I.

Der Kläger begehrt vom beklagten Direktor der Landwirtschaftskammer als Landesbeauftragtem im Hinblick auf vor dem 1. März 1984 begonnene, im April 1984 genehmigte und im November 1984 abgeschlossene Baumaßnahmen zur Vermehrung der Kuhplätze eine Bescheinigung über die Anerkennung einer besonderen Anlieferungs-Referenzmenge im Rahmen der Milchkontingentierung.

In den Jahren 1978/79 mußten im landwirtschaftlichen Betrieb des Klägers insgesamt neun Kühe wegen Leukose getötet werden. Im Jahre 1983 wurde der Stall durch Brand zerstört. Damals hielt der Kläger 35 Milchkühe; zusätzlich waren in der Scheune zehn Ammenkühe aufgestaut. Der Kläger beantragte am 23. Juni 1983 die Baugenehmigung für einen neuen Stall mit 60 Kuhplätzen. Das Vorhaben wurde mit Rücksicht auf die planungsrechtlichen Vorstellungen der Stadt Brilon umgeplant; die Baugenehmigung wurde am 19. April 1984 erteilt. Im Dezember 1983 schloß der Kläger einen Vertrag über die Lieferung eines Fertigstalls zum Preise von rund 100.000 DM. Eine vom Kläger beantragte Förderung der Maßnahme mit öffentlichen Mitteln lehnte das Landesamt für Agrarordnung mit Bescheid vom 7. Februar 1984 wegen ausreichender Eigenmittel des Klägers und unter Hinweis darauf ab, daß die Förderung von Kapazitätsausweitungen im Milchviehbereich ausgesetzt sei. Das Bauvorhaben wurde etwa im November 1984 beendet. Bis zum 1. August 1984 waren im Betrieb des Klägers ca. 35 bis 40 Kühe aufgestaut. In der Folgezeit hat der Kläger seinen Kuhbestand auf 50 erhöht.

Die Molkerei berechnete eine Anlieferungs-Referenzmenge von 106.300 kg.

Der Antrag des Kläges an den Beklagten, ihm eine Bescheinigung über die Anerkennung einer besonderen Anlieferungs-Referenzmenge auszustellen, wurde abgelehnt.

Widerspruch, Klage und Berufung blieben erfolglos. Das Oberverwaltungsgericht hat in den Entscheidungsgründen seines Urteils ausgeführt: Der Kläger erfülle nicht die Voraussetzungen des § 6 Abs. 4 MGVO, weil die Baugenehmigung nach dem 29. Februar 1984 erteilt worden sei. Für eine Anwendung des § 6 Abs. 5 der Verordnung über die Abgaben im Rahmen von Garantiemengen im Bereich der Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (Milch-Garantiemengen-Verordnung) i.d.F. der Bekanntmachung vom 18. Juli 1986 (BGBl. I S. 1227), zuletzt geändert durch die Verordnung vom 24. Juli 1987 (BGBl. I S. 1698), - MGVO - anstelle von oder neben § 6 Abs. 4 MGVO sei kein Raum. § 6 Abs. 5 MGVO greife nur ein, wenn die Baumaßnahme weder öffentlich gefördert noch einem Baugenehmigungsverfahren unterworfen sei. Die Erhebung der Milchabgabe sei als Regelung der Berufsausübung im Sinne von Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG zu werten. Die Notwendigkeit einer Vertrauensschutzregelung zugunsten der Erweiterungsinvestitionen der Landwirte folge nicht aus der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG, denn durch die Einführung der Milchabgabe würden lediglich bisher bestehende Marktchancen beeinträchtigt. Schützenswertes Vertrauen in die Nutzbarkeit von nach dem 29. Februar 1984 ins Werk gesetzten Erweiterungsinvestitionen habe sich grundsätzlich nicht mehr bilden können. Zu diesem Zeitpunkt sei die Unhaltbarkeit der bisherigen Marktordnung durch offizielle Verlautbarungen der Bundesregierung und ihre Verbreitung in den Medien offengelegt gewesen. Aus welchen Gründen das für die Berücksichtigung der Erweiterungsinvestitionen nach § 6 Abs. 4 MGVO maßgebliche Ereignis erst nach dem Stichtag eingetreten sei, sei unerheblich. Die Erteilung der Baugenehmigung sei ein einfaches Kriterium, das gerade in Massenverfahren mit notwendigen Stichtagsregelungen zuverlässige und rasche Entscheidungen ohne unnötigen Verwaltungs- oder Beweiserhebungsaufwand ermögliche und zugleich der Gefahr eines Erschleichens der Vergünstigung entgegenwirke. Schließlich sei der Kläger nach Erteilung der Baugenehmigung nicht gehindert gewesen, von der genehmigten Bauausführung Abstand zu nehmen, auch wenn dies in seinem besonderen Falle zu Härten geführt hätte. Mit dem sachlich gerechtfertigten Abstellen auf Stichtage seien zwangsläufig Härten verbunden.

