Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 08.05.1995, Az.: BVerwG 4 NB 16/95

I.

Die Antragstellerinnen sind Eigentümer von Grundstücken im Gebiet der Stadt Filderstadt. Die Grundstücke liegen im Gebiet eines 1967 in Kraft getretenen Bebauungsplans. Der Plan sieht auch Festsetzungen zugunsten einer öffentlichen Verkehrsfläche vor. Die Antragstellerinnen befürchten, daß sie nach Maßgabe dieser Festsetzung einen Teil ihres Grund und Bodens im Enteignungsverfahren verlieren werden. Sie haben deshalb beim Normenkontrollgericht beantragt, den Bebauungsplan für nichtig zu erklären.

Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat diesen Antrag mit Beschluß vom 20. Januar 1995 als unbegründet zurückgewiesen. Hiergegen richtet sich die Nichtvorlagebeschwerde der Antragstellerinnen.

II.

Die Beschwerde ist nicht begründet.

Die von den Antragstellerinnen vorgetragenen Beschwerdegründe ergeben nicht, daß die Voraussetzungen des § 47 Abs. 7 Satz 1 in Verb. mit Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 VwGO erfüllt sind. Das Normenkontrollgericht war nicht verpflichtet, die Rechtssache dem Bundesverwaltungsgericht vorzulegen.

1. Die Beschwerde hält es für eine Frage von grundsätzlicher Bedeutung, ob dem bundesrechtlichen Rechtsstaatsgebot genügt sei, wenn die Unterschrift, welche die Ausfertigung eines Bebauungsplans betreffe, sich nicht auf einem Bestandteil dieses Planes, sondern auf dem Deckblatt der Niederschrift über eine Sitzung des beschließenden Gemeinderats befinde. Die so gestellte Frage mußte das Normenkontrollgericht nicht zur Vorlage veranlassen.

Die von der Beschwerde aufgeworfene Frage betrifft nur äußerlich revisibles Recht. Das bundesverfassungsrechtliche Rechtsstaatsprinzip verlangt, daß eine Rechtsnorm "ausgefertigt" wird. Bundesrecht sagt aber nicht, in welcher Weise dies zu geschehen hat. Es läßt - auch hinsichtlich des jeweiligen Normtypus - Unterschiede zu. Die Regeln über Art, Inhalt und Umfang der Ausfertigung von Bebauungsplänen gehören daher grundsätzlich dem irrevisiblen Landesrecht an (BVerwG, Beschluß vom 16. Mai 1991 - BVerwG 4 NB 26.90 - BVerwGE 88, 204 = NVwZ 1992, 371; BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1993 - BVerwG 4 C 22.92 - Buchholz 406.11 § 29 BauGB Nr. 52 = NVwZ 1994, 1010). Bundesrecht "wacht" also nur darüber, ob das Landesrecht überhaupt eine angemessene Kontrolle der Authentizität und Legalität ermöglicht. Näheres entscheidet abschließend das Landesrecht (vgl. auch OVG Münster NWVBl 1990, 303 = NVwZ 1990, 886).

Soweit sich die Beschwerde gegen die Auffassung des Normenkontrollgerichts wendet, die Unterschrift des Bürgermeisters auf dem Gemeinderatsprotokoll sei zum Zwecke der Authentizität ausreichend gewesen, greift sie sowohl die landesrechtliche Beurteilung als auch die tatrichterliche Würdigung an. Beides ist im vorliegenden Verfahren unzulässig. Übrigens hat das Normenkontrollgericht ausdrücklich den Vorbehalt gemacht, "daß Zweifel an der Identität des Plans nicht bestehen".

2. Das Normenkontrollgericht hat die Überleitungsvorschrift des § 244 Abs. 2 BauGB angewandt. Das Gericht hat es hierfür als nicht ausreichend angesehen, in welcher Weise sich die Antragstellerinnen bereits vor dem 30. Juni 1994 gegen die Festsetzungen des von ihnen mit dem Normenkontrollverfahren angegriffenen Bebauungsplans gewandt hatten. Auch das hiergegen gerichtete Vorbringen der Beschwerde ergibt keinen Vorlagegrund im Sinne des § 47 Abs. 5 S. 1 Nr. 1 VwGO. Eine klärungsbedürftige und auch klärungsfähige Frage ist dem Vorbringen nicht zu entnehmen.

