I.

Der Kläger kam im Dezember 1953 als Flüchtling nach Berlin und erhielt vom Beklagten vom Dezember 1953 bis Oktober 1954 Fürsorgeunterstützung. Zunächst war er in einem Flüchtlingslager untergebracht. Nach dem 25. Februar 1954 bezog er richtsatzmäßige Fürsorgeleistungen. In dieser Zeit zog das beklagte Bezirksamt den Kläger zur Leistung von zusätzlichen Arbeiten gemeinnütziger Art heran. Vom 15. Dezember 1953 bis 14. Oktober 1954 war der Kläger zunächst in dem Flüchtlingslager, danach in dem Gerätelager des Maschinenhauses des beklagten Bezirksamts und schließlich bei dessen Preisstelle für Mieten beschäftigt. Mit seinem Schreiben vom 23. November 1955 forderte der Kläger vom Beklagten 1.650 DM mit der Begründung, zwischen ihm und dem Beklagten sei ein privatrechtliches Arbeitsverhältnis zustande gekommen, weil die vom Beklagten geforderten Arbeiten nicht gemeinnütziger Art gewesen seien. Der Beklagte lehnte die Bezahlung ab.

Hierauf erhob der Kläger Klage gegen den Beklagten vor dem Arbeitsgericht und beantragte,

Der Beklagte bestritt ein bürgerlich-rechtliches Arbeitsverhältnis und rechnete fürsorglich mit seiner Forderung auf Rückzahlung der Sozialunterstützung in Höhe von 1.125 DM auf.

Durch Urteil vom 13. April 1956 wies das Arbeitsgericht die Klage ab. In der Begründung ist ausgeführt, die Klage sei hinsichtlich des Klageantrages zu 1 a) unzulässig, weil die verlangte Feststellung auf die Nachprüfung eines Verwaltungsaktes hinauslaufe, für die das Arbeitsgericht nicht zuständig sei, und hinsichtlich des Klageantrages zu 1 b) und 2) unbegründet, weil sich der Kläger zum Beklagten während der strittigen Zeit nicht in einem bürgerlich-rechtlichen Arbeitsverhältnis befunden habe und demgemäß auch keinen Arbeitsentgelt aus einem solchen Arbeitsverhältnis verlangen könne.

Mit seiner Berufung an das Landesarbeitsgericht beantragte der Kläger,

Das Landesarbeitsgericht wies die Berufung zurück und führte zur Begründung aus, der Vergütungsanspruch des Klägers sei sachlich nicht begründet. Es könne im vorliegenden Fall unerörtert bleiben, ob die dem Kläger übertragenen Arbeiten den Rahmen des § 19 der Fürsorgepflichtverordnung überschritten hätten oder nicht. Selbst wenn man dies unterstelle und demzufolge ein bürgerlichrechtliches Arbeitsverhältnis zwischen den Parteien annehmen wolle, könne die Zahlungsklage keinen Erfolg haben. Denn in diesem Falle würde, die vom Beklagten erfolgte Aufrechnung die Forderung des Klägers zum Erlöschen bringen.

Am 14. November 1956 schrieb der Kläger an den Regierenden Bürgermeister von Berlin und bat um eine Abfindung für die geleisteten Arbeiten. Dieses Schreiben wurde zuständigkeitshalber dem Beklagten zugeleitet. Durch die Verfügung vom 29. Dezember 1956 wies der Beklagte den Antrag des Klägers mit der Begründung zurück, daß für derartige Zwecke keine Mittel zur Verfügung ständen.

Der Kläger erhob beim Verwaltungsgericht Berlin Klage und machte geltend: Zwischen ihm und dem Beklagten sei ein öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis zustande gekommen. Die von ihm geforderten Arbeiten hätten den Rahmen der Pflichtarbeit überschritten, sie hätten mit 1.695 DM vergütet werden müssen. Da er nur 1.125 DM vom Beklagten erhalten habe, stehe ihm gegen den Beklagten eine Restforderung von 570 DM zu. Diese Forderung erhöhe sich um 76,80 DM für den ihm nicht gewährten Urlaub und ferner um 503,80 DM für Kosten, die ihm durch das Verfahren vor den Arbeitsgerichten entstanden und vom Beklagten zu erstatten seien. Der Beklagte sei daher verpflichtet, ihm 1.152 DM zu zahlen. Der Kläger hat beantragt,

1. 1.

   den Bescheid des Beklagten vom 29. Dezember 1956 aufzuheben,

2. 2.

   den nach § 19 RFV erlassenen Verwaltungsakt aus sittlichen Gründen von Anfang an für nichtig zu erklären,

3. 3.

   den Beklagten zu verurteilen, eine angemessene Entschädigung zur Abwendung seines durch Aufopferung aus einem nichtigen Verwaltungsakt ohne Rechtsgrund verursachten Notstandes an den Kläger zu zahlen.

