagten gemacht, dabei die Polizeiuniform getragen und sei von 1945 bis 1948 sogar Leiter der Stadtpolizei gewesen. Nach Art. 3 POG dürften im Vollzugsdienst der Polizei nur Beamte verwendet werden. Nach Art. 71 POG - Fassung 1954 - sei er als Beamter zu behandeln.

Der Stadtrat der Beklagten lehnte diesen Antrag durch Beschluß vom 21. Oktober 1958, dem Kläger mitgeteilt durch Bescheid vom 22. Oktober 1958, u.a. mit der Begründung ab, der Kläger sei während der Dauer seiner Beschäftigung stets als Angestellter betrachtet und behandelt worden und habe sich, wie seine zum Arbeitsgericht erhobene Klage zeige, selbst als Angestellter betrachtet. Der Widerspruch des Klägers wurde durch Bescheid vom 9. Dezember 1958 zurückgewiesen.

Der Kläger hat den Verwaltungsrechtsweg beschritten. Nachdem er in erster Instanz unterlegen war, hat er vor dem Berufungsgericht beantragt, unter Aufhebung des erstinstanzlichen Urteils den Beschluß des Stadtrats der Beklagten und den zu seiner Übermittlung ergangenen Bescheid sowie den Widerspruchsbescheid aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihm eine Bescheinigung gemäß Art. 73 POG auszustellen, in der der Tag festzustellen sei, mit dem sein Beamtenverhältnis als begründet gelte.

Das Berufungsgericht hat die Berufung zurückgewiesen und zur Begründung ausgeführt:

Da das Landesarbeitsgericht rechtskräftig entschieden habe, daß der Kläger nicht Beamter, sondern Angestellter und die Kündigung des Angestelltenverhältnisses zu Recht erfolgt sei, blieben auch die Verwaltungsgerichte an diese Beurteilung gebunden. Es handele sich entgegen der Ansicht des Klägers bei dem von den Arbeitsgerichten entschiedenen Streit und bei dem vorliegenden Verwaltungsrechtsstreit um die gleiche Streitsache, jedenfalls soweit hinsichtlich des Dienstverhältnisses zur Beklagten für die Zeit vom 1. Oktober 1945 bis zum Erlaß des Urteils des Landesarbeitsgerichts vom 30. April 1958 streitig sei, ob der Kläger sieh in einem Beamten- oder Angestelltenverhältnis befunden habe. Denn das Urteil des Landesarbeitsgerichts habe die Kündigungsschutzklage aus sachlichen Gründen abgewiesen und damit festgestellt, daß die Beklagte das Dienstverhältnis mit Recht als Angestelltenverhältnis und nicht als Beamtenverhältnis erachtet und durch die Kündigung beendet habe. Im gegenwärtigen Rechtsstreit erstrebe der Kläger die gegenteilige Feststellung, nämlich daß sein Dienstverhältnis nicht als Angestelltenverhältnis zu erachten und durch die Kündigung nicht beendet sei. Damit könne er wegen der Bindung der Gerichte an die rechtskräftige Arbeitsgerichtsentscheidung keinen Erfolg haben. Er könne somit auch nicht die Ausstellung einer Bescheinigung gemäß Art. 73 POG erstreiten.

