Der 1917 geborene Kläger bezog von der Beklagten vom Dezember 1954 ab laufende Fürsorgeunterstützung für sich, seine Ehefrau und seine beiden minderjährigen Kinder.

Durch Verfügung vom 6. April 1959 machte die Beklagte gemäß § 19 der Verordnung über die Fürsorgepflicht vom 13. Februar 1924 (RGBl. I S. 100) - RFV - die weitere Unterstützung von der Leistung der dem Kläger angewiesenen Pflichtarbeit abhängig. Der Kläger legte hiergegen Beschwerde ein, weil er infolge zweier Unfälle schwererwerbsbeschränkt sei und die Pflichtarbeit deshalb nicht leisten könne. Der Beschwerdeausschuß wies die Beschwerde durch. Bescheid vom 27. April 1959 mit der Begründung zurück, daß der Kläger nach einer amtsärztlichen Stellungnahme in der Lage sei, die verlangte Arbeit auszuüben.

Der Kläger hat darauf Klage erhoben, der das Verwaltungsgericht stattgegeben hat. In den Entscheidungsgründen ist ausgeführt, das Gericht sei auf Grund der eingeholten fachärztlichen Gutachten davon überzeugt, daß der Kläger die ihm zugewiesene Arbeit ausüben könne. Aus der Verordnung über die Fürsorgepflicht - RFV - in Verbindung mit den Reichsgrundsätzen über Voraussetzung, Art und Maß der öffentlichen Fürsorge - RGr. - ergebe sich jedoch, daß eine völlige Leistungsverweigerung unzulässig sei.

Auf die Berufung der Beklagten hat der Verwaltungsgerichtshof das Urteil des Verwaltungsgerichts aufgehoben und die Klage mit der Begründung abgewiesen, daß die der Fürsorgebehörde in § 19 RFV gegebene Befugnis, die Unterstützung durch Anweisung angemessener Arbeit zu gewähren oder von der Leistung solcher Arbeit abhängig zu machen, durch § 13 RGr. nicht eingeschränkt werde.

Der Kläger hat daraufhin die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt, mit der er beantragt,

Die Beklagte hat beantragt,

Der Oberbundesanwalt hat sich an dem Verfahren beteiligt. Er ist der Ansicht, daß die Fürsorgebehörde die Unterstützung auch dann nicht gänzlich versagen dürfe, wenn der Hilfsbedürftige die Leistung zumutbarer Pflichtarbeit grundlos ablehne.

Die Revision hatte keinen Erfolg.

Nach § 19 der Reichsverordnung über die Fürsorgepflicht vom 13. Februar 1924 (RGBl. I S. 100) - RPV - kann die Unterstützung Arbeitsfähiger in geeigneten Fällen durch Anweisung angemessener Arbeit gemeinnütziger Art gewährt oder von der Leistung solcher Arbeit abhängig gemacht werden, es sei denn, daß dieses eine offensichtliche Härte bedeuten würde. Diese Vorschrift ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Sie berührt weder das Verbot des Arbeitszwanges in Art. 12 Abs. 2 GG noch das der Zwangsarbeit in Art. 12 Abs. 4 GG, denn sie ist nicht auf die Erzwingung einer Arbeit oder die Leistung von Zwangsarbeit gerichtet, sondern überläßt es dem Betroffenen, ob er die ihm zugewiesene Arbeit leisten will. Sie regelt nur die fürsorgerechtlichen Folgen, die sich aus der Ablehnung der angewiesenen Arbeit ergeben (vgl. Bachof in Bettermann-Nipperdey-Scheuner: "Die Grundrechte" Bd. III/1 S. 256, 260).

