I.

Die Stadt L... hat in einem Bebauungsplan nahe der Grenze zur Stadt ... ein Sondergebiet "Möbelmarkt" festgesetzt. Die Stadt P... beantragt,

Die Eigentümerinnen der Grundstücke des Sondergebietes, die diese dem Bebauungsplan entsprechend nutzen wollen, beantragen

Das Oberverwaltungsgericht für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein möchte die Beiladung ablehnen, würde sich damit aber in Widerspruch zur Rechtsprechung anderer Oberverwaltungsgerichte setzen (Beschluß des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen vom 18. April 1980 - 10 a ND 7/80 - DVBl. 1980, 603; jetzt auch Oberverwaltungsgericht Berlin, Beschluß vom 1. Dezember 1981 - 2 A 3.81 - DVBl. 1982, 362 und BauR 1982, 140). Durch Beschluß vom 23. Juli 1980 (BauR 1981, 244) hat es deshalb dem Bundesverwaltungsgericht zur grundsätzlichen Klärung die Frage vorgelegt,

"ob der Eigentümer eines Grundstücks dessen Überplanung zum Zwecke gewerblicher Nutzung von einem Dritten im Normenkontrollverfahren angefochten wird, zu diesem Verfahren beigeladen werden darf".

II.

Die Vorlage ist zulässig. Die vom Oberverwaltungsgericht vorgelegte Frage, ob in Verfahren der Normenkontrolle eines Bebauungsplans nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO die Beiladung Dritter gemäß § 65 VwGO zulässig ist, ist im Sinne des § 47 Abs. 5 Nr. 1 VwGO von grundsätzlicher Bedeutung. Mit der vom Oberverwaltungsgericht für richtig gehaltenen Verneinung dieser Frage würde das Oberverwaltungsgericht zugleich auch im Sinne des § 47 Abs. 5 Nr. 2 VwGO von der Entscheidung anderer Oberverwaltungsgerichte abweichen. Fraglich könnte indessen sein, ob die Vorlage auch unter dem Gesichtspunkt der Entscheidungserheblichkeit gerechtfertigt ist. Im eigentlichen Sinne entscheidungserheblich ist eine Vorlagefrage dann, wenn ihre alternative Beantwortung zu unterschiedlichen Entscheidungsergebnissen in der Sache führt (vgl. Beschluß vom 14. Juli 1978 - BVerwG 7 N 1.78 - BVerwGE 56, 172 [175]; Beschluß vom 9. November 1979 - BVerwG 4 N 1.78, 4 N 2 bis 4.79 - BVerwGE 59, 87 [93 f.]; ebenso - für die verfassungsgerichtliche Normenkontrolle - BVerfG, Beschluß vom 26. Oktober 1977 - 1 BvL 9/72 - BVerfGE 46, 268 [283]). Diese Voraussetzung ist hier nicht gegeben. Dennoch bestehen gegen die Zulässigkeit der Vorlage keine Bedenken: Die Vorlage einer Rechtssache an das Bundesverwaltungsgericht ist unter den Voraussetzungen des § 47 Abs. 5 Nr. 1 und 2 VwGO auch dann zulässig und geboten, wenn die Klärung der Grundsatz frage oder der Divergenz zwar nicht im Hinblick auf das Ergebnis der Normenkontrolle entscheidungserheblich, wohl aber im Interesse einer einheitlichen und prozessual ordnungsgemäßen Handhabung des Normenkontrollverfahrens geboten ist. In diesem Sinne ist bereits in dem Beschluß vom 9. November 1979 (a.a.O. S. 94) angenommen worden, eine Vorlage sei (auch) dann zulässig, wenn das vorlegende Gericht nicht ausschließen könne, "daß die Durchführung des Normenkontrollverfahrens die Beantwortung der Vorlagefrage erfordert". Daß die Entscheidung der Frage, ob im Normenkontrollverfahren bezüglich eines Bebauungsplans die Beiladung eines Dritten nach § 65 VwGO zulässig ist, für die prozessual ordnungsgemäße Durchführung des Normenkontrollverfahrens erheblich ist, liegt auf der Hand; denn ein Normenkontrollverfahren ohne die Beteiligung eines Dritten, dessen Beiladung geboten wäre, wäre ebenso fehlerhaft wie ein Normenkontrollverfahren unter Beteiligung von Beigeladenen, deren Beiladung unzulässig ist.

Die vorgelegte Frage ist dahin zu beantworten, daß im Verfahren der Normenkontrolle eines Bebauungsplans nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO die Beiladung Dritter nicht zulässig ist. Daß eine notwendige Beiladung nach § 65 Abs. 2 VwGO nicht in Betracht kommt, folgt schon aus deren Voraussetzung, daß der Beigeladene als Dritter "an dem streitigen Rechtsverhältnis ... beteiligt" sein muß. Als Rechtsverhältnis im Sinne des § 65 Abs. 2 VwGO sind die rechtlichen Beziehungen anzusehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund öffentlich-rechtlicher Regelungen für das Verhältnis mehrerer Personen untereinander oder einer oder mehrerer Personen zu einer Sache ergeben (Urteile vom 8. Juni 1962 - BVerwG 7 C 78.61 - BVerwGE 14, 235 [236] und vom 14. Mai 1963 - BVerwG 7 C 33.63 - BVerwGE 16, 92 [93]). Zwar vermag die Anwendung einer Norm auf einen bestimmten Sachverhalt in diesem Sinne ein Rechtsverhältnis zu begründen. Die Frage nach der Gültigkeit oder Ungültigkeit der Norm selbst betrifft jedoch nicht ein Rechtsverhältnis im Sinne des § 65 Abs. 2 VwGO. Das gilt auch für Bebauungspläne, die nach § 10 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) in der Fassung der Gesetze vom 18. August 1976 (BGBl. I S. 2256) und vom 6. Juli 1979 (BGBl. I S. 949) als Satzung ergehen und deswegen - trotz atypischer Besonderheiten, auf die noch einzugehen ist - Rechtsnormen sind. Obwohl die Festsetzungen eines Bebauungsplans schon aus sich heraus positivewie negative Auswirkungen haben, bedarf es zur Begründung eines Rechtsverhältnisses der Umsetzung dieser normativen Festsetzungen durch einen Verwaltungsakt (vgl. dazu BVerfG, Beschluß vom 27. Juli 1971 - 2 BvR 443/70 -BVerfGE 31, 364 [368 f.]). Eine notwendige Beiladung haben deshalb in richtiger Erkenntnis dieser Rechtslage auch die Gerichte ausgeschlossen, die an sich eine - einfache - Beiladung im Normenkontrollverfahren für zulässig halten (OVG NW a.a.O.; OVG Berlin a.a.O.; a.A. Kopp, Festschrift zum 100jährigen Bestehen des BayVGH, 1979, S. 219).

In Betracht zu ziehen ist deswegen allein eine einfache Beiladung nach § 65 Abs. 1 VwGO. Diese Vorschrift gestattet die Beiladung "anderer, deren rechtliche Interessen durch die Entscheidung berührt werden". "Rechtliche Interessen" können durch eine Normenkontrollentscheidung, wie auch immer sie lautet, bei zahlreichen Normbetroffenen "berührt" werden. Das wird gerade bei der Kontrolle von Bebauungsplänen besonders deutlich, wie die vom Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen und vom Oberverwaltungsgericht Berlin (jeweils a.a.O.) behandelten Fälle belegen.

Aus System und Aufbau der Verwaltungsgerichtsordnung läßt sich überzeugend ebensowenig etwas für wie gegen eine Beiladung herleiten: § 47 gehört zu den Zuständigkeitsvorschriften (§§ 45 bis 53 VwGO), enthielt aber bereits in der ursprünglichen Blankett-Fassung und enthält noch weitergehend heute auch Verfahrensvorschriften, ohne deshalb eine Heranziehung der §§ 54 ff. VwGO über das "Verfahren" generell auszuschließen, in denen die§§ 61 bis 67 Regelungen über die Beteiligten und deren Auftreten enthalten.

Die Unzulässigkeit der Beiladung in Normenkontrollverfahren, in denen es um die Gültigkeit oder Ungültigkeit eines Bebauungsplans geht, folgt vielmehr aus dem Wortlaut des § 47 VwGO, aus der Entstehungsgeschichte dieser Vorschrift und vor allem aus Sinn und Zweck der Rechtsinstitute einerseits der Normenkontrolle und andererseits der Beiladung.

Der Wortlaut des § 47 VwGO liefert insofern einen Hinweis dafür, daß der Gesetzgeber eine Beiladung im Normenkontrollverfahren nicht im Auge hatte, als bei der Neufassung dieser Vorschrift durch das Gesetz vom 24. August 1976 (BGBl. I S. 2437) dem Oberverwaltungsgericht zwar ausdrücklich die prozessuale Möglichkeit eingeräumt worden ist, nach Abs. 2 Satz 3 dem Land und juristischen Personen des öffentlichen Rechts, deren Zuständigkeiten durch die zur Kontrolle gestellte Rechtsvorschrift berührt werden, Gelegenheit zur Äußerung zu geben, dafür aber nicht die in der Verwaltungsgerichtsordnung gegebene und daher naheliegende Form einer Beiladung gewählt worden ist. Der Gesetzgeber hat für das Normenkontrollverfahren vielmehr eine eigene Anhörungsform begründet, die ohne zu einer förmlichen Beteiligung zu führen (vgl. dazu § 63 VwGO), sowohl den Ermittlungsbedürfnissen des Oberverwaltungsgerichts als auch gegebenenfalls den Anhörungsbedürfnissen der Behörde Rechnung tragen soll. Diese besondere Anhörungsform deckt zumindest in einem Teilbereich das ab, was auch durch die einfache Beiladung erreicht werden soll, nämlich die Möglichkeit, sich zur Sache zu äußern. Schon das spricht dafür, daß in Normenkontrollverfahren nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO nur diese Anhörung, nicht aber eine Beiladung zulässig ist.

Eingeführt wurde diese Anhörungsform zugleich mit der bundesweiten Einführung der Normenkontrolle von Satzungen nach dem Bundesbaugesetz und dem Städtebauförderungsgesetz. Zu dieser Zeit war dem Gesetzgeber bekannt, daß die Rechtsprechung die Zulässigkeit einer Beiladung in Normenkontrollverfahren ganz überwiegend ablehnte (vgl. z.B. VGH München in VGHE 9, 81; VGH Mannheim in ESVGH 19, 151; VGH Kassel in DÜV 1970, 79; OVG Lüneburg in OVGE 25, 501). Wenn der Gesetzgeber in Kenntnis dieser Rechtsprechung im Jahre 1976 zwar das erwähnte besondere Anhörungsrecht eingeführt, über eine Beiladung aber nichts bestimmt hat, spracht auch dies dafür, daß er eine Beiladung im Normenkontrollverfahren ganz allgemein nicht zulassen wollte. Dieser Schluß liegt um so näher, als für die gesetzliche Neuregelung des verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahrens das Vorbild der verfassungsgerichtlichen Normenkontrolle zur Verfügung stand und offenbar übernommen worden ist (vgl. BT-Drucksache 7/4324 S. 11): Auch die (abstrakte und konkrete) Normenkontrolle vor dem Bundesverfassungsgericht kennt nur ein Anhörungsrecht der Bundes- oder Landesorgane (vgl. § 77 BVerfGG), während eine (förmliche) Beteiligung der von der Norm betroffenen Bürger nicht in Betracht kommt. In der prinzipiellen Übernahme dieser Verfahrensgestaltung auch für das verwaltungsgerichtliche Normenkontrollverfahren läßt sich zugleich eine Bestätigung jener verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung sehen, die bereits vor der Novellierung des § 47 VwGO im Jahre 1976 eine (formlose) Anhörung betroffener Behörden für zulässig erachtet, gleichzeitig aber eine (förmliche) Beiladung als unzulässig abgelehnt hat (vgl. OVG Lüneburg a.a.O. [505]).

Die so verstandene gesetzliche Regelung entspricht auch am ehesten dem Sinn und Zweck der Rechtsinstitute einerseits der Normenkontrolle und andererseits der Beiladung, die eine einfache Beiladung im Verfahren der Normenkontrolle eines Bebauungsplans nicht zulassen.

Die Beiladung nach § 65 VwGO ist ihrem Wesen und ihrer prozessualen Funktion nach auf Rechtsstreitigkeiten über konkrete Rechtsverhältnisse zugeschnitten. Sie soll es dem Gericht ermöglichen, in einen zwischen Kläger und Beklagtem als Hauptbeteiligten anhängigen Rechtsstreit solche Dritte einzubeziehen, die durch die Entscheidung rechtlich betroffen werden können. Das geschieht zwar insofern auch im Interesse der Dritten, als sie durch ihre Beteiligung an einem fremden Rechtsstreit ihre rechtlichen Interessen in bezug auf den Streitgegenstand selbständig durch Angriffs- und Verteidigungsmittel sowie durch sonstige Verfahrenshandlungen geltend machen können (§ 66 VwGO). Das ist aber nicht der die Beiladung eigentlich rechtfertigende Grund: Maßgebend sowohl für das Prozeßinstitut der Beiladung als auch für seine Anwendung im Einzelfall sind vielmehr objektive Gründe der Verfahrensökonomie und der Rechtssicherheit, die allein auch die Belastung rechtfertigen, zu der die Beiladung von Dritten für die Hauptbeteiligten notwendigerweise führt (vgl. dazu Urteil vom 31. Januar 1969 - BVerwG 4 C 83.66 - BVerwGE 31, 233 [234]; Urteil vom 10. Dezember 1970 - BVerwG 8 C 84.69 - BVerwGE 37, 43 [44]):

Durch die Beiladung erhält der Dritte die Stellung eines Prozeßbeteiligten (§ 63 Nr. 3 VwGO) mit der Folge, daß sich die materielle Rechtskraft der über den Streitgegenstand ergehenden Entscheidung auch auf ihn erstreckt (§ 121 VwGO). Dadurch wird die Rechtslage nicht nur für die Hauptbeteiligten, sondern ebenso auchfür den beigeladenen Dritten bindend geklärt. In der Reichweite der materiellen Rechtskraft werden weitere Prozesse über das streitige Rechtsverhältnis und damit zugleich auch die Möglichkeit einander widersprechender Entscheidungen über denselben Streitgegenstand ausgeschlossen.

Eine Verfahrensbeteiligung Dritter mit einer derartigen prozessualen Bedeutung scheidet im Normenkontrollverfahren des § 47 VwGO von der Sache her aus. Abgesehen davon, daß die abstrakte Normenkontrolle ein objektives Rechtsbeanstandungsverfahren ist und daher gerade kein drittbeteiligungsfähiges Rechtsverhältnis zwischen dem das Normenkontrollverfahren einleitenden Antragsteller und dem Antragsgegner zum Gegenstand hat, ist der Normenkontrolle auch eine materielle Rechtskraftwirkung in dem von § 121 VwGO vorausgesetzten Sinn und damit die für die Beiladung essentielle Rechtskrafterstreckung auf Dritte fremd:

Sieht das Oberverwaltungsgericht die vom Antragsteller des Normenkontrollverfahrens beanstandete Rechtsvorschrift als ungültig an, so erklärt es sie für nichtig. In diesem Fall gilt kraft Gesetzes die Allgemeinverbindlichkeit der Normenkontrollentscheidung ohne Rücksicht auf eine Verfahrensbeteiligung gegenüber jedermann (§47 Abs. 6 Satz 2 VvwGO). Hält - umgekehrt - das Oberverwaltungsgericht die mit dem Normenkontrollantrag beanstandete Rechtsvorschrift für gültig, so weist es den Antrag ab. Diese Entscheidung führt nicht zu einer positiven Feststellung der Gültigkeit der Rechtsvorschrift. Sie hindert daher andere durch die Norm nachteilig Betroffene nicht daran, ihrerseits einen auf Ungültigerklärung zielenden Normenkontrollantrag zu stellen, und sie hindert das Oberverwaltungsgericht nicht daran, in einem neuen Normenkontrollverfahren erneut sachlich über die Gültigkeit der angegriffenen Rechtsnorm zu entscheiden. Allein der unterlegene Antragsteller wird davon ausgeschlossen, ohne Änderung der Sach- oder Rechtslage ein neues Normenkontrollverfahren mit demselben Begehren einzuleiten. Diese allein prozessuale Wirkung der Antragsablehnung ist gegebenenfalls von Amts wegen zu berücksichtigen. An ihrer rechtskraftähnlichen Erstreckung auf Dritte besteht kein schutzwürdiges, durch eine Beiladung zu sicherndes Interesse.

Diese Überlegungen, welche eine Beiladung Dritter im Normenkontrollverfahren ausschließen, werden dadurch bekräftigt, daß eine - wenn auch nur einfache - Beiladung spezifisch für das Normenkontrollverfahren erhebliche Unzuträglichkeiten, mit sich brächte: Da sich eine Rechtsnorm grundsätzlich nicht an einen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet, sondern - mit Wirkung auch für die Zukunft - gegenüber jedermann Geltung beansprucht, ist in einem Normenkontrollverfahren typischerweise der Kreis derer, deren rechtliche Interessen im Sinne des § 65 Abs. 1 VwGO durch die Normenkontrollentscheidung berührt werden können, derart offen, daß er weder feststeht noch - erst recht - ermittelt werden kann. Unter diesen Umständen wäre die Beiladung nur einzelner Betroffener und notwendigerweise nur solcher Betroffener, deren rechtliche Interessen gerade zum Zeitpunkt der Normenkontrollentscheidung berührt werden, allein von den Zufälligkeiten der Antragstellung, nicht aber von den Sacherwägungen bestimmt, unter denen die Beiladung eine Drittbeteiligung im Verwaltungsstreitverfahren ermöglicht.

Bei alledem verkennt der Senat nicht, daß Bebauungspläne Rechtsnormen besonderer Art sind, weil ihre Festsetzungen in der Regel "konkreter" sind als Rechtsnormen üblicherweise (vgl. Einzelheiten zu diesem Unterschied im Urteil des Senats vom 30. Januar 1976 - BVerwG 4 C 26.74 - BVerwGE 50, 114 [119]). Je nach der Größe des Planbereichs und der Art der Festsetzungen des Bebauungsplans kann auch die Anzahl der an einer Normenkontrollentscheidung - derzeit - rechtlich Interessierten im Einzelfall so klein und übersichtlich sein, daß deren Rechtsbetroffenheit ohne weiteres erkennbar ist; das wird insbesondere dann der Fall sein, wenn der Bebauungsplan - wie auch im vorliegenden Fall - nur ein oder nur einige Grundstücke erfaßt (vgl. zur Zulässigkeit der Beplanung eines einzelnen Grundstücks Beschluß des Senats vom 6. November 1968 - BVerwG 4 B 47.68 - DVBl. 1969, 276). In solchen Fällen mag auch der Normenkontrollantrag der Sache nach der gegen eine Baugenehmigung gerichteten Nachbarklage nahekommen (so etwa in dem vom Oberverwaltungsgericht Berlin a.a.O. behandelten Fall). Selbst wenn deswegen die Möglichkeit, den von dem Bebauungsplan begünstigten Grundstückseigentümer am Normenkontrollverfahren zu beteiligen, in solchen Fällen ausnahmsweise näher liegt, gilt auch hier, daß die Rechtskrafterstreckung der Normenkontrollentscheidung auf ihn nicht in Betracht käme. Da es sich zudem aus Gründen der Rechtsklarheit verbietet, eine Differenzierung der Zulässigkeit der Beiladung in Verfahren der Normenkontrolle eines Bebauungsplans je nach Größe des Kreises der Betroffenen vorzunehmen, ist es insgesamt nicht gerechtfertigt, von der generellen Unzulässigkeit der Beiladung im Normenkontrollverfahren für Bebauungspläne Ausnahmen zu machen.

Damit ist die vorgelegte Frage in dem vom Oberverwaltungsgericht empfohlenen Sinne negativ zu beantworten. Der Senat weist aber darauf hin, daß die Unzulässigkeit der Beiladung dem Gericht nicht verbietet, solche Personen, die durch die Normenkontrollentscheidung in Rechten oder rechtlichen Interessen berührt werden, in entsprechender Anwendung des § 47 Abs. 2 Satz 3 VwGO im Gerichtsverfahren anzuhören, damit sie ihre Auffassung zu den für die Entscheidung erheblichen Punkten dem Gericht zur Kenntnis bringen, insbesondere zu einer gebotenen Sachverhaltsermittlung beitragen können. Im Rahmen der gerichtlichen Sachaufklärungspflicht wird eine solche Anhörung in manchen. Fällen sogar - objektivrechtlich - geboten sein. Daß § 47 Abs. 2 Satz 3 VwGO die Gelegenheit zur Äußerung ausdrücklich nur für das Land und andere Personen des öffentlichen Rechtes vorsieht, schließt eine gerichtliche Anhörung auch anderer Personen nicht aus.Übrigens hat das Bundesverfassungsgericht bereits mehrfach Anhörungspflichten selbst dann bejaht, wenn das einfache Recht eine solche Verpflichtung des Gerichtes nicht vorsah (vgl. BVerfGE 9, 89 [98]; 17, 356 [361]; 21, 132 [137]; Beschluß vom 9. Februar 1982 - 1 BvR 191/81 - 32 1982, 330). Dem Recht des Oberverwaltungsgerichts, auch andere Personen anzuhören, korrespondiert jedoch kein genereller subjektiver Anspruch auf Anhörung für diejenigen, die ihre Anhörung beantragen.