Der Kläger hat gegen dieses Urteil die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Er begründet sie wie folgt: Das Berufungsurteil verstoße gegen die Art. 3, 12, 14, 19 Abs. 4 GG. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts seien seine landwirtschaftlichen Flächen praktisch nur als Weideland zu nutzen. Er werde durch die niedrige Referenzmenge demnächst gezwungen sein, seinen Betrieb aufzugeben. Insoweit müsse von einer zumindest faktischen Einschränkung der Berufswahlfreiheit ausgegangen werden. Die durch das Berufungsgericht bestätigte Versagung einer Bescheinigung sei auch mit Art. 14 GG unvereinbar. Er - der Kläger - habe schon vor Bekanntwerden der MGVO Investitionen zur Vergrößerung seines Milchviehbestandes getätigt. Deshalb sei § 6 Abs. 2 bis 5 MGVO verfassungskonform so auszulegen, daß eine dieser Ausnahmen für ihn gelten müsse.

Er beantragt,

ferner hilfsweise,

Der Beklagte beantragt,

Er verteidigt das Berufungsurteil.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren, er stellt keinen Antrag und äußert sich wie folgt: Die Ermächtigung des § 8 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen vom 31. August 1972 (BGBl. I S. 1617) - MOG 1972 - sei generell gehalten. Sie umfasse die eigentliche Abgabenerhebung sowie im Vorfeld der Abgabenerhebung gegebenenfalls festzustellende Voraussetzungen. Die Auferlegung von Geldleistungsverpflichtungen lasse die Eigentumsgarantie grundsätzlich unberührt. Auch nach der Einführung der Garantiemengenregelung könne die Spezialisierung auf die Milcherzeugung als Berufsausübung gewählt werden. Es bestehe insoweit nur eine faktische Einschränkung. Die Garantiemengenregelung sei auch mit Art. 3 GG, dem Vertrauensgrundsatz und dem Verhältnismäßigkeitsgebot vereinbar.

II.

Die Revision ist zulässig, aber unbegründet. Das angefochtene Urteil verletzt kein Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO).

1.

Zu Recht halten die Beteiligten in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs in Streitigkeiten wegen der Ausstellung einer Bescheinigung nach der Milch-Garantiemengen-Verordnung den Verwaltungsrechtsweg für gegeben. Diese öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art sind durch Gesetz keinem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen (§ 40 Abs. 1 VwGO). Um eine Abgabenangelegenheit (§ 33 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 FGO) handelt es sich schon deshalb nicht, weil mit der Klage von einer allgemeinen Verwaltungsbehörde, nicht aber von einer Finanzbehörde eine Bescheinigung begehrt wird; das Bescheinigungsverfahren ist gegenüber dem eigentlichen Besteuerungsverfahren verselbständigt und den "zuständigen Landesstellen" zugewiesen (§§ 2 Abs. 1 Satz 2, 9 Abs. 2, 10 Abs. 3 Satz 2 der Verordnung über die Abgaben im Rahmen von Garantiemengen im Bereich der Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse - Milch-Garantiemengen-Verordnung - i.d.F. der Bekanntmachung vom 18. Juli 1986, BGBl. I S. 1227, zuletzt geändert durch die Verordnung vom 24. Juli 1987, BGBl. I S. 1698, - MGVO -). Da es sich bei diesen Streitigkeiten nicht um Abgabenangelegenheiten handelt, werden sie auch nicht durch § 29 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen vom 31. August 1972 (BGBl. I S. 1617) - MOG 1972 - bzw. § 34 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen i.d.F. der Bekanntmachung vom 27. August 1986 (BGBl. I S. 1397) - MOG 1986 - erfaßt.

2.

§ 9 Abs. 2 Satz 1 MGVO, der von der Zuständigkeit von Landesstellen ausgeht, verstößt nicht gegen Art. 108 Abs. 1 Satz 1 GG, wonach die Abgaben im Rahmen der Europäischen Gemeinschaften durch die Bundesfinanzbehörden verwaltet werden. Die Abgaben, die der Milcherzeuger unter Berücksichtigung von Referenzmengen im Rahmen der nationalen Garantiemengen für die Milch und Milcherzeugnisse zu zahlen hat, sind zwar "Abgaben im Rahmen der Europäischen Gemeinschaften" (vgl. auch BFH, Urteil vom 28. Oktober 1986 - VII R 41/86 - BFHE 148, 84, 86 [BFH 30.10.1986 - V B 44/86]); die Ausstellung der Bescheinigungen nach § 9 Abs. 2 Satz 1 MGVO durch die "zuständigen Landesstellen" ist aber keine Verwaltung dieser Abgaben.

