Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 22.01.1997, Az.: BVerwG 11 C 7/95

I.

Die Beigeladene betreibt das am Neckar gelegene Kernkraftwerk Obrigheim (KWO). Die Kläger, die im Umkreis des KWO - in bis zu 15 km Entfernung - wohnen, befürchten von dessen Betrieb Gefahren für Leben, Gesundheit sowie Eigentum und begehren deshalb die Aufhebung der mit Bescheid vom 27. Oktober 1992 vom Beklagten erteilten Betriebsgenehmigung.

Das KWO wurde nach vorheriger Öffentlichkeitsbeteiligung auf der Grundlage von drei Teilerrichtungsgenehmigungen vom 16. März 1965, vom 27. September 1965 und vom 17. April 1967 errichtet. Auch die Inbetriebnahme erfolgte in Teilschritten. Gegenstand der 1. Teilbetriebsgenehmigung vom 11. Dezember 1967 waren die Bereitstellung der Brennelemente und die Beladung des Reaktors. Mit der 2. Teilbetriebsgenehmigung vom 20. September 1968 wurde der Anfahr- und Probebetrieb mit einer thermischen Leistung bis zu 907,5 MW genehmigt. Die 2. Teilbetriebsgenehmigung wurde in der Folgezeit durch acht Nachträge geändert und ergänzt, wobei mit dem 1. Nachtrag vom 2. Dezember 1969 eine Leistungserhöhung auf die thermische Leistung bis zu 1 050 MW zugelassen wurde. Nachfolgend wurden für Veränderungen der Anlage und ihres Betriebs zahlreiche weitere Genehmigungen erteilt, die sämtlich bestandskräftig sind. Hierzu zählt u.a. die Genehmigung vom 7. Mai 1990 für die Errichtung eines Systems zur gefilterten Druckentlastung des Reaktorsicherheitsbehälters nach auslegungsüberschreitenden Unfällen, die in Auflage 5.3 die Beigeladene verpflichtete, der Aufsichtsbehörde ein Notfallhandbuch vorzulegen, in dem die von der Beigeladenen vorgesehenen anlageninternen Notfallschutzmaßnahmen festzulegen seien.

Die Kläger beantragten mit Schreiben vom 20. April 1989 beim Beklagten, die Betriebseinstellung des KWO anzuordnen, weil dieses lediglich auf der Grundlage einer Genehmigung für den Anfahr- und Probebetrieb und damit ohne die erforderliche Dauerbetriebsgenehmigung betrieben werde.

Ihrer Klage gegen den die Betriebseinstellung ablehnenden Bescheid des Beklagten vom 28. Juli 1989 gab der Verwaltungsgerichtshof mit Urteil vom 23. Mai 1990 - 10 S 2495/89 - (VBl BW 1990, 415) statt und verpflichtete den Beklagten, die Kläger unter Beachtung seiner Rechtsauffassung erneut zu bescheiden. Auf die Revision des Beklagten und der Beigeladenen änderte das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 7. Juni 1991 - BVerwG 7 C 43.90 - (BVerwGE 88, 286[BVerwG 07.06.1991 - 7 C 43/90]) das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs und wies die Klagen ab. Dabei vertrat das Bundesverwaltungsgericht die Auffassung, das KWO werde nicht ohne die erforderliche Genehmigung betrieben. Zwar sei die Auslegung der 2. Teilbetriebsgenehmigung und ihrer acht Nachträge dahingehend, daß darin eine endgültige Gestaltung eines Dauerbetriebs nicht ausgesprochen worden sei, nicht zu beanstanden. Rechtsfehlerhaft sei jedoch die Auffassung, daß inzwischen ein für einen Probebetrieb zu langer Zeitraum vergangen sei und daher das KWO ungenehmigt betrieben werde. Der Probebetrieb stehe nur unter dem Vorbehalt der nachträglichen Bestimmung seiner Beendigung durch die Genehmigungsbehörde. Die Behörde sei, wenn kein Grund zu weiterer Erprobung bestehe, zu einer derartigen Entscheidung verpflichtet. Diese Entscheidung könne auch dahin gehen, daß die Genehmigung des Probebetriebs in eine Betriebsgenehmigung auf Dauer überführt werde, sofern Sicherheitsbedenken gegen den Betrieb der Anlage nicht bestünden oder durch weitere Auflagen ausgeräumt werden könnten.

Die Entscheidung über die Beendigung des Probebetriebs traf der Beklagte nach gutachtlicher Überprüfung des Sicherheitsstatus der Anlage und des Betriebsreglements durch ein vom TÜV Südwest eingeholtes Sachverständigengutachten, indem er der Beigeladenen unter dem 27. Oktober 1992 die streitgegenständliche Betriebsgenehmigung erteilte. Diese ersetzt die im einzelnen genannten Betriebsgenehmigungen, soweit diese den zeitlich begrenzten Probebetrieb betreffen, gestattet den dauernden Betrieb der Anlage mit einer thermischen Leistung bis zu 1 050 MW sowie den Umgang mit und die Lagerung von radioaktiven Stoffen, soweit sie als Brennstoffe oder als Abfall beim Betrieb anfallen, und regelt die zulässigen Ableitungen radioaktiver Stoffe mit der Luft und dem Abwasser. Zu dem im einzelnen bezeichneten Betriebsreglement (Betriebs-, Prüf-, Wartungs-, Qualitätssicherungs-, Krisenorganisationshandbuch, Alarmplan-Objektsicherung) gehört nicht das von der Beigeladenen erstellte Notfallhandbuch. Zu den Nebenbestimmungen zählen in Abschnitt III Nr. 15 "Sonstige Auflagen", die von der Beigeladenen bis Ende 1993 die Beibringung von Nachweisen bezüglich des Materialverhaltens bestimmter Komponenten des Primärkreises fordern, so insbesondere eine Ergänzung des Festigkeitsnachweises für den Reaktordruckbehälter. Außerdem enthält Abschnitt III Nr. 17 einen Widerrufsvorbehalt für den Fall, daß einzelne der zuvor geforderten Nachweise nicht termingerecht erbracht werden und nicht in angemessener Zeit Abhilfe geschaffen wird.

Die Kläger haben gegen die Genehmigung Klage erhoben und zur Begründung im wesentlichen vorgetragen: Mit den bisher vorliegenden Genehmigungen einschließlich der mit der Klage angefochtenen Dauerbetriebsgenehmigung sei die nach § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG erforderliche Schadensvorsorge nicht getroffen worden. Gemessen am heutigen Stand von Wissenschaft und Technik sei das KWO veraltet und könne auch durch Nachrüstungen nicht mehr an den Sicherheitsstandard herangeführt werden, der für den Betrieb zu fordern wäre. Die angefochtene Genehmigung hätte schon deswegen nicht ergehen dürfen, weil Zweifel an der Eignung des KWO für einen sicheren Betrieb bestünden, die zur Rücknahme oder zum Widerruf bereits erteilter Teilerrichtungsgenehmigungen führen müßten. Derartige Zweifel der Genehmigungsbehörde manifestierten sich in den der angefochtenen Genehmigung beigefügten Auflagen in Abschnitt III Nr. 15 und dem damit verbundenen Widerrufsvorbehalt. Darüber hinaus hätte die angefochtene Genehmigung auch deshalb nicht erteilt werden dürfen, weil die Anlage an sicherheitstechnisch entscheidenden Stellen abweichend von den Teilerrichtungsgenehmigungen errichtet worden sei. Dies betreffe insbesondere die Manteldicke des Reaktordruckbehälters, die nach der Genehmigung 190 mm, in Wirklichkeit jedoch nur 160 mm betrage. Wegen dieser und noch weiterer Abweichungen in der tatsächlichen Ausführung des Reaktordruckbehälters und auch des Reaktorkerns von den Vorgaben der 3. Teilerrichtungsgenehmigung werde das KWO in einem ungenehmigten Zustand betrieben.