Die Vorschriften der §§ 215 Abs. 1, 244 Abs. 2 BauGB verlangen zum Zwecke der Fristwahrung übereinstimmend, daß Mängel der Abwägung schriftlich gegenüber der Gemeinde geltend gemacht werden. Dabei ist der Sachverhalt, der den Mangel begründen soll, darzulegen. Damit verlangt das Gesetz Substantiierung und Konkretisierung. Der Gemeinde soll durch die Darstellung des maßgebenden Sachverhalts ermöglicht werden, auf dieser Grundlage begründeten Anlaß zu haben, in die Frage einer Fehlerbehebung einzutreten (vgl. auch § 215 Abs. 3 BauGB). Das schließt eine nur pauschale Rüge aus. Diese hätte für die Gemeinde keinen fördernden Erkenntniswert. Der Gesetzgeber erwartet Mithilfe, nicht aber Destruktion (vgl. bereits BVerwG, Beschluß vom 18. Juni 1982 - BVerwG 4 N 6.79 - NVwZ 1983, 347 zu § 155 a S. 1 BBauG).

Die Beschwerde greift die Auffassung des Normenkontrollgerichts ausschließlich mit einer Kritik an, welche die tatrichterliche Würdigung des Einzelfalles betrifft. Daran können rechtliche "Einkleidungen" ihres Vorbringens nichts ändern. Selbst wenn man - zugunsten der Beschwerde - einen Subsumtionsfehler des Normenkontrollgerichts oder eine überspannte Anwendung des § 244 Abs. 2 BauGB annähme, ergibt sich daraus noch keine Frage von grundsätzlicher Bedeutung. Übrigens deutet die Annahme einer unvermeidbaren Enteignung keineswegs auf einen Abwägungsmangel hin. Daß die Gemeinde zum Bereitstellen von öffentlichen Verkehrsflächen auch zur Not enteignen kann, ergibt sich aus dem Gesetz (vgl. § 85 Abs. 1 Nr. 1 in Verb. mit § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB). Unabhängig von dem Fehlen eines Vorlagegrundes vermag der beschließende Senat auf der Grundlage der vorinstanzlichen Feststellungen auch in der Sache selbst nicht zu erkennen, daß das seinerzeitige Vorbringen der Antragstellerinnen hinreichend war, um der Gemeinde mögliche Gründe eines Abwägungsmangels aufzuzeigen.

3. § 244 Abs. 2 Satz 1 BauGB erfordert für die erhobene Rüge - wie erwähnt - die Schriftform. Was darunter zu verstehen ist, bedarf hier keiner näheren Klärung. Die Beschwerde meint indes, von dem Erfordernis der Schriftlichkeit könne abgesehen werden, wenn die Gemeinde von den gegen den Bebauungsplan erhobenen Rügen nachweislich Kenntnis erlangt und diese Kenntnis selbst dadurch dokumentiert habe, daß sie die Rügen sowohl intern im Verhältnis zwischen Verwaltung und Gemeinderat als auch extern gegenüber anderen Behörden verwandt habe.

Eine klärungsbedürftige Frage ergibt dieses Vorbringen nicht. Das in § 244 Abs. 2 S. 1 BauGB normierte Erfordernis der Schriftlichkeit ist - ebenso wie in § 215 Abs. 1 BauGB und früheren vergleichbaren Regelungen - so eindeutig, daß für eine restriktive Auslegung bereits grundsätzlich kein Raum bleibt. Das Gesetz will mit dem Element der Schriftlichkeit - wie die Beschwerde zutreffend ausführt - die Nachweisbarkeit der fristgerecht erhobenen Rüge gewährleisten. Darüber hinaus hat die Schriftlichkeit der Rüge auch zur Folge, den Kreis der präkludierten Rügen zu bestimmen. Eben diese Zielsetzung entspricht dem Wunsch des Gesetzgebers, für eine "Bestandskraft" des Bebauungsplans Sorge zu tragen. Ob es ausnahmsweise Sachverhalte geben kann, in denen ein Verweis auf die fehlende Schriftlichkeit etwa Treu und Glauben verletzt, kann hier dahinstehen. Das Normenkontrollgericht hat entsprechende Feststellungen nicht getroffen. Das Beschwerdevorbringen ergibt nicht, daß das Normenkontrollgericht Anlaß gehabt hätte, einer entsprechenden Erwägung nachzugehen.