Welcher Verwaltungskompetenz eine bestimmte gesetzlich ausgelöste Verwaltungstätigkeit unterfällt, bestimmt sich nach dem gegenständlichen Gehalt der Regelung. § 9 Abs. 2 Satz 1 MGVO könnte deshalb nur dann gegen Art. 108 Abs. 1 Satz 1 GG verstoßen, wenn die Bestimmung eine Verwaltungstätigkeit erfordern würde, die nach ihrem gegenständlichen Gehalt zur Abgabenverwaltung rechnet. Die Ausstellung einer Bescheinigung über Sachverhalte aus dem Bereich der Landwirtschaft ist ihrem Gegenstand nach aber keine Verwaltung von Abgaben. Unerheblich ist, daß diese Bescheinigung dazu dient, Voraussetzung für die abgabenrechtliche Entscheidung zu sein. Der Zweck, der mit einer bestimmten Verwaltungstätigkeit ausschließlich oder unter anderem verfolgt wird, entscheidet nicht über die Kompetenzzuordnung. Gäbe es die Regelung des § 9 Abs. 2 MGVO nicht, so müßte allerdings die Bundesfinanzverwaltung auch die Sachverhalte aus dem Landwirtschaftsbereich feststellen und beurteilen; sie müßte also etwas tun, was ihr unter der Geltung des § 9 Abs. 2 MGVO nicht obliegt. Art. 108 Abs. 1 GG verbietet es dem Normgeber aber nicht, eine Verwaltungstätigkeit der Länder auszulösen, die das Tätigwerden der Bundesverwaltung ersetzt; er verbietet nur, gerade die Tätigkeit den Ländern zu übertragen, die ihrem Gegenstand nach obligatorisch der Bundesverwaltung unterfällt. Dazu gehört die Ausstellung einer Bescheinigung über Sachverhalte aus dem Landwirtschaftsbereich nicht. Auch die Gesetzgebungspraxis orientiert sich schon immer unbeanstandet bei der Grenzziehung zwischen der regelmäßigen Verwaltungszuständigkeit der Länder einerseits und der ausnahmsweise festgelegten obligatorischen Bundesverwaltung andererseits am Gegenstand der Verwaltungstätigkeit, nicht an deren Zweck. In vielen Fällen haben gesetzlich bestimmte Verwaltungstätigkeiten von Landesbehörden ausschließlich den Zweck, eine bundeseigene Verwaltungstätigkeit zu erübrigen. Hinzuweisen ist z.B. auf folgende Regelungen: § 7 d Abs. 2 Nr. 2 EStG; § 51 Abs. 1 Nr. 2 n Satz 2 EStG i.V.m. § 81 Abs. 2 Nr. 2 EStDV; § 51 Abs. 1 Nr. 2 y Satz 2 EStG i.V.m. § 82 i Abs. 2 EStDV; § 51 Abs. 1 Nr. 2 r Satz 2 EStG i.V.m. § 82 k Abs. 2 EStDV; § 3 Nr. 1 der Verordnung über die einkommensteuerliche Behandlung der freien Erfinder vom 30. Mai 1951 (BGBl. I S. 387) in der durch Steuerbereinigungsgesetz 1985 von 14. Dezember 1984 (BGBl. I S. 1493) geänderten Fassung; § 4 Nr. 5 Satz 1 GrStG vom 7. August 1973 (BGBl. I S. 965) und § 5 Abs. 1 Nr. 2 Satz 2 GrStG; § 32 Abs. 2 Satz 2 GrStG; § 93 Abs. 1 c II. WobauG i.d.F. vom 11. Juli 1985 (BGBl. I S. 1284); § 4 b Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BerlinFG 1987 (BGBl. 1986 I S. 2415); § 4 Abs. 2 Nr. 3 InvZulG 1986 (BGBl. I S. 231); vgl. auch § 1 Abs. 1 Satz 1, § 2 Abs. 1 InvZulG; § 1 Abs. 2 Satz 1, § 2 Abs. 1 InvZulG und § 4 a Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 InvZulG.

3.

Die Milch-Garantiemengen-Verordnung beruht, soweit sie ein Bescheinigungsverfahren vorsieht, auf einer hinreichenden gesetzlichen Ermächtigung, nämlich dem § 8 Abs. 1 Nr. 1 MOG 1972. Er ermächtigt zum Erlaß von Vorschriften "über das Verfahren bei Abgaben im Rahmen von Produktionsregelungen". Das Verfahren bei Abgaben ist nicht identisch mit dem Verfahren der Verwaltung von Abgaben, die Art. 108 Abs. 1 GG den Bundesfinanzbehörden zugewiesen hat. § 8 Abs. 1 Nr. 1 MOG 1972 ist umfassend formuliert und bezieht sich nicht nur auf die Verwaltung dieser Abgaben, sondern auf alle Verfahren, die mit dieser Verwaltung in einem unmittelbaren Zusammenhang stehen. Daß das Gesetz zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen des Jahres 1972 zur Einführung eines selbständigen Bescheinigungsverfahrens ermächtigt, wird nunmehr ausdrücklich durch seine Neufassung im Jahre 1986 bestätigt. Nach § 12 Abs. 2 Satz 2 MOG 1986 bedürfen Rechtsverordnungen nach § 12 Abs. 2 Satz 1 MOG 1986 der Zustimmung des Bundesrates, "soweit der eigentlichen Abgabenerhebung ein selbständiges Verwaltungsverfahren vorgeschaltet ist, das von den Ländern durchgeführt wird". Der Gesetzgeber geht mithin davon aus, daß die betreffenden von den Ländern durchzuführenden Verwaltungsverfahren durch Rechtsverordnungen nach § 12 Abs. 2 Satz 1 MOG 1986 geregelt werden. Die Ermächtigung in § 12 Abs. 2 Satz 1 MOG 1986 betrifft aber die Vorschriften "über das Verfahren bei Abgaben", die schon in § 8 Abs. 1 MOG 1972 genannt sind. In dieser Hinsicht hat die Ermächtigung in § 12 Abs. 2 Satz 1 MOG 1986 gegenüber der Ermächtigung in § 8 Abs. 1 Nr. 1 MOG 1972 keine Änderung erfahren.

