I.

Der Kläger ist Eigentümer eines bebauten Grundstücks in H. das an die Bäumerstraße grenzt. Früherer Eigentümer des Grundstücks war die Firma H. AG als Rechtsnachfolgerin der Bergwerksgesellschaft T.. Letztere hatte die Bäumerstraße zusammen mit anderen Zechenstraßen auf ihr gehörenden Grundstücken angelegt, um dadurch die Errichtung von Wohnhäusern für die Beschäftigten der Schachtanlagen Radbod und Wittekind zu ermöglichen.

Mit Vertrag vom 28. Mai 1962 übereignete die Firma H. AG neben anderen Straßen die Bäumerstraße an die damalige Stadt B.. In § 4 des Vertrags verpflichtete sie sich, für den noch erforderlichen Straßenausbau einen Betrag von 1.130.000 DM an die Stadt zu zahlen. Diese wiederum ging in § 6 Abs. 2 die Verpflichtung ein, Erschließungsbeiträge für die an die bisherigen Zechenstraßen angrenzenden Grundstücke von der Firma H. AG, deren Erbbauberechtigten und Grundstückserwerbern nicht zu erheben, sofern nicht die Straßenführung oder die Straßenbreite geändert werde.

Im Jahre 1974 ließ die Stadt B. deren Rechtsnachfolgerin später die Stadt H. wurde. u.a. an der Bäumerstraße einen Parkstreifen anlegen sowie die Bürgersteige an beiden Straßenseiten ausbauen; die Breite der Bäumerstraße blieb durch diese Maßnahme unberührt. Für die entstandenen Kosten zog der Beklagte den Kläger nach Maßgabe des § 8 KAG in Verbindung mit der Straßenbaubeitragssatzung der Stadt H. vom M. Juli 1979 mit Bescheid vom 30. Oktober 1979 zu einem Straßenbaubeitrag in Höhe von 2.737,93 DM heran. Der nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobenen Klage hat das Verwaltungsgericht durch Urteil vom 3. Mai 1984 stattgegeben. Die dagegen vom Beklagten eingelegte Berufung hat das Berufungsgericht durch Urteil vom 19. Dezember 1986 mit im wesentlichen folgender Begründung zurückgewiesen:

Bei dem Ausbau der Bürgersteige und des Parkstreifens in der Bäumerstraße handele es sich nicht um eine Verbesserung im Sinne des § 8 Abs. 2 KAG. sondern um eine Maßnahme im Rahmen der erstmaligen Herstellung der Straße; ihre Beitragsfähigkeit beurteile sich deshalb nach dem Erschließungsbeitragsrecht des Bundesbaugesetzes.

Entgegen der Ansicht des Beklagten sei die Bäumerstraße keine vorhandene Erschließungsanlage im Sinne des § 180 Abs. 2 BBauG.

Da sie erst 1908 angelegt worden sei, sei sie im Zeitpunkt des Inkrafttretens des ersten aufgrund des § 15 PrFluchtlG in den Gemeinden B. und H. erlassenen Ortsstatuts im Jahre 1905 noch nicht zum innerörtlichen Anbau und Verkehr bestimmt gewesen. Sie sei auch nicht bis zum Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 30. Juni 1961 nach Maßgabe des Preußischen Fluchtliniengesetzes endgültig hergestellt oder als endgültig hergestellt von der Gemeinde übernommen worden; das anzunehmen, scheitere schon deshalb, weil die Bäumerstraße bis zu ihrer Übernahme durch die Stadt B. im Jahre 1962 eine Privatstraße gewesen sei. Infolgedessen richte sich die Beantwortung der Frage, ob die im Jahre 1974 durchgeführte Baumaßnahme nach Erschließungs- oder Straßenbaubeitragsrecht zu beurteilen sei, danach, ob die Bäumerstraße vor dieser Maßnahme eine nach den Vorschriften des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellte Erschließungsanlage gewesen sei. Das sei zu verneinen. Denn ihr Ausbauzustand habe seinerzeit nicht den Anforderungen genügt, von denen die erste wirksame Merkmalsregelung in § 8 der Erschließungsbeitragssatzung der Stadt B. vom 2. November 1970 die endgültige Herstellung einer Anbaustraße abhängig gemacht habe. Es habe nämlich noch an einer hinreichenden Befestigung der Bürgersteige gefehlt. Dies sei erst durch die vom Beklagten abgerechnete Ausbaumaßnahme erreicht worden.

