I.

Die Kläger wenden sich gegen einen vom Beklagten und dem Minister für Wirtschaft und Verkehr des Landes Schleswig-Holstein erlassenen Vorbescheid gemäß § 7 a des Atomgesetzes (AtG) zur Wahl des Standortes für ein Kernkraftwerk in Geesthacht-Krümmel. Dieser am 7. September 1972 erlassene Bescheid stellt fest, daß der von den Beigeladenen gewählte Standort für die Errichtung eines Kernkraftwerks mit Siedewasserreaktor und einer thermischen Leistung von 3.690 MW geeignet ist. Der Vorbescheid bezieht sich nicht auf die Konzeption des Kernkraftwerks; er ist zudem mit inhaltlichen Vorbehalten und zusätzlichen Maßgaben versehen (III des Bescheides). U.a. muß das Kernkraftwerk so ausgelegt werden, daß die Folgen von Störfällen bis einschließlich des Auslegungsstörfalls unterhalb der "Dosisrichtwerte bei außergewöhnlicher Bestrahlung" bleiben (III 2); ferner wird vorgeschrieben, daß der Stand der Technik voll auszuschöpfen ist (III 3) und die Abgabe von radioaktiven Stoffen in Luft und Wasser auf die niedrigsten nach dem Stand der Technik möglichen Werte beschränkt werden muß (III 6). Schließlich wird der Nachweis verlangt, daß der Betrieb des Kernkraftwerks mit Frischwasserkühlung oder - falls dies ausscheiden sollte - mittels Kühltürmen möglich ist (III 5).

Die in Hamburg-Rissen, Lauenburg, Voßloch und Hamburg-Volksdorf und damit 37, A, 60 und 30 km vom Standort des Kernkraftwerks entfernt wohnenden Kläger haben gegen den Standortvorbescheid Anfechtungsklage erhoben und in diesem Zusammenhang u.a. vorgetragen, angesichts der hohen Vorbelastung des Hamburger Raumes mit chemischen Schadstoffen stehe zu erwarten, daß von den radioaktiven Immissionen eines in Krümmel gebauten Kernkraftwerks synergistische Wirkungen ausgingen; diese Gefahr sei von den Genehmigungsbehörden verkannt worden. Diese hätten auch nicht beachtet, daß sich im Sediment der Stillwasserbereiche vor dem Stauwehr bei Geesthacht über den Abwasserpfad Radionuklide in einer für die menschliche Gesundheit gefährlichen Konzentration ansammeln könnten.

Das Verwaltungsgericht wies nach Beweisaufnahme die Klage ab; hiergegen legten die Kläger Berufung ein. Während des Berufungsverfahrens erhielt die Kernkraftwerk Krümmel GmbH die wasserrechtliche Erlaubnis, Wasser in bestimmten Mengen aus der Elbe zu entnehmen und nach Gebrauch erwärmt wieder in die Elbe einzuleiten; dieser Bescheid, der auch die höchstzulässigen Energiedosen der Radioaktivität des eingeleiteten Abwassers regelt, ist von den Klägern nicht angefochten worden. Das Berufungsgericht hat - ebenfalls nach Beweisaufnahme - den angefochtenen Bescheid geändert und ihn unter Zurückweisung der Berufung im übrigen durch folgende Feststellung ersetzt:

Der Standort für die Errichtung eines Kernkraftwerkes mit Siedewasserreaktor mit einer thermischen Leistung von 3.690 MW in Geesthacht-Krümmel, rechtes Elbufer, Gemarkung Krümmel/Grünhof, Flur 1/2, ist unter der Voraussetzung geeignet, daß

1.
die Anlage mit Rücksicht auf die Möglichkeit synergistischer Wirkungen im Ballungsgebiet Hamburgs so ausgelegt oder betrieben wird, daß die für den Auslegungsstörfall zugrunde zu legenden Dosisbelastungen deutlich unterhalb der in § 28 Abs. 3 Sätze 1 und 2 der Strahlenschutzverordnung vom 13. Oktober 1976 genannten Werte bleiben,

2.
die Abgaberaten für Radiojod einen unter Berücksichtigung der Vorbelastung von für die Milcherzeugung bedeutsamen Gebieten in der Umgebung Hamburgs durch Abgaben aus anderen Kernkraftwerken festzusetzenden Wert nicht überschreiten,

3.
vor der Inbetriebnahme des Kernkraftwerkes nachgewiesen wird, daß mit Gesundheitsgefahren für die Einwohner Hamburgs infolge Verunreinigung des Trinkwassers durch bei der Bodenpassage des Elbewassers angereicherte langlebige Radionuklide nicht zu rechnen ist.