Der Beklagte hat

beantragt und geltend gemacht, dem Kläger stehe keine Vergütung zu, weil er Pflichtarbeit geleistet habe.

Das Verwaltungsgericht wies die Klage ab.

Mit seiner Berufung beantragte der Kläger,

hilfsweise,

Das Berufungsgericht wies die Berufung zurück. Für den Zahlungsanspruch des Klägers sei der Verwaltungsrechtsweg nicht gegeben. Sinn und Zweck des § 25 Abs. 1 Satz 2 Berl.VGG beständen darin, zu gewährleisten, daß die auf Grund eines und desselben Sachverhalts geltend gemachte Rechtsfolge (Streitgegenstand) nur einmal von einem Gericht geprüft werde, damit einander widersprechende Entscheidungen verhindert würden. Im vorliegenden Fall habe das Landesarbeitsgericht für den vom Kläger geltend gemachten Zahlungsanspruch die Zulässigkeit des Rechtsweges vor dem Arbeitsgericht rechtskräftig bejaht, denn es habe durch sein Urteil die Klage als unbegründet und nicht infolge Unzulässigkeit des Rechtsweges als unzulässig abgewiesen. Streitgegenstand des Verfahrens vor dem Arbeitsgericht sei die auf Grund eines bestimmten Sachverhalts - der Tätigkeit des Klägers vom 15. Dezember 1953 bis 14. Oktober 1954 - geltend gemachte Rechtsfolge, daß der Beklagte zur Zahlung eines Arbeitsentgelts verpflichtet sei. Im Verwaltungsstreitverfahren mache der Kläger auf Grund desselben Sachverhalts dieselbe Rechtsfolge geltend. Die wechselnde rechtliche Begründung der aus demselben Sachverhalt hergeleiteten Rechtsfolge ändere nicht den Streitgegenstand. Da es sich demnach in beiden Verfahren um ein und denselben Streitgegenstand handle, sei infolge der Entscheidung des Landesarbeitsgerichts der Rechtsweg vor den Verwaltungsgerichten nicht gegeben, so daß die Begründetheit der Klage im Verwaltungsstreitverfahren nicht geprüft werden könne. Auch der hilfsweise gestellte Feststellungsantrag sei unzulässig, weil es dem Kläger an einem Rechtsschutzbedürfnis fehle. Die Wiederholung ähnlicher Maßnahmen habe der Kläger nicht zu befürchten. Zur Vorbereitung einer etwaigen Amtshaftungsklage könne der Kläger die Feststellung der Nichtigkeit der Verwaltungsakte nicht begehren.

Gegen dieses Urteil legte der Kläger die vom Revisionsgericht zugelassene Revision ein und beantragte,

hilfsweise,

hilfsweise,

In der Begründung führte der Kläger aus, der Verwaltungsrechtsweg sei im vorliegenden Fall gegeben. Regelmäßige Büroarbeiten, wie sie der Kläger geleistet habe, könnten nicht nach § 19 RFV gefordert werden. Durch die Urteile der Arbeitsgerichte sei der Rechtsweg vor den Verwaltungsgerichten nicht ausgeschlossen worden. Auch sei der Rechtsstreit von den Arbeitsgerichten nicht in vollem Umfang entschieden worden, so daß auch die Einrede der rechtskräftig entschiedenen Sache nicht durchgreifen könne.

Der Beklagte beantragte,

Der Oberbundesanwalt beteiligte sich am Verfahren und machte schriftsätzliche Ausführungen über die Verfassungsmäßigkeit des § 19 RFV.

In der mündlichen Verhandlung nahm der Kläger seine Klage insoweit zurück, als er von dem Beklagten Ersatz der arbeitsgerichtlichen Prozeßkosten in Höhe von 503,80 DM verlangt hatte. Der Beklagte stimmte zu.

II.

Soweit der Kläger seine Klage zurückgenommen hat, ist das Verfahren gemäß §§ 141, 125 Abs. 1, 92 Abs. 2 VwGO einzustellen. Insoweit hat der Kläger nach § 155 Abs. 2 VwGO die Kosten des Rechtsstreits zu tragen.