Die erforderliche Schadensvorsorge sei aber auch in bezug auf das mit der angefochtenen Genehmigung verfügte Betriebsreglement nicht getroffen worden. Das Betriebsreglement reiche für die Beherrschung von Störfällen nicht aus. Nach den Ereignissen von Harrisburg und Tschernobyl gehöre Vorsorge gegen auslegungsüberschreitende Störfälle nicht mehr in den Bereich des Restrisikos. Deshalb hätte auch das Notfallhandbuch Bestandteil des Betriebsreglements werden und nach den Maßstäben des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG vom Beklagten geprüft werden müssen, was nicht geschehen sei. Auch mit den in der angefochtenen Genehmigung unter Abschnitt I Nr. 5 zugelassenen Ableitungen radioaktiver Stoffe über Luft und Abwasser werde die gebotene Schadensvorsorge nicht getroffen; denn das Gebiet um das KWO gehöre zu den Zonen mit der höchsten Leukämierate in Deutschland. Die angefochtene Genehmigung sei weiter rechtswidrig, weil sie die Rücknahme und Lagerung von Behältern mit ausgedienten Brennelementen sowie den Umgang mit nach externer Behandlung zurückgenommenem Abfall zulasse, ohne daß diese Erlaubnis einer quantitativen Beschränkung oder Befristung unterliege. Die angefochtene Genehmigung sei ferner wegen fehlerhaft unterbliebener Öffentlichkeitsbeteiligung aufzuheben. Schließlich sei die angefochtene Genehmigung deshalb rechtswidrig, weil die Eintrittswahrscheinlichkeit eines schweren, nicht beherrschbaren Unfalls die friedliche Nutzung der Kernenergie verfassungswidrig mache. Auf der Grundlage der Wahrscheinlichkeit, wie sie der Risikostudie Phase B entnommen werden könne, seien nämlich katastrophale Schadensereignisse beim Betrieb eines Kernkraftwerks nicht mehr praktisch ausgeschlossen, ja nicht einmal mehr unwahrscheinlich. In einem dicht besiedelten Gebiet wie der Bundesrepublik sei daher der weitere Betrieb eines Kernkraftwerks nicht mehr verantwortbar.

Die Kläger haben beantragt,

die der Beigeladenen erteilte Genehmigung des Wirtschaftsministeriums Baden-Württemberg für den Betrieb des Kernkraftwerks Obrigheim vom 27. Oktober 1992 mit Ausnahme der Auflagen in Abschnitt III Nr. 15 und des Widerrufsvorbehalts gemäß Abschnitt III Nr. 17 aufzuheben.

Der Beklagte und die Beigeladene haben Klageabweisung beantragt und sind dem Vorbringen der Kläger im einzelnen entgegengetreten.

Der Verwaltungsgerichtshof hat in seinem Urteil vom 7. März 1995 der Klage antragsgemäß stattgegeben und zur Begründung im wesentlichen ausgeführt: Die Klage sei zulässig. Insbesondere sei die Klagebefugnis i.S. von § 42 Abs. 2 VwGO gegeben, weil nach dem Vortrag der Kläger eine Verletzung ihres Grundrechts auf Leben und körperliche Unversehrtheit nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG sowie ihres Eigentumsgrundrechts aus Art. 14 GG durch die angefochtene Genehmigung zumindest als möglich erscheine.

Die Klage sei auch begründet. Die angefochtene Genehmigung sei rechtswidrig und verletze die Kläger in ihren Rechten. Ein zur Rechtswidrigkeit der Genehmigung führendes behördliches Ermittlungs- und Bewertungsdefizit, das die Kläger rügen könnten, ohne präkludiert zu sein, bestehe zunächst in bezug auf den tatsächlichen Zustand der Anlage (Ist-Zustand). Das Gebot des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG erstrecke sich nämlich bei Vorliegen besonderer Umstände auch auf den Istzustand der Anlage und verpflichte damit die Genehmigungsbehörde, diesen in die Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen einzubeziehen. Derartige besondere Umstände seien hier anzunehmen. Davon sei der Sache nach auch der Beklagte ausgegangen, wie sich aus den Auflagen in Abschnitt III Nr. 15 sowie aus dem Widerrufsvorbehalt in Abschnitt III Nr. 17 der angefochtenen Genehmigung ergebe. Durch diese Auflagen solle nämlich sichergestellt werden, daß im Hinblick auf den tatsächlichen Zustand wesentlicher Komponenten des Primärkreislaufs, insbesondere des Reaktordruckbehälters, die erforderliche Schadensvorsorge in Anbetracht der bisherigen Betriebsdauer und der künftig zu erwartenden Abnutzung der Anlage getroffen sei. Der vom Beklagten gewählte Weg, die insoweit erforderliche Vorsorge durch Auflagen zur abschließenden Betriebsgenehmigung und einen Widerrufsvorbehalt sicherzustellen, trage jedoch dem Vorsorgegebot nicht hinreichend Rechnung. Der Beklagte hätte vielmehr die angefochtene Genehmigung nicht erteilen dürfen, bevor er auf der Grundlage der Nachweise, die er von der Beigeladenen gefordert habe, geprüft und bewertet habe, ob die erforderliche Vorsorge insoweit noch gewährleistet sei.

Die Kläger könnten die Aufhebung der Genehmigung ferner deswegen beanspruchen, ohne sich eine Präklusion entgegenhalten lassen zu müssen, weil der Beklagte auch hinsichtlich der Betriebssicherheit nicht abschließend geprüft und bewertet habe, ob die Schadensvorsorge gemäß § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG getroffen sei. Denn er habe das von der Beigeladenen erstellte Notfallhandbuch nicht in das genehmigte Betriebsreglement eingestellt und damit auch nicht einer entsprechenden Prüfung und Bewertung unterzogen. Eine derartige Prüfung und Bewertung sei erforderlich gewesen, weil die im Notfallhandbuch beschriebenen Verfahrensweisen nicht dem Restrisikobereich zuzuordnen seien. Maßnahmen des anlageninternen Notfallschutzes seien vielmehr geboten, um nach dem Maßstab "praktischer Vernunft" einen Schaden auszuschließen, und unterfielen damit dem Gebot der Schadensvorsorge. Nach dem derzeitigen Stand von Wissenschaft und Technik seien Notfallmaßnahmen, wie sie im Notfallhandbuch beschrieben seien, ein im Verhältnis zu den Maßnahmen bei Auslegungsstörfällen weiteres, wirksames Instrument zu einer nicht unerheblichen Reduzierung der Wahrscheinlichkeit des Eintritts von Kernschäden und massiven Freisetzungen radioaktiver Stoffe. Es sei Teil des Vorsorgegebots, daß dann, wenn neu erkannte Risiken oder - wie hier - ein nach Harrisburg und Tschernobyl neu erkannter Handlungsbedarf bezüglich des bereits bekannten Risikos der Kernschmelze bei älteren Anlagen im Rahmen der Auslegung nicht mehr berücksichtigt werden könnten oder - wegen des Bestandsschutzes - nicht mehr berücksichtigt werden müßten, jedenfalls eine Kompensation durch die geeigneten, wenn auch möglicherweise weniger zuverlässigen Maßnahmen des anlageninternen Notfallschutzes vorgesehen werde. Dies gelte jedenfalls dann, wenn - wie vorliegend - das Genehmigungsverfahren hinsichtlich der Betriebssicherheit noch nicht abgeschlossen sei und die Notfallmaßnahmen gerade im weiteren Sinne betriebliche Regelungen beträfen. Dies müsse erst recht gelten, wenn dem Betreiber des Kernkraftwerks - wie hier im Bescheid vom 7. Mai 1990 - konkret aufgegeben worden sei, geeignete Notfallmaßnahmen zu erarbeiten mit der Folge, daß die verantwortlichen Personen diese Maßnahmen im Notfall ergreifen und damit den Zustand der Anlage gefahrerhöhend beeinflussen könnten. Der Beklagte hätte deshalb das Notfallhandbuch als Bestandteil des Betriebsreglements selbst prüfen und im Hinblick darauf bewerten müssen, ob auch durch die einzelnen Verfahrensweisen dem Vorsorgegebot Rechnung getragen sei. Nicht zu folgen sei der Auffassung, wonach derartige Notfallmaßnahmen, wenn die Störfallplanungswerte nach § 28 StrlSchV durch die Störfallauslegung eingehalten seien, nur einer zusätzlichen Sicherung gegen Beeinträchtigungen des Kollektivinteresses dienten und deswegen nicht drittschützend seien. Das in § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG enthaltene Gebot der Risikovorsorge sei drittschützend. Dies müsse unter Berücksichtigung der aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG folgenden staatlichen Schutzpflicht uneingeschränkt auch für diejenige Risikovorsorge gelten, die durch anlageninternen Notfallschutz zu gewährleisten sei.