Unabhängig davon habe das Landesarbeitsgericht das Bestehen eines Beamtenverhältnisses mit Recht verneint. In der fraglichen Zeit hätte es nach dem damals noch als Landesrecht maßgebenden Deutschen Beamtengesetz grundsätzlich einer Ernennungsurkunde bedurft, in der die Worte "unter Berufung in das Beamtenverhältnis" hätten enthalten sein müssen. Eine solche formgerechte oder überhaupt eine Ernennungsurkunde oder sonstige schriftliche Urkunde habe der Kläger aber nie erhalten. Nach herrschender Auffassung habe allerdings in der Zeit nach dem Zusammenbruch die Möglichkeit bestanden, Beamtenverhältnisse auch ohne Aushändigung einer den Vorschriften des Deutschen Beamtengesetzes entsprechenden Urkunde zu begründen. Jedenfalls setze aber die Ernennung zum Beamten stets den Willen des für die Ernennung zuständigen Dienstherrn zur Begründung eines Beamtenverhältnisses voraus. Soweit sich dieser Wille nicht aus einer Ernennungsurkunde ergebe, könnten allerdings die Ablegung eines Beamteneides, die schriftliche Verleihung einer Amtsbezeichnung, die Einweisung in eine Planstelle und die Festsetzung des Besoldungsdienstalters wichtige Indizien dafür sein, daß ein Beamtenverhältnis habe begründet werden sollen. Dem Kläger komme diese Möglichkeit aber nicht zugute, weil eindeutig feststehe, daß die Beklagte nicht den Willen gehabt habe, ihn seinerzeit als Beamten zu übernehmen. Er habe vor dem 8. Mai 1945 in keinem Beamtenverhältnis gestanden, auch nicht in seiner Eigenschaft als notdienstverpflichteter Angehöriger der Gendarmeriereserve. Die fachlichen Voraussetzungen habe er insofern nicht erfüllt, als er die hierfür vorgeschriebenen Kurse nicht besucht und Prüfungen nicht abgelegt habe; die Teilnahme an dem dreiwöchigen Lehrgang für Polizeireservisten sei nicht als gleichwertiger Ersatz anerkannt. Daß die Beklagte den Kläger nicht als Beamten habe übernehmen wollen, ergebe sich daraus, daß sie für den Kläger Beiträge zur Sozialversicherung geleistet und die auf ihn entfallenden Anteile, ohne daß er widersprochen habe, von seinen Bezügen einbehalten und abgeführt habe; als Beamter hätte er beim Bayerischen Versorgungsamt angemeldet werden müssen. Demgegenüber verliere der Umstand an Bedeutung, daß der Kläger aus Mitteln einer Beamtenplanstelle besoldet worden sei und eine Amtsbezeichnung geführt habe, zumal diese ihm nicht schriftlich verliehen worden sei und auch nicht den laufbahnrechtlichen Bestimmungen entsprochen habe; auch als Angehöriger der Gendarmeriereserve habe der Kläger eine Amtsbezeichnung geführt und die Polizeiuniform getragen, sei aber doch nicht Beamter gewesen. Hinzu komme, daß die Beklagte auch ihre sonstigen Polizeikräfte, bei denen die Verhältnisse ebenso oder ähnlich wie beim Kläger gelagert gewesen seien, erst nach Ablegung der entsprechenden beamtenrechtlichen Prüfungen in das Beamtenverhältnis überführt habe; der Kläger habe sich einer solchen Prüfung nicht unterzogen. Damit seien auch die Voraussetzungen für seine Übernahme in das Beamtenverhältnis nach Art. 164 BayBG entfallen; nach der Bekanntmachung des Landespersonalamtes vom 14. März 1949 (StAnz. Nr. 17) und vom 17. Januar 1951 (StAnz. Nr. 3) hätten die Prüfungen von den unter die genannte Vorschrift fallenden Personen spätestens bis zum 31. Dezember 1951 abgelegt werden müssen. Auch später sei seitens der Beklagten nichts erfolgt, woraus auf Überführung des Klägers in ein Beamtenverhältnis habe geschlossen werden können. Er sei vielmehr in den späteren Besoldungsnachweisen vielfach ausdrücklich als Angestellter der Besoldungsgruppe 8 c 3 bezeichnet worden.

Nach alledem lägen auch die sachlichen Voraussetzungen für eine Anwendung der Art. 69 POG - Fassung 1952 -, Art. 71 POG - Fassung 1954 - auf den Kläger nicht vor; insbesondere sei keine schriftliche Erklärung der zuständigen Ernennungsbehörde ergangen, aus der sich zweifelsfrei die Absicht der Begründung eines Beamtenverhältnisses ergebe. Außerdem fänden die genannten Vorschriften nach ihrem eindeutigen Wortlaut nur auf Polizeidienstkräfte des Staates Anwendung.