Die Vorschrift des § 19 RFV soll verhindern, daß jemand, obwohl er die Ausführung einer ihm angewiesenen Arbeit ohne berechtigten Grund verweigert, eine Fürsorgeunterstützung in Anspruch nehmen kann. Durch § 19 RFV wird also niemand zu einer Arbeit gezwungen, sondern es wird hiernach durch die grundlose Verweigerung einer angewiesenen Arbeit lediglich der Fürsorgeanspruch verwirkt (Bachof a.a.O. S. 260). Die Anweisung angemessener Arbeit gemäß § 19 RFV ist also mit dem Grundgesetz vereinbar.

Die Vorschrift des § 19 RFV verstoßt euch nicht gegen die Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950 (BGBl. 1952 II S. 686), da diese insoweit nur "Zwangs- oder Pflichtarbeit" verbietet (Art. 4 Abs. 2), sich also nur gegen Zwangsarbeit im Sinne des Art. 12 Abs. 4 GG richtet, aber zur "Erzwingung der Erfüllung einer durch das Gesetz vorgeschriebenen Verpflichtung" in Art. 5 Abs. 1 Buchst. b sogar Freiheitsentziehungen ausdrücklich zuläßt (vgl. Bachof a.a.O. S. 263).

Die tatbestandsmäßigen Voraussetzungen des § 19 RFV sind im vorliegenden Falle gegeben, wie in dem Berufungsurteil, soweit es sich um Tatsachen handelt, bindend festgestellt, im übrigen frei von Rechtsirrtum ausgeführt ist. Die Entscheidung des Rechtsstreits hängt demnach, wie beide Vorinstanzen erkannt haben, davon ab, in welchem Verhältnis § 19 RFV zu § 13 der Reichsgrundsätze über Voraussetzung, Art und Maß der öffentlichen Fürsorge vom 1. August 1931 (RGBl. I S. 441) in der Fassung vom 20. August 1953 (BGBl. I S. 967) - RGr. - steht.

Das Urteil erster Instanz (ebenso Bayer, VGH ins Fürsorgerechtliche Entscheidungen der Verwaltungsgerichte. Bd. III S. 295, und Zabel in: Nachrichtendienst des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge, 1960 S. 248) ist der Meinung, daß § 19 RFV im Rahmen des § 13 RGr. auszulegen sei. Dem kann in Übereinstimmung mit dem Berufungsgericht nicht gefolgt werden.

Die Reichsgrundsätze beruhen auf der der Reichsregierung in § 6 RFV gegebenen Ermächtigung, mit Zustimmung des Reichsrates Vorschriften über Voraussetzung, Art und Maß der öffentlichen. Fürsorge zu erlassen. Ob die Reichsgrundsätze, die ebenso wie die Fürsorgepflichtverordnung gemäß Art. 125 Nr. 1 GG Bundesrecht geworden sind, nach dem zur Zeit ihres Erlasses geltenden Staatsrecht die Vorschriften der Fürsorgepflichtverordnung, also auch deren § 19, inhaltlich hätten ändern können, kann dahingestellt bleiben. Denn § 19 RFV ist durch § 13 RGr. nicht geändert worden. § 13 RGr. behandelt vielmehr einen in § 19 RFV nicht geregelten Tatbestand, bringt also nicht eine Änderung, sondern eine Ergänzung dieser Vorschrift.