4. Das Normenkontrollgericht beurteilt die Hinweispflicht gemäß § 244 Abs. 2 Satz 2 BauGB als ein nur deklaratorisches Erfordernis. Mit dieser Auffassung befindet sich das vorinstanzliche Gericht in weitgehender Übereinstimmung mit dem kommentierenden Schrifttum.

Die Beschwerde weist zutreffend darauf hin, daß das Schrifttum die Hinweispflicht nach § 215 Abs. 1 BauGB zumeist als konstitutiv, hingegen jene nach § 244 Abs. 2 Satz 2 BauGB als deklaratorisch beurteilt. Es ist auch richtig, daß zu dieser Frage eine höchstrichterliche Entscheidung nicht veröffentlicht wurde. Gleichwohl begründen diese Umstände noch keine grundsätzliche Bedeutung der gestellten Rechtsfrage. Nicht jede Frage sachgerechter Auslegung und Anwendung einer Vorschrift enthält gleichzeitig auch eine gemäß § 47 Abs. 5 S. 1 Nr. 1 VwGO zu klärende Vorlagefrage. Nach der Zielsetzung des Vorlageverfahrens ist Voraussetzung, daß der im Rechtsstreit vorhandene Problemgehalt aus Gründen der Einheit des Rechts einschließlich gebotener Rechtsfortentwicklung eine Klärung gerade durch eine höchstrichterliche Entscheidung verlangt. Das ist dann nicht der Fall, wenn sich die aufgeworfene Rechtsfrage auf der Grundlage des Gesetzeswortlauts mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Interpretation ohne weiteres beantworten läßt. So liegt es hier.

§ 244 Abs. 2 Satz 2, 1. Halbs. BauGB ist nach Maßgabe der "klassischen" Auslegungsregeln für die von der Beschwerde aufgeworfene Frage eindeutig. Das gilt bereits für den Wortlaut. Der im Gesetzestext vorhandene Zeithorizont ist ohne Zweifel: Hingewiesen werden soll auf die nach § 244 Abs. 2 Satz 1 BauGB kraft Gesetzes bereits eingetretene Änderung der Rechtslage. Auch das Sprachfeld des Hinweisens - das Aufzeigen eines bereits Vorhandenen - besagt nichts anderes. Der äußeren systematischen Stellung der Vorschrift als Überleitungsregelung läßt sich Gegenteiliges nicht entnehmen. Hinsichtlich der inneren Systematik des § 244 Abs. 2 Satz 1 BauGB mögen Zweifel berechtigt sein. Immerhin bedarf es eines Grundes, warum der Gesetzgeber die Hinweispflicht der Gemeinde auf sechs Monate befristete. Dem steht aber wiederum entgegen, daß der Gesetzgeber keinen Anlaß gesehen hat, eine Rechtsfolge für den Fall der Mißachtung dieser Pflicht vorzusehen. Die Textgeschichte der Überleitungsbestimmung ist wiederum eindeutig. Der Gesetzgeber hat - abweichend von der seinerzeitigen Überleitungsvorschrift des § 183 f BBauG zu § 155 a BBauG - gerade nicht ausgesprochen, daß die Gemeinde eine Rechtswirkung "nachträglich" durch Bekanntmachung herbeiführen könne. Er hat ersichtlich diese "bürokratische" Last der Gemeinde abnehmen und die hinweisende Bekanntmachung nur als Fürsorge verstanden wissen wollen. Damit wird auch die Zielsetzung bereits deutlich, die im Wortlaut ihren angemessenen Ausdruck gefunden hat. Die Alt-Pläne sollten möglichst als rechtswirksam angesehen werden. Damit wird auch der von der Beschwerde betonte Vergleich zum Verständnis der in § 215 Abs. 1 BauGB normierten Hinweispflicht hinfällig. Der Gesetzgeber stand vor unterschiedlichen Aufgaben. Mit der Überleitungsvorschrift wollte er einerseits die Alt-Pläne erfassen. Andererseits sah er eine Präklusionszeit von sieben Jahren vor. Der Ausgangsfall zeichnet dies anschaulich nach: Der angegriffene Bebauungsplan stammt aus dem Jahre 1967. Das näherte sich einschließlich der Präklusionszeit von sieben Jahren der regelmäßigen Verjährungsfrist (vgl. § 194 BGB). Das wird gewiß nicht immer der Fall sein. Aber die bei Alt-Plänen stets vorhandene "Vorlaufzeit" gibt in teleologischer Hinsicht einen angemessenen Grund zur Unterscheidung. Für Bebauungspläne, die unter der Geltung des 1986 novellierten Gesetzes entstanden sind, fehlt es an dieser Vorlaufzeit. Für sie sagt das Gesetz eindeutig, daß "bei Inkraftsetzung ... auf die Voraussetzungen der Geltendmachung ... sowie die Rechtsfolgen (Absatz 1) hinzuweisen" sei. Das ist gegenüber § 244 Abs. 2 Satz 2 BauGB ein gänzlich anderer Hinweisinhalt. Die Sachverhalte, welche §§ 215 Abs. 1, 244 Abs. 2 BauGB zugrunde liegen, sind mithin nicht gleich. Das von der Beschwerde betonte systematische Argument setzt aber Vergleichbarkeit der Sachverhalte voraus. In bezug auf die von der Beschwerde beklagte "Unklarheit" hinsichtlich der Frage, was bei einer Mißachtung der Hinweispflicht zu gelten habe, stehen sich übrigens beide Vorschriften in ihrem Wortlaut in nichts nach. Beide enthalten sich ausdrücklicher Regelung.