Das Berufungsgericht hat die Revision zugelassen. Der Kläger hat Revision eingelegt und das im Berufungsantrag formulierte Klagebegehren weiter verfolgt. Zur Begründung hat er u.a. ausgeführt:

Das Urteil im Arbeitsgerichtsprozeß sei ein Nullum, denn es sei die Entscheidung eines unzuständigen Gerichts gewesen. Das Arbeitsgericht hätte das Verfahren aussetzen müssen, bis vor dem zuständigen Verwaltungsgericht die Frage der Beamteneigenschaft des Klägers geklärt worden sei; es hätte diese dem öffentlichen Recht zugehörige Frage nicht selbst entscheiden dürfen.

Tatsächlich sei der Kläger Beamter gewesen, wenn er auch keine Urkunde erhalten habe; denn der Dienstherr hätte in verschiedener, in der Revisionsbegründung näher geschilderter Weise zum Ausdruck gebracht, daß er den Kläger in das Beamtenverhältnis habe berufen wollen. Außerdem habe das Berufungsgericht nicht beachtet, daß der Dienstherr arglistig gehandelt habe. Der Kläger hätte die Ernennungsurkunde erhalten müssen. Die Behörde dürfe sich nicht zu seinem Nachteil darauf berufen, daß sie dies versäumt habe. Das würde auch auf eine Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes hinauslaufen; denn mit einer weiteren Ausnahme seien die Polizeibediensteten der Beklagten in das Beamtenverhältnis übernommen worden.

Auf Grund der Dienstzeit und der Tätigkeit des Klägers müsse davon ausgegangen werden, daß er zunächst mindestens Beamter auf Widerruf und später auf Probe gewesen sei, folglich könne er kein Angestellter gewesen sein.

Die Entlassung des Klägers sei, was das Berufungsgericht ebenfalls nicht berücksichtigt habe, nichtig, weil sie erschlichen worden sei. Dem Stadtrat sei vorgetragen worden, daß der Kläger und ein weiterer Bediensteter weder einen Lehrgang besuchen noch eine Prüfung ablegen wollten. Das habe nicht der Wahrheit entsprochen. Da die Zustimmung des Stadtrats zur Entlassung somit nichtig gewesen sei, gelte das auch für die Entlassung selbst; da das Arbeitsgericht auf diesen Gesichtspunkt nicht eingegangen sei, müsse auch sein Urteil als hinfällig gelten; denn ein Nullum bleibe auch trotz einer arbeitsgerichtlichen Entscheidung ein Nullum.

Jedenfalls sei das im Arbeitsgerichtsprozeß ergangene Urteil nicht imstande, der Verwaltungsentscheidung über die Erteilung einer Bescheinigung nach Art. 73 POG vorzugreifen. Diese Verwaltungsentscheidung habe auch nicht Gegenstand einer Inzident-Entscheidung des Arbeitsgerichts sein können; denn ein Arbeitsgericht dürfe nicht anstelle der hierfür zuständigen Verwaltung entscheiden. Wenn sich an die Nichterteilung der erstrebten Bescheinigung ein Streit anknüpfe, so seien nur die Verwaltungsgerichte zur Entscheidung berufen.

Im Rahmen seiner Hilfsbegründung, in der das Berufungsgericht auf Grund eigener Prüfung zur Verneinung der Beamteneigenschaft des Klägers gelangt sei, habe es übersehen, daß dieser bei der Übernahme in den Dienst der Beklagten vereidigt worden sei, und zwar unter der Amtsbezeichnung "Polizeiwachtmeister". Allein damit seien schon die Voraussetzungen des Art. 71 POG erfüllt gewesen. Die Anwendbarkeit dieser Vorschrift könne auch nicht auf Polizeidienstkräfte des Staates beschränkt werden. Eine solche Differenzierung sei von der Sache her nicht geboten.

Die Beklagte hat beantragt, die Revision zurückzuweisen. Sie ist den Ausführungen des Klägers entgegengetreten.

Die Parteien haben sich mit Entscheidung im schriftlichen Verfahren einverstanden erklärt.

II.

Die Entscheidung konnte ohne mündliche Verhandlung ergehen (§ 141, § 125 Abs. 1, § 101 Abs. 2 VwGO).

Die Revision ist unbegründet.

Die Auffassung, daß einem Erfolge des Klagebegehrens schlechthin das rechtskräftige Urteil des Landesarbeitsgerichts vom 30. April 1958 entgegenstehe, begegnet allerdings Bedenken.