Der Umstand, daß der Beklagte somit den angefochtenen Beitragsbescheid zu Unrecht auf das Straßenbaubeitragsrecht gestützt habe rechtfertige allein noch nicht seine Aufhebung. Vielmehr sei in einem solchen Fall der Bescheid grundsätzlich mit Blick auf das Erschließungsbeitragsrecht aufrechtzuerhalten. Das gelte jedoch dann nicht, wenn für die zur erstmaligen endgültigen Herstellung der Erschließungsanlage führende Maßnahme der Erschließungsbeitrag etwa durch einen Ablösungsvertrag bereits abgegolten und deshalb das betreffende Grundstück erschließungsbeitragsfrei sei. So liege es hier. Aufgrund des zwischen der Stadt B. als Rechtsvorgängerin der Stadt H. und der Firma H. AG am 28. Mai 1962 geschlossenen Vertrags habe der Kläger eine Rechtsposition erlangt, die die Erhebung von Erschließungsbeiträgen ausschließe. In § 6 Abs. 2 des Vertrags habe sich die Stadt gegenüber der Firma H. AG verpflichtet, von ihr als Eigentümerin von an die Bäumerstraße angrenzenden Grundstücken sowie von ihren Rechtsnachfolgern im Eigentum keine Erschließungsbeiträge für die Bäumerstraße zu erheben, sofern nicht - was hier nicht der Fall sei - die die Straßenführung und Straßenbreite geändert werde. Da der Kläger sein Grundstück von der Firma H. AG erworben habe, werde er durch den Vertrag begünstigt.

Gegen diese Entscheidung richtet sich die Revision des Beklagten, mit der er die Verletzung von Bundesrecht rügt.

Der Kläger tritt der Revision entgegen.

II.

Die Revision des Beklagten ist begründet. Sie führt zur Aufhebung des angegriffenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO). Das Berufungsurteil beruht auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Die abschließende Beurteilung erfordert weitere tatsächliche Feststellungen; das nötigt zur Zurückverweisung.

Der Beklagte hat den Kläger durch Bescheid vom 30. Oktober 1979 zu einem Beitrag für die Kosten einer im Jahre 1974 an der Bäumerstraße durchgeführten Ausbaumaßnahme (Plattierung der Bürgersteige und Anlegung eines Parkstreifens) herangezogen. Die Beantwortung der Frage, ob dieser Bescheid entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts aufgrund des bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrechts rechtmäßig ist, richtet sich nach den Vorschriften des Bundesbaugesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 18. August 1976 (BGBl. I S. 2256) - BBauG - ungeachtet dessen, daß am 1. Juli 1987 das Gesetz über das Baugesetzbuch vom 8. Dezember 1986 (BGBl. I S. 2191) in Kraft getreten ist (vgl. u.a.Urteil vom 24. September 1987 - BVerwG 8 C 75.86 - BVerwGE 78. 125 <126>).

Das Berufungsgericht ist davon ausgegangen, bei der vom Beklagten abgerechneten Baumaßnahme handele es sich nicht um eine nach dem landesrechtlichen Straßenbaubeitragsrecht zu beurteilende Verbesserung der Bäumerstraße im Sinne des § 8 Abs. 2 KAG. sondern um eine nach dem Erschließungsbeitragsrecht zu beurteilende Maßnahme im Rahmen der erstmaligen endgültigen Herstellung dieser Anbaustraße. Die Bäumerstraße sei nämlich weder eine vorhandene Erschließungsanlage im Sinne des § 180 Abs. 2 BBauG noch habe sie vor dem hier in Rede stehenden Ausbau einen Zustand erreicht gehabt, der den Anforderungen einer wirksamen satzungsmäßigen Merkmalsregelung entsprochen habe. Das begegnet auf der Grundlage der tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts keinen bundesrechtlichen Bedenken. Da das von den Beteiligten im Revisionsverfahren nicht in Zweifel gezogen wird, erübrigt sich eine Vertiefung.

