I.

Mit Rechtsverordnung vom 14. Mai 1987 erklärte das Landratsamt München bestimmte Waldflächen in den Landkreisen München und Ebersberg zu Bannwald gemäß Art. 11 Abs. 1 des Waldgesetzes für Bayern (BayWaldG) vom 22. Oktober 1974 (GVBl. S. 551), zuletzt geändert durch Gesetz vom 23. Februar 1989 (GVBl. S. 25). Art. 11 BayWaldG lautet:

"(1)
Wald, der aufgrund seiner Lage und seiner flächenmäßigen Ausdehnung vor allem in Verdichtungsräumen und waldarmen Bereichen unersetzlich ist und deshalb in seiner Flächensubstanz erhalten werden muß und welchem eine außergewöhnliche Bedeutung für das Klima, den Wasserhaushalt oder für die Luftreinigung zukommt, soll durch Rechtsverordnung zu Bannwald erklärt werden, soweit er in Plänen nach Art. 17 oder als einzelnes Ziel nach Art. 26 des Bayerischen Landesplanungsgesetzes ausgewiesen ist.

(2)
Zu Bannwald kann durch Rechtsverordnung ferner Wald erklärt werden, der in besonderem Maße dem Schutz vor Immissionen dient."

Nach Art. 9 Abs. 6 Satz 2 BayWaldG darf die Erlaubnis zur Rodung (Beseitigung von Wald zugunsten einer anderen Bodennutzungsart) im Bannwald nur bei Vorliegen besonderer und gegenüber dem Schutzwald erschwerter Voraussetzungen erteilt werden, während der Kahlhieb (Lichthauung) - anders als im Schutzwald - keiner Erlaubnis bedarf (vgl. Art. 14 Abs. 3 Satz 1 BayWaldG). Durch Art. 10 BayWaldG wird Wald in bestimmten Lagen oder mit bestimmten Funktionen zu Schutzwald erklärt.

Die Antragsteller haben gegen die Verordnung vom 14. Mai 1987 Normenkontrollantrag erhoben unter anderem mit der Begründung, das Bayerische Waldgesetz verletze insoweit Bundesrecht, als es die im Bundeswaldgesetz nicht enthaltene Kategorie des Bannwaldes vorsehe und den Kahlhieb im Bannwald keiner Erlaubnispflicht unterwerfe. Durch die Erschwerung der Rodung sei Art. 14 GG verletzt. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat den Normenkontrollantrag zurückgewiesen und ausgeführt: Art. 11 Abs. 1 BayWaldG verstoße nicht gegen Bundesrecht. Der Bund habe im 2. Kapitel des Bundeswaldgesetzes von seiner Rahmengesetzgebungskompetenz gemäß Art. 75 Nr. 3 GG Gebrauch gemacht. Der Bundesgesetzgeber überlasse einerseits dem Landesgesetzgeber zu bestimmen, was Schutzwald werden soll. Andererseits sage der Bundesgesetzgeber ausdrücklich, wann ein Wald zu Schutzwald erklärt werden könne. Danach sei der Wald, der gemäß Art. 11 Abs. 2 BayWaldG ebenfalls als Bannwald bezeichnet werde, Schutzwald im Sinne von § 12 BWaldG. Bei dem Bannwald nach Art. 11 Abs. 1 BayWaldG handele es sich dagegen wegen des mit der überörtlichen Bedeutung verbundenen Schutzzwecks um eine eigenständige, nach der Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes mögliche Regelung des bayerischen Landesgesetzgebers. Wegen der fehlenden Identität von Schutzwald und Bannwald im Sinne von Art. 11 Abs. 1 BayWaldG brauche der Frage, ob dem Fehlen der Genehmigungsbedürftigkeit des Kahlhiebs im Bannwald rechtliche Bedeutung zukomme, nicht weiter nachgegangen zu werden. Aber auch wenn man davon ausgehe, daß zwischen dem Schutzwaldbegriff des § 12 BWaldG und dem Bannwaldbegriff des Art. 11 Abs. 1 BayWaldG Identität bestehe, könnten die Antragsteller mit ihrem Begehren nicht durchdringen, weil die hinsichtlich der Kahlhiebsgenehmigung für die Antragsteller dann mildere landesrechtliche Regelung keinen Nachteil im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO für sie darstelle.