Mit der Klage im Arbeitsgerichtsprozeß hatte der Kläger nach dem Tatbestand des genannten Urteils die Feststellung begehrt, daß das zwischen den Parteien bestehende Dienstverhältnis durch die Kündigung vom 31. Dezember 1953 nicht aufgelöst sei. Diese Klage ist rechtskräftig abgewiesen worden. Wie regelmäßig bei klagabweisenden Urteilen ist der Sinngehalt der Urteilsformel den Entscheidungsgründen zu entnehmen. Aus ihnen ergibt sich hier als im Arbeitsgerichtsprozeß rechtskräftig getroffene Feststellung, daß das Dienstverhältnis zwischen den Parteien aufgelöst ist. Danach ist der Kläger also nicht mehr Bediensteter der Beklagten. Entgegen seiner Auffassung kann diese Entscheidung nun zwar nicht etwa als "Nullum" gelten, insbesondere auch dann nicht, wenn der vom Kläger übrigens selbst eingeschlagene Rechtsweg zu den Arbeitsgerichten damals zu Unrecht bejaht worden sein sollte. Aber auch wenn man davon ausgeht, daß an die vom Arbeitsgericht festgestellte Beendigung des Dienstverhältnisses auch die Verwaltungsgerichte gebunden seien (vgl. hierzu insbesondere Koehler, Erl. VIII zu § 121 VwGO mit Nachweisen und S. 11, 12 des erstinstanzlichen Urteils, ebenfalls mit Nachweisen), so ist doch jedenfalls die Möglichkeit nicht ausgeschlossen, daß die Verwaltungsgerichte das beendete Dienstverhältnis als Beamtenverhältnis würdigen. Das Landesarbeitsgericht hatte zwar angenommen, es handele sich um ein privatrechtliches Dienstverhältnis; nur so konnte es für sich die Befugnis in Anspruch nehmen, eine Feststellung über die Beendigung dieses Dienstverhältnisses zu treffen. Diese rechtliche Beurteilung wird damit jedoch noch nicht Bestandteil des Urteilsausspruchs selbst. Dies dürfte der Verwaltungsgerichtshof verkannt haben. Erwägungen aber, die einem Urteilsausspruch nur zugrunde liegen, nehmen grundsätzlich nicht an der Rechtskraft dieses Urteils teil; so könnte hier also das Verwaltungsgericht in der Frage, ob das Dienstverhältnis öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Natur war, zu einer anderen Auffassung gelangen als das Arbeitsgericht (vgl. die ähnlichen, wenn auch in einer besonders gelagerten Sache angestellten Überlegungen des V. Senats des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 15. Februar 1961 - BVerwG V C 105.60 -).

Die vom Kläger unter Berufung auf Art. 73 POG - Fassung 1954 - im Verwaltungsstreitverfahren erstrebte Bescheinigung hat nun aber zumindest auch den Sinn, den Zeitpunkt festzustellen, zu dem ein Beamtenverhältnis in der erleichterten Form des Art. 71 POG - Fassung 1954 - begründet worden ist. Eine solche Feststellung könnte auch dann noch sinnvoll sein, wenn das Dienstverhältnis inzwischen wieder aufgelöst worden ist. Die Erteilung der Bescheinigung könnte dann nicht allein unter Berufung auf die Entscheidung im arbeitsgerichtlichen Kündigungsschutzprozeß verweigert werden. Im Streitfalle hätten die Verwaltungsgerichte zu entscheiden.

Die Klage im Verwaltungsstreitverfahren muß aber jedenfalls daran scheitern, daß der Kläger nach den zutreffenden Darlegungen im Berufungsurteil niemals Beamter der Beklagten geworden war und auch keinen Anspruch hatte und hat, als solcher behandelt zu werden (als Beamter zu "gelten", vgl. Art. 69 bis 71 POG - Fassung 1952 -; Art. 71 bis 73 POG - Fassung 1954 -).