Gleichwohl - so hat das Berufungsgericht erkannt - sei der Beklagte gehindert, für den Ausbau der Bäumerstraße vom Kläger einen Erschließungsbeitrag zu verlangen. Dies ergebe sich aus § 6 Abs. 2 des am 28. Mai 1962 zwischen der Stadt B. der Rechtsvorgängerin der Stadt H. und der Firma H. AG abgeschlossenen Vertrags. Danach habe sich die Stadt gegenüber der genannten Firma als Eigentümerin von Grundstücken sowie ihren Rechtsnachfolgern im Eigentum, zu denen u.a. der Kläger gehört, verpflichtet, für die erstmalige endgültige Herstellung einer Reihe von ehemaligen Zechenstraßen keine Erschließungsbeiträge zu erheben, sofern - was hier nicht der Fall sei - Straßenführung und Straßenbreite nicht geändert werde. Zu diesen Straßen zähle auch die Bäumerstraße. Diese Auslegung des § 6 Abs. 2 des Vertrags vom 28. Mai 1962 durch das Berufungsgericht ist entgegen der Ansicht der Revision bundesrechtlich nicht zu beanstanden.

Die tatsachengerichtliche Auslegung einer Willenserklärung oder eines Vertrags unterliegt im Revisionsverfahren nur in beschränktem Umfang der Überprüfung. Das Bundesverwaltungsgericht ist nach § 137 Abs. 2 VwGO an die im angegriffenen Urteil getroffenen tatsächlichen Feststellungen gebunden. Bei der Feststellung des "gewollten" Inhalts einer Erklärung der in Rede stehenden Art handelt es sich um eine Tatsachenfeststellung im Sinne des § 137 Abs. 2 VwGO. Die sich daraus ergebende Bindung tritt nur dann nicht ein, wenn die vom Tatsachengericht vorgenommene Auslegung einen Rechtsirrtum oder einen Verstoß gegen allgemeine Erfahrungssätze, Denkgesetze oder Auslegungsregeln erkennen läßt (vgl. u.a.Urteil vom 19. Februar 1982 - BVerwG 8 C 27.81 - BVerwGE 65, 61 <69>). Das trifft hier selbst nach dem Vorbringen der Revision nicht zu.

Das angefochtene Urteil läßt sich gleichwohl so nicht halten. Die vom Berufungsgericht getroffenen Feststellungen sichern nicht, daß § 133 Abs. 3 Satz 2 BBauG genügt ist: Das Berufungsgericht hat unter Berücksichtigung des § 4 des Vertrags vom 28. Mai 1962. in dem sich die Firma H. AG verpflichtet hat, für den noch erforderlichen Ausbau der ehemaligen Zechenstraßen einen Betrag von 1.130.000 DM an die Stadt zu zahlen, den Vertrag in seinem hier interessierenden, die §§ 4 und 6 umfassenden Teil als eine Vereinbarung verstanden, durch die die Deckung der für die erstmalige endgültige Herstellung der ehemaligen Zechenstraßen einschließlich der Bäumerstraße (noch) entstehenden Erschließungskosten geregelt werden sollte; es hat - wie den Gründen seiner Entscheidung zu entnehmen ist - die Vereinbarung insoweit als einen Ablösungsvertrag gewertet. Da es diesen Ablösungsvertrag für wirksam gehalten hat, ohne Feststellungen dazu getroffen zu haben, ob die Stadt B. im Zeitpunkt des Vertragsabschlusses im Jahre 1962 ausreichende "Bestimmungen über die Ablösung" (§ 133 Abs. 3 Satz 2 BBauG) getroffen hatte, muß es angenommen haben, eine Ablösungsvereinbarung sei - überhaupt oder doch zumindest im vorliegenden Fall - auch dann rechtswirksam, wenn es an Ablösungsbestimmungen fehle. Diese Annahme widerspricht § 133 Abs. 3 Satz 2 BBauG.

Das Bundesverwaltungsgericht hat aus § 127 Abs. 1 BBauG in Verbindung mit § 132 BBauG hergeleitet, daß die Gemeinden zur Erhebung von Erschließungsbeiträgen verpflichtet sind (u.a.Urteil vom 18. November 1977 - BVerwG IV C 104.74 - Buchholz 406.11 § 135 BBauG Nr. 10 S. 7 <9>); es hat darüber hinaus diesen Vorschriften entnommen, daß die Gemeinden Erschließungskosten nicht durch vertragliche Vereinbarungen mit den Anliegern auf diese abwälzen dürfen, sondern gehalten sind, die Kosten durch Beitragserhebung aufgrund einer Ortssatzung zu decken (u.a.Urteil vom 23. April 1969 - BVerwG IV C 15.67 - Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 4 S. 1 <3>). Das ist Gegenstand eines gesetzlichen Verbots, von dem § 133 Abs. 3 Satz 2 BBauG eine Ausnahme zuläßt. Diese Vorschrift gestattet den Gemeinden, Verträge "über die Ablösung des Erschließungsbeitrags im ganzen (bereits) vor Entstehung der Beitragspflicht" abzuschließen. Das setzt jedoch das Vorhandensein entsprechender "Bestimmungen" voraus. Solange ausreichende Ablösungsbestimmungen nicht getroffen sind, gilt das gesetzliche Verbot des Abschlusses von Vereinbarungen über Erschließungskosten mit der Folge, daß ein gleichwohl abgeschlossener Ablösungsvertrag wegen Verstoßes gegen dieses Verbot nichtig ist (u.a.Urteil vom 27. Januar 1982 - BVerwG 8 C 24.81 - BVerwGE 64. 361 <364>).

Der Kläger macht geltend, daß das zwar im allgemeinen richtig sei, dennoch aber die Wirksamkeit der Ablösungsvereinbarung vom Mai 1962 nicht vom Vorliegen ausreichender Ablösungsbestimmungen abhänge. Da die ehemaligen Zechenstraßen im Zeitpunkt des Vertragsabschlusses noch im Eigentum der Firma H. AG gestanden hätten, entziehe sich der Vertrag einer Beurteilung anhand der §§ 127 ff. BBauG. Das geht fehl. Die Tatsache, daß die vom Vertrag erfaßten Zechenstraßen bei Abschluß des Vertrags noch keine gemeindlichen Erschließungsanlagen im Sinne des § 127 Abs. 2 Nr. 1 BBauG waren, ändert nichts an dem erschließungsbeitragsrechtlich relevanten Inhalt des Vertrags: Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts soll der Vertrag die Stadt hindern, zukünftig entstehende Erschließungskosten auf die Firma H. AG bzw. auf bestimmte Dritte abzuwälzen. Mit diesem Inhalt muß sich der Vertrag an den gesetzlichen Bestimmungen über die Erhebung von Erschließungsbeiträgen messen lassen.

Ebensowenig kann dem weiteren Vorbringen des Klägers gefolgt werden, angesichts des mit dem Erlaß von Ablösungsbestimmungen verfolgten Zwecks, im Interesse der Abgabengerechtigkeit und Abgabengleichheit eine möglichst gleichmäßige Handhabung aller Ablösungsfälle sicherzustellen, habe es hier keiner Ablösungsbestimmungen bedurft, weil der Vertrag vom 28. Mai 1962 nicht einzelne Grundstücke, sondern ein ganzes Gebiet betreffe und schon dies die Gleichbehandlung gewährleiste. Abgesehen davon, daß es an tatsächlichen Feststellungen fehlt, um beurteilen zu können, ob sich die Ablösungsabrede hier auf alle durch die vom Vertrag erfaßten Straßen oder auch nur auf alle zum Beispiel durch die Bäumerstraße erschlossenen Grundstücke bezieht, trifft die Annahme des Klägers nicht zu, die gesetzliche Forderung nach Ablösungsbestimmungen als Voraussetzung für den Abschluß von wirksamen Ablösungsvereinbarungen verfolge ausschließlich das Ziel, eine möglichst gleichmäßige Behandlung aller an einem konkreten Ablösungsphänomen beteiligten Grundstückseigentümer untereinander zu erreichen. Der Zwang zum Erlaß von Ablösungsbestimmungen dient im Interesse der Abgabengerechtigkeit und Abgabengleichheit einer möglichst gleichmäßigen Belastung aller Grundstückseigentümer einer Gemeinde und damit einer angemessen gleichmäßigen Belastung insbesondere auch im Verhältnis zwischen den Grundstückseigentümern, mit denen die Gemeinde Ablösungsvereinbarungen abschließt, und denen, mit denen (aus welchen Gründen immer) Ablösungsverträge nicht zustande kommen.

Schließlich rechtfertigt die vom Kläger geäußerte Ansicht nicht die Zurückweisung der Revision, der zum Vertrag vom 28. Mai 1962 ergangene Zustimmungsbeschluß des Rates der Stadt Bockum-Hövel vom 15. Juni 1962 und die vom Landkreis erteilte Genehmigung vom 30. November 1962 hätten die allgemeinen Bestimmungen im Sinne des § 133 Abs. 3 Satz 2 BBauG ersetzt und in entsprechender Anwendung der §§ 309. 308 BGB eine nachträgliche Heilung des der Ablösungsvereinbarung ursprünglich anhaftenden Mangels zur Folge. Zwar räumt nach den auf öffentlich-rechtliche Verträge entsprechend anwendbaren §§ 309, 308 Abs. 1 BGB der nachträgliche Wegfall eines gesetzlichen Verbots die Nichtigkeitsfolge (vgl. § 134 BGB) aus, wenn die Vertragspartner bei Abschluß des Vertrags übereinstimmend den Wegfall des Verbots ins Auge gefaßt hatten und die vereinbarte Leistung für die Zeit nach dem Wegfall des Verbots vorgesehen wurde (vgl.Urteil vom 27. Januar 1982 - BVerwG 8 C 99.81 - Buchholz 406.11 § 133 BBauG Nr. 80 S. 24 <25>). Das führt hier jedoch schon mangels hinreichender Feststellungen des Berufungsgerichts nicht weiter. Denn festgestellt ist weder, ob Zustimmungsbeschluß und Genehmigung ihrem Inhalt nach als auf gerade das vom Vertrag erfaßte Stadtgebiet beschränkte ausreichende Ablösungsbestimmungen angesehen werden können, noch, ob die Vertragspartner seinerzeit übereinstimmend den Wegfall des gesetzlichen Verbots im Auge gehabt und die (in § 4 des Vertrags) vereinbarte Leistung für die Zeit nach dem Wegfall des Verbots vorgesehen haben.

Das angegriffene Urteil wäre gleichwohl im Ergebnis mit der Folge richtig, daß die Revision zurückzuweisen ist (§ 144 Abs. 4 VwGO). wenn entweder angenommen werden dürfte, § 6 Abs. 2 des Vertrags vom 28. Mai 1962 enthalte entsprechend dem Vortrag des Klägers nicht eine Ablösungs-, sondern eine von § 135 Abs. 5 BBauG gedeckte Verzichtsabrede, oder wenn der angefochtene Bescheid entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts schon deshalb aufzuheben sein sollte, weil er zu Unrecht auf das Straßenbaubeitragsrecht gestützt worden ist. Beides ist indes nicht der Fall.

Es ist dem Kläger zuzugestehen, daß auf der Grundlage der tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts der Schluß nicht fernliegt, § 6 Abs. 2 des Vertrags vom 28. Mai 1962 stehe in keinem unmittelbaren sachlichen Zusammenhang mit dessen § 4, in § 6 Abs. 2 sei vielmehr schlicht ein Verzicht auf eine Erschließungsbeitragserhebung vereinbart worden; doch mag das auf sich beruhen. Selbst wenn dem zu folgen sein sollte, wäre diese Abrede als eine von der in § 127 Abs. 1 BBauG angeordneten Beitragserhebungspflicht abweichende Vereinbarung nichtig, es sei denn, sie wäre ausnahmsweise vom Gesetz, und das heißt hier: von § 135 Abs. 5 BBauG, gedeckt (vgl. u.a.Urteil vom 22. August 1975 - BVerwG IV C 7.73 - BVerwGE 49, 125 <128>). Ob letzteres zutrifft, läßt sich gegenwärtig ungeachtet dessen nicht sagen, daß nach den Gesamtumständen des Falles einiges für diese Annahme spricht. Die tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts reichen nicht aus, abschließend beurteilen zu können, ob die materiell-rechtlichen Voraussetzungen vorliegen, von denen mit Blick namentlich auf das vom Kläger hervorgehobene Merkmal des öffentlichen Interesses die Wirksamkeit einer vorzeitigen Beitragsfreistellung (§ 135 Abs. 5 Satz 2 BBauG) abhängig ist.

Das Berufungsgericht hat entschieden, der vom Kläger angefochtene Beitragsbescheid sei nicht schon allein deshalb aufzuheben, weil er zu Unrecht auf das Straßenbaubeitragsrecht gestützt sei; vielmehr sei zu prüfen, ob er aufgrund des Erschließungsbeitragsrechts ganz oder teilweise aufrechterhalten werden kann. Das entspricht der Rechtsprechung des erkennenden Senats (vgl. zuletztUrteil vom 19. August 1988 - BVerwG 8 C 29.87 - UA S. 6 ff. m. weit. Nachw.), an der festzuhalten ist.