Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 11.01.1985, Az.: BVerwG 7 C 74/82

I.

Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit der den Beigeladenen vom Beklagten und dem schleswig-holsteinischen Minister für Wirtschaft und Verkehr erteilten ersten bis dritten Teilgenehmigung für die Errichtung eines Kernkraftwerks in Geesthacht-Krümmel mit Siedewasserreaktor und einer thermischen Leistung von 3690 MW; von diesem Standort ist der Wohnsitz des Klägers zu 2 60 km, der Wohnsitz der Klägerin zu 3 28 km entfernt.

Die Kläger bestritten in den Vorinstanzen vor allem die energiewirtschaftliche Notwendigkeit des Vorhabens. Außerdem wandten sie sich gegen die Konzeption des Kernkraftwerks; diese war neben der Errichtung bestimmter Bauteile - Reaktor- und Aufbereitungsgebäude, Feststofflager und heiße Werkstatt, Maschinenhaus, Betriebsgebäude, Schaltanlagengebäude, Teil - Dieselgebäude - Gegenstand der für sofort vollziehbar erklärten und bis 1981 durch Nachträge insgesamt siebenmal geänderten und ergänzten zweiten Teilgenehmigung vom 7. Juni 1974. Die erste Teilgenehmigung vom 18. Dezember 1973 betraf im wesentlichen nur den Aufbau der Baustelleneinrichtung für die Errichtung und Montage des Sicherheitsbehälters sowie den Aushub und Verbau der Baugrube für den Kraftwerksblock; die dritte Teilgenehmigung vom 23. Mai 1975 gestattete den Beigeladenen die Errichtung baulicher Anlagen zur Kühlwasserentnahme, Kühlwasserförderung, Kühlwassereinleitung sowie zur Einleitung von Oberflächenwasser und Wasser aus der Dauergrundwassersenkungsanlage.

Im Rahmen des vor Erteilung der ersten Teilgenehmigung gemäß § 2 der Atomanlagen-Verordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 29. Oktober 1970 (BGBl. I S. 1518 - AtAnlV -) durchgeführten Offenlegungsverfahrens erhob der Weltbund zum Schutze des Lebens - Landesverband Hamburg e.V. - "namens und in Vollmacht für 274 Bürger", zu denen auch die Kläger gehörten, "Einspruch" gegen das geplante Vorhaben unter Hinweis auf die fehlende technische Erprobung eines Leichtwasserreaktors in der beantragten Größe. In dem Schreiben war u.a. ausgeführt, daß sich ursprünglich kleine Dosen von Radioaktivität in den Nahrungsketten zu wirksamen Dosen summieren und dem Menschen körperliche oder genetische Schäden zufügen könnten.

Nachdem der Einspruch im Zusammenhang mit der Erteilung der ersten Teilgenehmigung zurückgewiesen worden war, haben die Kläger gegen diese und die beiden folgenden Teilgenehmigungen Klage mit der Begründung erhoben, daß weder die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden getroffen noch der notwendige Schutz gegen Störmaßnahmen und sonstige Einwirkungen Dritter auf das Kernkraftwerk gewährleistet sei.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen; die hiergegen eingelegte Berufung der Kläger war teilweise erfolgreich. Das Berufungsgericht hat nach Durchführung einer Beweisaufnahme die zweite Teilgenehmigung aufgehoben, "soweit als Teil der Konzeption des Kernkraftwerks als Mittel zum Druckausgleich zwischen Kondensations- und Druckkammer bei Kühlmittelverluststörfällen Rückschlagklappen in der Kondensationskammerdecke genehmigt worden sind". Im übrigen hat es die Berufung zurückgewiesen, wobei es die Klage hinsichtlich der ersten Teilgenehmigung unter Hinweis auf § 42 Abs. 2 VwGO für unzulässig gehalten hat. Das Berufungsurteil beruht im wesentlichen auf folgenden Erwägungen: Die Kläger seien mit ihrem gegen die Konzeptgenehmigung (zweite Teilgenehmigung) gerichteten Vorbringen nicht gemäß § 3 Abs. 1 AtAnlV ausgeschlossen; das Schreiben des Weltbundes zum Schutze des Lebens mache hinreichend deutlich, daß die Vollmachtgeber Gefahren für die eigene Gesundheit befürchtet und nicht nur Belange der Allgemeinheit vorgebracht hätten. Ohne Bedeutung für die Zulässigkeit der Klage sei auch, daß einige der zum Konzept gehörenden Anlageteile und Komponenten Gegenstand von weiteren, den Klägern gegenüber unanfechtbar gewordenen Teilerrichtungsgenehmigungen seien. Entfalle nämlich die von der Konzeptgenehmigung ausgehende Bindungswirkung, so könnten die Kläger gemäß § 118 a des Landesverwaltungsgesetzes Schleswig-Holstein das Wiederaufgreifen der davon betroffenen Teilgenehmigungsverfahren verlangen. Die Rechtmäßigkeit der Konzeptgenehmigung als einer für spätere Teilgenehmigungen verbindlichen Rahmenregelung hänge davon ab, ob das Konzept bei sachgerechter späterer Regelung der vorbehaltenen Einzelheiten ohne Verletzung von Rechten Dritter durchführbar sei. Gemessen an diesem Maßstab erweise sich das genehmigte Konzept insofern als mangelhaft, als der erforderliche Druckausgleich im Sicherheitsbehälter bei einem Kühlmittelverlust nicht ausreichend gewährleistet erscheine. Das setze nämlich voraus, daß alle Druckausgleichsklappen in der Kondensationskammerdecke zu Beginn und während des Störfalls geschlossen blieben; dies wiederum erfordere, daß der für das Öffnen der Klappen notwendige Differenzdruck von 0,1 bar nicht erreicht werde. Nach den im Sicherheitsbericht wiedergegebenen Kurven des Druckverlaufs in der Kondensations- und in der Druckkammer lasse sich das zwar bejahen; die Genehmigungsbehörden hätten diese Angaben aber nicht ungeprüft übernehmen dürfen. Die weiter vorgebrachten Bedenken gegen die ausreichende Sicherheit des Druckabbau- und Druckentlastungssystems seien dagegen ebenso unbegründet wie die Bedenken gegen die vorgesehene Konstruktion von Containment, Reaktordruckbehälter und Reaktorschnellabschaltung. Entsprechendes gelte auch für die Behauptung, mit dem genehmigten Konzept lasse sich eine Reihe von Störfällen oder Störfallkombinationen nicht ausreichend sicher beherrschen. - Gegen dieses Urteil haben alle Beteiligten die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt.

