Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 07.09.1988, Az.: BVerwG 1 WB 128/87

I.

Der Antragsteller ist Berufssoldat. Mit Verfügung des Bundesministers der Verteidigung (BMVg) - P III 5 - vom 24. Februar 1984 wurde er von der Pionierschule/Fachschule des Heeres für Bautechnik (PiS/FSHBauT) für die Zeit vom 17. April 1984 bis zum 30. Juni 1986 zur Deutschen Beratergruppe Bundeswehr (DtBerGrpBw) Togo in ... (Togo) als deren Leiter kommandiert. Nach einer Verlängerung der Kommandierung bis zum 30. Juni 1987 beantragte der Antragsteller am 5. Dezember 1986 die Verlängerung seiner Verwendung in ... (Togo) um zwei Jahre. Der BMVg - P III 5 - verlängerte die Kommandierung mit fernschriftlicher Verfügung vom 22. Januar 1987 erneut bis zum 31. März 1988 und teilte dem Antragsteller mit Schreiben vom 30. Januar 1987 mit, daß aus personalwirtschaftlichen Gründen und in bezug auf eine adäquate Anschlußverwendung der 31. März 1988 als Ende des Kommandierungszeitraums für die Verwendung in Togo festgelegt worden sei.

Unter dem 9. Februar 1987 richtete der Antragsteller an den Referatsleiter Rü II 4 des BMVg in französischer Sprache auf dem diplomatischen Weg die Bitte um Verlängerung seiner bis zum 31. März 1988 festgesetzten Verwendung in Togo um zwei Jahre, die der Staatspräsident und Verteidigungsminister von Togo, General Eyadema, befürwortete ("favorable") und die die Deutsche Botschaft unterstützte. Unter Hinweis auf diesen Antrag beantragte der Antragsteller mit Schreiben vom 20. März 1987 an den BMVg - P III 5 - die Verlängerung seiner "Auslandsverwendung als Leiter der DtBerGrpBw um weitere zwei Jahre über den 30.03.88 hinaus".

Nachdem eine Entscheidung des BMVg über diesen Antrag dem Antragsteller bis zum 30. Juni 1987 nicht zugegangen war, legte er unter diesem Datum - bei seinem nächsten Disziplinarvorgesetzten, dem Kommandeur PiS/FSHBauT, eingegangen am 15. Juli 1987 - Untätigkeitsbeschwerde ein.

Der BMVg - P III 5 - lehnte den Antrag vom 20. März 1987 mit Bescheid vom 30. Juni 1987, dem Antragsteller zugegangen am 3. August 1987, ab. Zur Begründung wurde im wesentlichen ausgeführt, die Verwendungszeit der Beratergruppenmitglieder betrage im Regelfall drei bis vier Jahre, nur in Ausnahmefällen solle eine Verlängerung bis zu höchstens sechs Jahren genehmigt werden. Während zum 1. April 1988 eine Aufnahmemöglichkeit des Antragstellers im Inland gegeben sei, werde für 1989 derzeit keine solche gesehen, und ab 1990 sei die Aufnahme nur unter großen Schwierigkeiten möglich. Auch im Hinblick auf die langfristige Planung seines Nachfolgers müsse an dem verfügten Ende der Auslandsverwendung zum 31. März 1988 festgehalten werden. Schließlich habe sich auch der nächste Disziplinarvorgesetzte gegen eine Verlängerung der Kommandierung ausgesprochen.

Entsprechend der dem Bescheid beigefügten Rechtsmittelbelehrung beantragte der Antragsteller mit Schreiben vom 6. August 1987, bei seinem nächsten Disziplinarvorgesetzten eingegangen am 18. August 1987, die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts - Wehrdienstsenate -.

Der BMVg - P II 5 - hat die Untätigkeitsbeschwerde vom 30. Juni 1987 als Antrag auf gerichtliche Entscheidung bewertet und mit seiner Stellungnahme vom 9. November 1987 dem Senat vorgelegt.