Gegen dieses Urteil richten sich die vom Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Revisionen des Beklagten und der Beigeladenen. Sie rügen Fehler in der Auslegung und Anwendung des materiellen Rechts, aber auch des Verwaltungsprozeßrechts und beantragen die Aufhebung des Urteils der Vorinstanz sowie Klageabweisung.

Die Kläger wiederholen und vertiefen ihr erstinstanzliches Vorbringen. Im übrigen verteidigen sie das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs und beantragen Zurückweisung der Revisionen.

Der Oberbundesanwalt unterstützt den Standpunkt des Beklagten und der Beigeladenen.

II.

Die vom Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Revisionen des Beklagten und der Beigeladenen sind begründet. Das angefochtene Urteil verletzt mit der ihm zugrundeliegenden Auslegung des § 7 Abs. 2 Nr. 3 des Atomgesetzes i.d.F. der Bekanntmachung vom 15. Juli 1985 - BGBl I S. 1565 - (AtG) Bundesrecht und erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig (vgl. § 144 Abs. 4 VwGO).

Die Kläger können mit ihrer Anfechtungsklage keinen Erfolg haben. Dabei mag offenbleiben, ob sie aus den vom Verwaltungsgerichtshof angeführten Erwägungen oder aus anderen Gründen klagebefugt sind (vgl. § 42 Abs. 2 VwGO). Sie können jedenfalls die Aufhebung der angefochtenen Betriebsgenehmigung nicht beanspruchen.

1. Der Verwaltungsgerichtshof nimmt an, daß die Kläger durch die angefochtene Betriebsgenehmigung in ihren Rechten verletzt würden, weil "eine Kernfrage der Genehmigungsfähigkeit" (UA S. 27) in die Auflagen des Abschnitts III Nr. 15 verlagert und damit ein Ermittlungs- und Bewertungsdefizit im Bereich der Schadensvorsorge nach § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG hingenommen worden sei. Das Gebot der Schadensvorsorge erstrecke "sich nämlich bei Vorliegen besonderer Umstände auch auf den Ist-Zustand der Anlage", so daß die Genehmigungsbehörde verpflichtet sei, "auch diesen in die Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen einzubeziehen" (UA S. 18). Deswegen gelte es, die "aufsichtliche Vorsorge ... als Genehmigungsvoraussetzung nach § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG zu treffen" (UA S. 29).

a) Diesen Erwägungen ist schon im rechtlichen Ansatz nicht zu folgen. Sie vernachlässigen, daß das Atomrecht zwischen Anlagengenehmigung und Anlagenaufsicht strikt unterscheidet, und unterlegen auf diese Weise der angefochtenen Betriebsgenehmigung ein unzulässig erweitertes Entscheidungsprogramm.

Der Genehmigungsbescheid vom 27. Oktober 1992 enthält die abschließende Teilgenehmigung für den Betrieb des KWO. Auf die Errichtung der Anlage erstreckt er sich nicht. Insofern liegen bestandskräftige Teilerrichtungsgenehmigungen vor. Diese Genehmigungen enthalten die verbindliche Feststellung, daß eine genehmigungskonform errichtete Anlage die atomrechtlichen Genehmigungsvoraussetzungen erfüllt. Insbesondere die Genehmigungsvoraussetzung des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG war dementsprechend nur noch bezüglich des von der Beigeladenen vorgestellten Betriebsreglements zu prüfen. Nur mit diesem Gegenstand wurde die Genehmigungsfrage der Schadensvorsorge aufgeworfen. Nur in diesem Umfang können Drittbetroffene mit einer gegen die Betriebsgenehmigung gerichteten Anfechtungsklage Ermittlungs- und Bewertungsdefizite im Bereich der Schadensvorsorge rügen.

Für den Drittschutz folgt hieraus insbesondere, daß die Betriebsgenehmigung nicht mehr mit materiellrechtlichen Einwendungen bekämpft werden kann, die thematisch zum Regelungsgehalt einer früheren Teilerrichtungsgenehmigung gehören; solchen Einwendungen ist vielmehr nach Maßgabe des § 17 AtG Rechnung zu tragen. Dies gilt auch dann, wenn Einwendungen auf Grund einer veränderten Sachlage - hier der von den Klägern als gefährlich eingestuften Alterungserscheinungen an sicherheitsrelevanten Komponenten des KWO - erst nach Erlaß der vorangegangenen Teilerrichtungsgenehmigungen entstanden sind. Sie können zwar zum Widerruf der früheren Teilgenehmigungen nach § 17 Abs. 3 bis 5 AtG oder zum Erlaß nachträglicher Auflagen gemäß § 17 Abs. 1 Satz 3 AtG führen. Sie lassen sich aber nicht einredeweise der neuen Teilgenehmigung entgegenhalten, sondern sind im Hinblick auf die fortbestehende Bindungswirkung der früheren Teilgenehmigungen durch eine entsprechende Verpflichtungsklage geltend zu machen (so bereits BVerwG, Urteil vom 22. Dezember 1980 -BVerwG 7 C 84.78 - BVerwGE 61, 256 (274)[BVerwG 22.12.1980 - 7 C 84/78] unter Hinweis darauf, daß andernfalls die Entschädigungsregelung des § 18 AtG umgangen werden könnte).

Wenn - wie im vorliegenden Fall - zeitgleich mit dem gestuften Genehmigungsverfahren eine aufsichtliche Prüfung der bereits errichteten und betriebenen Anlage stattfindet, gilt grundsätzlich nichts anderes. Dem im Vorprozeß ergangenen Urteil des 7. Senats vom 7. Juni 1991 (BVerwGE 88, 286[BVerwG 07.06.1991 - 7 C 43/90]) ist - entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichtshofs - nicht zu entnehmen, daß sich dann das Entscheidungsprogramm der Betriebsgenehmigung erweitert.

In der genannten Entscheidung geht der 7. Senat davon aus, die Bindungswirkung der bestandskräftigen Teilerrichtungsgenehmigungen schließe die definitive Feststellung ein, daß die Anlage von ihrer baulich-technischen Auslegung her für einen sicheren (Dauer-)Betrieb geeignet sei (a.a.O. S. 289, 301). Zu einer erneuten Prüfung dieser Eignung bestehe nur Anlaß, wenn Bedenken auftauchten, aufgrund derer der Erlaß nachträglicher Auflagen zur Errichtungsgenehmigung oder deren Rücknahme oder Widerruf in Betracht komme (a.a.O. S. 286 im 2. Leitsatz). Derartigen Zweifeln müsse die Genehmigungsbehörde allerdings vor Erteilung einer Betriebsgenehmigung nachgehen. Das ergebe sich aus der aufsichtlichen Aufgabenstellung der Genehmigungsbehörde im Hinblick auf erteilte Genehmigungen. Eine noch ausstehende Teilgenehmigung für den Dauerbetrieb dürfe nicht erteilt werden, solange die Frage der Aufhebung bereits erteilter Teilerrichtungsgenehmigungen nicht geklärt sei (a.a.O. S. 291).

Im Anschluß an dieses Urteil hat der 7. Senat bereits in seinem Beschluß vom 12. Juli 1993 - BVerwG 7 B 177.92 - (Buchholz 451.171 AtG Nr. 43) verdeutlicht, daß die zuständige Behörde eine Genehmigung nicht trotz der Erkenntnis erteilen darf, daß vorangegangene Teilgenehmigungen zu widerrufen oder zurückzunehmen sind. In einem derartigen Fall würde der Genehmigungserteilung ein verfahrensrechtliches Hindernis entgegenstehen. Dieses kann jedoch dem Antragsteller nicht entgegengehalten werden, wenn die aufsichtliche Prüfung zum Resultat hat, daß die Voraussetzungen für einen Widerruf der bestandskräftigen Teilerrichtungsgenehmigungen nicht vorliegen oder zumindest nicht nachweisbar sind.

