Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 16.12.1993, Az.: BVerwG 4 C 22.92

II.

Die Revision ist begründet. Die Auffassung des Berufungsgerichts, über die Baugenehmigung für die Dachgauben habe gemäß § 36 BauGB nur im Einvernehmen mit der klagenden Gemeinde entschieden werden dürfen, verletzt Bundesrecht.

Das Berufungsgericht nimmt an, bei der Errichtung der Dachgauben handele es sich um ein Vorhaben im Sinne von § 29 BauGB, weil es sich um die Änderung einer baulichen Anlage handele, die von der Landesbauordnung nicht von der Genehmigungspflicht freigestellt sei. Selbst wenn man bei dem Begriff des "Vorhabens" einschränkend als zusätzliches Merkmal das Vorliegen einer bodenrechtlichen Relevanz der Baumaßnahme fordern würde, sei diese hier gegeben, weil das von der Rechtsprechung insoweit geforderte Planungsbedürfnis zum einen im Hinblick auf die Verhinderung von Extremfällen bei Dachausbauten durch Festsetzung einer bestimmten Geschoßflächenzahl bestehen könne, zum anderen im Hinblick auf die mögliche Auswirkung auf das Ortsbild.

Diese Ausführungen sind mit Bundesrecht nicht vereinbar.

Zunächst ist klarzustellen, daß ein Vorhaben nicht schon dann von § 29 BauGB erfaßt wird, wenn es sich (nur) um eine baugenehmigungspflichtige Maßnahme an einer baulichen Anlage handelt. Hinzukommen muß vielmehr zwingend (nicht nur möglicherweise, wie das Berufungsgericht mit der Formulierung "selbst wenn ..." anzunehmen scheint) die bodenrechtliche (bauplanungsrechtliche) Relevanz des Vorhabens (ständige Rechtsprechung des Senats, vgl. grundlegend Urteil vom 31. August 1973 - BVerwG 4 C 33.71 - BVerwGE 44, 59 = Buchholz 406.11 § 29 BBauG Nr. 15; zuletzt Urteil vom 3. Dezember 1992 - BVerwG 4 C 27.91 - BVerwGE 91, 234 = Buchholz 406.11 § 29 BauGB Nr. 48).

Die bauplanungsrechtliche Relevanz liegt vor, wenn das Vorhaben geeignet ist, ein Bedürfnis nach einer seine Zulässigkeit regelnden verbindlichen Bauleitplanung hervorzurufen. Ein solches Bedürfnis kann jedoch nur bestehen, wenn das Vorhaben auch tatsächlich Gegenstand bauplanerischer Festsetzungen sein kann und damit überhaupt konkret bauplanerisch beurteilungsfähig ist (vgl. Urteil vom 3. Dezember 1992 - BVerwG 4 C 27.91 - a.a.O.).

Diese Voraussetzung ist bei der hier streitigen Errichtung der Dachgauben nicht erfüllt. Nach den Feststellungen der Vorinstanzen soll mit dem Dachgaubenbau im Dachgeschoß kein Wohnraum geschaffen werden, so daß eine (bauplanungsrechtlich regelbare) Nutzungsänderung nicht vorliegt. Auch die in § 20 Abs. 3 Satz 2 BauNVO eingeräumte bauplanungsrechtliche Anrechnungsmöglichkeit von Aufenthaltsräumen in anderen als Vollgeschossen auf die zulässige Geschoßfläche scheidet hier aus, weil keine Aufenthaltsräume geschaffen werden. Da durch den hier genehmigten Dachgaubenausbau auch kein Vollgeschoß entsteht, ist die Baumaßnahme für die Geschoßflächenberechnung ohne Bedeutung. Es besteht somit keine Möglichkeit, durch bauplanungsrechliche Festsetzungen über die Art oder das Maß der baulichen Nutzung auf die streitigen Dachgauben einzuwirken.