Der Antragsteller trägt im wesentlichen vor:

Mit der Ablehnung seines Antrages auf Verlängerung der Verwendung in ... (Togo) weiche der BMVg von der Norm der Personalentscheidungen bezüglich der Beratergruppen in Afrika ab. Die "Regelverwendungszeit" bei den DtBerGrpBw in Afrika betrage tatsächlich sechs Jahre oder mehr, so zum Beispiel bei: Major Haupt, DtBerGrpBw Niger bis 1987; Hauptmann Schwarzrock, DtBerGrpBw Niger; Major A..., DtBerGrpBw Mali; Major H..., DtBerGrpBw Ruanda; Oberstleutnant L... ..., DtBerGrpBw Djibouti; Oberstleutnant W..., DtBerGrpBw Somalia; Oberstleutnant V..., DtBerGrpBw Zaire und den Hauptfeldwebeln D... und P..., DtBerGrpBw Togo. Nur die DtBerGrpBw Sudan, Burkina Faso und Kenia hätten Leiter, deren Dienstzeit in Afrika noch keine sechs Jahre betrage. Aus dem Gebot zur Gleichbehandlung (Art. 3 GG) ergebe sich der von ihm erhobene Anspruch auf eine Verlängerung seiner derzeitigen Verwendung. Die getroffene Entscheidung stelle ihn im Vergleich zu den anderen Leitern der DtBerGrpBw ungleich schlechter und sei deshalb rechtswidrig. Die Befürwortung seines Antrages durch den Staatspräsidenten von Togo sowie durch die mit dem Projekt eng vertraute Deutsche Botschaft und "von fachlicher Seite im BMVg" rechtfertige den im Erlaß des BMVg - P II 1 - vom 5. April 1983 vorgesehenen "Ausnahmefall". Auf die negative Stellungnahme seines Disziplinarvorgesetzten komme es nicht an, da nach dem genannten Erlaß bei Personalentscheidungen, die die Leiter der DtBerGrpBw betreffen, die Stellungnahme des Referats Rü II 4 maßgebend sei. Er könne auch ein dienstliches Bedürfnis für die "Hinversetzung" nach Mainz nicht widerspruchslos hinnehmen, denn aus dem Bescheid des BMVg ergebe sich, daß eine Inlandsaufnahme auch 1990 möglich sei; deshalb sei eine Rückversetzung aus administrativen Gründen 1988 noch nicht zwingend erforderlich. Wenn für ihn ein speziell ausgebildeter Nachfolger bereit stehe, könnten dessen Kenntnisse, da 1988 noch mindestens eine DtBerGrpBw ihre Arbeit aufnehmen solle, in anderen entsprechenden Funktionen genutzt werden. Er halte es für völlig abwegig und unzutreffend, eine voreilige und nicht sachgerechte Personalentscheidung bezüglich seines Nachfolgers zur Grundlage einer ihn benachteiligenden Verfügung zu machen.

Für die Verlängerung seiner Verwendung in Togo lägen aber auch zwingende persönliche familiäre Gründe vor. Nach einer Operation seiner Ehefrau im Jahre 1980 hätten sich entgegen den Erwartungen einiger Ärzte die klimatischen Bedingungen und die Lebensumstände in Togo sehr heilsam auf den Gesundheitszustand ausgewirkt; um diese für seine Ehefrau günstigen Lebensbedingungen zu erhalten, sei er bestrebt, die derzeitige Verwendung zu verlängern. Soweit der BMVg auf Wiedereingliederungsschwierigkeiten nach einem langjährigen Auslandsaufenthalt hinweise, müsse dem in der dargelegten Absolutheit widersprochen werden. Eingliederungsschwierigkeiten träten auch bei einer Versetzung im Inland ein, da sich das soziale Umfeld ändere. Entscheidend sei der Wille der Betroffenen, die auftretenden Schwierigkeiten meistern zu wollen und das sei dann ebenso nach sechs- wie nach vierjähriger Verwendungsdauer möglich.