Aus § 26 Abs. 1 Nr. 1 MOG 1972 ergibt sich keine Einschränkung dieser Ermächtigung. Allerdings ist diese Vorschrift mißverständlich formuliert, indem sie den Eindruck erweckt, die Zuständigkeiten würden für den gesamten Verordnungsbereich abschließend geregelt. Wie sich aus der Begründung zum damaligen Regierungsentwurf ergibt (vgl. BT-Drs. VI/2553 S. 34), sollte durch die Regelung für den Bereich der Abgabenverwaltung die Zuständigkeit zwischen der Bundesfinanzverwaltung und anderen Bundes stellen aufgeteilt werden. Es war aber nicht daran gedacht, die Ermächtigung des § 8 Abs. 1 Nr. 1 MOG 1972 durch das Verbot eines landesbehördlichen Vorverfahrens einzuengen. Unter "Durchführung" versteht § 26 Abs. 1 Nr. 1 MOG 1972 die abgabenrechtliche Ausführung der Normen und betrifft damit nur einen Teil der Verwaltungszuständigkeiten, die durch die Milch-Garantiemengen-Verordnung ausgelöst werden. Dementsprechend heißt es auch in § 2 Abs. 1 Satz 2 MGVO, daß die Zuständigkeit der nach Landesrecht zuständigen Stellen für die Erteilung von in dieser Verordnung genannten Bescheinigungen unberührt bleibt. Die Bundesfinanzverwaltung wird überhaupt nur deshalb in § 26 MOG 1972 erwähnt, weil man bei der Schaffung des MOG 1972 der Meinung war, Art. 108 Abs. 1 Satz 1 GG betreffe nur die Ausfuhrabgaben, und es bedürfe einer Regelung nach Art. 87 Abs. 3 Satz 2 GG, um den Bundesfinanzbehörden die Verwaltung der übrigen gemeinschaftsrechtlichen Abgaben zu übertragen (vgl. BT-Drs. VI/2553 S. 34 und S. 19).

4.

Zu Recht verneint hat das Berufungsgericht einen Anspruch des Klägers aus § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 MGVO in Verbindung mit § 6 Abs. 4 MGVO gegen den Beklagten auf Erteilung einer Bescheinigung, daß die Voraussetzungen für die Anerkennung einer besonderen Anlieferungs-Referenzmenge mit der Zielmenge von 304.680 kg Milch vorliegen. § 6 Abs. 4 MGVO setzt unter anderem voraus, daß "dem Milcherzeuger zwischen dein 1. Juli 1978 und dem 29. Februar 1984 ... ein Bauantrag für eine Baumaßnahme im Sinne von Abs. 2 genehmigt worden" ist. Die Baugenehmigung wurde erst am 19. April 1984 erteilt.

Der Kläger hat keinen Anspruch, so gestellt zu werden, als ob ihm die Baugenehmigung spätestens am 29. Februar 1984 erteilt worden wäre. Dem Sozialrecht ist ein Anspruch dieser Art freilich nicht unbekannt, wenn nämlich jemand durch fehlerhafte oder unterbliebene behördliche Betreuung einen Nachteil erlitten hat. Für diesen Fall billigt ihm die ständige Rechtsprechung des Bundessozialgerichts (Urteil vom 12. Oktober 1979 - 12 RK 47/77 - BSGE 49, 76, 79; vgl. auch Wallerath DöV 1987, 505 mit weiteren Nachweisen) einen Anspruch auf Herstellung desjenigen Zustandes zu, der entstanden wäre, wenn sich der Sozialleistungsträger von vornherein rechtmäßig verhalten hätte. Das rechtswidrige Handeln oder Unterlassen kann dabei auch von einer anderen Behörde ausgegangen sein (BSG, Urteil vorn 17. Dezember 1980 - 12 RK 34/80 - BSGE 51, 89). Dieser speziell dem Sozialrecht (vgl. §§ 2 Abs. 2, 13, 14, 15 SGB-AT) entnommene Rechtsgedanke kann nicht verallgemeinert werden. Auf dem Gebiet des allgemeinen Verwaltungsrechts kann unrechtmäßiges Verwaltungshandeln oder Unterlassen nur im Rahmen zulässigen Verwaltungshandelns ausgeglichen werden (vgl. Urteil des erkennenden Senats vom 9. Juni 1982 - BVerwG 3 C 78.81 - Buchholz 427.2 § 28 Nr. 9; ferner Beschluß des 2. Senats vom 16. Juni 1986 - BVerwG 2 B 67.86 - Buchholz 310 § 113 Nr. 160 und Beschluß des 4. Senats vom 14. Mai 1968 - BVerwG 4 C 56.65 - NJW 1968, 2350 = DÖV 1969, 146). Es ist keine Rechtsvorschrift ersichtlich, die die Ausstellung der Bescheinigung des beantragten Inhalts in das Ermessen der bescheinigenden Landesbehörde stellt oder ihr die Befugnis einräumt, von dem Stichtagserfordernis - und sei es auch nur in Härtefällen - abzusehen. Zudem scheitert ein derartiger Herstellungsanspruch, wie ihn das Bundessozialgericht konzipiert, im vorliegenden Fall schon aus tatsächlichen Gründen. Das angefochtene Urteil enthält nicht die Feststellung, daß der Bauantrag durch die Baubehörde verzögerlich behandelt worden sei; vielmehr stellt es einen Zusammenhang zwischen der mit Rücksicht auf die planungsrechtlichen Vorstellungen der Stadt Brilon erfolgten Umplanung und der späten Erteilung der Baugenehmigung her. Gegen diese Feststellung hat der Kläger keine zulässige und begründete Verfahrensrüge erhoben.