III.

1)

Mit seiner Klage begehrt der Kläger nunmehr noch den Unterschiedsbetrag zwischen der von ihm beanspruchten Vergütung nach TO.A IX und der ihn tatsächlich gewährten Fürsorgeunterstützung in Höhe von 570 DM und 78,60 DM für den angeblich nicht gewährten Urlaub. Der Beklagte hat diesen Antrag mit dem im Berufungsverfahren gestellten Antrag verglichen, der auf Zahlung des die gewährte Sozialunterstützung übersteigenden Betrages gerichtet gewesen ist, und hierin eine im Revisionsverfahren unzulässige Klageänderung gesehen. Dem kann nicht gefolgt werden. Die Klageänderung ist im Revisionsverfahren zwar nach § 142 VwGO verboten. Jedoch liegt hier eine Klageänderung nicht vor. Aus beiden Anträgen läßt sich vielmehr eindeutig entnehmen, daß der Kläger nur den Unterschiedsbetrag zwischen der ihm gewährten Sozialunterstützung und der ihm nach seiner Auffassung zustehenden Vergütung begehrt. Wenn der Kläger im Revisionsverfahren diesen Unterschiedsbetrag der Höhe nach beziffert hat, so ergibt sich hieraus keine Änderung der Klage, sondern nur eine anderweitige Fassung des Berufungsantrages.

2)

Das Berufungsgericht und der Beklagte haben hinsichtlich dieses Klageantrages den Verwaltungsrechtsweg verneint. Dem kann nicht beigetreten werden. Bei der Prüfung des Rechtsweges ist von den Behauptungen des Klägers auszugehen. Ergeben diese Behauptungen - ihren Nachweis unterstellt -, daß eine vor das angerufene Gericht gehörende Streitigkeit vorliegen kann, so ist der Rechtsweg zu bejahen (ebenso RGZ 145 S. 374). Ergibt die nähere Prüfung der Klage, insbesondere die Beweisaufnahme, daß ein vor das angerufene Gericht gehörendes Rechtsverhältnis nicht besteht, so ist die Klage unbegründet. Eine solche Abweisung der Klage kann - wie das Reichsarbeitsgericht in seinem Urteil über einen vergleichbaren Fall vom 13. Februar 1924 (abgedruckt bei Kost, Entscheidungen des Reichsarbeitsgerichts - Auswahl -, Bd. 4 S. 28 ff.) ausgeführt hat - zugleich bedeuten, daß der Rechtsweg verneint wird, soweit der erstrebte Erfolg etwa aus einem Rechtsverhältnis hergeleitet werden soll, für das ein anderer Rechtsweg eröffnet ist.

