Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 03.12.1992, Az.: BVerwG 4 C 27/91

Die zulässige Revision ist im Ergebnis nicht begründet. Zwar verletzt das Berufungsurteil revisibles Recht (vgl. § 137 Abs. 1 VwGO). Es erweist sich jedoch aus anderen Gründen als richtig (vgl. § 144 Abs. 4 VwGO).

1. Das Berufungsgericht bejaht die Voraussetzungen des § 29 Satz 1 BauGB. Nach seiner Auffassung handelt es sich bei der geplanten Werbeanlage an der Außenfront eines Wohnhauses um eine bauliche Anlage im Sinne des Bauplanungsrechts. Dieser Auffassung ist im Ergebnis zuzustimmen.

Der Begriff "bauliche Anlage" im Sinne des § 29 Satz 1 BauGB gehört dem Bundesrecht an (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 1971 - BVerwGE 39, 154 (156 ff.); Urteil vom 31. August 1973 - BVerwGE 44, 59 (60 f.) [BVerwG 31.08.1973 - IV C 33/71]). Demgemäß ist bundesrechtlich und damit auch revisionsgerichtlich zu beurteilen, ob die streitige Werbeanlage eine bauliche Anlage im Sinne des § 29 Satz 1 BauGB ist.

Dem steht nicht entgegen, daß Anlagen der Außenwerbung im landesrechtlichen Bauordnungsrecht vielfältige Regelungen erfahren haben. Eine Werbeanlage gehört als solche weder allein dem bundesrechtlichen Bauplanungsrecht noch allein dem landesrechtlichen Bauordnungsrecht an. Sie ist vielmehr je nach der gesetzgeberischen Zielsetzung sowohl der bauplanungsrechtlichen als auch der bauordnungsrechtlichen Regelung zugänglich (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 1972 - BVerwGE 40, 94 (96) [BVerwG 28.04.1972 - IV C 11/69]). Voraussetzung für eine bauplanungsrechtliche Beurteilung ist insoweit gemäß § 29 Satz 1 BauGB nur, daß die Anlage nach Landesrecht einer bauaufsichtlichen Genehmigung, Zustimmung oder Anzeige bedarf (vgl. hierzu auch BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 1985 - BVerwGE 72, 300 (323 f.) [BVerwG 19.12.1985 - 7 C 65/82]).

Das Vorhaben der Klägerin betrifft eine Anlage, die in einer auf Dauer gedachten Weise künstlich mit dem Erdboden verbunden ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. August 1973 - BVerwGE 44, 59 (62) [BVerwG 31.08.1973 - IV C 33/71]). Erforderlich ist insoweit eine bautechnische Betrachtungsweise. Die besondere Art der Verbindung, die konkrete konstruktive Beschaffenheit oder die Größe der Werbeanlage sind hingegen keine qualifizierenden Merkmale. Auch die weitere Voraussetzung der auf Dauer angelegten Verbindung ist gegeben (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 1976 - BVerwG 4 C 6.75 - Buchholz 406.11 § 29 BBauG Nr. 19 = DÖV 1977, 326 = NJW 1977, 2090).

Eine Anlage in diesem Sinne wird von § 29 Satz 1 BauGB nur erfaßt, wenn sie gemäß § 1 Abs. 3 BauGB eine städtebauliche (bauplanungsrechtliche) Relevanz besitzt. Nur dann ist sie auch eine bauliche Anlage im Sinne des Bauplanungsrechts. Das ist der Fall, wenn die Anlage geeignet ist, ein Bedürfnis nach einer ihre Zulässigkeit regelnden verbindlichen Bauleitplanung hervorzurufen (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. August 1973 a.a.O.). Diese in der bisherigen Rechtsprechung wiederholt benutzte Wendung bedarf aus Anlaß des Streitfalls der Verdeutlichung:

Ob eine Anlage geeignet ist, das Bedürfnis nach einer ihre Zulässigkeit regelnden verbindlichen Bauleitplanung hervorzurufen, ist auf der Grundlage einer das einzelne Objekt verallgemeinernden Betrachtungsweise zu beantworten. Die Genehmigung betrifft zwar das einzelne Vorhaben. Seine städtebauliche Relevanz erschließt sich jedoch vor allem dadurch, daß es in seiner Typisierbarkeit zu betrachten ist. In der Rechtsprechung wird dies vielfach dahin verstanden, daß gefragt wird, ob die zu beurteilende Anlage eine städtebaulich relevante Entwicklung einleiten kann. Das meint dasselbe. Entscheidend ist im Sinne des Grundsatzes der Gleichbehandlung, daß keine Beurteilung rechtlich zugelassen werden kann, welche für eine vergleichbare Lage nicht zu wiederholen wäre. Daraus ergibt sich, daß eine städtebauliche Relevanz der einzelnen Anlage dann anzunehmen ist, wenn sie gerade in ihrer gedachten Häufung das Bedürfnis nach einer ihre Zulässigkeit regelnden verbindlichen Planung hervorruft. Bei dieser hypothetischen Betrachtung kommt es nicht darauf an, ob die sich gedanklich abzeichnende Entwicklung etwa als "unerwünscht" zu beurteilen ist. § 29 Satz 1 BauGB behandelt nur die Frage der bauplanungsrechtlichen Genehmigungsbedürftigkeit, überläßt alsdann die Frage der materiellen Genehmigungsfähigkeit anderen Vorschriften.

Städtebauliche Relevanz besteht dann, wenn die Anlage - auch und gerade in ihrer unterstellten Häufung - Belange erfaßt oder berührt, welche im Hinblick auf das grundsätzliche Gebot des § 1 Abs. 3 BauGB in Verbindung mit § 1 Abs. 5 BauGB auch städtebauliche Betrachtung und Ordnung verlangen. Hierzu zählt auch das Ortsbild der Gemeinde (vgl. §§ 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 4, 34 Abs. 1 Satz 2, 2. Halbs. BauGB). Für das Ortsbild ist in aller Regel auch eine Außenwerbung relevant. Ihr eigentliches Ziel ist es gerade, Aufmerksamkeit auf sich zu lenken; in diesem Sinne muß sie im vorhandenen Ortsbild gerade "auffallend" wirken. Der Streitfall bietet keinen Anlaß, eine untere Grenze zu bestimmen und dafür geeignete Kriterien festzulegen, wann für eine Außenwerbung eine städtebauliche Relevanz zu verneinen ist. Die Werbeanlage, deren Genehmigung die Klägerin beantragt hat, liegt jedenfalls deutlich oberhalb einer derartigen unteren Grenze der Erheblichkeit. Eine Anlage kann allerdings nur dann das Bedürfnis nach einer ihre Zulässigkeit regelnden verbindlichen Bauleitplanung hervorrufen, wenn sie - die erörterte Verallgemeinerung unterstellt - auch tatsächlich Gegenstand bauplanerischer Festsetzungen sein kann und damit überhaupt konkret bauplanerisch beurteilungsfähig ist. Das ist - wie noch auszuführen ist - für Werbeanlagen grundsätzlich der Fall.

2. Das Berufungsgericht beurteilt die materielle bauplanerische Genehmigungsfähigkeit einer Werbeanlage in Fällen vorhandener Bebauungspläne, welche Festsetzungen nach § 1 Abs. 2 BauNVO enthalten, ausschließlich am Maßstab des Begriffs der Nebenanlage im Sinne des § 14 Abs. 1 BauNVO. Dem ist nicht zu folgen.

§ 14 Abs. 1 BauNVO betrifft sog. Nebenanlagen. Diese gelten als im Bebauungsplan mitfestgesetzt, wenn die Gemeinde eine Festsetzung im Sinne des § 1 Abs. 2 BauNVO getroffen hat (§ 1 Abs. 3 Satz 2 BauNVO). Das erschließt sich auch unmittelbar aus der Ermächtigung des § 14 Abs. 1 Satz 3 BauNVO.