Der Kläger zu 2 ist insbesondere der Auffassung, daß Atomkraftwerke angesichts der von ihnen ausgehenden Gefahren allenfalls dann errichtet und betrieben werden dürften, wenn dies im Hinblick auf energiewirtschaftliche Gesichtspunkte unerläßlich sei; davon könne hier keine Rede sein. Außerdem sei die erteilte Konzeptgenehmigung zu unbestimmt. Der Kläger zu 2 beantragt, die Urteile der Vorinstanzen, soweit die Berufung zurückgewiesen und die Klage abgewiesen wurden, aufzuheben und die angefochtenen Teilgenehmigungen unter Zurückweisung der vom Beklagten und von den Beigeladenen eingelegten Revisionen ersatzlos aufzuheben.

Die Klägerin zu 3 hat ihre Revision für in der Hauptsache erledigt erklärt; sie wendet sich nur noch gegen die Revisionen des Beklagten und der Beigeladenen.

Diese Beteiligten begehren - unter Zurückweisung der Revision des Klägers zu 2 - die Abweisung der Klage in vollem Umfang; sie rügen die Verletzung von formellem und materiellem Bundesrecht. Sie machen insbesondere geltend, den Klägern fehle die Klagebefugnis. Diese seien außerdem mit ihrem Vorbringen gemäß § 3 Abs. 1 AtAnlV ausgeschlossen und müßten sich ferner die Unanfechtbarkeit der sechsten Teilgenehmigung entgegenhalten lassen; in dieser sei das Druckabbausystem einschließlich der Druckausgleichsklappen abschließend genehmigt worden.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren.

II.

A.

Das Rubrum mußte berichtigt werden. Alleiniger Beklagter ist nur noch der Sozialminister des Landes Schleswig-Holstein. Dies ergibt sich aus der schleswig-holsteinischen Landesverordnung über die zuständigen Behörden nach dem Atomgesetz vom 5. Januar 1978 (GVBl. 1978 S. 16) - ZustVO -, die während des vorliegenden Rechtsstreits in Kraft getreten ist. Nach § 1 Abs. 1 Nr. 3 ZustVO ist Genehmigungsbehörde nach den §§ 7 und 7 a des Atomgesetzes der Sozialminister, nicht dagegen mehr der Minister für Wirtschaft und Verkehr. Der damit eingetretene Zuständigkeitswechsel ist als Parteiwechsel von Amts wegen zu berücksichtigen (BVerwGE 44, 148 [BVerwG 02.11.1973 - BVerwG IV C 55.70] <150>[BVerwG 02.11.1973 - IV C 55/70]). Die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides wird im übrigen - entgegen der Revision des Klägers zu 2 - nicht allein deswegen in Frage gestellt, weil er vor der erwähnten Zuständigkeitsverordnung von zwei Landesministern gemeinsam erlassen werden mußte und diese Minister gemäß dem in Schleswig-Holstein geltenden Behördenprinzip (vgl. § 6 Satz 2 des schleswig-holsteinischen Ausführungsgesetzes zur VwGO beide als Beklagte in Erscheinung traten.

B. Die Revision der Klägerin zu 3 ist zurückgenommen worden. Die Klägerin zu 3 hat zwar eine solche Rücknahme nicht ausdrücklich erklärt, sondern stattdessen ihre Revision für in der Hauptsache erledigt erklärt. Einen Erledigungsgrund hat sie aber nicht angegeben. Ihr im Schriftsatz vom 12. März 1983 enthaltener Hinweis, sie beabsichtige, ihren Wohnsitz in Hamburg aufzugeben, hat sich nicht bewahrheitet. Vielmehr wohnt die Klägerin zu 3 nach ihrem eigenen Vorbringen weiterhin in Hamburg. Unter diesen Umständen kann ihre Einlassung nur so gedeutet werden, daß sie die von ihr eingelegte Revision nicht fortzuführen gedenkt; das ist sachlich nichts anderes als eine Rücknahme der Revision. Demgemäß war das Revisionsverfahren der Klägerin gemäß §§ 141, 125 Abs. 1, 92 Abs. 2 VwGO einzustellen.

C. Die Revisionen des Beklagten und der Beigeladenen sind begründet; sie führen bei Zurückweisung der Revision des Klägers zu 2 zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung des Rechtsstreits an das Berufungsgericht.

1.

Der Beklagte und die Beigeladenen haben mit im einzelnen unterschiedlicher Begründung die Klagebefugnis der Kläger in Zweifel gezogen; ihr hierauf gerichtetes Vorbringen bleibt jedoch im Ergebnis ohne Erfolg.

a)

Die Revision des Beklagten rügt, das Berufungsgericht habe für die Zulässigkeit der Klage den Hinweis auf die mit einem Kernschmelzunfall verbundenen Gefahren genügen lassen; auf ein bloßes Restrisiko durch denkgesetzlich nicht auszuschließende hypothetische Unfälle lasse sich eine Klagebefugnis aber nicht stützen. Diesem Vortrag des Beklagten braucht im einzelnen nicht weiter nachgegangen zu werden. Richtig ist zwar, daß die bloße Behauptung, ein bei der Auslegung des Kernkraftwerks nicht berücksichtigter Reaktorunfall könne zu einem Schmelzen des Kerns und damit zu einer Freisetzung von erheblichen Mengen radioaktiver Stoffe führen, die Klage noch nicht zulässig macht, und zwar auch dann nicht, wenn für einen solchen Fall an den Wohnorten der Kläger mit Radioaktivitätskonzentrationen zu rechnen wäre, die erheblich über den sogenannten Störfallgrenzwerten des § 28 Abs. 3 der Strahlenschutzverordnung vom 13. Oktober 1976 (BGBl. I S. 2905 - StrSchV -) lägen. Die Höhe eines befürchteten potentiellen Schadens rechtfertigt für sich allein noch nicht die Annahme, daß eine Klagebefugnis besteht; hinzu kommen muß vielmehr die substantiierte Behauptung, daß das zu einem solchen Schaden führende Risiko so hinreichend wahrscheinlich ist, daß hiergegen Vorsorge im Sinne von § 7 Abs. 2 Nr. 3 des Atomgesetzes - hier anzuwenden in der Fassung des Zweiten Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Atomgesetzes vom 29. August 1969 (BGBl. I S. 1429 - AtG -) getroffen werden muß.

Die Kläger haben sich jedoch nicht darauf beschränkt, auf mögliche Strahlenbelastungen infolge eines bei der Auslegung des Kernkraftwerks nicht berücksichtigten Reaktorunfalls hinzuweisen. Sie haben vielmehr auch vorgetragen, das für das Kernkraftwerk konzipierte Druckabbausystem gewährleiste bei Störfällen keinen ausreichenden Druckabbau; daraus resultiere "unausweichlich ein Zusammenschmelzen des Kerns". Daß diese Schadensmöglichkeit als Folge eines Versagens des Druckabbausystems in Betracht zu ziehen ist, haben im Berufungsverfahren weder der Beklagte noch die Beigeladenen bestritten.

b)

Allerdings haben die Kläger nicht im einzelnen dargelegt, inwiefern bei einem auf diese Weise verursachten Kernschmelzunfall an ihren Wohnorten noch radioaktive Konzentrationen zu erwarten seien, die nach den Wertungen des Atomgesetzes nicht hingenommen werden müßten. Das Berufungsgericht hat einen solchen Vortrag deshalb für nicht erforderlich gehalten, weil es mittlerweile zu den gesicherten und deshalb einer ausdrücklichen Geltendmachung nicht bedürftigen wissenschaftlichen Erkenntnissen gehöre, daß bei einem Kernschmelzen unter ungünstigen, aber nicht unrealistischen Umständen je nach dem Ausmaß der Zerstörungen am Reaktor und nach Wetterlage auch in einer Entfernung von 60 km mindestens mit langfristigen Gesundheitsschäden zu rechnen sei. Das Berufungsgericht begründet dies mit Hinweisen auf ein Gutachten des Direktors des TÜV Rheinland, L..., sowie mit Ausführungen der Deutschen Risikostudie Kernkraftwerke. Danach könne nicht zweifelhaft sein und bedürfe keiner näheren Darlegung, "daß bei einem auf ein Versagen der Reaktorkühlung oder auf andere Ursachen zurückzuführenden Kernschmelzunfall auch an dem am weitesten von dem Standort Krümmel entfernten Wohnsitz des Klägers zu 2 noch mit Radioaktivitätskonzentrationen gerechnet werden muß, die beträchtlich über den sogenannten Störfallgrenzwerten des § 28 Abs. 3 der Strahlenschutzverordnung liegen". Diesen Ausführungen des Berufungsgerichts treten die Beigeladenen zu 1 bis 3 mit dem Hinweis entgegen, sie seien nicht vom Ergebnis der mündlichen Verhandlung getragen und damit entgegen § 101 VwGO zustande gekommen. Zu dieser Rüge ist zu bemerken: Das Vorgehen des Berufungsgerichts verstößt nicht gegen § 101 Abs. 1 VwGO, denn eine mündliche Verhandlung hat stattgefunden. Der Sache nach rügen die Beigeladenen zu 1 bis 3 daher die Verletzung ihres rechtlichen Gehörs; sie machen geltend, das Berufungsgericht habe unter Verletzung von § 108 Abs. 2 VwGO sein Urteil auf Tatsachen gestützt, zu denen sie sich nicht hätten äußern können. Das Berufungsgericht hat die von ihm ausgebreiteten wissenschaftlichen Erkenntnisse als offenkundige Tatsachen angesehen. Auch solche Tatsachen werden - jedenfalls grundsätzlich - von § 108 Abs. 2 VwGO erfaßt; sie brauchen nur dann nicht zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht zu werden, wenn sie allen Beteiligten unzweifelhaft gegenwärtig und als entscheidungserheblich bewußt sind (vgl. BVerwGE 67, 83 <84>[BVerwG 22.03.1983 - 9 C 860/82]); davon kann im Hinblick auf die in Rede stehenden wissenschaftlichen Erkenntnisse schwerlich die Rede sein.

Die Beigeladenen zu 1 bis 3 haben den Gehörsverstoß jedoch nicht ordnungsgemäß im Sinne von § 139 Abs. 2 Satz 2 VwGO gerügt. Sie haben nicht ausgeführt, was sie vorgetragen hätten, wenn vom Berufungsgericht die von diesem als offenkundige Tatsachen behandelten Erkenntnisse in die mündliche Verhandlung eingeführt worden wären (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 16. August 1983 - BVerwG 9 C 853.80 - Buchholz 310 § 52 VwGO Nr. 26). Insoweit beschränkt sich die Revision der Beigeladenen zu 1 bis 3 auf den Hinweis, daß jedenfalls "am Wohnort des Klägers zu 2, 60 km vom Standort des Kernkraftwerks Krümmel entfernt, ... eine Überschreitung der Grenzwerte gemäß § 28 StrSchV im Falle eines Kernschmelzunfalls nur dann nicht mit Sicherheit auszuschließen (sei), wenn extrem ungünstige Wetterfaktoren mit dem Unfall zusammentreffen". Im Ergebnis ist das nur eine Bestätigung der Ausführungen des Berufungsgerichts, das auch auf ungünstige, aber nicht unrealistische Umstände abstellt; außerdem bestreitet die Revision nicht, daß das Berufungsgericht den Inhalt der Deutschen Risikostudie Kernkraftwerke richtig wiedergegeben habe. Damit liegt eine schlüssige Gehörsrüge nicht vor.

c)

Die Beigeladenen zu 1 bis 3 sind des weiteren der Auffassung, daß die Kläger mit ihrem Vorbringen gemäß § 3 Abs. 1 der Atomanlagen-Verordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 29. Oktober 1970 (BGBl. I S. 1518 - AtAnlV -) präkludiert seien. Erstens könne das "namens und in Vollmacht für 274 Bürger", darunter die Kläger zu 2 und 3 vom "Weltbund zum Schutzes des Lebens, Landesverband Hamburg e.V." unter dem Datum des 18. Oktober 1972 verfaßte Schreiben nicht als wirksame Einwendung im Sinne der genannten Vorschrift angesehen werden, da sich nur natürliche Personen, nicht aber Vereine als solche bevollmächtigen ließen. Zweitens lasse der Inhalt des in Rede stehenden Schreibens nicht erkennen, daß eigene Abwehransprüche der Kläger vorgebracht werden sollten; sein Text zwinge vielmehr zu dem Schluß, daß (nur) Belange der Allgemeinheit geltend gemacht worden seien. Beides trifft im Ergebnis nicht zu. Das Berufungsgericht hat ausgeführt, das Schreiben vom 18. Oktober 1972 mache bei einer am Grundsatz des § 133 BGB orientierten Auslegung hinreichend deutlich, daß die Unterzeichner der beigefügten Namensliste auch "für sich selbst Gesundheitsgefährdungen insbesondere durch größere Stör- und Schadfälle und damit vermehrte Radioaktivitätsabgaben befürchteten"; aus seinem Inhalt lasse sich "mühelos eine gedankliche Brücke zu den von den Einsendern befürchteten Rechtsbeeinträchtigungen schlagen". Unter diesen Umständen sei es "ein leerer Formalismus", wenn man von den Klägern verlangen wolle, "daß sie etwas in ihren Augen Selbstverständliches auch ausdrücklich vortragen". Das ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Darlegungen des Berufungsgerichts verletzen weder allgemeine Erfahrungssätze noch die Denkgesetze oder verbindliche Auslegungsregeln; als tatrichterliche Würdigungen sind sie vom Revisionsgericht nur in diesem Rahmen zu überprüfen (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Februar 1982 - BVerwG 8 C 27.81 - Buchholz 406.11 § 131 BBauG Nr. 45 S. 42).

2.

Die Revisionen des Beklagten und der Beigeladenen meinen, daß die vom Berufungsgericht vorgenommene Teilaufhebung der "Konzeptgenehmigung" (zweite Teilgenehmigung) von einem Rechtsschutzbedürfnis der Kläger nicht gedeckt werde.

a)

Sie machen hierzu in erster Linie geltend, diese Genehmigung sei, soweit das Druckabbausystem in Rede stehe, durch die sechste, den Klägern gegenüber unanfechtbar gewordene Teilerrichtungsgenehmigung überholt; die Auffassung des Berufungsgerichts, daß ein die "Konzeptgenehmigung" ganz oder teilweise aufhebendes Urteil zu einem entsprechenden Anspruch der Kläger auf Wiederaufgreifen des Verfahrens der den Bau abschließend gestattenden Teilerrichtungsgenehmigungen gemäß § 118 a Nr. 1 des Landesverwaltungsgesetzes Schleswig-Holstein (= § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG<Bund>) führe, finde im Gesetz keine Stütze. Dem liegt die Vorstellung zugrunde, daß die in der zweiten Teilgenehmigung zunächst nur konzeptionell beurteilten Anlageteile, Systeme und Komponenten im Rahmen der nachfolgenden Teilgenehmigungsverfahren auch im Detail geprüft und nach Maßgabe dieser Prüfung abschließend genehmigt werden, wobei die mit der "Konzeptgenehmigung" den Antragstellern gegenüber eingegangene Selbstbindung sukzessive eingelöst und mithin gegenstandslos gemacht wird. Dieser Auffassung kann der erkennende Senat nicht folgen; sie erfaßt den Regelungsgehalt der streitigen "Konzeptgenehmigung", die weder eine bloße Entscheidungsprognose darstellt noch den Charakter einer Zusicherung hat, nicht angemessen und verkennt damit auch den Umfang der mit ihr verbundenen Bindungswirkung. Zutreffend bemerkt das Berufungsgericht, daß die "Konzeptgenehmigung" ihrem rechtlichen Gehalt nach mehr ist als die förmliche Bekanntgabe des vorläufigen positiven Gesamturteils, weil sie "den Prüfungs- und Entscheidungsumfang der Genehmigungsbehörde bei späteren Teilgenehmigungen einschränkt". Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts ist die "Konzeptgenehmigung" allerdings keine Teilgenehmigung nach § 7 AtG, sondern - weil sie nur feststellenden Charakter hat - ein Vorbescheid nach § 7 a AtG und demgemäß richtigerweise als Konzeptvorbescheid zu bezeichnen. Als solcher regelt sie definitiv einen Ausschnitt, eben das Anlagenkonzept, aus dem feststellenden (und nicht aus dem verfügenden bzw. gestattenden) Teil der Anlagengenehmigung nach § 7 AtG (ebenso - für den baurechtlichen Vorbescheid - BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1983 - BVerwG 4 C 44.80 - BVerwGE 68, 241 <243>[BVerwG 09.12.1983 - 4 C 44/80]) und damit eine einzelne Frage im Sinne von § 7 a AtG; diese Vorschrift verbietet lediglich einen Vorbescheid, der den feststellenden Teil der atomrechtlichen (Voll-)Genehmigung insgesamt vorwegnimmt. Was aber durch Vorbescheid aus dem feststellenden Teil der atomrechtlichen Genehmigung bereits verbindlich geregelt ist, behält seine Bindungswirkung für das gesamte Verfahren und wird daher auch durch spätere Teilerrichtungsgenehmigungen nicht in dem Sinne gegenstandslos, daß mit diesen eine partielle Neuregelung in Form eines Zweitbescheides erfolgt. Daraus ergibt sich: Ist ein Konzeptvorbescheid erteilt worden, so konkretisieren die nachfolgenden Teilgenehmigungen hinsichtlich ihres feststellenden Teils nur noch den vom Konzeptvorbescheid offengelassenen Rahmen; dieser Rahmen legt endgültig die Grenzen fest, innerhalb derer sich die gestattenden Regelungen der folgenden Teilgenehmigungen zu halten haben. Ist daher der Konzeptvorbescheid gänzlich oder in bezug auf einen Anlageteil aufgehoben, so ist die Errichtung der Anlage auch dann nicht (vollständig) genehmigt, wenn die: Gesamtheit der einzelnen Teilerrichtungsgenehmigungen sämtliche Teile der Anlage erfaßt; diesen Genehmigungen wird vielmehr durch den Wegfall des Konzeptvorbescheides die Grundlage entzogen.

b)

Das Rechtsschutzbedürfnis an der streitigen Teilaufhebung entfällt auch nicht deshalb, weil - wie insbesondere die Revision des Beklagten meint - die "Konzeptgenehmigung" den Rahmen des Kernkraftwerks "nicht ein für allemal, unabänderlich und endgültig" festschreibe, sondern unter dem Vorbehalt des Ergebnisses der anschließenden Detailprüfung stehe; ergebe diese Prüfung die Undurchführbarkeit des bereits gebilligten Konzepts, so entfalle die Bindungswirkung des streitigen Bescheides. Das Berufungsgericht habe der Klage daher nicht mit der Begründung teilweise stattgeben dürfen, es fehle ein Prüfungsvorbehalt in bezug auf die vorgesehene Konstruktion der Rückschlagklappen in der Kondensationskammerdecke; in Wahrheit habe es damit eine nicht bestehende Bindungswirkung des Bescheides beseitigen wollen. Diesem Vorbringen steht schon der Wortlaut des Bescheides entgegen. Die mit der "Konzeptgenehmigung" getroffene Feststellung ist im Tenor des Bescheides nur durch die beigefügten "inhaltlichen Beschränkungen und Auflagen" begrenzt. In der Begründung heißt es, die Prüfung habe ergeben, daß die Genehmigung der Konzeption des Kernkraftwerks "mit den in diesem Bescheid festgesetzten Beschränkungen und Auflagen erteilt werden" könne, da die Voraussetzungen des § 7 Abs. 2 AtG und des § 4 Abs. 1 AtAnlV erfüllt seien. Dem entspricht, daß die Bindungswirkung eines Vorbescheides nach § 7 a AtG als einer Definitivregelung in Form eines feststellenden Verwaltungsakts nicht schon deshalb entfällt, weil sich im weiteren Verlauf des Verfahrens bei der Detailprüfung herausstellt, daß die Konzeptverwirklichung ohne Verstoß gegen § 7 Abs. 2 AtG nicht möglich ist. Sie entfällt auch nicht bei veränderter Sach- oder Rechtslage, sondern ist, wie § 7 a Abs. 2 AtG ausweist, nur über § 17 AtG zu beseitigen. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. März 1972 - BVerwG 1 C 49.70 - DVBl. 1972, 678 ist durch diese gesetzliche Regelung überholt. Dort war der Vorbescheid als Zusage gedeutet worden. Dies ergibt sich nicht nur aus dem Hinweis auf BVerwGE 24, 23 (27) [BVerwG 29.03.1966 - BVerwG I C 19.65][BVerwG 29.03.1966 - I C 19/65], sondern auch aus dem Hinweis, daß dem Antragsteller "im Vorbescheid nur eine gesetzlich zulässige Genehmigung in Aussicht gestellt werden" dürfe (a.a.O. S. 679). Daraus folgt, wie das Berufungsgericht zutreffend erkannt hat, daß beim Konzeptvorbescheid nach § 7 a AtG die "Eindringtiefe" der behördlichen Prüfung die Feststellung ermöglichen muß, "eine entsprechend diesem Konzept errichtete und betriebene Anlage (werde) unter Berücksichtigung der ausdrücklich vorbehaltenen und sonst zulässigen ergänzenden Regelungen mit § 7 Abs. 2 AtG vereinbar" sein; das ist aber nur dann der Fall, wenn die Genehmigungsbehörde sich Gewißheit darüber verschafft hat, daß sich die offen gebliebenen Details im Rahmen des durch den Vorbescheid gebilligten Konzepts bewältigen lassen.

c)

Die Beigeladenen zu 1 bis 3 bestreiten ein Rechtsschutzbedürfnis der Kläger an der in Rede stehenden Teilaufhebung des Konzeptvorbescheides auch mit der Begründung, daß durch den zweiten Nachtrag zur zweiten Teilgenehmigung und durch die sechste Teilgenehmigung das Druckabbausystem in wesentlichen Punkten geändert worden sei. Dieses Vorbringen greift - unabhängig davon, daß es zum Teil neuen und damit in der Revisionsinstanz unbeachtlichen Sachvortrag enthält - ebenfalls nicht durch. Die im zweiten Nachtrag zur zweiten Teilgenehmigung vorgenommenen Änderungen der "Konzeptgenehmigung" betreffen nach den Feststellungen des Berufungsgerichts nicht die Druckausgleichsklappen; ebensowenig enthält die sechste Teilerrichtungsgenehmigung eine Konzeptänderung hinsichtlich dieser Klappen. Im übrigen mag es zutreffen, daß die Änderungen eine erneute Überprüfung des Druckausgleichssystems erforderten; damit wurde aber dieses System als solches noch nicht zur erneuten Entscheidung der Genehmigungsbehörde gestellt.

d)

Ein Rechtsschutzbedürfnis der Kläger an der vom Berufungsgericht ausgesprochenen teilweisen Aufhebung des Konzeptvorbescheides läßt sich schließlich auch nicht mit der Erwägung in Zweifel ziehen, daß dieser Bescheid zu unbestimmt sei und damit trotz der Anordnung seiner sofortigen Vollziehbarkeit in Wahrheit keine Bindungswirkung für das insoweit abgeschlossene Teilgenehmigungsverfahren entfaltet habe. Eine derartige Unbestimmtheit liegt nicht vor. Das Berufungsgericht geht davon aus, daß es keinen allgemeingültigen Konzeptbegriff gebe; es bemerkt sodann, daß der streitige Genehmigungsbescheid seinen Gegenstand wenig präzise bezeichne und sich damit das, was zur Konzeption der Anlage gehöre, aus dem Sicherheitsbericht ergebe. Dabei sei davon auszugehen, daß Aussagen des durch den Konzeptvorbescheid in Bezug genommenen Sicherheitsberichts "über das Vorhandensein und die Beschaffenheit betriebs- und sicherheitstechnischer Anlageteile ... im Zweifel" konzeptbestimmend seien. Das ist in der Sache zutreffend, wobei ergänzend zu bemerken ist, daß das genehmigte technische Konzept nicht nur durch die Antragsunterlagen, sondern auch durch die "einzelnen Beschränkungen und Auflagen" des Konzeptvorbescheides (so ausdrücklich der Genehmigungsbescheid auf Seite 52) festgelegt wird. Daraus folgt, daß es keinen objektiven Konzeptbegriff etwa in Form des "sicherheitstechnischen Konzepts" (vgl. dazu Hawickhorst/Stubbe, ET 1982, 508 ff) gibt; ein solches sicherheitstechnisches Konzept - bestehend aus der Benennung der Schutzziele, der Benennung der betrachteten Betriebszustände und Störfälle und der prinzipiellen Beschreibung, wie die Schutzziele bei den betrachteten Betriebszuständen und Störfällen eingehalten werden - mag den minimalen Inhalt eines Konzeptvorbescheides darstellen; dieser kann aber auch im Einzelfall einen weitergehenden Inhalt haben (vgl. dazu Klante, Erste Teilerrichtungsgenehmigung und Vorbescheid im Atomrecht <1984>, S. 144 f.). Wenn daher das Berufungsgericht die Druckausgleichsklappen als "ein konzeptbestimmendes Element des hier betrachteten Kernkraftwerks" ansieht, weil das Druckabbausystem ein nicht redundantes System darstelle und daher die unbedingte Gewährleistung des dichten Schließens sowie die Verhinderung des unzeitigen Öffnens der Druckausgleichsklappen eine unverzichtbare Bedingung für das Funktionieren des Druckabbaus sei, ist diese tatrichterliche Würdigung nicht zu beanstanden und damit für das Revisionsgericht verbindlich.

3.