Soweit das Berufungsgericht unter Hinweis auf § 2 Abs. 4 Satz 2 LBauO meint, in "Extremfällen" könne eine Dachgaubengestaltung auch im Dachraum zu Vollgeschossen führen, ist das für den vorliegenden Fall unerheblich. Bei Prüfung der bauplanungsrechtlichen Relevanz ist zwar auf eine das einzelne Objekt verallgemeinernde Betrachtungsweise abzustellen (vgl. Urteil vom 3. Dezember 1992 - a.a.O.). Die Verallgemeinerung muß aber von der Grundlage des konkreten Vorhabens ausgehen, wie es nach Art und Umfang zur Genehmigung gestellt ist. Es stellt sich also nicht die Frage, ob Dachgauben ganz abstrakt bzw. bei extremer Ausgestaltung bodenrechtliche Relevanz haben können, sondern ob die konkrete Maßnahme - sei es auch bei verallgemeinernder Betrachtungsweise - bodenrechtlich relevant ist. Das ist hier zu verneinen, weil sich der Dachgaubenbau nicht auf Art oder Maß der baulichen Nutzung auswirkt.

Auch die mögliche Auswirkung der Dachgauben auf das Ortsbild verleiht ihnen keine bauplanungsrechtliche Relevanz. Bodenrechtlich (bauplanungsrechtlich) relevant ist zwar grundsätzlich auch die Gestaltung des Ortsbildes (vgl. § 1 Abs. 5 Nr. 4 BauGB). Indes enthält der abschließende Katalog der Festsetzungsmöglichkeiten in § 9 Abs. 1 BauGB oder in der Baunutzungsverordnung keine Handhabe, mit der die Zulässigkeit oder Unzulässigkeit der hier inmitten stehenden Dachgauben im Hinblick auf das Ortsbild bauplanungsrechtlich geregelt werden könnte. Nur die dort zur Verfügung gestellten Gestaltungsmöglichkeiten (vgl. hierzu etwa Krautzberger in Battis/ Krautzberger/Löhr, BauGB, 3. Aufl., Rdnr. 72 zu § 1) sind dem Bodenrecht zuzurechnen, während darüber hinausgehende bzw. detailliertere Gestaltungsmöglichkeiten durch das landesrechtliche Bauordnungsrecht geschaffen werden können. Insoweit gehört die Gestaltung des Ortsbildes weder allein dem bundesrechtlichen Bauplanungsrecht noch allein dem landesrechtlichen Bauordnungsrecht an; sie ist vielmehr je nach Regelungsgegenstand dem einen oder anderen Bereich zuzuordnen (vgl. auch hierzu Urteil vom 3. Dezember 1992 - a.a.O.).

Eine bodenrechtliche Relevanz ergibt sich auch nicht daraus, daß die Gemeinde nach § 86 Abs. 1 LBauO (früher § 124 LBauO) durch örtliche Bauvorschriften (Gestaltungssatzung) die Zulässigkeit und Gestaltung von Dachgauben regeln kann und daß diese Regelungen gem. § 86 Abs. 6 Satz 1 LBauO i.V.m. § 9 Abs. 4 BauGB (früher § 9 Abs. 4 BBauG) in den Bebauungsplan als Festsetzungen aufgenommen werden können. Denn auch solche Regelungen behalten materiell ihren landesrechtlichen Charakter als Normen des Bauordnungsrechts, die lediglich in das Verfahren der Bauleitplanung integriert sind (allgemeine Meinung, vgl. etwa Gaentzsch, Berliner Kommentar, § 9 Rdnr. 67; Gierke in Brügelmann, § 9 Rdnr. 550; vgl. auch Beschluß vom 12. März 1991 - BVerwG 4 NB 6.91 - Buchholz 406.11 § 9 BauGB Nr. 48 = BRS 52 Nr. 4). Eine (nur) durch landesrechtliches Bauordnungsrecht regelbare Maßnahme unterfällt deshalb auch dann nicht dem bundesrechtlichen Begriff des Bauvorhabens im Sinne von § 29 BauGB, wenn diese landesrechtliche Regelung über § 9 Abs. 4 BauGB im Einzelfall in den Bebauungsplan aufgenommen ist oder aufgenommen werden könnte.

Handelte es sich somit bei den hier streitigen Dachgauben nicht um ein bodenrechtlich relevantes Vorhaben, scheidet eine Verletzung des der Gemeinde durch § 36 BauGB bundesrechtlich eingeräumten Beteiligungsrechts aus.

Auch ein landesrechtliches Beteiligungsrecht wurde durch die Erteilung der Baugenehmigung für die Dachgauben nicht verletzt. Das Bauordnungsrecht des beklagten Landes sieht bei Bauanträgen ganz allgemein kein Einvernehmenserfordernis der Gemeinde vor (vgl. § 62 Abs. 1 und 4 LBauO). Selbst wenn die Genehmigung unter Gewährung einer Ausnahme oder Befreiung von Bestimmungen einer örtlichen Gestaltungsvorschrift erteilt wird, ist die Gemeinde gem. § 86 Abs. 7 Satz 2 LBauO lediglich zu hören - was geschehen ist. Auch bei Aufnahme der Gestaltungsvorschrift in den Bebauungsplan gilt nichts anderes, da der Landesgesetzgeber nicht - was nach § 9 Abs. 4 HS 2 BauGB möglich wäre - die §§ 31 und 36 BauGB für anwendbar erklärt hat (vgl. § 86 Abs. 6 Satz 2 LBauO).

Eine abschließende Entscheidung zu Lasten der klagenden Gemeinde ist gleichwohl nicht möglich. Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben, weil die Dachgauben eine verunstaltende Wirkung hätten und § 5 LBauO in Verbindung mit § 86 LBauO insoweit der Gemeinde ein Abwehrrecht einräume. Der Beklagte ist diesen Ausführungen im Berufungsverfahren sowohl in tatsächlicher als auch in rechtlicher Hinsicht entgegengetreten. Das Berufungsgericht hat sich hiermit - von seinem Rechtsstandpunkt aus gesehen folgerichtig - nicht auseinandergesetzt. Die Sache ist deshalb an das Berufungsgericht zurückzuverweisen, um die auf Landesrecht beruhende Rechtsauffassung und ggf. die hierzu getroffenen tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts zu überprüfen.

Der Senat nimmt die Zurückverweisung zum Anlaß für folgenden Hinweis:

Das Berufungsgericht hält den Bebauungsplan allein deshalb für nichtig, weil die Ausfertigung (zwar erfolgt, aber) vor der Genehmigung des Bebauungsplans durch die Kreisverwaltung erfolgt sei. Das führe nach seiner ständigen Rechtsprechung zur Unwirksamkeit des Plans. Zum Beleg nimmt das Berufungsgericht Bezug auf sein Urteil vom 10. August 1989 - 10 C 36/88 - (BRS 49 Nr. 28 = BauR 1989, 693). Danach hat die Ausfertigung nicht nur "Identitätsfunktion" (Identität des Normtextes mit dem vom Normgeber Beschlossenen), sondern auch "Legalitätsfunktion" (Bestätigung der Legalität des Verfahrens). Beides wird vom Berufungsgericht nicht aus einer bestimmten Norm des einfachen Rechts abgeleitet; es handele sich vielmehr um verfassungsrechtlich begründete Mindestanforderungen des Rechsstaatsgebots. Der Senat hat in seinem Beschluß vom 16. Mai 1991 - BVerwG 4 NB 26.90 - (BVerwGE 88, 204 = Buchholz 406.11 § 12 BauGB Nr. 18) zwar einerseits ausgesprochen, daß sich Art, Inhalt und Umfang der Ausfertigung von Bebauungsplänen nach irrevisiblem Landesrecht richten. Er hat aber auch erklärt, daß die Legalitätsfunktion n i c h t zum Mindeststandard des bundesverfassungsrechtlichen Rechtsstaatsgebots gehört und damit der Zeitpunkt der Ausfertigung bundesrechtlich nicht determiniert ist. Daß das landesverfassungsrechtliche Rechtsstaatsgebot hier andere Mindestanforderungen haben soll, hat das Berufungsgericht nicht näher dargelegt, sondern sich nur auf seine bisherige Rechtsprechung berufen, die jedoch v o r dem Beschluß vom 16. Mai 1991 (a.a.O.) ergangen war. Es erscheint daher angebracht, daß das Berufungsgericht seine bisherige Rechtsprechung daraufhin überprüft, ob und warum auch die Legalitätsfunktion jedenfalls aus landesrechtlicher Sicht zum rechtsstaatlichen "Mindeststandard" gehören soll.