Liegen die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 14 Abs. 1 BauNVO vor, so ist die bauliche Anlage als Nebenanlage genehmigungsfähig. Das Berufungsgericht verneint zu Recht, daß das von der Klägerin beabsichtigte Vorhaben der Fremdwerbung den Voraussetzungen des § 14 Abs. 1 Satz 1 BauNVO genügt. Die Anlage dient nicht dem im Baugebiet gelegenen Grundstück. Es gibt - anders als bei einer Werbung an der Stätte der Leistung - keinen Funktionszusammenhang zwischen der Nutzung des Wohnhauses und der geplanten Außenwerbung (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 1976 a.a.O.; Urteil vom 18. Februar 1983 - BVerwGE 67, 23 (26) [BVerwG 18.02.1983 - 4 C 18/81]). Die Außenwerbung dient hier - wie das Berufungsurteil zu ergänzen ist - auch nicht dem Nutzungszweck des Baugebiets selbst. Die Nutzung des als allgemeines Wohngebiet festgesetzten Baugebiets wird nicht durch eine gewerbliche Außenwerbung gefördert. Ob bei der hier erörterten Fremdwerbung ein Widerspruch zu der (konkreten) Eigenart des Baugebiets besteht, ist aus diesem Grund nicht entscheidungserheblich.

Dem Berufungsgericht ist allerdings nicht in seiner weiteren Erwägung zu folgen, wenn es aus dem Fehlen der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 14 Abs. 1 Satz 1 BauNVO des weiteren folgert, daß im übrigen eine Werbeanlage als Fremdwerbung außerhalb der Stätte eigener Leistung stets bauplanungsrechtlich unzulässig ist. Dieser Gegenschluß ist nicht tragfähig.

Der Zweck des § 14 Abs. 1 BauNVO ist es, daß die in der Vorschrift umschriebene bauliche Nutzung - ohne daß dies im Bebauungsplan durch Festsetzungen ausdrücklich gesagt zu werden braucht (vgl. § 1 Abs. 3 Satz 2 BauNVO) - als mitfestgesetzt zu gelten hat. Daher formuliert § 14 Abs. 1 Satz 3 BauNVO lediglich als Erinnerung an den Ortsgesetzgeber, daß dieser die Möglichkeit der bauplanerischen "Abwahl" besitzt. Macht er hiervon keinen Gebrauch, so bedarf es für eine bauliche Anlage, welche die weiteren Kriterien des § 14 Abs. 1 Satz 1 BauNVO erfüllt, keiner gesonderten Festsetzung, um von der bauplanerischen Zulässigkeit ausgehen zu können. Liegen diese Voraussetzungen - wie hier - nicht vor, dann folgt daraus zunächst nur, daß die bauliche Anlage jedenfalls nicht nach § 14 Abs. 1 Satz 1 BauNVO als planerisch festgesetzt gelten kann. Weitere Folgerungen sind nicht zulässig. Dies läßt es nicht zu, der Vorschrift für Werbeanlagen, die keine dienende Funktion besitzen, ein generelles bauplanungsrechtliches Verbot zu entnehmen.

Liegen die besonderen Voraussetzungen des § 14 Abs. 1 BauNVO nicht vor, so ist das Vorhaben vielmehr nach den allgemeinen Bestimmungen der §§ 2 ff. BauNVO zu beurteilen. Eine Werbeanlage, welche als Anlage im erörterten bautechnischen Sinne anzusehen ist und Fremdwerbung zum Gegenstand hat, stellt bauplanerisch eine eigenständige "Hauptnutzung" dar.