Die Frage, ob die Verklammerung von Genehmigungsverfahren und aufsichtlichem Verfahren zusätzlich eine Grundlage im materiellen Recht findet, ist zu verneinen. In den Katalog der Genehmigungsvoraussetzungen (§ 7 Abs. 2 AtG) kann kein - ungeschriebener - Tatbestand der "aufsichtlichen Vorsorge" hineingelesen werden. Ebensowenig ist es zulässig, das Gebot der Schadensvorsorge nach § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG im Wege einer erweiternden Interpretation auf die aufsichtlichen Fragestellungen zu erstrecken. Vielmehr bleibt es dabei, daß im aufsichtlichen Verfahren ein eigenständiges Instrumentarium zur Verfügung steht, dessen Einsatz von speziellen Regelungen gesteuert wird (vgl. § 17 Abs. 1 Satz 3, § 17 Abs. 2 bis 5 und § 19 AtG), die vom Entscheidungsprogramm des Genehmigungsverfahrens abweichen.

Die im Urteil vom 7. Juni 1991 angesprochene aufsichtliche Aufgabenstellung der Genehmigungsbehörde verändert deshalb die Genehmigungsfrage inhaltlich nicht, sondern wirkt nur über die Verfahrensebene auf ihre Handhabung ein: Die Genehmigungsbehörde darf sich mit der Genehmigungserteilung zum Ergebnis der aufsichtlichen Prüfung nicht in Widerspruch setzen. Hieran hat sich ein etwaiger Rechtsschutz Drittbetroffener auszurichten; diese haben - wie bereits im Beschluß vom 12. Juli 1993 angedeutet worden ist - möglicherweise einen entsprechenden Anspruch, den sie einredeweise gegen eine weitere Teilgenehmigung geltend machen können. Ist die aufsichtliche Prüfung dagegen formell mit dem Ergebnis zum Abschluß gelangt, daß die Behörde die Voraussetzungen für einen Widerruf oder eine Rücknahme vorangegangener Teilgenehmigungen verneint, so steht der Genehmigungserteilung ein verfahrensrechtliches Hindernis nicht (mehr) entgegen. Wenn Drittbetroffene die Zuverlässigkeit dieses Ergebnisses in Zweifel ziehen, können sie zwar dessen gerichtliche Überprüfung erzwingen, indem sie Widerrufs- oder Rücknahmegründe mit einer Verpflichtungsklage geltend machen. Es bleibt ihnen aber versagt, diese Widerrufs- oder Rücknahmegründe einredeweise im Anfechtungsprozeß gegen die neue Teilgenehmigung anzuführen; denn sonst wäre die gesetzlich angeordnete Trennung von Genehmigungs- und Aufsichtsverfahren beseitigt. Für eine inhaltliche Überprüfung des im aufsichtlichen Verfahren erzielten Resultats ist damit im Anfechtungsprozeß kein Raum.

Die vom Verwaltungsgerichtshof als Besonderheit des vorliegenden Falles hervorgehobene ungewöhnlich lange Zeit, die das gestufte Genehmigungsverfahren beim KWO insgesamt gedauert hat, liefert keine rechtlich haltbare Begründung dafür, von der dargelegten, gesetzlich vorgegebenen Rechtslage abzuweichen. Es ist nicht als atypisch zu bezeichnen, daß sich bei Altanlagen mit langjähriger Betriebsdauer Aufsichts- und Genehmigungsverfahren überschneiden. Die atomrechtliche Anlagenaufsicht ist ein permanenter Prozeß, der nicht daran hindert, auch für Altanlagen neue Genehmigungen - nämlich Änderungsgenehmigungen (vgl. § 7 Abs. 1 AtG) - zuerteilen. Wenn im vorliegenden Fall die Entscheidung über eine abschließende Teilbetriebsgenehmigung anstand, galt auch hierfür kein erweitertes Entscheidungsprogramm, das einen "Durchgriff" auf den Ist-Zustand der Anlage und damit zusammenhängende Fragen rechtfertigt.

b) Auch der Bewertung der Auflagen in Abschnitt III Nr. 15, die der Verwaltungsgerichtshof vorgenommen hat, ist nicht zu folgen. Der Beklagte hat damit nicht eine Genehmigungsfrage offengelassen, die sich bei der Zulassung des Betriebsreglements stellte. Die Nachweise, die in den genannten Auflagen gefordert werden, beziehen sich ausnahmslos auf baulich-technische Details des KWO, die nicht Gegenstand der angefochtenen Betriebsgenehmigung sind. Soweit einzelne Auflagen (Nrn. 15.21 und 15.23) das Betriebsreglement dennoch ansprechen, sind sie nicht mit der Forderung von Nachweisen verbunden. Die Auflagen betreffen deswegen insgesamt aufsichtliche Fragestellungen.

Sie lassen auch nicht die Schlußfolgerung zu, der Beklagte habe sich bei Erteilung der abschließenden Teilgenehmigung in Widerspruch zum Ergebnis seiner aufsichtlichen Prüfung gesetzt. Im Zeitpunkt der Genehmigungserteilung hatte der Beklagte nicht die Erkenntnis gewonnen, daß ein Widerrufsgrund vorlag. Davon geht auch der Verwaltungsgerichtshof aus, an dessen Tatsachenfeststellungen der erkennende Senat gebunden ist (vgl. § 137 Abs. 2 VwGO). Allerdings bezeichnet der Verwaltungsgerichtshof in diesem Zusammenhang "die Frage, ob die erforderliche Vorsorge hinsichtlich des Ist-Zustandes der Anlage noch getroffen ist, in sicherheitstechnisch äußerst empfindlichen Bereichen als offen" (UA S. 21). Der Genehmigungsbescheid (S. 65) verlautbart in der Tat einerseits, daß gegen den Kraftwerksbetrieb "gegenwärtig" keine Bedenken bestehen. Andererseits heißt es, die vom Betreiber geforderten Nachweise dienten "in Anbetracht des Alters des KWO und der damit verbundenen Abnutzung und Ermüdung wichtiger Komponenten" (S. 65 f.) der Feststellung, "ob die Anlage, insbesondere in bezug auf die Komponenten des Primärkreises, trotz der bisherigen Betriebszeit von mehr als 20 Jahren, auch über die in Abschnitt III. 15 genannten Termine hinaus, sicher betrieben werden kann" (S. 68). Hieraus entnehmen zu wollen, der Beklagte habe die angefochtene Genehmigung ausgesprochen, ohne in Wirklichkeit vorher zu einem dies rechtfertigenden Ergebnis seiner aufsichtlichen Prüfung gelangt zu sein, wäre aber verfehlt.

Während die Nichterweislichkeit von Tatsachen, die für die Prüfung von Genehmigungsvoraussetzungen von Bedeutung sind, zu Lasten des Antragstellers geht (vgl. BVerwG, Beschluß vom 23. November 1988 - BVerwG 7 B 145 u. 146.88 - Buchholz 451.171 AtG Nr. 26, S. 52, wonach die "allgemeinen Regeln über die materielle Beweislast" gelten), obliegt die "Beweislast" für das Vorliegen von Widerrufsgründen der Behörde. Dies hatte der Beklagte bei Auswertung des im April 1992 zum Sicherheitsstatus des KWO vorgelegten Gutachtens des TÜV Südwest zu beachten. Er hat sich deswegen nicht ohne Grund das Ergebnis des Gutachtens zu eigen gemacht, daß die Überprüfung des Sicherheitsstatus der Anlage insgesamt keine Mängel oder Defizite ergeben habe, die Sofortmaßnahmen erforderlich machten, daß die "ausgewiesenen Gutachtensbedingungen ... jedoch zügig zu erfüllen" seien (Genehmigungsbescheid S. 65). Dies bedeutete nämlich nichts anderes, als daß der Nachweis für Mängel des KWO, die einen Widerruf von erteilten Errichtungsgenehmigungen rechtfertigten, trotz umfangreicher Untersuchungen nicht gelungen war. Gleichzeitig drängte es sich auf, die Untersuchung des Materierialverhaltens insbesondere des Reaktordruckbehälters auf der Grundlage der Vorschläge des TÜV-Gutachtens fortzusetzen - naturgemäß wiederum mit Blick auf ein eventuell erforderliches späteres Einschreiten nach § 17 Abs. 3 oder 5 AtG.