Mit der Beschwerde machen die Antragsteller geltend, der Verwaltungsgerichtshof hätte die Sache gemäß § 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache dem Bundesverwaltungsgericht zur Entscheidung vorlegen müssen. Es sei von grundsätzlicher Bedeutung, in welchem Umfang ein bundestrechtliches Rahmengesetz ausfüllungsfähig sei, insbesondere ob der Landesgesetzgeber berechtigt sei, neue, dem Bundesgesetz fremde Begriffskategorien einzuführen oder ob er auf die Ausfüllung bundesrechtlich vorgegebener Kategorien beschränkt sei. Die Vorschriften des Bundeswaldgesetzes stellten keinen Rahmen in dem Sinne dar, daß der Landesgesetzgeber befugt wäre, zwischen den beiden Kategorien Schutzwald und Erholungswald weitere Kategorien, etwa zur Verwirklichung des Erhaltungsgrundsatzes des § 9 BWaldG, festzulegen. Mit der Erschwerung der Rodungserlaubnis im Bannwald werde dem Waldbesitz jegliche Privatnützigkeit entzogen. Diese Regelung überschreite die Sozialbindung des Eigentums; wegen fehlender Entschädigungsregelung sei die angegriffene Rechtsverordnung auch aus diesem Grund nichtig.

II.

Die Beschwerde der Antragsteller gegen die Nichtvorlage der Rechtssache an das Bundesverwaltungsgericht ist gemäß § 47 Abs. 7 VwGO hinsichtlich der im Tenor angesprochenen Rechtsfrage zulässig und begründet, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (§ 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 VwGO). Der Nichtvorlagebeschwerde läßt sich mit hinreichender Deutlichkeit die Frage entnehmen, ob Bundesrecht den Landesgesetzgeber hindert, neben dem Schutz- und Erholungswald weitere Kategorien geschützten Waldes zur Verwirklichung des Erhaltungsgrundsatzes des § 9 BWaldG einzuführen. Das Bundesverwaltungsgericht ist an die genaue Formulierung der Vorlagefrage weder im Vorlageverfahren nach § 47 Abs. 5 VwGO (vgl. BVerwGE 59, 87 <94>; 66, 116 <118>) noch im Verfahren der Nichtvorlagebeschwerde nach § 47 Abs. 7 VwGO gebunden (vgl. Beschluß vom 16. Dezember 1988 - BVerwG 4 NB 1.88 - insoweit in Buchholz 406.11 § 9 BauGB Nr. 33 nicht abgedruckt). Die Frage hat grundsätzliche Bedeutung, da sie ganz allgemein den Regelungsspielraum des Landesgesetzgebers im Bereich der Waldgesetze betrifft und auch andere Länder eigene Kategorien von Wald normiert haben (vgl. etwa § 22 Abs. 2 HessForstG; § 32 Abs. 2 Landeswaldgesetz BaWü; § 49 Abs. 5 Landesforstgesetz NW). Die Frage ist bisher höchstrichterlich nicht entschieden und auch in der Literatur strittig (vgl. etwa die Kontroverse zwischen Mayer und Zerle in BayVBl. 1976, 134; 1977, 295 und 453).