Daran besteht dann kein Zweifel, wenn die Werbeanlage als eine selbständige, also freistehende Anlage errichtet werden soll. Sie ist dann gerade in ihrer erkennbaren Funktion beurteilungsfähiges Objekt bauplanerischer Zuordnung. Diese Funktion weist die Anlage der Fremdwerbung im System der Baunutzungsverordnung, was die Art der baulichen Nutzung angeht, als gewerbliche Nutzung aus. Zwar verwendet die Baunutzungsverordnung insoweit nur den Begriff des Gewerbebetriebs. In einem engeren Verständnis ist eine Anlage der Außenwerbung kein Betrieb. Aber mit dem Begriff des Betriebs umschreibt die Baunutzungsverordnung nur in typisierender Weise eine Zusammenfassung gewerblicher Nutzungsweisen, um diese Nutzung von anderen Nutzungsarten sinnvoll abgrenzen zu können.

Den Charakter als bauplanerisch selbständig zu beurteilende Hauptnutzung verliert die Werbeanlage der Fremdwerbung nicht dadurch, daß sie mit einer anderen Anlage verbunden ist und damit bautechnisch zu einer "Nebenanlage" wird. Diese bautechnische Verbindung ändert den Charakter der Nutzung als gewerbliche nicht. Vielmehr bleiben beide Nutzungen Hauptnutzungen. Jede dieser beiden Hauptnutzungen besitzt unabhängig von der konkreten bautechnischen Gestaltung ihre eigene städtebaurechtliche Bedeutung und ist daher bauplanungsrechtlich selbständig zu beurteilen. In diesem Sinne kann eine Werbeanlage, wenn sie bauliche Anlage im Sinne des § 29 Satz 1 BauGB ist, als Fremdwerbung im Sinne der Art der baulichen Nutzung im System des § 9 Abs. 1 Nr. 1 i. V. m. §§ 2 ff. BauNVO bauplanungsrechtlich zugeordnet werden. Die Werbeanlage, welche als Außenwerbung der Fremdwerbung zu dienen bestimmt ist, kann daher als ein Fall gewerblicher Nutzung über bauplanerische Festsetzungen nach §§ 2 ff. BauNVO entweder zugelassen oder ausgeschlossen werden. Die Gemeinde kann hierzu auch die Möglichkeiten des § 1 Abs. 5 bis 10 BauNVO nutzen. Im übrigen richtet sich die bauplanungsrechtliche Beurteilung nach der jeweiligen Nutzungsart des festgesetzten Baugebiets. Eine Regelungslücke im System der Baunutzungsverordnung besteht damit nicht.

Ist in dem Baugebiet eine gewerbliche Nutzung nicht oder nur ausnahmsweise zulässig, so gilt dies auch für die Außenwerbung als Fremdwerbung. Ob die Werbeanlage als bauliche Anlage in ihrer konkreten Gestaltung einen bestimmten Umfang besitzt, bestimmte "optische" und damit werbewirksame Aufmerksamkeit auf sich zieht oder bautechnisch letztlich geringfügig ist, berührt den Charakter der Anlage als selbständig zu beurteilende Hauptnutzung nicht. Ist für das Baugebiet beispielsweise eine Festsetzung als Gewerbegebiet getroffen worden, dann bedeutet dies, daß in diesem Gebiet - vorbehaltlich gesonderter Festsetzungen und des § 15 Abs. 1 BauNVO - aus bauplanerischen Gründen eine gewerbliche Fremdwerbung auch außerhalb der Stätte eigener Leistung zulässig ist. Ob ein Vorhaben in einem derartigen Falle außerdem bauordnungsrechtlichen Vorschriften entspricht, ist hier nicht zu erörtern.

Dieses Verständnis genügt auch den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Art. 14 Abs. 1 GG. Es kann dahinstehen, ob sich die Klägerin überhaupt auf den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG berufen kann. Es geht nicht um ihr, sondern um das Eigentum des Grundeigentümers. In den Beschränkungen der Außenwerbung als Fremdwerbung auf den planerisch festgesetzten Gebietscharakter liegt jedenfalls kein Verstoß gegen die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG. Im Rahmen des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG ist der Gesetzgeber und damit auch der Verordnungsgeber ermächtigt, die Nutzung des Grundeigentums näher auszugestalten (vgl. allg. BVerfGE 52, 1 (29 f.) [BVerfG 12.06.1979 - 1 BvL 19/76]; vgl. ferner BVerwG, Urteil vom 28. April 1972 - BVerwGE 40, 94 (99) [BVerwG 28.04.1972 - IV C 11/69] für das Bauordnungsrecht). Daß die Verwirklichung städtebaulicher Ordnung und Entwicklung ein verfassungslegitimes Ziel darstellt, ist nicht zweifelhaft. Die Fremdwerbung - also außerhalb der Stätte eigener Leistung - wird auch nicht allgemein unterbunden, sondern nur der jeweiligen städtebaulichen Nutzungsweise zugeordnet.

3. Das Berufungsurteil erweist sich jedoch aus anderen Gründen als richtig (vgl. § 144 Abs. 4 VwGO). Einer Zurückverweisung an das Berufungsgericht bedarf es nicht.

Das Berufungsgericht stellt fest, daß das Wohnhaus, an das der Schaukasten zum Zwecke der Fremdwerbung angebracht werden soll, in einem als allgemeines Wohngebiet festgesetzen Baugebiet gelegen ist. Damit unterfällt die beabsichtigte Hauptnutzung den Voraussetzungen des § 4 BauNVO. Nach § 4 Abs. 2 BauNVO ist eine gewerbliche Nutzung nicht allgemein, sondern nur in den Fällen des § 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO zulässig. Das klägerische Vorhaben wird hiervon nicht erfaßt.

Das klägerische Vorhaben ließe sich mithin nur im Wege der ermessensbezogenen Ausnahme gemäß § 31 Abs. 1 BauGB i. V. m. § 4 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO verwirklichen. Das Berufungsgericht hat hierzu keine näheren Feststellungen getroffen. Gleichwohl zwingt dies nicht zu einer Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht. Es kann dabei dahinstehen, ob für eine Ausnahme die tatbestandlichen Voraussetzungen gegeben wären. Dies läßt sich anhand der berufungsgerichtlichen Feststellungen ebenfalls nicht abschließend beurteilen. Das Berufungsgericht hat eine Entscheidung über den vergleichbaren Fall der Befreiung im Sinne des § 31 Abs. 2 BauGB aus prozessualen Gründen abgelehnt. Ob dem zu folgen ist, kann dahinstehen. In aller Regel muß ein Antrag nach § 31 BauGB nicht gesondert gestellt werden (vgl. BVerwG, Beschluß vom 28. Mai 1990 - BVerwG 4 B 56.90 - UPR 1990, 345 = ZfBR 1990, 250 = NVwZ-RR 1990, 529). Die Revision hat diese Begrenzung des Streitgegenstandes nicht mit einer Verfahrensrüge angegriffen. Demgemäß beschränkt sich auch die Prüfung des Revisionsgerichts. Der Klägerin bleibt es in einem derartigen Falle unbenommen, einen Antrag nach § 31 Abs. 1 BauGB zu stellen.

Die vom Berufungsgericht unterstellte Ungültigkeit des Bebauungsplans führt zu keinem anderen Ergebnis. In diesem Falle wäre das beabsichtigte Vorhaben über § 34 Abs. 2 BauGB ebenfalls nach § 4 BauNVO zu beurteilen. Die vom Berufungsgericht getroffenen Feststellungen ergeben dies; sie sind insbesondere für eine entsprechende revisionsgerichtliche Beurteilung ausreichend. Das Berufungsgericht stellt aufgrund seiner Beweisaufnahme fest, daß der zu beurteilende Bereich den Charakter eines allgemeinen Wohngebiets besitzt. Das ist im Hinblick auf den tatsächlichen Vollzug des Bebauungsplans eine nachvollziehbare Würdigung der tatsächlichen Verhältnisse.