Auch eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand kommt nicht in Betracht. Die Milch-Garantiemengen-Verordnung legt insoweit dem Kläger nicht die Einhaltung einer gesetzlichen Frist auf; sie knüpft vielmehr in § 6 Abs. 2 bis 5 MGVO an bestimmte Ereignisse innerhalb eines in der Vergangenheit, d.h. vor der Verkündung der Milch-Garantiemengen-Verordnung, liegenden Zeitraums an, - an Ereignisse, die - soweit § 6 Abs. 2 bis 4 MGVO einschlägig ist - zudem Behördenhandlungen sind. Mit der Fallgestaltung, die dem Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 5. Mai 1987 - 2 BvR 104/87 - zugrunde lag, ist die Situation des Klägers nicht zu vergleichen (vgl. auch BVerfG, Beschluß vom 18. Dezember 1985 - 2 BvR 1167/84 u.a. - BVerfGE 71, 305, 347 f.). Es kann keine Rede davon sein, daß der Kläger eine fristwahrende Handlung unterlassen hätte, die ihm wegen ihres Kostenaufwands angesichts einer entschuldbaren Rechtsungewißheit nicht zumutbar gewesen wäre.

Auch die übrigen Absätze des § 6 MGVO vermögen den Anspruch des Klägers nicht zu begründen. § 6 Abs. 2 MGVO betrifft den Fall der Förderung einer Baumaßnahme aufgrund eines Entwicklungsplans zur Erhöhung der Zahl der Kuhplätze um mindestens 20 vom Hundert, die zwischen dem 1. Juli 1978 und dem 29. Februar 1984 bewilligt worden ist. Eine derartige Förderung hat nicht stattgefunden. Es wurden überhaupt keine öffentlichen Mittel für eine Baumaßnahme zur Erhöhung der Zahl der Kuhplätze bewilligt, so daß auch § 6 Abs. 3 MGVO nicht zum Zuge kommt; vielmehr hat das Landesamt für Agrarordnung die Bewilligung öffentlicher Mittel mit Bescheid vom 7. Februar 1984 im vorliegenden Fall ausdrücklich abgelehnt. Auf die Gründe, weshalb die Förderung nicht bewilligt wurde, stellt die Milch-Garantiemengen-Verordnung nicht ab. Das ist grundsätzlich unbedenklich, denn sie gewährt auch für nicht geförderte Bauinvestitionen einen vergleichbaren Vertrauensschutz.

Schließlich ist auch § 6 Abs. 5 MGVO nicht gegeben. Diese Vorschrift setzt unter anderem voraus, daß "der Milcherzeuger zwischen dem 1. Juli 1978 und dem 29. Februar 1984 in anderen als den in Abs. 2, 3 oder 4 genannten Fällen eine Baumaßnahme ... begonnen und abgeschlossen" hat. Diese Voraussetzung erfüllt der Kläger nicht. Mit dieser Vorschrift werden Baumaßnahmen begünstigt, die keiner bauaufsichtsrechtlichen Zulassung bedürfen (vgl. Senatsurteil vom gleichen Tage - BVerwG 3 C 41.87 -). Nicht dagegen werden durch diese Vorschrift - wie der Kläger meint - die Milcherzeuger gefördert, die "schwarz" gebaut haben. Dies bedarf hier jedoch keiner weiteren Vertiefung, da der Tatbestand des § 6 Abs. 5 MGVO schon deshalb nicht erfüllt ist, weil die Baumaßnahme des Klägers nicht bis zum 29. Februar 1984 abgeschlossen war.

Eine andere Anspruchsgrundlage auf Erteilung der begehrten Bescheinigung besteht nicht. Dieses Ergebnis hält der Kläger allerdings für verfassungswidrig und fordert deshalb im Hinblick auf Art. 12, 14 und 19 Abs. 4 GG in Verbindung mit Art. 3 GG eine verfassungskonforme Auslegung des § 6 MGVO - insbesondere seines Absatzes 4 - dahingehend, daß dessen Voraussetzungen auch durch einen begründeten, vor dem 29. Februar 1984 gestellten und positiv bescheidungsfähigen Bauantrag erfüllt werden. § 6 Abs. 2 bis 5 MGVO gibt aber - soweit er im vorliegenden Zusammenhang interessiert - in der vom Senat für richtig gehaltenen Auslegung zu verfassungsrechtlichen Bedenken keinen Anlaß, insbesondere verstößt die Stichtagsregelung nicht gegen höherrangiges Recht.