5. Das Normenkontrollgericht erachtet § 244 Abs. 2 Satz 1 BauGB für verfassungsgemäß. Die getroffene Regelung sei rechtsstaatlich unbedenklich. § 244 Abs. 2 Satz 1 BauGB werde letztlich durch das im Rechtsstaatsprinzip wurzelnde Gebot der Rechtssicherheit gerechtfertigt. Jedenfalls könne der Gesetzgeber sich dahin entscheiden. Der Gesetzgeber habe die ihm verfassungsrechtlich gezogenen Grenzen auch nicht überschritten. Diese Überlegungen greift die Beschwerde an. Sie meint, falls § 244 Abs. 2 Satz 1 BauGB einer verfassungskonformen Auslegung nicht zugänglich sei, sei die präkludierende Vorschrift im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG und Art. 14 Abs. 1 GG verfassungswidrig. Die Beschwerde erachtet es als eine Frage von grundsätzlicher Bedeutung, ob § 244 Abs. 2 BauGB verfassungsgemäß ist. Sie regt an, wegen dieser Frage nach Art. 100 Abs. 1 GG zu verfahren.

5.1 Der Anregung der Beschwerde, das Verfahren auszusetzen und die Frage der Verfassungsgemäßheit des § 244 Abs. 2 BauGB dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung vorzulegen, kann bereits aus prozessualen Gründen nicht entsprochen werden. Im Verfahrensstand der Zulassungsbeschwerde nach §§ 132 Abs. 2, 133 VwGO kann eine Sachfrage - wie hier - nicht Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens sein. Das ist erst in einem Revisionsverfahren möglich. Denn erst dann ist dem Beschwerdegericht der gesamte Streitgegenstand zur Streitentscheidung angefallen. Im Zulassungsverfahren ist hingegen allein zu entscheiden, ob ein Zulassungsgrund der in § 132 Abs. 2 VwGO bezeichneten Art vorhanden ist. Darüber muß das Beschwerdegericht selbst befinden.