Eine beamtenrechtliche Ernennungsurkunde, wie dies damals und heute in den Beamtengesetzen vorausgesetzt wurde, hat er nicht erhalten. Die genannten Artikel des Polizeiorganisationsgesetzes tragen zwar ebenso wie die vom Berufungsgericht gleichfalls herangezogene frühere Regelung des Art. 164 BayBG vom 28. Oktober 1946 der vom Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 3, 255 [BVerfG 14.01.1954 - 1 BvR 409/53]) aufgezeigten Möglichkeit Rechnung, daß in der Zeit nach dem Zusammenbruch ein Beamtenverhältnis auch ohne Ernennungsurkunde begründet werden konnte; sie setzen aber in Einklang mit den hierfür bestehenden Grundsätzen unzweideutig voraus, daß der Dienstherr die Absicht hatte, ein Beamtenverhältnis zu begründen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. April 1961 - BVerwG II C 91.59 - mit Nachweisen). Nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts, die für das Bundesverwaltungsgericht nach Maßgabe des § 137 Abs. 2 VwGO bindend sind, hatte hier der Dienstherr einen solchen Willen nicht. Die Revision führt zwar eine Reihe von Umständen an, die für eine gegenteilige Würdigung sprechen könnten. Wenn das Berufungsgericht, dem diese Umstände bekannt waren, anderen, gegen die Schlußfolgerung des Klägers sprechenden Umständen mehr Gewicht zugemessen hat - so insbesondere der ohne Widerspruch des Klägers vorgenommenen Einbehaltung und Abführung von Sozialversicherungsbeiträgen -, so war das jedenfalls nicht denkwidrig (im Sinne einer schlechthin unmöglichen Schlußfolgerung) und widersprach auch nicht allgemeinen Erfahrungssätzen. Das Revisionsgericht hat deshalb gar nicht die rechtliche Möglichkeit, zu einer anderen Würdigung zu gelangen.

Liegen aber die Voraussetzungen der angeführten Vorschriften des Polizeiorganisationsgesetzes schon deshalb nicht vor, weil der Dienstherr den Kläger nicht in das Beamtenverhältnis hatte übernehmen wollen, so bedarf es keines Eingehens auf die vom Berufungsgericht verneinte Frage, ob die genannten Vorschriften überhaupt für andere als staatliche Bedienstete gelten. Im Rahmen dieses Rechtsstreits kann auch keine Rolle spielen, daß die Beklagte nach Auffassung des Klägers mit der vom Berufungsgericht festgestellten Handhabung den Gleichheitsgrundsatz verletzt haben soll. Übrigens enthält das Berufungsurteil hierzu die ebenfalls bindende Feststellung, daß die Beklagte ihre sonstigen Polizeikräfte, bei denen die Verhältnisse ebenso oder ähnlich wie beim Kläger gelagert waren, erst nach Ablegung der beamtenrechtlichen Prüfung in das Beamtenverhältnis überführt, daß der Kläger aber sich einer solchen Prüfung nicht unterzogen habe. Von einer Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes könne unter diesen Umständen nicht gesprochen werden. Soweit der Kläger in diesem Zusammenhang tatsächliche Behauptungen aufgestellt und Beweis hierfür angeboten hat, verkennt er zudem, daß das Revisionsgericht keine Tatsacheninstanz ist.

Die vom Berufungsgericht festgestellten Tatsachen bieten auch keine Grundlage für die Auffassung des Klägers, die Beklagte handele arglistig, wenn sie sich darauf berufe, daß der Kläger keine beamtenrechtliche Ernennungsurkunde erhalten habe. Das Vorbringen des Klägers; die Beklagte dürfe ihm nicht die Folgen ihres eigenen Versäumnisses - Nichtaushändigung der Urkunde - zum Nachteil gereichen lassen, wäre sinnvoll höchstens dann, wenn die Beklagte an sich den Kläger zum Beamten hätte ernennen wollen und ihm Anlaß gegeben hätte, sich hierauf einzustellen. Das war aber gerade nicht der Fall.

Ob die schließliche Entlassung des Klägers fehlerhaft oder sogar nichtig war, könnte im Rahmen des vorliegenden Rechtsstreits höchstens dann Bedeutung erlangen, wenn er Beamter gewesen oder jedenfalls als solcher nach den angeführten Vorschriften des Polizeiorganisationsgesetzes gegolten hätte. Da dies aber nicht der Fall war, bedarf es insoweit keines Eingehens auf den Revisionsvortrag.

Nach alledem war, wie geschehen, zu, erkennen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.