Die Regelung des § 6 Abs. 2 bis 5 MGVO steht mit dem Gemeinschaftsrecht, insbesondere mit Art. 3 Nr. 1 VO (EWG) Nr. 857/84 vom 31. März 1984 (ABl. Nr. L 90 vom 1. April 1984, S. 13) in Einklang. Nach dieser gemeinschaftsrechtlichen Verordnung können Milcherzeuger, die sich zur Durchführung eines vor dem 1. März 1984 eingereichten Entwicklungsplans im Bereich der Milcherzeugung gemäß der Richtlinie 72/159/EWG verpflichtet haben, entsprechend der Entscheidung des Mitgliedstaates eine spezifische Referenzmenge zugewiesen erhalten, die den im Entwicklungsplan vorgesehenen Milch- und Milcherzeugnismengen Rechnung trägt. Daraus ergibt sich: Die Vorschrift verpflichtet die Mitgliedstaaten nicht, in dem genannten Falle eine spezifische Referenzmenge zuzuweisen; vielmehr wird ihnen ihre Entscheidung freigestellt. Ist ihnen aber die Zuweisung freigestellt, dann können sie die Zuweisung der Referenzmenge in dem genannten Falle auch unter weitere einschränkende Voraussetzungen stellen, denn sie hätten in dem genannten Falle überhaupt keine Referenzmenge zu gewähren brauchen.

Die Statuierung eines Endstichtages auf den 29. Februar 1984 verstößt nicht gegen Grundrechte des Klägers, und zwar weder gegen die gemeinschaftsrechtlichen noch gegen die im Grundgesetz niedergelegten Grundrechte. Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes stehen der Einführung des Stichtages nicht entgegen.

Der Zweck der Milch-Garantiemengen-Verordnung, die Milchproduktion einzuschränken, führt notwendig dazu, daß nicht mehr sämtliche bisher vorhandenen Milcherzeugungskapazitäten auch in Zukunft wirtschaftlich zur Milcherzeugung genutzt werden können. Daß die erstrebte Produktionseinschränkung aus Gründen des allgemeinen Wohls gefordert ist, macht die Präambel der gemeinschaftsrechtlichen Verordnung (EWG) Nr. 856/84 vom 31. März 1984 (ABl. Nr. L 90 vom 1. April 1984, S. 10) deutlich. Mit der Produktionsdrosselung sollen Haushaltsbelastungen und Marktschwierigkeiten vermieden werden, "die selbst die künftige Entwicklung der gemeinsamen Agrarpolitik gefährden". Mit der verfassungsrechtlichen Gewährleistung des Eigentums wäre es aber gleichwohl nicht vereinbar (vgl. BVerfG, Beschluß vom 15. Juli 1981 - 1 BvL 77/78 - BVerfGE 58, 300, 349, 351), wenn der Staat die Fortsetzung der Eigentumsnutzungen, zu deren Aufnahme umfangreiche Investitionen erforderlich waren, abrupt und ohne Überleitung unterbinden würde. Dabei kann dahinstehen, ob durch die MGVO überhaupt Eigentumsnutzungen unterbunden werden; jedenfalls geschieht dies nicht abrupt und ohne Überleitung. Entsprechend dem Art. 2 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 857/84 legt die Verordnung ein in der Vergangenheit liegendes Referenzjahr zugrunde, knüpft also an die bisherige Milchanlieferung des einzelnen Milcherzeugers in der Vergangenheit an. Darüber hinaus hat der Normgeber berücksichtigt, daß Investitionen, die im Referenzjahr 1983 noch nicht zu einer dem Investitionsvolumen entsprechenden Milchproduktion geführt haben, sich möglicherweise infolge der Milch-Garantiemengen-Verordnung nicht bezahlt machen. Ein umfassender Investitionsschutz kam freilich nicht in Betracht, denn es mußte vermieden werden, daß Milcherzeuger in Kenntnis der gesetzgeberischen Absichten dazu übergingen, Milcherzeugungskapazitäten auszubauen oder bis dahin ungenutzte Kapazitäten zu aktivieren, um sich für die Vertrauensschutzregelung eine günstigere Ausgangsposition zu verschaffen. Der Normgeber hatte vielmehr schutzwürdiges Vertrauen der Milcherzeuger in den Fortbestand der damaligen Lage hinreichend und angemessen zu berücksichtigen, ohne den Zweck der Regelung zu gefährden. Der Normzweck wird verfehlt, wenn die Übergangsregelungen und die Bestimmungen über den Vertrauensschutz in der Milch-Garantiemengen-Verordnung dazu führen, daß latente Milcherzeugungskapazitäten, die - ans welchen Gründen auch immer - bisher stillgelegt, nur unvollkommen genutzt oder unausgebaut waren, nunmehr - in der Krise der Überproduktion - mobilisiert werden.

Diese Zweckverfehlung hat der Normgeber vermieden, ohne den Grundsatz des Vertrauensschutzes verletzt zu haben. Es liegt in der Natur der Sache, denjenigen Milcherzeugern, die im Hinblick auf die zu erwartende Änderung der Rechtslage die Produktion ausweiten, die also gerade kein Vertrauen in den Fortbestand der Rechtslage setzen, insoweit keinen Vertrauensschutz zu gewähren. Ebenso erscheinen auch diejenigen nicht schutzwürdig, die zwar in der Vergangenheit im verständlichen Vertrauen auf den Fortbestand der damaligen Rechtslage seit langem Milchproduktionskapazitäten geplant oder geschaffen, diese aber bisher nicht zügig ausgebaut oder genutzt haben. Sie haben damit regelmäßig gezeigt, daß sie auf die Milchproduktionssteigerung nicht angewiesen sind. Ihnen ist grundsätzlich zuzumuten, angesichts der Überproduktion wie bisher auch in Zukunft auf die Nutzung dieser Kapazitäten zu verzichten. Das schutzwürdige Vertrauen einerseits gegenüber dem nicht schutzwürdigen Vertrauen und dem Nichtvertrauen andererseits abzugrenzen, ist ersichtlich die Funktion des Endstichtages.