Wegen der von der Beschwerde ganz allgemein aufgeworfenen Frage, in welchem Umfang ein bundesrechtliches Rahmengesetz ausfüllungsfähig und der Landesgesetzgeber zur Einführung neuer Begriffskategorien berechtigt ist, brauchte das Normenkontrollgericht die Sache dagegen nicht vorzulegen. Der Rahmengesetzgeber kann einen unterschiedlich weiten Rahmen ziehen; er kann z.B. für Teilbereiche nur Richtlinien für den Landesgesetzgeber aufstelllen, für andere Bereiche dagegen unmittelbares Außenrecht schaffen. Es hängt somit von der Auslegung des jeweiligen Rahmengesetzes im Einzelfall ab, welchen Spielraum der Landesgesetzgeber - auch in begrifflicher Hinsicht - noch hat, so daß die von der Beschwerde ganz allgemein formulierte Frage für das Normenkontrollgericht weder klärungsbedürftig noch klärungsfähig war. Auch wegen der von der Beschwerde aufgeworfenen Fragen, ob Art. 11 Abs. 1 BayWaldG mit dem Bundeswaldgesetz vereinbar ist und ob die Bestimmung gegen Art. 14 GG verstößt, bestand angesichts der Regelung in Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG keine Vorlagepflicht an das Bundesverwaltunsgericht gemäß § 47 Abs. 5 VwGO.

III.

Soweit die Beschwerde begründet ist, ist die Rechtsfrage dahin zu beantworten, daß Bundesrecht den Landesgesetzgeber nicht hindert, neben dem Schutz- und Erholungswald weitere Kategorien geschützten Waldes zur Verwirklichung des Erhaltungsgrundsatzes des § 9 BWaldG einzuführen.

Der Bundesgesetzgeber hat die Vorschriften über die Erhaltung und Bewirtschaftung des Waldes lediglich als Rahmenvorschriften erlassen (§ 5 Satz 1 BWaldG; vgl. zu § 14 BWaldG Urteil vom 31. Mai 1985 - BVerwG 4 C 14. und 15.82 - BVerwGE 71, 324; BVerfG vom 6. Juni 1989 - BVerfGE 80, 137 <157>). Bei der Auslegung einer rahmenrechtlichen Vorschrift ist die eingeschränkte Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes zu beachten. Das spricht im Zweifel dafür, daß die Vorschrift auf eine Ausfüllung angelegt ist und daß die Gesetzgebungskompetenz der Länder dadurch nicht weiter eingeschränkt werden soll, als dies der Wortlaut der Rahmenvorschrift zwingend erfordert (vgl. z.B. BVerfGE 66, 270 [BVerfG 28.03.1984 - 2 BvL 2/82] <285>; 67, 1 <12>). Nach diesen Maßstäben hindern die §§ 9 ff. BWaldG den Landesgesetzgeber nicht, eine Vorschrift zu erlassen, wonach die Rodung eines Waldes nur unter den erschwerten Voraussetzungen beispielsweise des Art. 9 Abs. 6 Satz 2 BayWaldG zugelassen wird. § 9 Abs. 3 Nr. 2 BWaldG sieht ausdrücklich vor, daß die Länder die Umwandlung von Wald weiteren Einschränkungen unterwerfen können. Diese Einschränkungsmöglichkeit gilt für Wald ganz allgemein, ist also nicht an die Kategorien Schutz- oder Erholungswald gebunden, bei denen lediglich "insbesondere" die Umwandlung durch den Landesgesetzgeber auch gänzlich untersagt werden könnte. Dem Wortlaut des Bundeswaldgesetzes läßt sich nicht entnehmen, daß den Ländern die Bildung eigener Begriffe für von ihnen unterschiedene Waldkategorien untersagt sein soll. Auch die Gesetzgebungsverhandlungen sprechen dafür, daß den Ländern die Bildung eigenständiger Waldkategorien einschließlich dazu gehörender Begriffe möglich sein soll. Bei Erlaß des Bundeswaldgesetzes waren das Bayerische Waldgesetz und ähnliche Gesetze anderer Länder bereits in Kraft. Gerade auch mit Rücksicht auf diese bereits bestehenden Regelungen hat der Bundesrat darauf gedrungen, daß die Bestimmungen des 2. Kapitels des Bundeswaldgesetzes zu Rahmenbestimmungen erklärt wurden. Er hat dazu ausgeführt: "Inzwischen haben die meisten Flächenländer moderne Forstgesetze erlassen oder in Vorbereitung, die den Besonderheiten dieser Länder Rechnung tragen und sich bereits bewährt haben. Die im Entwurf des Bundeswaldgesetzes vorgesehene Regelung (gemeint ist: Inanspruchnahme der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit) würde die Länder zur Änderung ihrer Gesetze zwingen und ihnen die Möglichkeit nehmen, ihre Besonderheiten abweichend zu regeln" (vgl. BT-Drs. 7/889 S. 35).

