Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 23.01.1997, Az.: BVerwG 4 NB 7/96

Die Beschwerde ist unbegründet. Das Vorbringen der Antragsgegnerin ergibt nicht, daß das Normenkontrollgericht seine Vorlagepflicht gemäß § 47 Abs. 5 VwGO verletzt hat.

Vorab ist klarzustellen, daß es im vorliegenden Verfahren allein um die Frage geht, ob das Normenkontrollgericht seine Vorlagepflicht nach § 47 Abs. 5 VwGO verletzt hat. Die Nichtvorlagebeschwerde ist eingeführt worden, damit Rechtsfragen durch das Bundesverwaltungsgericht schneller rechtsgrundsätzlich und bundeseinheitlich geklärt werden können, nicht dagegen, um Normenkontrollentscheidungen einer umfassenden Überprüfung in einein zweiten Rechtszug zuzuführen. Das Bundesverwaltungsgericht wird im Nichtvorlageverfahren nach § 47 Abs. 7 VwGO nicht als Rechtsmittelgericht tätig (vgl. z.B. Beschlüsse vom 12. Februar 1988 - BVerwG 4 NB 4.88 - und vom 6. August 1990 - BVerwG 4 NB 18.90 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nrn. 22 und 49 sowie Beschluß vom 20. Dezember 1988 - BVerwG 7 NB 3.88 - BVerwGE 81,139). Das bedeutet vor allem, daß im Nichtvorlageverfahren nicht geltend gemacht werden kann, die Normenkontrollentscheidung beruhe auf einem Verfahrensfehler, weil das Normenkontrollgericht von einem unzutreffenden, unvollständigen oder aktenwidrigen Sachverhalt ausgegangen sei (vgl. auch Beschluß vom 19. September 1995 - BVerwG 4 NB 24.94 - Buchholz 406.12 § 12 BauNVO Nr. 7 = ZfBR 1996, 57). Das Bundesverwaltungsgericht hat vielmehr bei der Prüfung der Frage, ob die Rüge der Verletzung der Vorlagepflicht durchgreift, von dem Sachverhalt auszugehen, den das Normenkontrollgericht in seiner Entscheidung festgestellt hat.

Danach ist für das Beschwerdegericht von folgendem Sachverhalt auszugehen: Das Normenkontrollgericht hat festgestellt, daß in dem angefochtenen Bebauungsplan die in § 17 Abs. 1 BauNVO festgelegten Obergrenzen des Nutzungsmaßes (GFZ) zum Teil deutlich überschritten werden. Städtebauliche Gründe, die diese Überschreitungen erfordern würden im Sinne von § 17 Abs. 3 BauNVO 1990, seien jedoch nicht zu erkennen. Das Normenkontrollgericht geht in rechtlicher Hinsicht davon aus, daß durch die Ersetzung des Wortes "rechtfertigen" in § 17 Abs. 9 BauNVO 1977 durch das Wort "erfordern" in § 17 Abs. 3 BauNVO 1990 die inhaltlichen Anforderungen für eine Überschreitung des Nutzungsmaßes erhöht worden seien. Aus der Begründung des Bebauungsplans ergebe sich indes nur, daß die Antragsgegnerin die Überschreitung als "städtebaulich vertretbar oder sogar erwünscht" oder als "städtebaulich gerechtfertigt" angesehen habe. Diese Formulierungen legten die Vermutung nahe, daß die Antragsgegnerin selbst nicht vom Vorliegen eines Erfordernisses im Sinne von § 17 Abs. 3 BauNVO 1990 ausgegangen, sondern der Meinung gewesen sei, die Überschreitung müsse - wie nach der früheren Rechtslage - lediglich städtebaulich vertretbar sein. Die Antragsgegnerin könne sich auch nicht auf ihre städtebauliche Konzeption für den ausgeschriebenen Wettbewerb berufen. Diesem Wettbewerb sei die ausdrückliche Vorgabe zugrunde gelegt worden, die gemäß der BauNVO geltenden Höchstwerte einzuhalten. Warum der preisgekrönte Entwurf sich von dieser Vorgabe entfernt habe, sei weder der Bebauungsplanbegründung noch anderen Unterlagen zu entnehmen.

Das Normenkontrollgericht geht somit davon aus, daß die Antragsgegnerin den für die Zulässigkeit der Maßüberschreitung geltenden Maßstab der "Erforderlichkeit" verfehlt habe, weil sie selbst ausdrücklich nur von der "Vertretbarkeit" ausgegangen sei.

Vor diesem Hintergrund hat das Normenkontrollgericht wegen der von der Beschwerde formulierten Fragen seine Vorlagepflicht nicht verletzt.