Hilfsbedürftig ist nach § 5 RGr., wer den notwendigen Lebensbedarf für sich und seine unterhaltsberechtigten Angehörigen nicht oder nicht ausreichend aus eigenen Kräften und Mitteln beschaffen kann und ihn auch nicht von anderer Seite, insbesondere von Angehörigen erhält. Welche vorhandenen Mittel der Hilfsbedürftige einzusetzen hat, ehe ihn die Fürsorge Hilfe gewährt, ist in den §§ 8, 8 a RGr. bestimmt. Unterläßt es der Hilfsbedürftige, derartige Mittel einzusetzen, so erhält er keine Unterstützung, wie aus der Fassung des § 8 Abs. 1 ("zu den eigenen Mitteln, die der Hilfsbedürftige einsetzen muß, ehe ihn die Fürsorge Hilfe gewährt...") eindeutig hervorgeht. Die Einsetzung der Arbeitskraft, die nach § 5 RGr. dem Einsatz der eigenen Mittel gleichsteht, ist im Ergebnis gleichartig geregelt. Nun liegt allerdings, wann der Unterstützungheischende es unterläßt, seine Arbeitskraft einzusetzen, der Sachverhalt meist nicht so klar wie bei der Verweigerung des Einsatzes eigener Mittel. Auf den Hinweis, daß er seine Arbeitskraft einsetzen kenne, wird der Unterstützungsuchende nicht zugeben, daß er das nicht wolle, sondern behaupten, daß er keine Arbeit finde. Deshalb kann nach § 19 RFV (der systematisch also in die Reichsgrundsätze gehört) in derartigen Fällen die Unterstützung durch Anweisung angemessener Arbeit gemeinnütziger Art gewährt werden. Und so, wie gemäß § 8 RGr. der Unterstützungsuchende nach dem Grundsatz der Subsidiarität der öffentlichen Fürsorge keine Unterstützung erhält, wenn er den Einsatz eigener Mittel unterläßt, kann nach § 19 RFV die Unterstützung von der Leistung der nachgewiesenen Arbeit abhängig gemacht werden. Die Behandlung des Einsatzes der Arbeitskraft und der Rechtsfolgen seines Unterlassens entspricht also im Ergebnis völlig der Regelung des Einsatzes und des Nichteinsatzes eigener Mittel.

In beiden behandelten Fällen geht es darum, daß der Unterstützungsuchende sich den Lebensbedarf selbst beschaffen kann und deshalb keine Unterstützung erhält. Gänzlich unterschieden hiervon handelt es sich bei den in § 13 RGr. vorgesehenen Maßnahmen gegen Asoziale um Fälle echter Hilfsbedürftigkeit, in denen der Hilfsbedürftige sich den Lebensunterhalt nicht selbst aus eigenen Kräften oder Mitteln beschaffen kann, sondern hierzu auf öffentliche Unterstützung angewiesen ist. Von dem Normalfall der Hilfsbedürftigkeit unterscheiden sich die Fälle des § 13 RGr. nur dadurch, daß die Hilfsbedürftigkeit hier durch Arbeitsscheu oder offenbar unwirtschaftliches Verhalten entstanden ist. In diesen Fällen würde es ungeachtet des unsozialen Verhaltens des Hilfsbedürftigen den sozialstaatlichen Grundsätzen widersprechen, ihm jegliche Unterstützung zu versagen. Dagegen hat der Gesetzgeber es mit Recht für angemessen gehalten, die Unterstützung in diesen Fällen auf das Unerläßliche zu beschränken und auch die Beschränkung auf Anstaltspflege zuzulassen. Aus der Besonierheit des Tatbestandes erhellt, daß die Vorschrift des § 13 RGr. zu der Auslegung des § 19 RFV nicht herangezogen werden kann. Beide Vorschriften sind in ihren Tatbeständen unabhängig voneinander und daher auch je für sich gesondert rechtlich auszulegen. In Berührung kommen die Vorschriften erst dann miteinander, wenn der Unterstützungsuchende, der es unterlassen hat, die ihm nach § 19 RFV angewiesene Arbeit auszuführen, dadurch hilfsbedürftig wird, daß die ihm nachgewiesene Arbeit nicht mehr zur Verfügung steht. Erst dann findet statt der Vorschrift des § 19 RFV die in § 13 RGr. vorgesehene Regelung Anwendung, vorausgesetzt, daß die Nichtleistung der angewiesenen Arbeit die in § 13 RGr. angegebenen Voraussetzungen (Arbeitsscheu oder offenbar unwirtschaftliches Verhalten) erfüllt.

Die Revision des Klägers war daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen. Gerichtskosten werden nach § 188 Satz 2 VwGO für das Revisionsverfahren nicht erhoben.