Im vorliegenden Fall ergeben die Behauptungen des Klägers die Möglichkeit von öffentlich-rechtlichen, vor die Verwaltungsgerichte gehörenden Ansprüchen. Denn der Kläger macht geltend, im Rahmen eines öffentlich-rechtlichen Verhältnisses von dem Beklagten nach § 19 der Verordnung über die Fürsorgepflicht vom 13. Februar 1924 (RGBl. I S. 100) in der z.Z. geltenden Fassung - RFV - zu Arbeiten herangezogen worden zu sein und hieraus Ansprüche auf Zahlung gegen den Beklagten zu haben. Das Fürsorgeverhältnis ist ein öffentlich-rechtliches Verhältnis. Streitigkeiten, die daraus entstehen, sind nicht verfassungsrechtlicher Art und auch nicht ausdrücklich anderen Gerichten zugewiesen. Durch die Heranziehung zur Arbeit nach § 19 RFV, der mit dem Grundgesetz vereinbar ist (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. November 1960 - BVerwG V C 48.60 -), wird dieses öffentliche Rechtsverhältnis gestaltet. Wird hierbei die Gewährung der Unterstützung von der Leistung von Arbeit abhängig gemacht, ist der Unterstützte mithin zu Pflichtarbeiten herangezogen (§ 19 RFV 2. Fall), so wird nur das Fürsorgerechtsverhältnis erweitert. Die Arbeitsleistung vollzieht sich im Rahmen des öffentlichen Fürsorgerechtsverhältnisses und richtet sich nach öffentlichem Recht (vgl. Abschnitt 3 der Bestimmungen des gemeinsamen Rundschreibens des Bundesministers des Innern und des Bundesministers der Finanzen über Fürsorgearbeit und Pflichtarbeit nach § 19 RFV vom 3. Februar 1952, abgedruckt bei Jehle, Fürsorgerecht, 1958 S. 286; ferner Muthesius, Bundesrechtliche Grundlagen der öffentlichen Fürsorgepflicht, § 19 RFV Anm. 2; Jehle, Fürsorgerecht, 1958 § 19 RFV Anm. 2). Bei der Heranziehung zur sogenannten Fürsorgearbeit (§ 19 RFV 1. Fall) kann das öffentliche Fürsorgerechtsverhältnis erweitert oder ein privatrechtliches Arbeitsverhältnis begründet werden (Reichsarbeitsgericht, Bensheimer'sche Sammlung, Bd. 1 S. 88; Bd. 4 S. 388; Bd. 5 S. 483; Bd. 6 S. 33; Entscheidungen des Reichsarbeitsgerichts - Auswahl -, herausgegeben von Kost, Bd. 4 S. 28; Muthesius a.a.O., Anm. 3 zu § 19 RFV; Jehle a.a.O., Anm. 2 zu § 19 RFV; Baath-Kneip-Langlotz, Fürsorgepflicht, 1942 S. 282 ff.). Nach der Rechtsprechung des Reichsarbeitsgerichts soll es hierbei auf die Umstände des einzelnen Falles ankommen. Streitig ist, ob es für die Entstehung eines öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen Verhältnisses ausschließlich auf den Willen der Beteiligten, also des Fürsorgeverbandes und des Unterstützten, ankommt. Wenn der Fürsorgeverband seine Befugnisse überschreitet, insbesondere wenn er anstelle von zusätzlichen Arbeiten gemeinnütziger Art andere Arbeiten, z.B. regelmäßige Fürsorgearbeiten, fordert, soll es auf einen etwa entgegenstehenden Willen der Beteiligten nicht ankommen, sondern ein fiktives Arbeitsverhältnis privatrechtlicher Art entstehen (vgl. hierzu neben den vorstehenden Entscheidungen des Reichsarbeitsgerichts: Landesarbeitsgericht Bayern, Zeitschrift für das Fürsorgewesen, 1956 S. 140; Maus, Handbuch des Arbeitsrechts, VI B S. 10 Anm. 26). Doch bedarf diese Streitfrage hier keiner weiteren Erörterung. Jedenfalls ergibt sich, daß bei der Verpflichtung zur Fürsorgearbeit ein privatrechtliches oder ein öffentlich-rechtliches Verhältnis entstehen kann. Es ist mithin möglich, daß auch im Falle des Klägers eine öffentlich-rechtliche, vor die Verwaltungsgerichte gehörende Streitigkeit gegeben ist, zumal die Arbeitsgerichte arbeitsrechtliche Ansprüche des Klägers verneint haben. Für die vom Kläger noch geltend gemachten. Ansprüche muß deshalb der Verwaltungsrechtsweg bejaht werden.

Das Berufungsgericht hat den Verwaltungsrechtsweg nach § 25 Abs. 1 Satz 2 Berl.VGG (nun § 41 Abs. 2 VwGO) verneint. Dem kann nicht beigepflichtet werden. Diese Vorschrift soll gegensätzliche Entscheidungen über den Rechtsweg in derselben Streitsache verhindern. Eine solche gegensätzliche Entscheidung über den Rechtsweg liegt hier nicht vor. Der Weg zu den Arbeitsgerichten ist nur für die vom Kläger geltend gemachten arbeitsrechtlichen Ansprüche bejaht worden. Das Arbeitsgericht hat das Vorliegen eines privatrechtlichen Arbeitsverhältnisses ausdrücklich verneint. Das Berufungsgericht hat sich, wenn auch vielleicht nicht ausdrücklich, dieser Auffassung angeschlossen, den Vergütungsanspruch für sachlich unbegründet erklärt und für den Fall, daß doch ein privatrechtliches Arbeitsverhältnis vorliegen sollte, die vom Beklagten ausgesprochene Aufrechnung anerkannt. Die beiden Arbeitsgerichte haben sich mithin auf das ihnen allein unterbreitete angeblich privatrechtliche Arbeitsverhältnis beschränkt und die Nachprüfung vom Gesichtspunkt öffentlichen Rechts und öffentlicher Ansprüche unterlassen. Bei dieser Sach- und Rechtslage ist der Kläger nicht gehindert, seine angeblich öffentlich-rechtlichen Ansprüche vor dem Verwaltungsgericht geltend zu machen.