Das gilt zunächst für die Frage, ob in der Änderung "erfordern" in § 17 BauNVO 1990 eine Verschärfung der Anforderungen gegenüber "rechtfertigen" in § 17 BauNVO 1977 liegt. Diese Frage konnte das Normenkontrollgericht anhand des Wortlauts und der Entstehungsgeschichte der Vorschriften im Rahmen der üblichen Interpretation selbst beantworten. Daß in diesem Normzusammenhang der Wortwechsel von "rechtfertigen" zu "erfordern" eine Verschärfung der Vorschrift zur Folge hat, legt bereits der Wortlaut nahe und entspricht daher auch allgemeiner Meinung (vgl. etwa Fickert/Fieseler, Rn. 59 zu § 17 BauNVO; Ernst/Zinkahn/Bielenberg, Rn. 87 zu § 17 BauNVO; Gaentzsch, BauNVO 1990, Erl. Nr. 4 a; Müller/Weiss, 7. Auflage, zu § 17 Abs. 3 BauNVO; Leder/Scholtissek, 5. Auflage, Rn. 5 zu § 17 BauNVO; OVG Berlin, Urteil vom 14. Januar 1994 - 2 A 9.91 - BRS Bd. 56 Nr. 42 = UPR 1994, 320). Die Entstehungsgeschichte unterstützt diese Sicht. Die Ersetzung des Wortes "rechtfertigen" durch "erfordern" in § 17 BauNVO 1990 wurde damit begründet, es solle "klargestellt werden, daß es sich bei den Bestimmungen der Absätze 2 und 3 um Ausnahmeregelungen handelt, bei denen aus ökologischen Gründen eine restriktive Handhabung vorzusehen ist" (vgl. BRDrucks 354/89 (Beschluß) S. 8).

Die Antragsgegnerin mißversteht wohl diese Begründung, wenn sie meint, aus dem Wort "klargestellt" sei zu folgern, daß sich insoweit gegenüber der bisherigen Rechtslage materiell nichts ändern sollte. Aus dem Begründungszusammenhang ergibt sich nämlich, daß nicht eine bisher bereits bestehende Rechtslage lediglich "klargestellt" werden sollte. Der Verordnungsgeber wollte mit dem Wort "erfordern" vielmehr seinen Regelungswillen klarstellen - im Sinne von verdeutlichen -, daß es sich bei den Bestimmungen in § 17 Abs. 2 und 3 BauNVO um restriktiv zu handhabende Ausnahmeregelungen handelt.

Dieses Auslegungsergebnis wird nicht - wie die Antragsgegnerin meint - dadurch in Frage gestellt, daß nach der allgemeinen Begründung der BauNVO-Novelle 1990 die Möglichkeiten der bestandsorientierten Bauleitplanung erweitert werden sollten. Diese allgemeine Zielsetzung wurde zum einen - auch - durch die Anhebung der Geschoßflächenzahlen in verschiedenen Baugebietsarten umgesetzt; sie ist zum anderen in ihrer Allgemeinheit und Unbestimmtheit nicht geeignet, die konkrete und deutliche Aussage zum Ausnahmecharakter der Bestimmungen über die Maßüberschreitung zu relativieren.

Auch wegen der Frage, ob der Begriff "erfordern" in § 17 Abs. 3 BauNVO so auszulegen ist wie in § 31 Abs. 2 Nr. 1 BauGB, brauchte das Normenkontrollgericht die Sache nicht vorzulegen. Die Frage war zum einen nicht entscheidungserheblich. Das Normenkontrollgericht ist in rechtlicher Hinsicht - wie dargelegt: zutreffend - davon ausgegangen, daß die städtebauliche Erforderlichkeit in § 17 Abs. 3 BauNVO höhere Anforderungen an die Maßüberschreitung stellt als das Merkmal städtebaulich vertretbar oder gerechtfertigt. Es hat zum anderen in tatsächlicher Hinsicht festgestellt, daß die Antragsgegnerin selbst in der Planbegründung die Maßüberschreitung nur als städtebaulich vertretbar oder gerechtfertigt angesehen und damit die darüber hinausgehenden Anforderungen der Erforderlichkeit nicht angenommen hat. Für diese Maßstabsverfehlung spielt es keine Rolle, wie das Wort "erfordern" in § 31 Abs. 2 Nr. 1 BauGB auszulegen ist. Im übrigen liegt es nahe, daß das Wort "erfordern" in den beiden genannten Bestimmungen wegen des engen sachlichen Zusammenhangs von BauGB und BauNVO auch gleich auszulegen ist im Sinne eines "vernünftigerweise Gebotenseins".