Die unterschiedliche Behandlung der Milcherzeuger, die den Stichtag erfüllen und der Milcherzeuger, die ihn verfehlen, verstößt nicht gegen den Gleichheitssatz (Art. 3 GG) und damit auch nicht gegen das Diskriminierungsverbot des Art. 40 Abs. 3 EWG-Vertrag, wonach die gemeinsame Marktorganisation der Agrarmärkte jede Diskriminierung zwischen Erzeugern oder Verbrauchern innerhalb der Gemeinschaft auszuschließen hat. Die zeitliche Differenzierung - die Wahl des entscheidenden Zeitpunkts - orientiert sich nämlich am gegebenen Sachverhalt und ist damit sachlich vertretbar (vgl. BVerfG, Beschluß vom 27. Oktober 1970 - 1 BvR 51/68 u.a. - BVerfGE 29, 283, 299; Beschluß vom 20. März 1984 - 1 BvL 27/82 - BVerfGE 66, 234, 244). Das Berufungsgericht hat für den Zeitpunkt des 29. Februar 1984 unangegriffen festgestellt, daß damals die Unhaltbarkeit der bisherigen Marktordnung durch offizielle Verlautbarungen der Bundesregierung und ihre Verbreitung in den Medien offengelegt war. Wer dann noch investiert, der hat ersichtlich nicht dem Fortbestand der Rechtslage vertraut.

Es ist im Grunde auch nicht der Zeitpunkt, der vom Kläger beanstandet wird, sondern die Maßgeblichkeit der Baugenehmigung, die nach § 6 Abs. 4 MGVO zwischen den Stichtagen erteilt sein muß. An die Stelle dieses Kriteriums will er den Eingang des Bauantrags bei der Behörde und dessen positive Bescheidungsfähigkeit gesetzt wissen. Das vermag nicht zu überzeugen. Das Kriterium der Baugenehmigung ist sachlich vertretbar und nicht zu beanstanden. Es ist insbesondere leicht festzustellen, wann die Genehmigung erteilt worden ist. Sie ist regelmäßig eine verläßliche Basis für die Durchführung von Baumaßnahmen. Der bloße Bauantrag rechtfertigt nicht das Vertrauen, daß so wie geplant auch gebaut werden darf. Dies zeigt der Fall des Klägers zur Genüge. Würde man auf den Eingang des Bauantrags abstellen, so würde sich sogleich die Frage erheben, wie ein teilweise abgelehnter oder zur Änderung zurückgegebener Plan zu behandeln ist. Rechtsunsicherheit wäre die Folge. Es kann - entgegen der Auffassung des Klägers - auch nicht darauf ankommen, ob der einzelne Milcherzeuger den Eintritt des Ereignisses - die Erteilung der Baugenehmigung -, an den § 6 Abs. 4 MGVO anknüpft, seinerzeit "in der Hand gehabt hat" oder zumindest hätte beschleunigen können. Der Stichtag bezieht sich auf einen Zeitraum in der Vergangenheit, als noch niemand wußte, daß es auf den Zeitpunkt dieses Ereignisses einmal ankommen werde.

Der Normgeber durfte davon ausgehen, daß mit der Wahl der Baugenehmigung als Differenzierungskriterium die Fälle, in denen ein Investitionsaufwand in nennenswertem Umfang bereits entstanden ist, von den Fällen geschieden werden, in denen bis dahin geringere Kosten, nämlich nur Planungskosten angefallen sind. Ein Baubeginn vor Erteilung der Baugenehmigung ist verboten; nach ihrer Erteilung kann aber regelmäßig sofort der Bau begonnen werden. Eine mit dem genannten Differenzierungskriterium verbundene Typisierung ist bei der Ordnung von Massenerscheinungen, wie sie hier vorliegen, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (vgl. BVerfG, Urteil vom 24. Juli 1963 - 1 BvL 30/57 u.a. - BVerfGE 17, 1, 23; Beschluß vom 20. März 1984 - 1 BvL 27/82 - BVerfGE 66, 234, 244), wenn sie auch - wie es ihrem Wesen entspricht - in dem einen oder anderen atypisch gelegenen Fall zu Härten führt. Daß bereits vor Erteilung der Baugenehmigung ein Fertigstall für etwa 100.000 DM vorbehaltlos bestellt wird, ist ungewöhnlich und brauchte vom Normgeber nicht bedacht zu werden.

Verfassungsrechtlich unbedenklich ist auch das dem Kläger nachteilige Kriterium für die Wahrung der Stichtage in § 6 Abs. 5 MGVO, daß nämlich die Baumaßnahme zwischen dem 1. Juli 1978 und dem 29. Februar 1984 nicht nur begonnen, sondern auch abgeschlossen sein muß. Dieser Regelung liegt ersichtlich das Bestreben zugrunde, Manipulationen vorzubeugen. Würden auch Baumaßnahmen zur Grundlage besonderer Anlieferungs-Referenzmengen gemacht, die nach dem 29. Februar 1984 abgeschlossen werden, wäre die Versuchung groß, die Baumaßnahmen nachträglich auszuweiten.