Der dem Landesgesetzgeber verbliebene Spielraum zur Bildung weiterer Kategorien geschützten Waldes ergibt sich auch aus folgender Überlegung: Soweit sich die Schutzwaldeigenschaft nicht bereits unmittelbar aufgrund landesrechtlicher Vorschriften ergibt (vgl. § 12 Abs. 2 BWaldG; Art. 10 BayWaldG), erlangt ein Wald diese Eigenschaft gemäß § 12 Abs. 1 BWaldG nur durch ausdrückliche Erklärung. Das Bundesgesetz ermächtigt die Länder lediglich zu einer solchen Erklärung, verpflichtet sie jedoch nicht dazu. Den Ländern steht es somit frei, ob sie einen Wald, der die materielle Voraussetzung eines Schutzwaldes im Sinn von § 12 Abs. 1 BWaldG erfüllt, auch förmlich zu Schutzwald erklären wollen. Können die Länder aber von einer Schutzunterstellung auch ganz absehen, so steht Bundesrecht nicht entgegen, wenn ein solcher Wald einer vom Schutzwald im Sinne von § 12 Abs. 1 BWaldG abweichenden Schutzkategorie unterstellt wird. Für die Zulässigkeit der Begriffskategorie "Bannwald" nach Art. 11 Abs. 1 BayWaldG spielt es deshalb auch keine Rolle, ob dieser Wald materiell die Voraussetzungen eines Schutzwaldes im Sinne von § 12 Abs. 1 BWaldG erfüllt oder wegen des unterschiedlichen Schutzzwecks auch inhaltlich von ihm abweicht, da dem Landesgesetzgeber in beiden Fällen Spielraum für die Bildung einer eigenständigen Schutzkategorie verbleibt.

Aus diesen Überlegungen folgt auch - hierauf weist der Senat zur Abrundung angesichts der zwischen den Beteiligten im Normenkontrollverfahren und auch in der Literatur (vgl. etwa Klose/Orf, Forstrecht, 1982, Rdnr. 49 zu § 12 BWaldG) strittigen Frage hin -, daß der Bayerische Landesgesetzgeber nicht verpflichtet war, auch für den Bannwald eine Genehmigungspflicht für Kahlhieb (Lichthauung) zu normieren. § 12 Abs. 3 BWaldG sieht eine solche Genehmigungspflicht nur für den Schutzwald vor. Da Bannwald nach Art. 11 BayWaldG aber gerade nicht zu Schutzwald im Sinne von § 12 Abs. 1 BWaldG erklärt wird, ist er auch kein Schutzwald im Sinne von § 12 Abs. 3 BWaldG, und zwar unabhängig davon, ob er die inhaltlichen Voraussetzungen eines Schutzwaldes erfüllt oder nicht.

Die Entscheidung ergeht gerichtskostenfrei; denn Gerichtskosten sind nur zu erheben, wenn eine Nichtvorlagebeschwerde verworfen oder zurückgewiesen wird (§ 11 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 1271 der Anlage 1). Die Beschwerde der Antragsteller war jedoch insoweit erfolgreich, als sie zu Recht geltend gemacht haben, das Normenkontrollgericht hätte die Sache dem Bundesverwaltungsgericht vorlegen müssen; daß ihre Beschwerde nur hinsichtlich einer Rechtsfrage begründet war, ist dabei rechtlich ohne Bedeutung.

Dagegen haben die Antragsteller die außergerichtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen, weil ihre Rechtsmittel letztlich nicht zu der von ihnen begehrten Änderung der Normenkontrollentscheidung geführt haben; vielmehr bleibt es bei der Abweisung ihres Normenkontrollantrags. Deswegen haben sie die außergerichtlichen Kosten gemäß § 154 Abs. 2 VwGO zu tragen.

Die Festsetzung des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren beruht auf § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG.