Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 20.12.1988, Az.: BVerwG 7 NB 3.88

I.

Die Antragsteller wenden sich mit dem Normenkontrollverfahren gegen die Festlegung eines Standorts in dem gemäß § 6 Abs. 1 Satz 6 AbfG für verbindlich erklärten Teilabfallbeseitigungsplan des Landes Bremen für Anlagen im Bereich der Stadtgemeinde Bremen, die der Lagerung oder Behandlung von Autowracks oder Altreifen dienen - im folgenden: Teilplan -. Ihre Anträge, diesen Teilplan vom 27. Januar 1984 in der am 12. Mai 1986 fortgeschriebenen Fassung für nichtig zu erklären, soweit unter Ziff. 7.3 Nr. 10 das Gebiet H., A. H.damm, Planquadrat V 91, als Standort aufgenommen worden ist, hat das Oberverwaltungsgericht durch Beschluß vom 31. Mai 1988 zurückgewiesen.

Die Antragstellerin zu 1 betreibt auf einem im Jahr 1972 von der Stadtgemeinde Bremen gekauften Gewerbegrundstück einen Autowracksammelplatz mit Shredderanlage. Grundstückseigentümer und Geschäftsführer ist der Antragsteller zu 2. Die Antragsteller haben sich mit Verträgen vom 28. Juli 1972 bzw. 5. September 1980 gegenüber der Antragsgegnerin zur unentgeltlichen Abnahme, Verschrottung und teilweise auch Abholung von Schrottfahrzeugen verpflichtet. Im Jahr 1982 erwarb der Antragsteller zu 2 von der Stadtgemeinde ein weiteres, an das vorhandene Betriebsgelände angrenzendes Grundstück und verpflichtete sich in dem Kaufvertrag, innerhalb von vier Jahren nach Vertragsschluß Investitionen in Höhe von ca. 700.000 DM zu tätigen und den erweiterten Betrieb aufzunehmen. In dem Teilplan vom 27. Januar 1984 ist die Anlage der Antragsteller unter Ziff. 7.2 wie folgt gekennzeichnet: "Träger der Anlage: Erwin M.; Standort der Anlage: H. H.damm ... und Planquadrat: S.-B.-Straße U 92 und S 85". Außerdem sind in dem Teilplan drei weitere bereits vorhandene Anlagen sowie unter Ziff. 7.3 vier "geplante neue Standorte" aufgeführt.

In der Fortschreibung des Teilplanes vom 12. Mai 1986, die durch Verordnung des Senats vom 22. Juli 1986 gemäß § 6 Abs. 1 Satz 6 AbfG für verbindlich erklärt wurde, ist u.a. unter Ziff. 7.3 Nr. 10 ein zusätzlicher Standort für die Lagerung oder Behandlung von Autowracks oder Altreifen im Gebiet H., A. H.damm, Planquadrat V 91 aufgenommen. Dieser Standort betrifft ein 10.000 qm großes Grundstück, das die Anhörungsberechtigte, die Firma L. GmbH, am 30. August 1985 im Wege des Erbbaurechts von der Stadtgemeinde Bremen mit dem erklärten Ziel erworben hatte, dort ein Schrottverarbeitungsunternehmen mit einer Anlage zum Lagern oder Behandeln von Autowracks zu betreiben. Das Vorhaben ist mittlerweile von der Antragsgegnerin durch Planfeststellungsbeschluß vom 29. April 1987 genehmigt worden. Dagegen hat die Antragstellerin zu 1 beim Verwaltungsgericht Klage erhoben, über die noch nicht entschieden ist.

Zur Begründung ihrer am 4. September 1987 gestellten Normenkontrollanträge haben die Antragsteller vorgebracht: Durch die Festlegung des neuen Standortes hätten sie einen Nachteil im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO zu erwarten. Mit der Verwirklichung der neuen Anlage in ihrer unmittelbaren Nachbarschaft und innerhalb ihres bisherigen Einzugsgebietes werde in ihren vorhandenen Gewerbebetrieb eingegriffen und ihr Erweiterungsvorhaben beeinträchtigt. Die Fortschreibung des Teilplanes sei insoweit auch nichtig, weil die Antragsgegnerin bei der Planänderung keinerlei Abwägung der widerstreitenden Belange vorgenommen habe. Die Änderung sei nur erfolgt, um mit Blick auf § 8 Abs. 3 Satz 1 AbfG die förmlichen Voraussetzungen für einen Planfeststellungsbeschluß zugunsten der Anhörungsberechtigten zu schaffen. Ihre, der Antragsteller, Belange seien nicht berücksichtigt oder jedenfalls fehlgewichtet worden. Dazu sei es gekommen, weil bei der Antragsgegnerin Gesichtspunkte der Wirtschafts- und Ansiedlungspolitik und nicht Überlegungen einer geordneten Abfallbeseitigung im Vordergrund gestanden hätten. Die Festlegung eines neuen Standortes laufe dem Ziel der flächendeckenden Versorgung Bremens mit Autowracksammelplätzen zuwider, da der Einzugsbereich der beiden konkurierenden Anlagen identisch sei. Zwei Unternehmen dieser Art könnten in Bremen wirtschaftlich nicht betrieben werden. Der Anfall von Autowracks sei seit 1982 kontinuierlich rückläufig. Im übrigen berufen sich die Antragsteller auf den Schutz des Vertrauens, der sich aus den mit der Antragsgegnerin und der Stadtgemeinde Bremen abgeschlossenen Verträgen ergebe.

Die Antragsgegnerin und die Anhörungsberechtigte haben die Ansicht vertreten, die Anträge seien mangels Antragsbefugnis unzulässig. Ein Abfallbeseitigungsplan entfalte gegenüber privaten Dritten und damit auch gegenüber einem Wettbewerber keine unmittelbaren Rechtswirkungen. Die Anhörungsberechtigte widerspricht im übrigen dem Vorbringen der Antragsteller zur wirtschaftlichen Lage der Schrottverarbeitungsbetriebe und zur Konkurrenzsituation in Bremen.

Das Oberverwaltungsgericht verhandelte am 15. Dezember 1987 mündlich über die Anträge und verkündete nach Schluß der mündlichen Verhandlung den Beschluß, daß eine Entscheidung zugestellt werde. Mit Schreiben vom 4. Januar 1988 teilte das Gericht den Beteiligten mit, es halte den Normenkontrollantrag für zulässig, und bat um abschließenden Vortrag zur Sache selbst. Nachdem Äußerungen der Beteiligten eingegangen waren, erklärte das Gericht in einem Schreiben vom 26. April 1988, nach erneuter Beratung erscheine die Zulässigkeit der Anträge nicht mehr unproblematisch, und gab den Beteiligten Gelegenheit, sich bis zum 15. Mai 1988 abschließend zu äußern. Mit Beschluß vom 31. Mai 1988 wies das Oberverwaltungsgericht "aufgrund der Beratung vom 31. Mai 1988" die Anträge zurück. Gegenüber der mündlichen Verhandlung vom 15. Dezember 1987 hatte sich die Besetzung des Senates hinsichtlich eines Berufsrichters und der beiden ehrenamtlichen Richter geändert.

In den Gründen des Beschlusses ist ausgeführt: Die Anträge seien zwar statthaft, da der für verbindlich erklärte Teilplan als Rechtsverordnung der Normenkontrolle unterliege. Den Antragstellern fehle aber die nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO zu fordernde Antragsbefugnis, weil sie durch die beanstandete Festlegung des Planes keinen Nachteil erlitten oder in absehbarer Zeit zu erwarten hätten. Die von ihnen geltend gemachten Interessen gehörten nicht zu dem Material, das bei Aufstellung von Abfallbeseitigungsplänen in die Abwägung einzubeziehen sei. Die Verbindlichkeit von Abfallbeseitigungsplänen beschränke sich gemäß § 6 Abs. 1 Satz 6 AbfG auf die Beseitigungspflichtigen; dazu gehörten die Antragsteller nicht. Eine rechtlich relevante Betroffenheit könne sich allenfalls noch für solche Personen ergeben, in deren Rechtskreis gerade durch die Änderung des übergreifenden Beseitigungskonzeptes eingegriffen werde; dafür kämen Abfallbeseitigungsunternehmen in Betracht, die im Vertrauen auf das bisher durch den Abfallbeseitigungsplan ausgewiesene Konzept Dispositionen getroffen hätten, deren betriebswirtschaftliche Grundlagen durch eine Planänderung wesentlich beeinträchtigt würden. Zu diesem Kreis zählten die Antragsteller auch nicht im Hinblick darauf, daß die Firma Erwin M. im Teilplan von 1984 als Träger der Anlage genannt sei. Dabei handele es sich nicht um eine Trägerbestimmung im Sinne von § 6 Abs. 1 Satz 5 AbfG, sondern nur um einen nachrichtlichen Hinweis auf den Inhaber einer vorhandenen Altanlage; daraus könnten keine Rechte oder sonst Vertrauensschutz hergeleitet werden. Auch das Konzept des Teilplanes lasse nicht erkennen, daß der Plangeber eine oligopole Trägerbestimmung gewollt habe; vielmehr habe auf das Marktgeschehen kein Einfluß genommen werden sollen. Die Antragsteller hätten ferner nicht konkret vorgetragen, daß sie nach Erlaß des Teilplanes im Jahre 1984 überhaupt noch Investitionen erbracht hätten. Die Befürchtung, ihr Betrieb werde dem Konkurrenzdruck der geplanten neuen Anlage nicht standhalten, sei betriebswirtschaftlich nicht untermauert worden. Die Verträge von 1972, 1980 und 1982 seien schon deshalb nicht geeignet, einen abwägungserheblichen Belang zu begründen, weil sie kurzfristig, nämlich mit einer sechsmonatigen Frist zum Quartalsende, gekündigt werden und deshalb keine Bedeutung für eine langfristige, zukunftsorientierte Abfallplanung haben könnten.

Mit der Beschwerde machen die Antragsteller geltend, das Oberverwaltungsgericht hätte die Sache gemäß § 17 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache dem Bundesverwaltungsgericht zur Entscheidung über zwei Fragen vorlegen müssen. Das Oberverwaltungsgericht habe unter Verletzung von §§ 104 Abs. 3 Satz 2, 112 VwGO einen Verfahrensfehler begangen, da es trotz Durchführung einer mündlichen Verhandlung nicht durch Urteil, sondern durch Beschluß entschieden habe und überdies in einer teilweise geänderten Besetzung des Spruchkörpers. Solche schwerwiegenden Verfahrensmängel indizierten stets eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache. Klärungsbedürftig sei daher die Frage, ob in einem Fall wie dem vorliegenden das Normenkontrollgericht noch durch Beschluß entscheiden dürfe. Weiter sei die Frage klärungsbedürftig, ob ein Unternehmen, das in einem für verbindlich erklärten Abfallbeseitigungsplan entweder als Träger einer Abfallbeseitigungsanlage vorgesehen sei oder jedenfalls einen im Plan vorgesehenen Standort einnehme, gegenüber der Festlegung eines Standortes für eine Konkurrenzanlage antragsbefugt im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sein könne. In der Sache meinen die Antragsteller, daß zumindest in dem hier gegebenen Fall der Änderung eines Abfallbeseitigungsplanes eine Antragsbefugnis von bereits vorhandenen und durch den Plan in seiner bisherigen Fassung geschützten Betrieben bejaht werden müsse.

II.

Die Beschwerde ist zulässig. Sie ist binnen eines Monats nach Zustellung der mit der erforderlichen Rechtsmittelbelehrung (vgl. BVerwG, Beschluß vom 8. Dezember 1987 - BVerwG 4 NB 3.87 - BVerwGE 78, 305) versehenen Urteilsausfertigung und damit fristgerecht erhoben worden (§ 47 Abs. 7 Satz 2 i.V.m. § 132 Abs. 3 Satz 1 VwGO). Das Beschwerdevorbringen genügt auch den nach § 47 Abs. 7 Satz 3 VwGO zu stellenden, mit den Darlegungspflichten gemäß § 132 Abs. 3 Satz 3 VwGOübereinstimmenden Anforderungen, d.h. es legt in ausreichender Weise die Gründe dar, aus denen sich die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache ergibt.

Die Beschwerde ist begründet. Dies gilt auch für die vorgelegte verfahrensrechtliche Frage, ob das Normenkontrollgericht nach Durchführung einer mündlichen Verhandlung noch durch Beschluß entscheiden darf. Allerdings kann die Nichtvorlagebeschwerde, wie § 47 Abs. 5 Satz 1 i.V.m. Abs. 7 Satz 3 VwGO ergibt, im Unterschied zur Nichtzulassungsbeschwerde nach § 132 Abs. 2 Nr. 3 in Verbindung mit Abs. 3 Satz 3 VwGO nicht mit einem Verfahrensmangel begründet werden (vgl. BVerwG, Beschluß vom 12. Februar 1988 - BVerwG 4 NB 4.88 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 22 und Beschluß vom 22. August 1988 - BVerwG 2 NB 2.88 -). Das Vorlageverfahren ist auch unter dem Gesichtspunkt der Einhaltung des Verfahrensrechtes nicht darauf zugeschnitten, in der Art einer Revisionsentscheidung die Richtigkeit einer Normenkontrollentscheidung zu überprüfen. Aus diesem Grund kann der Beschwerde nicht in der Auffassung gefolgt werden, ein dem Normenkontrollgericht unterlaufener schwerwiegender Verfahrensmangel verleihe der Rechtssache stets eine grundsätzliche Bedeutung, weil im Interesse der Wahrung der Rechtseinheit verhindert werden müsse, daß sich das Verfahren in Normenkontrollsachen abweichend vom Übrigen Verfahrensrecht entwickle. Auch ein gravierender Verfahrensverstoß betrifft zunächst nur das jeweilige Verfahren und wirft nicht allein aufgrund seiner Gewichtigkeit Fragen von allgemeiner Tragweite auf. Die Vorlage einer Rechtssache an das Bundesverwaltungsgericht und damit auch die Beschwerde nach § 47 Abs. 7 VwGO wegen einer Verfahrensfrage ist vielmehr nur dann zulässig, wenn es sich um eine Grundsatzfrage handelt, deren Klärung im Interesse einer einheitlichen und prozessual ordnungsgemäßen Handhabung des Normenkontrollverfahrens geboten ist (vgl. BVerwG, Beschluß vom 12. März 1982 - BVerwG 4 N 1.80 - BVerwGE 65, 131 <132>[BVerwG 12.03.1982 - 4 N 1/80]). Diese Voraussetzungen sind hier gegeben. Die bisher vom Bundesverwaltungsgericht nicht entschiedene Frage, ob das Normenkontrollgericht nach Durchführung und Schließung der mündlichen Verhandlung noch in das Beschlußverfahren übergehen darf, ist von allgemeiner Bedeutung für das Normenkontrollverfahren und bedarf deshalb einer Klärung durch höchstrichterliche Entscheidung.

Auch die zweite Frage ist von grundsätzlicher Bedeutung. Die Vorlagefrage lautet sachgerecht formuliert, ob ein Unternehmen zur Lagerung oder Behandlung von Autowracks, das an einem im für verbindlich erklärten Teilabfallbeseitigungsplan festgelegten Standort betrieben wird, dadurch einen Nachteil im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erleiden kann, daß in einer gleichfalls für verbindlich erklärten Fortschreibung des Planes ein neuer Standort für eine Konkurrenzanlage festgelegt wird. Zu diesem Problemkreis liegt eine höchstrichterliche Entscheidung noch nicht vor. Die damit verbundenen Fragen sind von allgemeiner, über den vom Oberverwaltungsgericht entschiedenen Einzelfall hinausgehender Tragweite sowohl für das Normenkontrollverfahren des § 47 VwGO als auch für das Recht der Abfallbeseitigung (jetzt: Abfallentsorgung).

III.

1.

Die erste Vorlagefrage ist in dem in der Beschlußformel niedergelegten Sinne zu beantworten. Das Normenkontrollgericht darf nach Durchführung einer mündlichen Verhandlung nicht mehr in das Beschlußverfahren übergehen und über den Normenkontrollantrag statt durch Urteil durch Beschluß entscheiden. Das gilt auch für den Fall, daß nach Schließung der mündlichen Verhandlung die Beteiligten auf Aufforderung des Gerichts erneut zur Sache vortragen.

Nach § 47 Abs. 6 Satz 1 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluß. Nach der Vorstellung des Gesetzgebers ist eine Entscheidung auf der Grundlage einer mündlichen Verhandlung die Regel (vgl. BVerwG, Beschluß vom 8. September 1988 - BVerwG 4 NB 15.88 -). Daß ein solches Regel-Ausnahmeverhältnis besteht, legt bereits der Wortlaut des § 47 Abs. 6 Satz 1 VwGO nahe. Bestätigt wird dies durch die Überlegung, daß Normenkontrollentscheidungen im allgemeinen von ähnlicher Bedeutung wie Entscheidungen über Klagen sind, und daß deshalb wie im Klageverfahren (vgl. §§ 101 Abs. 1, 107 VwGO) grundsätzlich durch Urteil aufgrund mündlicher Verhandlung und damit in einem Verfahrensgang entschieden werden soll, der durch die Grundsätze der Mündlichkeit und der Unmittelbarkeit geprägt ist und deshalb in besonderem Maße eine umfassende Behandlung der Sache in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht gewährleistet. Die Entscheidungsform des Beschlusses soll es dem Normenkontrollgericht ermöglichen, in dafür geeigneten Fällen in vereinfachter und beschleunigter Weise über die Gültigkeit der Rechtsvorschrift zu befinden (vgl. BVerwG, Beschluß vom 18. September 1985 - BVerwG 2 N 1.84 - BVerwGE 72, 122 <125 f.>[BVerwG 18.09.1985 - 2 N 1/84] unter Hinweis auf die Entstehungsgeschichte).

Darüber, ob eine mündliche Verhandlung entbehrlich ist, entscheidet das Oberverwaltungsgericht nach richterlichem Ermessen. Hat es sich für die Beibehaltung des Regelverfahrens entschieden, weil sich die Sache nicht für das vereinfachte Beschlußverfahren eignet, und ist diese Verhandlung durchgeführt und geschlossen worden, kann es sein Ermessen nicht nachträglich dahin ändern, daß es nunmehr eine mündliche Verhandlung nicht mehr für erforderlich hält. Die Verwaltungsgerichtsordnung geht davon aus, daß das Gericht nach dem Gesamtergebnis des Verfahrens, wie es sich aufgrund der mündlichen Verhandlung darstellt, entscheidet (vgl. § 108 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. §§ 101 Abs. 1, 103, 104 VwGO). Soll also das Ergebnis der mündlichen Verhandlung maßgeblich berücksichtigt werden, so folgt daraus nach der Regelung des § 47 Abs. 6 Satz 1 VwGO die Notwendigkeit, durch Urteil zu entscheiden.

Für eine andere Verfahrensweise besteht auch keine sachliche Notwendigkeit. Ergibt sich - wie im vorliegenden Fall - nach Schluß der mündlichen Verhandlung, daß eine abschließende Entscheidung noch nicht ergehen kann, z.B. weil weitere Ermittlungen anzustellen sind oder weil zusätzlicher Sachvortrag erforderlich ist, so ist die mündliche Verhandlung wieder zu eröffnen (§ 104 Abs. 3 Satz 2 VwGO). Dies gilt erst recht, wenn - was hier noch hinzukommt - nach Schluß der mündlichen Verhandlung, aber vor Beschlußfassung über das Urteil ein Richterwechsel erfolgt. Ist die mündliche Verhandlung wieder eröffnet, so hat ein erneuter Termin stattzufinden, auf den hin das Urteil ergeht. Im übrigen kann der erwünschte Vereinfachungs- und Beschleunigungseffekt in geeigneten Fällen auch erzielt werden, wenn die Beteiligten nach einer entsprechenden Anregung des Gerichts auf die Durchführung eines erneuten Termins gemäß § 101 Abs. 2 VwGO verzichten.

Eine Zurückverweisung an das Oberverwaltungsgericht aufgrund der abweichenden Beantwortung der Rechtsfrage ist nicht geboten, weil die Normenkontrollentscheidung nicht auf der Abweichung beruht (§ 47 Abs. 7 Satz 6 VwGO). Da eine Beschwerde wegen Nichtvorlage ebenso wie die Vorlage durch das Normenkontrollgericht gemäß § 47 Abs. 5 VwGO nur zulässig ist, wenn die Rechtsfrage entscheidungserheblich ist (vgl. BVerwG Beschluß vom 18. Dezember 1987 - BVerwG 4 NB 4.87 - Buchholz 406.11 § 155 b BBauG Nr. 10), wird bei abweichender Beantwortung der Frage die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts regelmäßig auch auf dieser Abweichung "beruhen". Anders kann es aber sein, wenn eine verfährensrechtliche Frage den Gegenstand einer erfolgreichen Nichtvorlagebeschwerde bildet, weil die Zulässigkeit der Beschwerde hier nicht voraussetzt, daß die Klärung der Grundsatzfrage oder der Divergenz in strengem Sinne für das Ergebnis der Normenkontrollentscheidung erheblich ist (vgl. BVerwG, Beschluß vom 12. März 1982 a.a.O. S. 132). In einem solchen Fall wird die Zurückverweisung bei abweichender Beantwortung nicht ohne weiteres die Regel sein, weil es Fälle gibt, in denen das Oberverwaltungsgericht auch bei richtiger Handhabung der betreffenden Verfahrensvorschrift zweifelsfrei in der Sache ebenso entscheiden mußte. So liegt es auch hier. Denn das Normenkontrollgericht mußte, wie noch zu erörtern ist, die Anträge mangels Antragsbefugnis auch bei einer Entscheidung durch Urteil als unzulässig zurückweisen.

2.

Wird ein rechtssatzmäßig für verbindlich erklärter Teilabfallbeseitigungsplan für Anlagen zur Lagerung oder Behandlung von Autowracks oder Altreifen durch die Festlegung des Standortes für eine weitere Anlage dieser Art fortgeschrieben, so ergibt sich daraus für den Inhaber einer vorhandenen und im Abfallbeseitigungsplan festgelegten Anlage in der Regel kein Nachteil im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Damit ist die zweite Vorlagefrage so zu beantworten, wie es das Normenkontrollgericht getan hat.

Auszugehen ist für den hier zu beurteilenden Sachverhalt von den Vorschriften des Gesetzes über die Beseitigung von Abfällen (Abfallbeseitigungsgesetz - AbfG -) i.d.F. der Bekanntmachung vom 5. Januar 1977 (BGBl. I S. 41, 288), zuletzt geändert durch das am 1. Mai 1986 in Kraft getretenene Erste Gesetz zur Bereinigung des Verwaltungsverfahrensrechts vom 18. Februar 1986 (BGBl. I S. 265). Das Gesetz über die Vermeidung und Entsorgung von Abfällen (Abfallgesetz - AbfG -) vom 27. August 1986 (BGBl. I S. 1410, 1501) war zum Zeitpunkt der Fortschreibung des Teilplanes am 12. Mai 1986 und deren Verbindlicherklärung am 22. Juli 1986 noch nicht in Kraft. Bei den Regelungen über die nunmehr Abfallentsorgungspläne genannten Pläne (insbesondere §§ 6 und 8 Abs. 3 Satz 1 AbfG) haben sich aber gegenüber der zuletzt geltenden Fassung des Abfallbeseitigungsgesetzes keine wesentlichen Änderungen ergeben.

Ebenso wie das Oberverwaltungsgericht hat auch der beschließende Senat keine Bedenken gegen die Statthaftigkeit der Normenkontrollanträge. Zwar hat die Antragsgegnerin entsprechend § 6 Abs. 1 Satz 6 AbfG in Verbindung mit § 5 des Bremischen Ausführungsgesetzes zum Abfallbeseitigungsgesetz - BremAGAbfG - vom 28. Januar 1975 (BremGBl. S. 55) den Teilplan durch Rechtsverordnung nur für die Beseitigungspflichtigen für verbindlich erklärt; das sind hier die Stadtgemeinden Bremen und Bremerhaven als die nach Landesrecht zuständigen Körperschaften des öffentlichen Rechts (§ 3 Abs. 2 Satz 1 AbfG i.V.m. § 1 Abs. 1 BremAGAbfG) sowie ggf. die nach § 3 Abs. 4 i.V.m. Abs. 3 AbfG beseitungspflichtigen Abfallbesitzer. Mit der Rechtsverordnung über die Verbindlicherklärung des Planes werden dessen Festlegungen in den Willen des Verordnunggebers aufgenommen und erhalten damit selbst die Qualität einer durch Verordnung getroffenen rechtlichen Regelung. Daß diese Verordnung wegen der eingeschränkten Verbindlichkeit nur einen begrenzten Adressatenkreis hat, ändert aber nichts an dem Charakter des Planes als Rechtsverordnung und damit als einer unter dem Rang eines Landesgesetzes stehenden (förmlichen) Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO.

Dem Oberverwaltungsgericht ist weiter darin zu folgen, daß Anlagenbetreiber, deren wirtschaftliche Interessen durch die Festlegung eines neuen Standortes berührt werden, im allgemeinen mangels Nachteils nicht befugt sind, einen Normenkontrollantrag zur Überprüfung der Gültigkeit dieser Festlegung zu stellen. Mit dem Nachteilserfordernis will § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO Popularanträge ausschließen. Der beschließende Senat hat den Begriff des Nachteils in seiner bisherigen Rechtsprechung (vgl. den eine Abgabensatzung betreffenden Beschluß vom 14. Juli 1978 - BVerwG 7 N 1.78 - BVerwGE 56, 172 <175>[BVerwG 14.07.1978 - 7 N 1/78]) mit der Formel bestimmt, der Antragsteller müsse durch die Norm oder deren Anwendung in seinen rechtlich geschützten Interessen beeinträchtigt werden. Im vorliegenden Fall geht es um eine Rechtsvorschrift planerischen Inhalts, nämlich um einen überörtlichen Fachplan im Bereich der Abfallbeseitigung. Der Senat schließt sich hierfür der vom 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts zur Antragsbefugnis bei der Normenkontrolle von Bebauungsplänen entwickelten und in seinen Grundzügen generell für Normen mit Planungscharakter geltenden Rechtsprechung an (vgl. BVerwG, Beschluß vom 9. November 1979 - BVerwG 4 N 1.78, 4 N 2-4.79 - BVerwGE 59, 87; zuletzt etwa Beschluß vom 18. Dezember 1987 - BVerwG 4 NB 1.87 - DVBl. 1988, 499). Danach ist ein Nachteil im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gegeben, wenn der Antragsteller durch die angegriffene Planungsnorm oder deren Anwendung negativ in einem eigenen Interesse betroffen wird oder in absehbarer Zeit betroffen werden kann, das bei der Entscheidung über den Erlaß der Norm als abwägungserheblich zu berücksichtigen war (vgl. auch den Beschluß des Senats vom 20. Dezember 1988 - BVerwG 7 NB 2.88 -, der Normenkontrollanträge von benachbarten Grundstückseigentümern zur Überprüfung des fortgeschriebenen Teilplanes betrifft).

Die wirtschaftlichen Interessen von bereits auf dem Sektor der Abfallbeseitigung tätigen Unternehmen sind in diesem Sinne nicht abwägungserheblich. Dabei kann hier offenbleiben, ob etwas anderes gilt, wenn ein Betreiber dadurch eine besondere Rechtsstellung erlangt hat, daß er gemäß § 6 Abs. 1 Satz 5 AbfG als Träger der Anlage bestimmt und daß für die Beseitigungspflichtigen eine Pflicht zur Benutzung dieser Anlage, also ein bestimmter Einzugsbereich festgelegt ist. Denn der Teilplan von 1984 bestimmt, wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, die Antragstellerin zu 1 nicht als Trägerin, sondern legt allein den Standort der Anlage ohne Bindung an einen Betreiber und ohne Bestimmung eines Einzugsbereiches fest. Die Erwähnung der Antragstellerin zu 1 war lediglich ein nachrichtlicher Hinweis auf den derzeitigen Inhaber der Anlage.

Die Abfallbeseitigungspläne sind von den Ländern nach überörtlichen Gesichtspunkten aufzustellen (§ 6 Abs. 1 Satz 1 AbfG). Sie sind vorbereitende Fachpläne, die für ihren Geltungsbereich die zu einer geordneten Abfallbeseitigung notwendigen Maßnahmen großräumig koordinieren und steuern sollen. Insbesondere sind nach den Bedürfnissen der betreffenden Region geeignete Standorte für Abfallbeseitigungsanlagen festzulegen (§ 6 Abs. 1 Satz 2 AbfG). Die vorbereitende abfallrechtliche Planung ist wie jede andere Planung einerseits durch die grundsätzliche Gestaltungsfreiheit der zuständigen Planungsbehörde gekennzeichnet, unterliegt aber andererseits bestimmten rechtlichen Bindungen, insbesondere den Anforderungen des rechtsstaatlichen Abwägungsgebotes (vgl. allgemein z.B. BVerwG, Urteil vom 14. Februar 1975 - BVerwG 4 C 21.71 - BVerwGE 48, 56 <59, 63>[BVerwG 14.02.1975 - IV C 21/74]und speziell zum Abfallrecht Beschluß vom 20. Juli 1979 - BVerwG 7 CB - 21.79 - sowie Beschluß vom 27. Mai 1986 - BVerwG 7 B 86.86 - in Buchholz 451.22 AbfG Nr. 3 und 21). In diesem Rahmen sind für die überörtliche Abfallbeseitigungsplanung unter vorrangiger Beachtung des Grundsatzes der Umweltverträglichkeit (§ 2 AbfG) Gesichtspunkte wie Abfallaufkommen, Art der Abfälle, Transportwege, Beseitigungs- bzw. Entsorgungstechnik, Kapazität, Größe, Ausstattung sowie Wirtschaftlichkeit der Anlagen maßgebend. Damit richten sich die Pläne, ähnlich wie etwa Ziele der Raumordnung und Landesplanung (vgl. § 5 Abs. 4 RaumOrdG), an die zuständigen Planungsträger und die sonst für die Abfallbeseitigung verantwortlichen Stellen. Sind sie gemäß § 6 Abs. 1 Satz 6 AbfG für verbindlich erklärt, entfalten sie Rechtswirkungen in der Weise, daß sie auf auf einer vorgelagerten Planstufe (vgl. BVerwG, Beschluß vom 10. Februar 1983 - BVerwG 7 B 21.83 - Buchholz a.a.O. Nr. 10) die abfallrechtliche Zulassung einzelner Anlagen auf Grund der Sperrvorschrift des § 8 Abs. 3 Satz 1 AbfG unmittelbar beeinflussen (vgl. näher den Beschluß des Senats vom 20. Dezember 1988 - BVerwG 7 NB 2.88 -).

Nicht erst mit Inkrafttreten des Gesetzes über die Vermeidung und Entsorgung von Abfällen vom 27. August 1986 sind bei der abfallrechtlichen Planung auch Gesichtspunkte der Abfallwirtschaft, also neben der Abfallvermeidung vor allem das Ziel der Wiederverwertung von Abfällen, zu beachten. Jedenfalls für Anlagen, die der Lagerung oder Behandlung von Autowracks oder Altreifen dienen (§ 5 AbfG), war dies seit jeher von Bedeutung. Anlagen dieser Art werden typischerweise von privaten Unternehmern als Anlagen der Rohstoffwiedergewinnung mit der Absicht betrieben, einen wirtschaftlichen Ertrag zu erzielen. Gleichzeitig leisten diese Anlagen einen Beitrag zu der öffentlichen Aufgabe der ordnungsgemäßen Abfallbeseitigung(-entsorgung). Dies war auch der Grund, aus dem die in § 5 AbfG genannten Anlagen in den Geltungsbereich des Abfallbeseitigungsgesetzes einbezogen wurden, obwohl Autowracks und Altreifen eben wegen der Möglichkeit, sie in erheblichen Umfange wirtschaftlich wieder zu verwerten, oft kein Abfall im Sinne des § 1 AbfG sind. Es liegt somit im öffentlichen Interesse, die Lagerung oder Behandlung von Autowracks oder Altreifen auf große oder leistungsfähige Anlagen zu konzentrieren; der Betrieb kleiner, leistungsunfähiger oder wenig leistungsfähiger Anlagen ist wegen Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit nach § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 AbfG regelmäßig nicht genehmigungsfähig (vgl. das Urteil des Senats vom 1. Dezember 1982 - BVerwG 7 C 100.79 - BVerwGE 66, 301 <304 f.>[BVerwG 01.12.1982 - 7 C 100/79]). Die Leistungsfähigkeit ist auch unter betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten zu sehen, weil die ordnungsgemäße, d.h. insbesondere umweltverträgliche Lagerung oder Behandlung von Autowracks gefährdet wird, wenn ein privater Betrieb keine angemessenen Gewinnerwartungen mehr hat. Deshalb kann auch ein öffentliches Interesse daran bestehen, daß in dieser Branche kein ruinöser Verdrängungswettbewerb eintritt.

Die genannten Gesichtspunkte sind aber allein als öffentliche Belange in die planerische Abwägung einzubeziehen. Das private Interesse des Inhabers einer Anlage, von der Zulassung eines Konkurrenten verschont zu bleiben, ist regelmäßig auch dann nicht abwägungsbeachtlich, wenn durch den neuen Wettbewerber erhebliche wirtschaftliche Einbußen zu erwarten sein sollten. Der Verpflichtung der planenden Stellen, den Einfluß der Planung auf die Marktsituation im Bereich der Anlagen des § 5 AbfG mitzubedenken, korrespondiert kein Anspruch der Anlagenbetreiber, diese Abwägung auch zu ihrem individuellen Schutz vor wirtschaftlicher Beeinträchtigung vorzunehmen. Die überörtliche Abfallbeseitigungsplanung verhält sich insofern wettbewerbsneutral; sie begründet grundsätzlich kein schutzwürdiges Vertrauen auf die Aufrechterhaltung bestimmter Marktchancen.

Ob etwas anderes zu gelten hätte, wenn die Existenz eines Betriebes durch den Eintritt eines Konkurrenten vernichtet zu werden droht, kann dahingestellt bleiben. Im Fall der Antragsteller bestehen hierfür nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts keine ernsthaften Anhaltspunkte. Ebenso braucht nicht weiter untersucht zu werden, ob - wie vom Oberverwaltungsgericht erwogen - ein Unternehmen in einem abwägungserheblichen Interesse nachteilig betroffen werden kann unter der Voraussetzung, daß es im Vertrauen auf das bisher durch den Abfallbeseitigungsplan ausgewiesene Konzept Dispositionen getroffen hat, deren betriebswirtschaftliche Grundlagen durch die angegriffene Planänderung wesentlich beeinträchtigt werden. Denn so liegt es bei den Antragstellern nicht, wie in der Normenkontrollentscheidung festgestellt ist.

IV.

Da die Beschwerde gegen die Nichtvorlage zulässig und begründet ist, sind Gerichtskosten für das Beschwerdeverfahren nicht zu erheben (§ 1 Abs. 1 Buchst. b, § 11 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 1271 des Kostenverzeichnisses <Anlage 1 zu § 11 GKG>). Dagegen haben die Antragsteller gemäß §§ 154 Abs. 2, 159 VwGO. 100 ZPO die außergerichtlichen Kosten zu tragen, weil ihr Rechtsmittel letztlich nicht zu der erstrebten Änderung der Normenkontrollentscheidung geführt hat; vielmehr bleibt es bei der Abweisung ihrer Anträge.

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