Das Berufungsgericht hat die "Konzeptgenehmigung" hinsichtlich der Druckausgleichsklappen im Hinblick auf einen von ihm als "nicht abwegig" bezeichneten Störfall aufgehoben, bei dem es zu einer kurzzeitigen Umkehrung der Druckverhältnisse in der Druck- und der Kondensationskammer mit der Folge kommen könne, daß sich die Druckausgleichsklappen zur Unzeit öffnen. Das Berufungsgericht geht von einem mittleren Leck in der Frischdampfleitung mit einem entsprechend langsamen Druckaufbau in der Druckkammer und entsprechend langsamer Folge der Kondensationstakte aus. Es unterstellt, daß unmittelbar nach einem Kondensationstakt und einem damit verbundenen kurzzeitigen Druckabfall in der Druckkammer die automatische Druckentlastung einsetze, bei der die in den Entlastungsrohren enthaltene Luft unter hohem Druck in die Kondensationskammer geblasen wird. In einer solchen Situation stelle sich die nicht ohne Hinzuziehung von Sachverständigen zu beantwortende Frage, ob hier nicht der Differenzdruck für das Öffnen einzelner Druckausgleichsklappen überschritten werden könne; darüber hinaus hätte die Genehmigungsbehörde prüfen müssen, "ob sich die Frage eines von den Angaben im Sicherheitsbericht abweichenden Druckverlaufs noch bei anderen als der hier skizzierten Störfallsituation ergeben könnte". Dies sei nicht geschehen. Das Berufungsgericht ist seinen Zweifeln selbst nicht weiter nachgegangen. Es hat insbesondere insoweit keinen Beweis erhoben, sondern ausgeführt, daß es genüge, die Bindungswirkung der angefochtenen Konzeptgenehmigung hinsichtlich der Druckausgleichsklappen aufzuheben und damit den "Weg für eine weitergehende Überprüfung in einem späteren Verfahrensabschnitt zu eröffnen".

Diese Ausführungen des Berufungsgerichts sind in mehrfacher Hinsicht rechtsfehlerhaft; die hiergegen gerichteten Angriffe der Revisionen des Beklagten und der Beigeladenen greifen durch. Der erkennende Senat hat bereits in seinem Urteil vom 9. Juli 1982 - BVerwG 7 C 54.79 - DVBl. 1982, 960. <963>) darauf hingewiesen, daß die Verwaltungsgerichte nicht berechtigt sind, nach der Art von Genehmigungsbehörden einem atomrechtlichen Vorbescheid selbständig Vorbehalte beizufügen, die den eigenen Bedenken Rechnung tragen sollen; sie müssen vielmehr möglichen Zweifeln solange nachgehen, bis die Sache spruchreif ist. Dies gilt auch für den vorliegenden Fall.

Das Berufungsgericht hat des weiteren den von ihm angenommenen Störfall nicht in einer Weise dargelegt, die eine revisionsgerichtliche Nachprüfung ermöglicht, ob die von ihm in diesem Zusammenhang gestellten Anforderungen mit der Vorschrift des § 7 a AtG in Verbindung mit § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG vereinbar sind. Da nach den Ausführungen des Berufungsgerichts durch den von den Klägern nicht angefochtenen zweiten Nachtrag zur zweiten Teilgenehmigung die Verzögerungszeit der automatischen Druckentlastung von 120 auf 10 Sekunden herabgesetzt worden ist, "um ein Zusammentreffen von luftarmer Kondensation und Beginn der Druckentlastung zu vermeiden", ist schon von daher nicht ausreichend deutlich gemacht, inwieweit die Befürchtungen des Berufungsgerichts überhaupt einen realen Hintergrund haben; außerdem fehlt jeder Hinweis, ob diese Befürchtungen allein im Hinblick auf den im Sicherheitsbericht genannten Differenzdruck von 0,1 bar bestehen oder nicht.

Schließlich hat das Berufungsgericht das von ihm erdachte Störfallszenarium weder mit den Beteiligten besprochen noch mit den von ihm gehörten Sachverständigen erörtert, obwohl der Sachverständige Bahlo im Rahmen seiner Anhörung die Ansicht geäußert hatte, "ein vorzeitiges Öffnen der Klappen sei nicht zu erwarten". Unter diesen Umständen hätte das Berufungsgericht besonders eingehend darlegen müssen, kraft welcher Sachkunde es sich zu physikalischen Ereignisabläufen äußern konnte, die der gewiß ebenfalls sachkundigen Genehmigungsbehörde verborgen geblieben waren. Hierzu fehlt jedoch jeder Hinweis.

Das Berufungsurteil wird also, soweit es der Klage stattgegeben hat, nicht von den ihm zugrundeliegenden Feststellungen getragen. Es muß daher schon aus sachlich-rechtlichen Gründen aufgehoben werden; demgemäß kommt es auf die weitere Rüge des Beklagten und der Beigeladenen, das Berufungsgericht habe ein das rechtliche Gehör verletzendes Überraschungsurteil gefällt, nicht mehr an.

4.

Der Senat kann nicht in der Sache selbst entscheiden, weil es insoweit an hinreichenden Feststellungen des Berufungsgerichts fehlt. Die Beigeladenen zu 1 bis 3 haben zwar vorgetragen, daß Konstruktion und Funktion der Klappen "weltweit Stand von Wissenschaft und Technik" seien. Träfe dies zu, so könnte davon ausgegangen werden, daß eine Klappenkonstruktion, wie sie Gegenstand des angefochtenen Konzeptvorbescheides ist, den Druckausgleich zwischen Kondensations- und Druckkammer ohne Sicherheitsrisiko bewirken kann. Im Berufungsurteil ist jedoch eine entsprechende Feststellung nicht getroffen worden; das zwingt zur Zurückverweisung des Rechtsstreits an das Berufungsgericht.