Der BMVg beantragt,

Er trägt vor, dem Antragsteller stünde unter keinem denkbaren Gesichtspunkt ein Anspruch auf Verlängerung seiner Auslandsverwendung zu. Grundlage für die Verwendungsdauer der Leiter der DtBerGrpBw in Afrika seien seine Erlasse P II 1 - 16-26-04/19 (C) - vom 5. und 20. April 1983. Hiernach betrage die normale Verwendungszeit drei Jahre. Nur in Ausnahmefällen werde die Verwendungsdauer nach den dienstlichen Erfordernissen, gegebenenfalls auch unter Berücksichtigung zwingender persönlicher Gründe bis zu sechs Jahren verlängert. Ein dienstliches Erfordernis, die Verwendungsdauer des Antragstellers nochmals zu verlängern, bestehe nicht, da zum 1. April 1988 ein Offizier, der speziell für diese Aufgabe seit Oktober 1986 ausgebildet und vorbereitet werde, zur Verfügung stehe. Hieraus ergebe sich ein dienstliches Bedürfnis für die Versetzung des Antragstellers. Ein dienstliches Bedürfnis für die (Hin-)Versetzung des Antragstellers zum Stab/Stabskompanie Wehrbereichskommando (St/StKp WBK) ... in M... liege darin begründet, daß zum 1. Oktober 1988 der Dienstposten eines Infrastrukturstabsoffiziers beim WBK IV nachzubesetzen sei. Der Antragsteller sei für diesen Dienstposten uneingeschränkt geeignet, und seine Einarbeitung sei optimal gewährleistet. Die Befürwortung des Antrages des Antragstellers durch den Staatspräsidenten von Togo und von fachlicher Seite sei - wenn auch nicht durchschlagend - bei der Entscheidung gewürdigt worden. Die Nichtverlängerung der Kommandierung verstoße auch nicht gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung. Daß mitunter Soldaten länger als der Antragsteller in Afrika verwendet würden, gebe dem Antragsteller keinen Anspruch auf Genehmigung seines Antrages. Der Antragsteller werde bereits über die Regelzeit von drei Jahren hinaus in Afrika verwendet. Von den vier übrigen Leitern DtBerGrpBw in Afrika, die der Truppengattung Pioniere angehörten, sei nur der in Niger eingesetzte Offizier dort sechs Jahre verblieben. Für die Offiziere in Burkina Faso und Mali sei eine Verwendungszeit von ca. vier Jahren festgelegt. Die Stehzeit des Leiters der DtBerGrpBw in Ruanda, der zuvor in Burkina Faso eingesetzt war, habe auf ca. fünf Jahre verlängert werden müssen, nachdem sein Vorgänger tödlich verunglückt war. Ein dienstliches Bedürfnis, das geeignet wäre, eine weitere Verlängerung zu begründen, sei nicht ersichtlich. Ebenso seien zwingende persönliche Gründe nicht bekannt.

Der BMVg - P III 5 (1) - hat den Antragsteller mit Versetzungsverfügung Nr. 0332 vom 27. November 1987 mit Wirkung vom 1. März 1988 und Dienstantritt 5. April 1988 von der PiS/FSHBauT zu St/StKp WBK ... in M... versetzt. Der Antragsteller hat seinen Dienst dort nach Inanspruchnahme von Urlaub am 1. Juni 1988 angetreten.

Einen mit Schreiben vom 15. Dezember 1987 gestellten Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 Abs. 1 VwGO hat der Senat mit Beschluß vom 21. Januar 1988 zurückgewiesen (1 WB 3/88). Auf die Gründe des Beschlusses wird Bezug genommen.

Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt ihrer Schriftsätze und den Inhalt der Akten Bezug genommen. Die Beschwerdeakte des BMVg - P II 5 - 524/87 - und eine vom Antragsteller vorgelegte Personalliste (Computerauszug) haben bei der Beratung vorgelegen.

II.

1.

Mit der als Antrag auf gerichtliche Entscheidung zu wertenden "Untätigkeitsbeschwerde" vom 30. Juni/15. Juli 1987 ist der Senat für die Entscheidung zuständig geworden (§ 21 Abs. 1 und 2 i.V.m. § 17 Abs. 1 Satz 2 WBO). Der BMVg hatte über den Antrag des Antragstellers vom 20. März 1987 nicht innerhalb eines Monats entschieden; der Untätigkeitsantrag ist daher ebenso als Antrag auf wehrdienstgerichtliche Entscheidung in der Sache selbst zu werten wie die Anrufung des Wehrdienstsenats gegen einen den Antrag ablehenden Bescheid des BMVg (§ 17 Abs. 1 Satz 1, § 21 Abs. 1 WBO). Die Ausführungen in dem dem Antragsteller am 3. August 1987 zugegangenen Bescheid des BMVg vom 30. Juni 1987 sind, da dem Antrag nicht stattgegeben wurde, nur als weiteres Vorbringen zur Sache zu werten. Dem Umstand, daß der Antragsteller gegen den Bescheid erneut die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts - Wehrdienstsenate beantragt hat, kommt eine eigenständige verfahrensrechtliche Bedeutung nicht mehr zu (vgl. BVerwG Beschluß vom 23. August 1983 - 1 WB 14/83).

2.

Der Antragsteller begehrt bei sachdienlicher Auslegung seines Vorbringens

Dieser Antrag ist zulässig. Ihm steht die inzwischen erfolgte und mit Dienstantritt wirksam gewordene (vgl. ZDv 14/5 B 171 Nr. 14 Abs. 1) Versetzung des Antragstellers von der Pi/FSHBauT zu St/StKp WBK ... und damit die Beendigung seiner Kommandierung zur DtBerGrpBw Togo, um deren Verlängerung der Antragsteller mit seinem Antrag vom 20. März 1987 nachsuchte, nicht entgegen, insbesondere hat sich dadurch nicht sein Begehren in der Hauptsache erledigt (vgl. BVerwG Beschluß vom 9. November 1983 - 1 WB 38/82). Der Antragsteller verfolgt weiterhin sein ursprüngliches Ziel der - weiteren - Verwendung in Lomé (Togo), und er konnte davon ausgehen, daß im Falle des Obsiegens der BMVg seine Versetzungsverfügung Nr. 0332 vom 27. November 1987 aufheben würde, ohne daß es insoweit einer gesonderten Anfechtung dieser Verfügung bedurft hätte (vgl. BVerwG Beschluß vom 9. November 1983 aaO).

3.

Der Antrag ist jedoch nicht begründet.

Der Soldat hat keinen Anspruch auf eine bestimmte örtliche oder fachliche Verwendung. Über seine Verwendung entscheidet der zuständige Vorgesetzte nach Maßgabe des dienstlichen Bedürfnisses nach seinem Ermessen. Dabei hat er die persönlichen und familiären Belange des Soldaten aus Fürsorgegesichtspunkten angemessen zu berücksichtigen, darf aber von der jederzeitigen Versetzbarkeit eines Berufssoldaten ausgehen (BVerwGE 53, 95;  43, 215) [BVerwG 05.05.1971 - I WD 6/70].

Das Vorliegen eines dienstlichen Bedürfnisses für die Verwendungsentscheidung eines Soldaten ist als unbestimmter Rechtsbegriff gerichtlich voll nachprüfbar. Im übrigen kann die Verwendungsentscheidung nur darauf überprüft werden, ob der Vorgesetzte den Antragsteller durch Überschreitung oder Mißbrauch dienstlicher Befugnisse verletzt hat (§ 17 Abs. 3 WBO) oder ob er dabei die gesetzlichen Grenzen des ihm insoweit zustehenden Ermessens überschritten oder von diesem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat (§ 114 VwGO analog; ständige Rechtsprechung: vgl. BVerwGE 73, 51 f. m.w.N.).

Das dienstliche Bedürfnis für die Ablehnung der weiteren Verwendung des Antragstellers auf seinem früheren Dienstposten in ... (Togo) ergibt sich zunächst schon daraus, daß der Antragsteller zum 31. März 1988 die in dem Erlaß BMVg - P II 1 - 16-26-04/19 (C) - vom 5. April 1983 "Verwendung von Soldaten im Ausland und bei integrierten Stäben im Inland" (VMBl 1984 S. 170) festgelegte normale Verwendungszeit von Soldaten im Ausland von drei Jahren (Nr. 1.2 des Erlasses) bereits um ein Jahr überschritten hatte. Daß derartige Bestimmungen, die für Auslandsverwendungen Grenzen festsetzen, rechtlich nicht zu beanstanden sind, hat der Senat bereits entschieden (BVerwG Beschluß vom 21. Januar 1988 - 1 WB 3/88 - m.w.N.). Es ist ein legitimes Anliegen der Personalführung, möglichst vielen dazu qualifizierten Soldaten eine Auslandsverwendung zukommen zu lassen und damit für den einzelnen Soldaten die Frist seiner Auslandsverwendung zu begrenzen. Andererseits gewährleistet die Befristung von Auslandsverwendungen, daß die in integrierten oder nationalen Auslandsverwendungen eingesetzten Soldaten nicht dem truppendienstlichen Alltag der Streitkräfte im Inland entfremdet werden (ständige Rechtsprechung: vgl. BVerwG Beschluß vom 11. Mai 1982 - 1 WB 83/81). Darüber hinaus wurde der Dienstposten des Antragstellers nach dem Ablauf der für seine Verwendung in Lomé (Togo) zuletzt mit der Verfügung des BMVg vom 30. Januar 1987 vorgesehenen Zeit für die Besetzung mit einem anderen, hierfür ausgebildeten und vorbereiteten Offizier benötigt (vgl. BVerwG Beschluß vom 4. September 1985 - 1 WB 89/85 - ; Richtlinien zur Versetzung, zum Dienstpostenwechsel und zur Kommandierung von Soldaten vom 3. März 1988 - VMBl S. 76 - Nr. 5 d).

Dienstliche Erfordernisse, die ausnahmsweise eine weitere Verlängerung der Verwendungsdauer des Antragstellers bei der DtBerGrpBw Togo ... notwendig machen könnten (Nr. 1.5 des Erlasses vom 5. April 1983), liegen nicht vor.

Soweit sich der Antragsteller darauf beruft, der Staatspräsident und Verteidigungsminister von Togo, die Deutsche Botschaft in Togo und das Fachreferat Rü II 4 befürworteten "auf Grund der erzielten Ergebnisse in der bisherigen Zusammenarbeit und der begonnenen Vorhaben" seine weitere Verwendung in Togo, betrifft dies lediglich Zweckmäßigkeitserwägungen, die nicht der Nachprüfung durch den Senat unterliegen (BVerwGE 43, 179 [BVerwG 24.02.1971 - BVerwG I WB 2/70]; BVerwG Beschluß vom 15. Dezember 1982 - 1 WB 97/82).

Auch der Einwand des Antragstellers, die Nichtverlängerung seiner Verwendung in ... (Togo) sei wegen der Verletzung des Gleichheitssatzes rechtswidrig, geht fehl. Der o.a. Erlaß des BMVg vom 5. April 1983, dessen Nrn. 1.2 und 1.5 hier in Betracht kommen, ist keine Rechtsvorschrift. Er bindet zwar die personalbearbeitenden Stellen; da er aber jedenfalls hinsichtlich der Festlegung der regelmäßigen Auslandsverwendungsdauer nicht im Interesse der im Ausland einzusetzenden oder eingesetzten Soldaten erlassen worden ist, enthält er diesen gegenüber auch keine Selbstbindung des BMVg. Wenn von ihm abgewichen wird, so bedeutet das kein rechtswidriges Verhalten gegenüber einem Soldaten (BVerwGE 53, 280, 285) [BVerwG 28.04.1977 - I WB 87/75]. Davon abgesehen ergibt sich aus dem Vorbringen des Antragstellers und aus der von ihm vorgelegten "Personalliste" "Stand: 27.01.88" nicht, daß der BMVg ihm gegenüber den Gleichheitssatz verletzt, d.h. willkürlich wesentlich Gleiches ungleich oder wesentlich Ungleiches gleich behandelt habe (BVerfGE 4, 144, 155 [BVerfG 16.03.1955 - 2 BvK 1/54]; ständige Rechtsprechung des Senats: Beschluß vom 25. Juni 1985 - 1 WB 168/84). Der Antragsteller ist dem Vortrag des BMVg nicht entgegengetreten, wonach von den übrigen vier Leitern DtBerGrpBw in Afrika, die wie der Antragsteller der Truppengattung Pioniere angehören, nur der in Niger eingesetzte Offizier dort sechs Jahre verblieben, für die Offiziere in Burkina Faso und Mali eine Verwendungszeit von ca. vier Jahren (wie die des Antragstellers) festgelegt sei, und die Stehzeit des Offiziers in Ruanda, der zuvor in Burkina Faso eingesetzt gewesen sei, wegen des Todes seines Vorgängers auf ca. fünf Jahre verlängert werden mußte. Sein Einwand, die "Regelverwendungszeit" bei den DtBerGrpBw in Afrika betrage sechs Jahre oder mehr, wird durch die von ihm vorgelegte "Personalliste" entkräftet. Von den dort aufgeführten 74 Soldaten weisen lediglich zwölf Soldaten eine Verwendungszeit in Afrika von sechs und mehr Jahren auf, von den darin eingeschlossenen zehn Leitern der DtBerGrpBw drei Offiziere. Es brauchte daher nicht der als Antrag bezeichneten Beweisanregung gefolgt zu werden, vom BMVg das dienstliche Bedürfnis für die Verlängerungen der Verwendungsdauer der vom Antragsteller im Schreiben vom 6. August 1987 namentlich genannten neun Soldaten darlegen zu lassen.

Schließlich hat der Antragsteller auch keine zwingenden persönlichen Gründe dargetan, die den BMVg aus Fürsorgegesichtpunkten (§ 10 Abs. 3 SG) verpflichteten, den persönlichen und familiären Interessen des Antragstellers an einem weiteren Verbleiben in ... (Togo) den Vorzug vor den für die Dauer der Auslandsverwendung maßgeblichen dienstlichen Belangen zu geben, zu denen auch die zeitgerechte Nachbesetzung des zum 1. Oktober 1988 freiwerdenden Dienstpostens beim St/StKp WBK ..., für den der Antragsteller geeignet ist, zählt. Hierbei ist zu berücksichtigen, daß eine Verpflichtung des BMVg, den Antragsteller weiterhin in ... (Togo) zu verwenden, nur ausgesprochen werden könnte, wenn das Ermessen fehlerfrei überhaupt nur mit diesem Ergebnis ausgeübt werden könnte (BVerwGE 53, 163 f.). Der vom Antragsteller insoweit geltend gemachte Gesundheitszustand seiner Ehefrau hinderte die Wegversetzung aus ... (Togo) nicht. Der Antragsteller hat nicht dargetan, daß sich die Beendigung seiner Auslandsverwendung 1988 in gravierenderer Weise dauerhaft negativ auf den Gesundheitszustand seiner Ehefrau auswirken werde, als dies bei der nach Beendigung der von ihm erstrebten weiteren Verwendung 1990 der Fall wäre.

4.

Nach alledem ist der Antrag als unbegründet zurückzuweisen.

Eine Belastung des Antragstellers mit Verfahrenskosten kommt nicht in Betracht, da der Senat die hierfür geltenden Voraussetzungen des § 20 Abs. 2 WBO nicht für gegeben erachtet.