Hieraus folgt einerseits, daß mit der städtebaulichen Erforderlichkeit nicht eine "Unabweisbarkeit" gemeint ist, daß aber andererseits das Ausgleichsgebot (§ 17 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Absatz 2 Satz 1 Nr. 2 BauNVO) und das Verbot des Entgegenstehens öffentlicher Belange in § 17 Abs. 3 Satz 1 BauNVO nicht dazu führen, die in § 17 Abs. 3 BauNVO normierte städtebauliche Erforderlichkeit wieder auf den - früher geltenden - Maßstab städtebaulich gerechtfertigt zurückzuführen. Das gilt auch für den Fall, daß der Baubestand bereits die Obergrenzen des § 17 Abs. 1 BauNVOüberschreitet. Schließlich rechtfertigt auch die Tatsache, daß nach § 17 Abs. 3 BauNVO städtebauliche Gründe genügen, während nach Absatz 2 Nr. 1 dieser Vorschrift besondere städtebauliche Gründe gefordert werden, nicht die Auslegung des "erfordern" in § 17 Abs. 3 BauNVO im Sinne des bisherigen "rechtfertigen", da auch insoweit der Wortlaut der Vorschrift eindeutig ist.

Wegen der grundsätzlichen Maßstabsverfehlung der Antragsgegnerin kam es für das Normenkontrollgericht auch nicht auf die Frage an, ob sich die Schranke der Erforderlichkeit nur auf die bebauungsplanmäßigen Mittel zur Umsetzung des städtebaulichen Ziels oder auch auf das Ziel selbst bezieht. Die Frage, ob eine im Rahmen des Ausgleichsgebots erfolgte Überkompensation eine Planrechtfertigung im Sinne von § 17 Abs. 3 BauNVO darstellt, begründet ebenfalls keine Vorlagepflicht. Die Frage geht von einem Sachverhalt aus, den das Normenkontrollgericht nicht festgestellt hat.

Schließlich mußte das Normenkontrollgericht auch nicht die Frage vorlegen, ob das Gericht für die Annahme eines Verstoßes gegen § 17 Abs. 3 BauNVO davon überzeugt sein muß, daß städtebauliche Gründe die Überschreitung nicht erfordern. Das Normenkontrollgericht hat hier nicht offengelassen, ob die städtebauliche Erforderlichkeit vorliegt; es hat ihr Vorliegen vielmehr auf der Grundlage der Planbegründung (vgl. hierzu Beschluß vom 26. Januar 1994 - BVerwG 4 NB 42.93 - Buchholz 406.12 § 17 BauNVO Nr. 5) eindeutig verneint. Die Grundsatzrüge der Antragsgegnerin stellt vielmehr im Kern eine - im Vorlagebeschwerdeverfahren unzulässige - Verfahrensrüge der unzureichenden Überzeugungsbildung des Normenkontrollgerichts dar.

Die Divergenzrügen greifen ebenfalls nicht durch. Der Vorlagegrund der Divergenz ist nur gegeben, wenn das Normenkontrollgericht in Anwendung derselben Rechtsvorschrift mit einem seine Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz zu einem in der Rechtsprechung u.a. des Bundesverwaltungsgerichts aufgestellten ebensolchen Rechtssatz in Widerspruch tritt. Die - behauptete - unrichtige Anwendung eines vom Bundesverwaltungsgericht entwickelten und vom Normenkontrollgericht nicht in Frage gestellten Rechtsgrundsatzes auf den zu entscheidenden Einzelfall erfüllt dagegen nicht den Vorlagegrund der Divergenz (vgl. zu § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO z.B. Beschluß vom 31. März 1988 - BVerwG 7 B 46.88 - Buchholz 310 § 132 VwGO Nr. 260).

Die Rüge, das Normenkontrollgericht sei nach Durchführung einer mündlichen Verhandlung in das Beschlußverfahren übergegangen und mit dieser Verfahrensweise von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 81, 139) abgewichen, rechtfertigt nicht die Divergenzrüge nach § 47 Abs. 7 VwGO, weil damit der Sache nach eine unzulässige Verfahrensrüge erhoben wird. Im übrigen hat die Antragsgegnerin der entsprechenden Ankündigung des Normenkontrollgerichts vom 15. November 1995 in ihrem Schriftsatz vom 5. Dezember 1995 nicht widersprochen. Bei dieser Sachlage wäre auch eine Verfahrensrüge - selbst wenn sie grundsätzlich zulässig wäre - jedenfalls im Ergebnis erfolglos.

Hinsichtlich des Beschlusses vom 17. Mai 1995 - BVerwG 4 NB 30.94 - (ZfBR 1995, 269/272) genügt die Beschwerde nicht den Anforderungen an eine Divergenzrüge. Die beiden sich - angeblich - widersprechenden Rechtssätze werden nicht in nachvollziehbarer Weise herausgearbeitet. Es fehlt auch eine Darlegung der Entscheidungserheblichkeit der behaupteten Abweichung. Auch hier geht es vielmehr im Kern um die Verfahrensrüge, daß das Normenkontrollgericht bei der Prüfung des Vorliegens der städtebaulichen Erforderlichkeit bestimmte tatsächliche Gesichtspunkte (Hochhauskonzeption, "Stuttgart 21") nicht berücksichtigt hat.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts auf § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.

Gaentzsch

Hien

Heeren