5.2 Die von der Beschwerde zu § 244 Abs. 2 BauGB aufgeworfene Frage der Verfassungsgemäßheit begründete keine Verletzung der Vorlagepflicht des Normenkontrollgerichts. Zwar mögen Fragen der Verfassungsgemäßheit einer Gesetzesnorm an sich nicht selten Fragen von grundsätzlicher Bedeutung aufwerfen. Der Beschwerde ist auch darin zu folgen, daß die Verfassungsgemäßheit des § 215 Abs. 1 BauGB - also nicht des § 244 Abs. 2 BauGB - im Schrifttum "kritisch bis ablehnend" beurteilt wird.

Das alles genügt indes noch nicht, um die Vorlagepflicht des § 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 VwGO auszulösen. Die vorzulegende Frage muß entscheidungserheblich sein (vgl. BVerwGE 56, 172 (175) [BVerwG 14.07.1978 - 7 N 1/78];  59, 87 (94) [BVerwG 30.10.1979 - 5 C 40/79];  77, 308 (310) [BVerwG 22.05.1987 - 4 C 57/84];  77, 345 (346) [BVerwG 25.06.1987 - 2 N 1/86];  79, 200 (202) [BVerwG 24.03.1988 - 3 C 48/86]). Ob diese ungeschriebene Zulässigkeitsvoraussetzung hier erfüllt ist, ist zweifelhaft. Immerhin ist es nicht ausgeschlossen, daß der Gesetzgeber ohne Verstoß gegen Art. 19 Abs. 4 GG oder Art. 14 Abs. 1 wirkliche "Altfälle" gegenüber Neufällen anders behandeln könnte. Daß das Verfassungsrecht Präklusionen nicht von vornherein ausschließt, kann als geklärt gelten (vgl. BVerfGE 61, 82 (109 ff.) [BVerfG 08.07.1982 - 2 BvR 1187/80] zu Art. 19 Abs. 4 GG). Weiteres mag hier dahinstehen.

Über die Vorlagefrage zu entscheiden, muß nämlich außerdem gerade in die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts fallen. Das ist hier ausgeschlossen. Das Vorlageverfahren nach § 47 Abs. 5 VwGO hat das Entscheidungs- und Verwerfungsmonopol des Bundesverfassungsgerichts nach Art. 100 Abs. 1 GG zu beachten. Das Normenkontrollgericht kann daher im Verfahren nach § 47 Abs. 5 die Grundgesetzgemäßheit eines Bundesgesetzes oder die Vereinbarkeit eines Landesgesetzes mit einfachem Bundesrecht nicht zur Prüfung stellen (BVerwG, Beschluß vom 3. September 1990 - BVerwG 4 N 1 u. 2.88 - BVerwGE 85, 332 (337) = NVwZ 1991, 472 unter Aufgabe von BVerwG, Beschluß vom 22. Juni 1990 - BVerwG 4 NB 4.90 - NVwZ 1991, 71 [BVerwG 22.06.1990 - 4 NB 4/90]; zustimmend M. Sachs JuS 1991, 772; vgl. auch BVerfGE 6, 222 (231) [BVerfG 19.02.1957 - 1 BvL 13/54];  22, 311 (316) [BVerfG 25.10.1967 - 2 BvL 5/65]). Das Normenkontrollgericht hat nach Art. 100 Abs. 1 GG das Bundesverfassungsgericht vielmehr unmittelbar anzurufen. § 47 Abs. 5 läßt nur zu, die interpretatorische Reichweite der bundesrechtlichen Regelung feststellen zu lassen.

Die von der Beschwerde mittelbar geltend gemachte Mißachtung der Vorlagepflicht des Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG durch das Normenkontrollgericht ist im Verfahren nach § 47 Abs. 7 VwGO nicht rügefähig. Dies liefe nicht nur auf eine Umgehung der soeben dargelegten prozessualen Vorrangregel des Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG hinaus. Mittelbar würde damit auch nur ein Verfahrensverstoß geltend gemacht werden. Darauf kann indes die Nichtvorlagebeschwerde nicht gestützt werden. Der Rechtsschutz der Antragstellerinnen wird durch die prozessuale Begrenzung nicht verkürzt. Ihnen bleibt - liegen die übrigen besonderen Voraussetzungen der §§ 90 ff. BVerfG vor - die Möglichkeit der Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht.

6. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus §§ 14 Abs. 1, 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.

Gaentzsch

Berkemann

Halama