Eine verfassungsrechtliche Beurteilung im Sinne der Erwägungen des Klägers rechtfertigt sich auch nicht aufgrund seines Vertrags, er müsse seinen Hof aufgeben, wenn ihm die erstrebte Referenzmenge nicht zugewiesen werde, da seine landwirtschaftlichen Flächen aufgrund der Mittelgebirgslage praktisch nur als Weideland genutzt werden könnten. Die Garantiemengenregelung verstößt nicht deshalb gegen Art. 12 GG oder Art. 14 GG, weil im Einzelfall ein landwirtschaftlicher Betrieb wegen der Erhebung der Abgabe wirtschaftlich aufgegeben werden muß.

Milchviehhaltung ist kein eigenständiger Beruf; sie ist nur ein Teil der umfassenden landwirtschaftlichen Betätigung (vgl. BVerfG, Beschluß vom 28. November 1984 - 1 BvL 13/81 - BVerfGE 68, 272, 281 mit weiteren Nachweisen). Wird sie ausschließlich betrieben, so prägt sie den Betrieb, nämlich durch die Spezialisierung auf ein bestimmtes Erzeugnis, nicht aber den Beruf des Landwirts. Dieser hängt nicht davon ab, welche Erzeugnisse er liefert. Der Beruf des Landwirts wird durch die Abgabenregelung nicht verschlossen, denn selbst für den Fall, daß dem Landwirt keine Referenzmenge für Milch zugeteilt werden sollte, bleibt es ihm unbenommen, Landwirtschaft zu betreiben. Auch der Landwirt, der keine Milch erzeugt, bleibt Landwirt.

Der Entschluß, aus wirtschaftlichen Gründen aufzugeben, ist regelmäßig das Resultat einer Vielzahl ungünstiger oder sich ungünstig entwickelnder Faktoren, wobei der einzelne Faktor keine andere Bedeutung hat als "der Tropfen, der das Faß zum überlaufen bringt". Im Grundsatz ist jede Abgabe, die noch hinzu kommt, geeignet, den Inhaber eines Betriebes mit unzureichendem Gewinn zum Aufgeben zu zwingen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluß vom 16. März 1971 - 1 BvR 52/66 u.a. - BVerfGE 30, 292, 313 f. [BVerfG 16.03.1971 - 1 BvR 52, 665, 667, 754/66]) beeinträchtigt eine Berufsausübungsregelung die Freiheit der Berufswahl aber nicht schon dann, wenn die Regelung den aus der Ausübung eines Berufs erzielten Gewinn soweit mindert, daß ein einzelner Unternehmer sich zur Aufgabe seines bisherigen Berufs veranlaßt sieht. Eine Verletzung des Rechts auf freie Berufswahl ist nur dann anzunehmen, wenn die betroffenen Berufsangehörigen in aller Regel und nicht nur in Ausnahmefällen wirtschaftlich nicht mehr in der Lage sind, den gewählten Beruf ganz oder teilweise zur Grundlage ihrer Lebensführung zu machen. Daß die Abgabe nach der Milch-Garantiemengen-Verordnung den Landwirt regelmäßig zur Betriebsaufgabe zwingt, ist im angefochtenen Urteil nicht festgestellt worden.

Bezüglich des Art. 14 GG gilt nichts anderes, auch wenn man zugunsten des Klägers davon ausgeht, daß der landwirtschaftliche Betrieb als Sachgesamtheit dem Schutz des Art. 14 GG unterliegt. Die Abgabenregelung bezweckt zwar eine Reduzierung der Milchproduktion, spricht aber gegen niemand ein Produktionsverbot aus, und zwar weder in persönlicher noch dergestalt in sächlicher Hinsicht, daß es die Verwendung von Grünflächen, Stallungen, Apparaturen oder Kühen zur Milchproduktion untersagt. Wohl aber hat die Agbabenregelung notwendigerweise die faktische Folge, daß der einzelne Landwirt seine Milchproduktion einschränkt. Selbst wenn man darin eine mittelbare, vom Schutz des Art. 14 GG erfaßte Eigentumsbeschränkung sehen wollte, würde sich die Garantiemengenregelung noch als eine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG darstellen. Eine gegenteilige Beurteilung wäre nur gerechtfertigt, wenn die Abgabe für sich genommen erdrosselnde Wirkung hätte. Die Abgabe ist aber nach der Milch-Garantiemengen-Verordnung so konzipiert, daß sie dem Milcherzeuger den Ertrag einer Milchproduktion beläßt, der einer um 2 bis 12,5 Prozent reduzierten Milchanlieferung des Jahres 1983 entspricht. Da der Verordnungsgeber auf diese Weise an einen nicht lange zurückliegenden Produktionsstand anknüpfte, durfte er davon ausgehen, daß eine erdrosselnde Wirkung der Abgabe nicht die Folge sein wird und eine Umgestaltung der Vermögensverhältnisse in der Landwirtschaft nicht zu erwarten ist.

Da der Senat die verfassungsrechtlichen Bedenken des Klägers nicht teilt, brauchte er sich nicht mit der Frage zu befassen, ob sich eine Auslegung der MGVO im Sinne der Erwägungen des Klägers innerhalb der Grenzen der Rechtsfindungskompetenz des Senats hält und - verneinendenfalls - ob aus einem etwaigen rechtswidrigen Begünstigungsausschluß im verwaltungsgerichtlichen Verfahren Folgerungen im Sinne des klägerischen Begehrens zu ziehen sind.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.