D. Die Revision des Klägers zu 2 ist nicht begründet. Für die Rügen dieser Revision gilt - soweit sie wesentlich sind - folgendes:

Der Senat hat bereits in seinem Urteil vom 9. Juli 1982 - BVerwG 7 C 54.79 - DVBl. 1982, 960 (961) dargelegt, daß die Rechtmäßigkeit eines Vorbescheides nach § 7 a AtG nicht von der Energiebedarfssituation abhängig ist, weil § 7 Abs. 2 AtG an diese Voraussetzung nicht anknüpft; entsprechendes gilt für atomrechtliche Teilgenehmigungen. Hiervon geht das Berufungsgericht zu Recht aus. Die in diesem Zusammenhang vom Kläger zu 2 erhobene Aufklärungsrüge greift nicht durch, weil ihr nicht die Rechtsauffassung des Berufungsgerichts zugrunde liegt, sondern die eigene, hiervon abweichende Rechtsmeinung.

§ 7 Abs. 2 AtG schreibt des weiteren nicht vor, daß Atomkraftwerke nur von der öffentlichen Hand errichtet werden dürfen; dies ist - entgegen dem Vorbringen des Klägers zu 2 - verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (vgl. das Urteil vom 9. Juli 1982 a.a.O.).

Der angefochtene Konzeptvorbescheid ist entgegen dem Vorbringen des Klägers zu 2 auch nicht unbestimmt (vgl. oben zu C 2 d).

Das Berufungsgericht hat in Würdigung der gutachtlichen Äußerungen des Sachverständigen Prof. K... die Überzeugung gewonnen, daß durch die Konstruktion des Reaktordruckbehälters die Sicherheit der Anlage trotz gewisser Einschränkungen der Wiederholungsprüfbarkeit jedenfalls für einen Zeitraum von zehn bis zwanzig Jahren. gewährleistet erscheine. Vor Ablauf dieses Zeitraums sei mit einer "Rißbildung infolge betrieblicher Einflüsse" nicht zu rechnen; hierbei bleibe die "spezifische Rißfangkonstruktion" im Reaktorlochboden unberücksichtigt. Daran anknüpfend bemerkt das Berufungsgericht, daß die Erteilung der "Konzeptgenehmigung" nicht davon abhänge, "ob die Sicherheit der Anlage von vornherein für einen Zeitraum von mehr als zehn Jahren gewährleistet werden kann", denn mit einer solchen Genehmigung werde keine "bindende Feststellung über die zulässige Betriebszeit der Anlage getroffen". Ob dem in jeder Hinsicht zu folgen ist, kann offenbleiben. Das Berufungsgericht ist nämlich des weiteren - ebenfalls unter Berufung auf Ausführungen des Sachverständigen K... aber auch auf solche des Sachverständigen Eggers - der Auffassung, daß wegen der schon erwähnten spezifischen Rißfangkonstruktion im Lochfeld des Reaktorbodens etwaige Risse, die nach Ablauf des genannten Zeitraums auftreten könnten, nicht die kritische Länge erreichen und zudem nicht auf die nach Inbetriebnahme nicht mehr prüfbaren Zonen beschränkt bleiben würden. Daraus folgt, daß trotz der im Hinblick auf den gegenwärtigen Stand der Ultraschallprüftechnik eingeschränkten Wiederholungsprüfung kein unzulässiges Sicherheitsdefizit der Anlage besteht; insbesondere kann während der Betriebszeit über hinreichend verläßliche Indikatoren erkannt werden, wann der Reaktordruckbehälter seine technische Lebensdauer erreicht hat.

E.

Für das weitere Verfahren vor dem Berufungsgericht ist folgendes zu beachten:

Das Berufungsgericht hat den angefochtenen Konzeptvorbescheid nur deshalb für rechtswidrig erachtet, weil dieser keinen Vorbehalt in bezug auf die Konstruktion und Funktion der Druckausgleichsklappen enthält. Mit seiner auf diese Klappen begrenzten Teilaufhebung des Konzeptvorbescheides wollte es daher insoweit dessen "Bindungswirkung ... beseitigen und damit den Weg für eine weitergehende Überprüfung in einem späteren Verfahrensabschnitt ... eröffnen". Damit hat das Berufungsgericht - zieht man zur Auslegung des Tenors die Urteilsgründe mit heran - den angefochtenen Konzeptvorbescheid durch einen anderen ersetzt; es hat an die Stelle eines hinsichtlich der Klappenkonstruktion vorbehaltlosen Konzeptvorbescheides einen Konzeptvorbescheid mit entsprechendem Vorbehalt gesetzt. Die daraus folgende Rechtsposition kann dem Beklagten und den Beigeladenen - unbeschadet des Umstandes, daß das Berufungsurteil insgesamt aufgehoben worden ist - nicht mehr genommen werden, da die Revision des Klägers zu 2 ohne Erfolg geblieben ist. Das Berufungsgericht hat daher nur noch zu prüfen, ob der angefochtene Konzeptvorbescheid deshalb ganz oder teilweise aufgehoben werden muß, weil die Druckausgleichsklappen in der Kondensationskammerdecke nicht das Maß an Vorsorge gewährleisten, auf das die Kläger zu 2 und 3 einen Anspruch haben; eine teilweise Aufhebung kommt insbesondere dann in Frage, wenn ein durch die Klappenkonstruktion etwa hervorgerufenes Sicherheitsdefizid vermittels einer anderen, die Konzeption des Druckabbausystems im übrigen nicht in Frage stellenden Lösung des Druckausgleichs zwischen Druckkammer und Kondensationskammer vermieden werden kann.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 in Verbindung mit § 162 Abs. 3 VwGO und - soweit die Revision zurückgenommen worden ist - auf § 155 Abs. 2 in Verbindung mit § 162 Abs. 3 VwGO.