Die abweichende Auffassung des Berufungsgerichts beruht auf der Erwägung, daß der Kläger denselben Streitgegenstand zunächst vor den Arbeitsgerichten und sodann vor den Verwaltungsgerichten geltend gemacht habe. Dem kann nicht gefolgt werden. Es trifft zwar zu, daß an den Rechtsstreitigkeiten dieselben Parteien beteiligt sind und daß den Klagen im wesentlichen derselbe Sachverhalt zugrunde liegt. Das Berufungsgericht hat jedoch übersehen, daß die rechtlichen Beziehungen zwischen den Beteiligten unterschiedlich geordnet sind, je nachdem, ob ein privates Arbeitsverhältnis oder ein öffentlich-rechtliches Fürsorgeverhältnis festzustellen ist. Es trifft deshalb nicht zu, daß der Kläger mit den beiden Prozessen auch dieselbe Rechtsfolge geltend mache.

Hieraus ergibt sich, daß den vom Kläger geltend gemachten öffentlich-rechtlichen Ansprüchen auch nicht die Rechtskraft der arbeitsgerichtlichen Urteile entgegensteht, wie das Berufungsgericht ausgeführt hat. Rechtskräftig entschieden ist im vorliegenden Falle nur über die angeblich privatrechtlichen Ansprüche des Klägers. Mehr konnten und wollten die Arbeitsgerichte nicht entscheiden. Die Rechtskraft der arbeitsgerichtlichen Urteile hindert mithin nur, daß dieselben privatrechtlichen Ansprüche noch einmal geltend gemacht werden. Dies begehrt der Kläger jedoch nicht. Vielmehr erhebt er nunmehr öffentlich-rechtliche Ansprüche, über die bisher noch nicht entschieden worden ist. Hieran ändert auch der Umstand nichts, daß das Berufungsgericht hilfsweise auf die Aufrechnung des Beklagten eingegangen ist. Solche Hilfserwägungen nehmen an der Rechtskraft nicht teil. Im übrigen wäre nur festgestellt, daß etwaige privatrechtliche Ansprüche des Klägers wegen der Rückzahlungsverpflichtung mit der Klage nicht durchgesetzt werden können. Dies hindert aber nicht, die nach anderen Vorschriften zu beurteilenden öffentlich-rechtlichen Ansprüche zu prüfen.

Nach alledem kann der Verwaltungsrechtsweg rechtskräftig für die nun noch geltend gemachten Ansprüche nicht verneint werden. Dabei muß dahingestellt bleiben, wie diese Frage zu entscheiden wäre, wenn die Arbeitsgerichte ein privatrechtliches Rechtsverhältnis festgestellt oder sich für befugt gehalten hätten, über die bei ihnen erhobene Klage aus jedem nur möglichen rechtlichen Gesichtspunkt zu entscheiden.

3)

Da das Berufungsgericht die Klageanträge aus prozessualen Gründen abgewiesen hat, fehlen die für eine Sachentscheidung notwendigen Feststellungen. Der Rechtsstreit muß deshalb an das Berufungsgericht zurückverwiesen werden. Dieses wird zunächst prüfen müssen, ob die Leistungsklage trotz der ablehnenden Bescheide vom 22. Dezember 1955 und 29. Dezember 1956 zulässig ist. Handelt es sich bei diesen um Verwaltungsakte, so wird zu untersuchen sein, ob die Klagefrist eingehalten ist. Ist die Klage zulässig, wird das Oberverwaltungsgericht weiter zu erörtern haben, welche materiellen Ansprüche dem Kläger zustehen. Hierbei wird es u.a. darauf ankommen, ob der Kläger zur Pflichtarbeit oder zur Fürsorgearbeit herangezogen worden ist. Im ersten Fall ist nach Nr. 4 a des obenerwähnten gemeinsamen Rundschreibens vom 3. Februar 1952 richtsatzmäßige Fürsorgeunterstützung zu gewähren; im zweiten Fall ist nach Nr. 3 c dieses Rundschreibens das zu zahlen, was für eine vergleichbare Tätigkeit am gleichen Ort üblicherweise gewährt wird.

4)

Bei diesem Stand des Rechtsstreits kann über die Hilfsanträge des Klägers noch nicht entschieden werden. Es ist insbesondere nicht dazu Stellung zu nehmen, ob der auf Feststellung der Nichtigkeit der Verfügungen vom 15. Dezember 1953 und 26. Februar 1954 gerichtete Hilfsantrag etwa mangels Rechtsschutzinteresses unzulässig ist.