Der bloße Umstand, daß sich ein solches Einschreiten künftig vielleicht als geboten erweisen könnte, verpflichtete den Beklagten aber nicht, die Erteilung der - im Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung unbedenklichen - Betriebsgenehmigung aufzuschieben. Dabei ist auch die Besonderheit des Falles zu berücksichtigen, daß das KWO über die unbefristete Genehmigung eines "Probebetriebs" verfügte, der tatsächlich bereits Normalbetrieb unter Vollast war (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Juni 1991, a.a.O. S. 297). Die angefochtene Genehmigung stellte lediglich sicher, daß der weitere Betrieb einem Betriebsreglement unterworfen wurde, das dem neuesten Stand von Wissenschaft und Technik entsprach. Auf den damit verbundenen "Sicherheitsgewinn" weist der Genehmigungsbescheid (S. 67) ausdrücklich hin.

2. Der Verwaltungsgerichtshof hält die Anfechtungsklage außerdem deswegen für begründet, weil der Beklagte das Notfallhandbuch in die genehmigungsrechtliche Prüfung des Betriebsreglements hätte einbeziehen müssen. Da dies nicht geschehen sei, liege ein die Anwendung des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG betreffendes Ermittlungs- und Bewertungsdefizit vor.

Das Notfallhandbuch beschreibt den anlageninternen Notfallschutz (vgl. zu näheren Einzelheiten z.B. Empfehlungen der RSK vom 21. Oktober 1987, BAnz Nr. 47a vom 9. März 1988, S. 5 ff.; GRS, Deutsche Riskostudie Kernkraftwerke Phase B, Eine zusammenfassende Darstellung, Juni 1989, S. 58 ff.; Birkhofer, ET 1989, 830 ff.). Auch bei auslegungsüberschreitenden Störfällen verbleiben Möglichkeiten, um Schäden am Reaktorkern zu vermeiden (präventiver Notfallschutz) oder um zumindest die Folgen eines Kernschmelzens möglichst gering zu halten (schadensbegrenzender Notfallschutz) und die Anlage u.U. wieder in einen sicheren Zustand zurückzuführen. Schutzziele des anlageninternen Notfallschutzes sind im wesentlichen die Unterkritikalität des Reaktorkerns, die langfristige Kernkühlung und die Rückhaltung der Radioaktivität in der Anlage. Dazu wird zum einen die trotz des Unfalls verfügbare Anlagentechnik als Hilfsmittel eingesetzt (z.B. durch Bespeisung des Kerns mit Kühlflüssigkeit). Zum anderen werden durch ergänzende technische Maßnahmen (z.B. Einbau von Ventilen für eine kontrollierte Druckentlastung) neue Hilfsmittel geschaffen. Im Notfallhandbuch werden die Handlungsanweisungen für den Einsatz dieser Technik während des auslegungsüberschreitenden Störfalls niedergelegt.

Der Verwaltungsgerichtshof fordert somit, daß auch für den Fall auslegungsüberschreitender Ereignisse auf der Grundlage von § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG drittschützende Schadensvorsorge zu treffen sei. Grundlage dafür ist der Gedanke, infolge der Reaktorunfälle von Harrisburg und Tschernobyl sei "ein neu erkannter Handlungsbedarf bezüglich des bereits bekannten Risikos der Kernschmelze bei älteren Anlagen" entstanden (UA S. 33). Den entscheidenden Beleg für die Richtigkeit dieser These sieht der Verwaltungsgerichtshof offenbar gerade in der Existenz des anlageninternen Notfallschutzes. Dieser sei eine Fortentwicklung des für die Schadensvorsorge maßgebenden Standes von Wissenschaft und Technik (UA S. 31). Zwar meint auch der Verwaltungsgerichtshof, "daß bereits durch die Auslegung der Anlage ein Schadenseintritt praktisch ausgeschlossen sein muß und damit schon insoweit dem Vorsorgegebot Rechnung zu tragen ist" (UA S. 32). Entscheidend sei aber, daß die praktische Vernunft bei verfassungskonformem Verständnis des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG auch den anlageninternen Notfallschutz gebiete (UA S. 30 f.).

a) Diese Auslegung des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG läßt die Grenzen gerichtlicher Kontrolltätigkeit außer acht und dehnt den atomrechtlichen Drittschutz unzulässig aus.

Bei der Bezugnahme auf den "Stand von Wissenschaft und Technik" war sich der Gesetzgeber bewußt, daß diese unbestimmten Rechtsbegriffe einer Konkretisierung "durch generelle, dem gleichmäßigen und berechenbaren Gesetzesvollzug dienende Standards" bedürfen, "die entsprechend der Art ihres Zustandekommens in hohem Maße wissenschaftlich-technischen Sachverstand und allgemeine Folgenbewertungen verkörpern" (so zur Konkretisierung des Standes der Technik i.S. von § 5 Abs. 1 Nr. 2 u. § 3 Abs. 6 BImSchG durch die TA LuftBVerwG, Beschluß vom 21. März 1996 - BVerwG 7 B 164.95 - UPR 1996, 306). Deswegen enthält § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 AtG die Ermächtigung der Exekutive, Standards durch Rechtsverordnung festzulegen. Hinsichtlich der Störfallvorsorge ist hiervon in § 28 Abs. 3 der Stahlenschutzverordnung i.d.F. der Bekanntmachung vom 30. Juni 1989 - BGBl I S. 1321, 1926 - (StrSchV) durch die Regelung über die Störfallplanungsdosis Gebrauch gemacht worden. Damit ist die Frage nach der Abgrenzung zwischen Schadensvorsorge und Restrisiko vom Verordnungsgeber in diesem Bereich beantwortet. Für eine eigenständige Einschätzung durch ein Gericht ist damit grundsätzlich kein Raum. Ebensowenig ist es zulässig, den Drittschutz, der sich gegenüber Störfällen auf die Beachtung des § 28 Abs. 3 StrSchV beschränkt, auf den Bereich der Restrisikominimierung auszudehnen.

In § 28 Abs. 3 StrSchV hat sich der Verordnungsgeber dafür entschieden, einen unter gesundheitlichen Gesichtspunkten äußerst konservativen Grenzwert (vgl. BVerwG, Beschluß vom 23. Mai 1991 - BVerwG 7 C 34.90 - Buchholz 310 § 138 Ziff. 6 VwGO Nr. 23, S. 26) als Planungsgröße zu wählen; sie ist für den unwahrscheinlichsten und schwerwiegendsten Störfall zugrundezulegen, für dessen sichere Beherrschung die Anlage technisch ausgelegt sein muß. Nach der Definition in Anlage I zu § 2 Abs. 1 StrlSchV ist ein Störfall ein Ereignisablauf, bei dessen Eintritt der Betrieb der Anlage aus sicherheitstechnischen Gründen nicht fortgeführt werden kann und für den die Anlage auszulegen ist. Daraus ergibt sich das - drittschützende - Konzept der Störfallbeherrschung.

Dieses gebietet, durch Störfallanalysen der Frage nachzugehen, auf welchen Wegen und durch welche Arten des technischen oder menschlichen Versagens radioaktive Stoffe in die Umgebung freigesetzt werden können (vgl. im einzelnen die RSK-Empfehlungen vom 21. Oktober 1987, a.a.O. S. 10; ferner die Störfall-Leitlinien vom 18. Oktober 1983, Beilage Nr. 59/83 zum BAnz Nr. 245 vom 31. Dezember 1983). Dabei werden sämtliche mehr oder minder wahrscheinlichen Ereignisabläufe (z.B. eine Leckage in einer Dampfleitung, Ausfall der Hauptkühlmittelpumpe, Stromausfall usw.) betrachtet, die zu einem Schaden führen, wenn ihnen nicht durch Sicherheitsvorkehrungen entgegengewirkt wird. Hierdurch werden die "anzunehmenden" (= auslegungsbestimmenden) Störfälle ermittelt, deren Beherrschung die Auslegung der Anlage dient. Auch bei pessimistischer Betrachtung verbleiben dann hypothetische Situationen, die allzu unwahrscheinlich sind, um sie noch bei der Auslegung der Anlage zu berücksichtigen. Diese "hypothetischen" Störfälle werden dem Restrisiko zugeordnet.

Das Konzept der Störfallbeherrschung hat auch nach den Unfällen von Harrisburg und Tschernobyl Gültigkeit behalten. Denn § 28 Abs. 3 StrlSchV ist von zwischenzeitlichen Novellierungen unberührt geblieben (vgl. BVerwG, Beschluß vom 23. Mai 1991 - BVerwG 7 C 34.90 - Buchholz 310 § 138 Ziff. 6 VwGO Nr. 23). Der Gesetzgeber fordert zwar inzwischen in § 7 Abs. 2 a Satz 1 AtG (= Nr. 1 des Siebten Gesetzes zur Änderung des Atomgesetzes vom 19. Juli 1994 - BGBl I S. 1622) für bestimmte Anlagen auch die Beherrschung auslegungsüberschreitender Ereignisse (= "Ereignisse, deren Eintritt durch die zu treffende Vorsorge gegen Schäden praktisch ausgeschlossen ist"). Diese Regelung gilt jedoch nicht für bis zum 31. Dezember 1993 (teil-)genehmigte Anlagen (vgl. § 7 Abs. 2 a Satz 2 AtG) und damit auch nicht für das KWO.

Im übrigen bestätigt gerade die Neuregelung indirekt die für Altanlagen geltende Grenzziehung zwischen den - durch Maßnahmen der Schadensvorsorge zu beherrschenden - Auslegungsstörfällen und dem Restrisikobereich. Soweit nämlich § 7 Abs. 2 a AtG die Anforderungen des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG für Neuanlagen verschärft, geschieht dies ausdrücklich nur "zur weiteren Vorsorge gegen Risiken für die Allgemeinheit". Damit ist klargestellt, daß - wie bei Altanlagen - auch bei Neuanlagen Maßnahmen zur Beherrschung von Unfällen nur der Restrisikominimierung dienen und insoweit ein Drittschutz nicht Platz greift (vgl. BTDrucks 12/6908, S. 16).

Dann muß es aber auch dabei bleiben, daß ein Drittbetroffener, der eine atomrechtliche Genehmigung unter Hinweis auf ein unzumutbares Unfallrisiko anfechten will, zur Darlegung seiner Abwehrrechte einen Geschehensablauf schildern muß, der trotz der Auslegung der Anlage gegen die "anzunehmenden" Störfälle so wahrscheinlich ist, daß er nicht mehr dem Restrisiko zugerechnet werden darf (vgl BVerwG, Urteil vom 11. Januar 1985 - BVerwG 7 C 74.82 - BVerwGE 70, 365 (368 f.)[BVerwG 11.01.1985 - 7 C 74/82]). Das haben die Kläger hier nicht substantiiert getan. Sie haben insbesondere nicht versucht, eine Lücke im Betriebsreglement aufzuzeigen, die zu einem - nicht mehr hypothetischen - Störfall mit der Folge einer Überschreitung der Störfallplanungsdosis führen kann.

Der Hinweis auf das Fehlen eines genehmigungsrechtlich zugelassenen Notfallhandbuchs zeigt eine solche Lücke nicht auf, weil insoweit lediglich der nicht drittschützend geregelte Bereich des Restrisikos angesprochen ist. Insofern führt auch der Hinweis der Kläger auf die Ergebnisse der Risikostudie Kernkraftwerke Phase B nicht weiter. Außerdem ist die klägerische Behauptung, gegenüber Phase A habe Phase B der genannten Studie eine wesentlich höhere Wahrscheinlichkeit von Kernschmelzunfällen erwiesen, ohne substantiierten Vortrag nicht nachvollziehbar. Speziell die Häufigkeit von auslegungsüberschreitenden Ereignisabläufen wird in Phase B im Vergleich zu Phase A um den Faktor drei niedriger eingeschätzt (a.a.O., S. 89).

Zwar mag einiges dafür sprechen, daß die Verträglichkeit von Notfallschutzmaßnahmen mit dem Sicherheitskonzept der Anlage geprüft werden muß und insoweit auch Drittschutz zu gewähren ist. Im angefochtenen Urteil klingt dieser Gedanke an, wenn es dort heißt, eine "gefahrerhöhende Beeinflussung des Zustands der Anlage" könne "auch durch die einzelnen Notfallmaßnahmen selbst hervorgerufen werden, da diese bei regulärem Betrieb nicht zulässige Eingriffe in die Anlagentechnik darstellen" (UA S. 34). Auch insoweit muß von einem Drittbetroffenen aber ein substantiierter Vortrag eines Ereignisablaufs verlangt werden, der eine Lücke im Konzept der Störfallbeherrschung aufzeigt. Daran fehlt es im vorliegenden Fall, so daß auch unter diesem Aspekt ein Abwehrrecht der Kläger nicht bejaht werden kann. So haben die Kläger etwa das Krisenorganisationshandbuch, das den Übergangsbereich zum anlageninternen Notfallschutz regelt und Inhalt der angefochtenen Genehmigung geworden ist, nicht beanstandet.

b) Die aus § 28 Abs. 3 StrSchV herzuleitenden Grenzen des Drittschutzes sind mit höherrangigem Recht vereinbar. Der in § 1 Nr. 2 und in § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG niedergelegte Grundsatz der "bestmöglichen Gefahrenabwehr und Risikovorsorge" (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 8. August 1978 - 2 BvL 8/77 - BVerfGE 49, 89 (143) [BVerfG 08.08.1978 - 2 BvL 8/77][BVerfG 08.08.1978 - 2 BvL 8/77] und vom 20. Dezember 1979 - 1 BvR 385/77 - BVerfGE 53, 30 (59) [BVerfG 20.12.1979 - 1 BvR 385/77]) bleibt davon unberührt, so daß auch die verfassungsrechtlich verankerte Schutzpflicht des Staates die Anerkennung eines subjektiven Abwehrrechtes der Kläger nicht gebietet.

Das Gebot der Schadensvorsorge (§ 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG) ebenso wie die staatliche Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 und Art. 14 GG lassen es nicht zu, daß der Verordnungsgeber an einem Schutzkonzept festhält, obwohl dieses durch wissenschaftliche Erkenntnisfortschritte überholt ist. Der Ermächtigungsvorschrift des § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 AtG ist insofern ein an den Verordnungsgeber gerichteter gesetzlicher Auftrag zu entnehmen, das Konzept der Störfallbeherrschung unter Kontrolle zu halten und notfalls nachzubessern (so zu den Dosisgrenzwerten des § 45 StrSchV BVerwG, Urteil vom 21. August 1996 - BVerwG 11 C 9.95 - DVBl 1997, 52 (56 f.)[BVerwG 21.08.1996 - 11 C 9/95]). Eine Nachbesserung kann von Drittbetroffenen allerdings nicht schon dann eingefordert werden, wenn in der wissenschaftlichen Diskussion vereinzelt der Standpunkt vertreten wird, das Schutzkonzept des § 28 Abs. 3 StrSchV habe sich aufgrund der Unfälle von Harrisburg und Tschernobyl als unzulänglich erwiesen. Denn insoweit verbleibt die Verantwortung für die Risikoermittlung und -bewertung Sache der Exekutive. Es ist nicht Aufgabe der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle, die dem Verordnungsgeber zugewiesene Wertung wissenschaftlicher Streitfragen einschließlich der daraus folgenden Risikoeinschätzung durch eine eigene Bewertung zu ersetzen (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 1985 - BVerwG 7 C 65.82 - BVerwGE 72, 300 (316)[BVerwG 19.12.1985 - 7 C 65/82]). Erst wenn der Normgeber neue Erkenntnisse von Wissenschaft und Technik negiert oder erkennbar fehlgewichtet, genügt er seinem Kontrollauftrag nicht.

Die Auswertung der Erkenntnisse über die Ursachen der Unfälle von Harrisburg und Tschernobyl hat die Bundesregierung - wie erwähnt - nicht dazu veranlaßt, das "klassische" Dreistufenkonzept der Sicherheitsauslegung als korrekturbedürftig zu betrachten. Sie hält daran fest, daß durch Maßnahmen zur Qualitätssicherung (1. Stufe), zur Verhinderung (2. Stufe) und zur Beherrschung von Störfällen (3. Stufe) bei den deutschen Kernkraftwerken ein so hohes Schutzniveau erreicht worden ist, daß Unfälle praktisch ausgeschlossen sind. Diese Einschätzung ist auf der Grundlage der genannten rechtlichen Maßstäbe nicht zu beanstanden.

Dies wäre möglicherweise anders zu sehen, wenn etwa die RSK den anlageninternen Notfallschutz mit der Begründung gefordert hätte, das Konzept der Störfallbeherrschung habe sich aufgrund neuer Erkenntnisse als unzulänglich erwiesen. In diese Richtung zielt möglicherweise die Interpretation der RSK-Empfehlungen vom 23. November 1988 und anderer Expertenstimmen durch den Verwaltungsgerichtshof (UA S. 31). Dem kann jedoch nicht gefolgt werden. Die RSK verlautbart nämlich in ihrem Abschlußbericht vom 23. November 1988 (BAnz. Nr. 47 vom 8. März 1989 S. 10):

"Das Konzept der Störfallbeherrschung hat sich bewährt. Es ist ausgewogen und bedarf aus der Sicht der RSK keiner Erweiterung ........ Die Empfehlung anlageninterner Notfallmaßnahmen bedeutet nicht, daß die in den Anlagen realisierte Sicherheitstechnik unzureichend ist. Solche Maßnahmen erhöhen vielmehr zusätzlich die Flexibilität der Anlage bei der Beherrschung von Ereignissen weit über das zu betrachtende Spektrum der Auslegungsstörfälle hinaus (Grenzbetrachtungen). Sie sind daher auf der 4. Ebene des tiefgestaffelten Sicherheitskonzeptes (Sicherheitsebene) anzuordnen."

Der Hinweis des Verwaltungsgerichtshofs, es liege "ein neu erkannter Handlungsbedarf" vor (UA S. 33), ist deswegen unzutreffend, soweit damit der anlageninterne Notfallschutz als notwendige Ergänzung des bisherigen Sicherheitskonzepts erscheint. Dieser Deutung ist die RSK ausdrücklich entgegengetreten. Deswegen brauchte auch die Bundesregierung in dieser Richtung keinen Handlungsbedarf anzunehmen. Vielmehr stellt es keine erkennbare Fehlgewichtung dar, wenn sie die Entwicklung eines anlageninternen Notfallschutzes der Restrisikominimierung zuordnet.

Auch der Grundsatz der bestmöglichen Gefahrenabwehr und Risikovorsorge führt nicht zu einer abweichenden rechtlichen Beurteilung. Daß jede technisch machbare und nicht völlig unverhältnismäßige Maßnahme, die zur Reduzierung der Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts beiträgt, von Drittbetroffenen auf der Grundlage von § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG eingefordert werden kann, verlangt der genannte Grundsatz nicht. Von dieser Vorstellung ist aber offenbar der Verwaltungsgerichtshof ausgegangen und hat deswegen darauf hingewiesen, daß es bei einer Maßnahme des anlageninternen Notfallschutzes nicht darauf ankomme, "wie hoch die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts ohne diese Maßnahme anzunehmen wäre" (UA S. 31). Dem ist nicht zu folgen.

Der Grundsatz der bestmöglichen Gefahrenabwehr und Risikovorsorge wird dadurch verwirklicht, daß Regelungen getroffen werden, die über die Gefahrenabwehr im klassischen Sinne weit hinausgehen, weil auch ein Gefahrenverdacht oder ein "Besorgnispotential" Schadensvorsorge auslöst und des weiteren bei der Beurteilung von Schadenswahrscheinlichkeiten nicht allein auf das vorhandene ingenieurmäßige Erfahrungswissen zurückgegriffen wird, sondern Schutzmaßnahmen auch anhand "bloß theoretischer" Überlegungen und Berechnungen in Betracht gezogen werden. Deswegen ist auch Risikovorsorge jenseits der Schwelle der Gefahrenabwehr Schadensvorsorge i.S. von § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG. Diese Risikovorsorge und der damit verbundene Drittschutz enden erst, wenn Gefahren und Risiken "praktisch ausgeschlossen" sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 1985, a.a.O. S. 315). Schon die "entfernte Wahrscheinlichkeit" eines Schadenseintritts löst deswegen die staatliche Schutzpflicht zugunsten Dritter aus (vgl. BVerfG, Beschluß vom 20. Dezember 1979, a.a.O. S. 52).

Ein Restrisiko verbleibt aber auch dann. Die Schwelle zum Bereich des Restrisikos nach dem Maßstab der "praktischen Vernunft" (so BVerfG, Beschluß vom 8. August 1978, a.a.O. S. 143) zu bestimmen, liegt in der Verantwortung der Exekutive. Deren Risikoeinschätzung entscheidet aus diesem Grunde auch darüber, ob Maßnahmen des anlageninternen Notfallschutzes nur dazu dienen, das Restrisiko zu vermindern. Den Gerichten steht es nicht zu, diese Entscheidung durch eine eigene Bewertung zu korrigieren.

3. Auch die sonstigen Gründe, die die Kläger für einen Anspruch auf Aufhebung der angefochtenen Genehmigung geltend machen, können der Klage nicht zum Erfolg verhelfen.

a) Die Kläger machen einredeweise gegen die angefochtene Genehmigung geltend, das KWO sei an sicherheitstechnisch entscheidenden Stellen abweichend von den Teilerrichtungsgenehmigungen errichtet worden und müsse deswegen nach § 19 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 AtG stillgelegt werden. Nach der genannten Vorschrift kann der Betrieb eines Kernkraftwerks u.a. dann stillgelegt werden, "wenn eine erforderliche Genehmigung nicht erteilt ... ist". Ebenso wie mit der Geltendmachung von Gründen für den Widerruf vorangegangener Teilgenehmigungen werfen die Kläger hiermit eine aufsichtliche Frage auf. Das ist ihnen im Anfechtungsprozeß gegen die Betriebsgenehmigung versagt. Auch die Voraussetzungen für eine Betriebseinstellung können von Drittbetroffenen grundsätzlich nur durch eine entsprechende Verpflichtungsklage der gerichtlichen Überprüfung zugeführt werden.

Wie bereits ausgeführt wurde (oben 1 a), findet auch im gestuften Genehmigungsverfahren eine rechtliche Verklammerung mit einem parallel geführten Aufsichtsverfahren nur in der Weise statt, daß sich die Genehmigungsbehörde mit der Genehmigungserteilung nicht zu der aufsichtlichen Prüfung in Widerspruch setzen darf. Das ist im vorliegenden Fall beachtet worden.

Der Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat darauf beharrt, seine aufsichtliche Prüfung - die aktenkundig ist - habe die genehmigungskonforme Errichtung des KWO bestätigt. Demgemäß habe er die angefochtene Genehmigung in der Vorstellung erteilt, daß die errichtete Anlage mit der genehmigten Anlage identisch sei. Die Genehmigung beziehe sich auf das Betriebsreglement für die genehmigte Anlage. Zusammen mit den vorangegangenen Teilgenehmigungen enthalte sie die Soll-Vorgaben für Errichtung und Betrieb des KWO. Die Kläger stellen dies nicht in Abrede, meinen aber, das Ergebnis der aufsichtlichen Ermittlungen könne einer kritischen Überprüfung nicht standhalten. Für die damit angestrebte inhaltliche Überprüfung des Ermittlungsergebnisses der Anlagenaufsicht bietet aber der Anfechtungsprozeß gegen die Betriebsgenehmigung keine Handhabe. Denn mit dem Entscheidungsprogramm der angefochtenen Genehmigung, das den Gegenstand dieses Prozesses bildet, hat die Frage des von den Klägern geltend gemachten "Genehmigungsdeltas" nichts zu tun.

b) Die Kläger tragen vor, mit den in Abschnitt I Nr. 5 der Genehmigung zugelassenen Ableitungen radioaktiver Stoffe über Luft und Abwasser werde die gebotene Schadensvorsorge nicht getroffen. Die hierfür angeführte Begründung, das Gebiet um das KWO gehöre zu den Gebieten mit der höchsten Leukämierate in Deutschland, ist jedoch unsubstantiiert und gibt deswegen keinen Klagegrund her. Die Kläger setzen sich nicht damit auseinander, daß der Beitrag der kerntechnischen Anlagen zur mittleren effektiven Dosis der Bevölkerung der Bundesrepublik Deutschland sich in einem Bereich bewegt (0,01 mSv pro Jahr), der für das Strahlenrisiko ohne Bedeutung ist (vgl. z.B. BTDrucks 13/2287, S. 12, 47 f.). Auf diese Erkenntnis stützt sich das Schutzkonzept des § 45 StrSchV, das mit der beanstandeten Nebenbestimmung auf das KWO Anwendung findet. Die durch die deutschen kerntechnischen Anlagen verursachte Strahlenbelastung wird von der Bundesregierung auf der Grundlage des Strahlenschutzvorsorgegesetzes vom 19. Dezember 1986 - BGBl I S. 2610 - (StrVG) fortlaufend beobachtet und unter Berücksichtigung des Standes von Wissenschaft und Technik bewertet. Auch in Kenntnis der neueren Forschungsergebnisse hat die Bundesregierung bislang keine Veranlassung gesehen, die Richtigkeit des Schutzkonzepts der Dosisgrenzwerte in Zweifel zu ziehen (vgl. BTDrucks 13/2810 u. 13/4733). Dafür, daß die Bundesregierung ihrer Aufgabe, das Schutzkonzept unter Kontrolle zu halten (oben 2 b), nicht nachgekommen wäre, fehlt angesichts dieser Sachlage jeder Anhaltspunkt. Im vorliegenden Fall ist deswegen ein Bedarf für eine weitere Sachaufklärung nicht erkennbar.

c) Die Kläger rügen, mit der angefochtenen Genehmigung sei eine unbefristete Zwischenlagerung ausgedienter Brennelemente auf dem Kernkraftwerksgelände zugelassen worden. Eigenständige Gefahren, die hätten bewertet werden müssen, resultierten daraus, daß abgebrannte Brennelemente in immer größerem Umfang auf dem Kernkraftwerksgelände in Abklingbecken und Kompaktlagern zwischengelagert werden müßten, weil eine vollständige Wiederaufarbeitung bzw. Endlagerung nicht möglich sei. Damit erweise sich auch die in dem geänderten § 86 StrlSchV zugelassene Zwischenlagerung bis zur Inbetriebnahme von Anlagen des Bundes als eine unbefristete Zwischenlagerung auf dem Kernkraftwerksgelände. Letztlich wird von den Klägern damit das Fehlen eines Entsorgungsnachweises gerügt. Die insoweit einschlägige Vorschrift ist § 9a AtG, die aber keinen Drittschutz vermittelt. Soweit das "anlagenimmanente" Entsorgungsrisiko als Klagegrund anerkannt ist (vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 22. Oktober 1987 - BVerwG 7 C 4.85 - BVerwGE 78, 177 (183 f.)[BVerwG 22.10.1987 - 7 C 4/85]), fehlt es an einem substantiierten Vorbringen, warum den Schutzvorschriften des § 28 Abs. 3 oder des § 45 StrSchV nicht genügt worden sein soll.

d) Der Beklagte hat in Anwendung von § 4 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Abs. 2 der Atomrechtlichen Verfahrensverordnung (damals) i.d.F. der Bekanntmachung vom 31. März 1982 - BGBl I S. 411 - (AtVfV) von einer Öffentlichkeitsbeteiligung abgesehen, weil "durch den Übergang vom bisherigen 'Probebetrieb' zu einem in technischer Hinsicht identischen Betrieb ohne Beschränkung mit einem neugefaßten Betriebsreglement nachteilige Wirkungen für Dritte nicht hervorgerufen werden können" (Genehmigungsbescheid S. 55). Hiergegen erheben die Kläger verschiedene Einwendungen. Diesen braucht nicht im einzelnen nachgegangen zu werden, weil Drittbetroffene nicht allein mit der Rüge, ihr Recht auf Beteiligung am atomrechtlichen Verfahren sei verletzt, einen Klagegrund erwerben können. Es kommt vielmehr darauf an, ob Drittbetroffene dartun können, daß sich der Beteiligungsfehler auf ihre materiellrechtliche Rechtsposition ausgewirkt hat (vgl. z.B. BVerwG, Beschluß vom 12. Juli 1993 - BVerwG 7 B 114.92 - Buchholz 451.171 AtG Nr. 42). Wie sich aus dem Vorstehenden ergibt, ist dies den Klägern nicht gelungen.

e) Soweit die Kläger schließlich die Verfassungswidrigkeit der "Nutzung der Kernenergie zu friedlichen Zwecken" (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 a GG) geltend machen, sind sie zunächst darauf zu verweisen, daß grundsätzlich die Verfassungsmäßigkeit des genannten Grundgesetzartikels nicht durch andere Verfassungsbestimmungen in Frage gestellt werden kann (vgl. BVerfG, Beschluß vom 20. Dezember 1979, a.a.O. S. 56). Oben (2 b) ist dargelegt worden, daß - auch mit Blick auf die Ergebnisse der Risikostudie Kernkraftwerke Phase B - das einfache Recht der Kernenergienutzung ein Instrumentarium zur Verfügung stellt, das konform mit der staatlichen Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 und Art. 14 GG zu handhaben ist. Auch aus Art. 20 a GG ergeben sich insoweit keine weitergehenden Anforderungen.

Im übrigen müssen sich die Kläger entgegenhalten lassen, daß ihr Vortrag auch zu diesem Themenbereich unsubstantiiert ist. Der Unfall von Tschernobyl hat bei den deutschen Kernkraftwerken zu einer umfassenden Überprüfung der Störfallsicherheit geführt (vgl. RSK-Abschlußbericht vom 23. November 1988, a.a.O.). Methodisch sind sowohl die (deterministische) Sicherheitsstatusanalyse als auch die probabilistische Sicherheitsanalyse zum Einsatz gelangt, die dabei zugleich selbst eine erhebliche Weiterentwicklung erfahren haben. Die Ergebnisse der Sicherheitsüberprüfung sind zwischenzeitlich in Nachrüstungsmaßnahmen, aber auch in betrieblichen Regelungen umgesetzt worden. Dies gilt übrigens auch speziell für das KWO, so daß der TÜV Südwest in seinem Gutachten vom April 1992 das Sicherheitsniveau der Anlage als "ausgewogen" bezeichnet. Eine nähere Auseinandersetzung mit diesen Bemühungen um die Gewährleistung optimaler Sicherheitsfunktionen speziell auch bei den Altanlagen enthält der schriftsätzliche Vortrag der Kläger nicht. Auch in der Rüge der Verfassungswidrigkeit vermag der erkennende Senat deshalb keinen durchgreifenden Einwand gegen die angefochtene Genehmigung zu sehen.

4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 159 Satz 1, § 162 Abs. 3 VwGO, § 100 Satz 1 ZPO.

Dr. Diefenbach

Prof. Dr. Bonk

Dr. Storost

Dr. Kugele

Vallendar