Das Urteil des Berufungsgerichts beruht im wesentlichen auf folgenden Erwägungen: Die Kläger machten eine Verletzung des "Mindestbelastungsgebots" geltend; sie trügen vor, daß mit der geplanten Anlage angesichts der geographischen, meteorologischen und hydrologischen Besonderheiten des gewählten Standorts eine unnötig hohe Gefährdung ihrer Gesundheit verbunden sei. Damit sei die Klage zulässig. Sie sei auch zu einem Teil begründet, denn der angefochtene Vorbescheid lasse sich wegen der Besonderheiten des gewählten Standortes nur unter bestimmten Vorbehalten mit dem strahlenschutzrechtlichen "Mindestbelastungsgebot" vereinbaren, wobei in diesem Zusammenhang nicht nur auf das Individualrisiko, sondern auch auf das Bevölkerungsrisiko abzustellen sei. Meteorologische Besonderheiten, insbesondere die von den Klägern hervorgehobenen Eigenarten des urbanen Klimas im Stadtgebiet Hamburg, schlössen freilich die Eignung des gewählten Standortes ebensowenig aus wie die vor allem von den Klägern zu 1 und 2 geltend gemachten hydrologischen Bedenken. Die Kontamination des Sediments in den Stillwasserzonen beim Wehr von Geesthacht trage nicht wesentlich zur Strahlenexposition der Bevölkerung bei; außerdem seien über den Abwasserpfad Gefahren für die Hamburger Wasserversorgungseinrichtungen und die angeschlossenen Bürger nicht zu befürchten. Allerdings könne noch nicht mit hinreichender Sicherheit ausgeschlossen werden, daß infolge bestimmter Anreicherungsvorgänge bei der Bodenpassage des Elbewassers langlebige Radionuklide in gesundheitsschädlicher Konzentration in das Trinkwassernetz der Stadt Hamburg gelangen und einzelne Verbraucher schädigen könnten. Die Genehmigungsbehörde habe sich daher vorbehalten müssen, die Erteilung der Betriebserlaubnis von der zufriedenstellenden Klärung dieses Punktes abhängig zu machen. Zwei weitere Vorbehalte seien erforderlich. Der eine betreffe die Gefahren, die bei einem Auslegungsstörfall für die Bevölkerung Hamburgs zu erwarten sei. Lege man den Störfallgrenzwert von 5 rem gemäß § 28 Abs. 3 der Strahlenschutzverordnung (StrlSchV) zugrunde, so könne bei ungünstiger Witterungslage die durchschnittliche Ganzkörperbelastung für die Bewohner Hamburgs um 10 mrem betragen. Angesichts einer davon betroffenen Bevölkerung von cirka einer Million Menschen müsse in diesem. Falle mit zusätzlichen, im Hinblick auf das "Mindestbelastungsgebot" nicht mehr zu rechtfertigenden Gesundheitsrisiken infolge synergistischer Wirkungen durch die das Gebiet Hamburgs belastenden chemischen Schadstoffe gerechnet werden. Dieser Standortnachteil lasse sich allerdings dadurch ausgleichen, daß durch entsprechende technische oder betriebliche Maßnahmen die bei einem Auslösungsstörfall zu erwartende Strahlendosis deutlich unter den Störfallgrenzwert des § 28 Abs. 3 Satz 1 StrlSchV gesenkt werde; die Bindungswirkung des angefochtenen Standortvorbescheides müsse durch einen entsprechenden Vorbehalt eingeschränkt werden. Dasselbe gelte für die vom Kernkraftwerk Krümmel ausgehende Strahlenbelastung durch radioaktives Jod, vor allem durch Jod 131. Die für die Versorgung der Stadt Hamburg wichtigen Milcherzeugungsgebiete in der näheren und weiteren Umgebung des Kernkraftwerks seien durch von den anderen Kernkraftwerken abgegebenes Radiojod bereits vorbelastet; dieser Umstand erfordere späterhin eine dementsprechende standortorientierte Festsetzung der Radiojodabgaben und damit einen dies ermöglichenden Vorbehalt. Die von den Genehmigungsbehörden gemachten Vorbehalte brächten nicht hinreichend deutlich zum Ausdruck, daß sie gerade auf den Besonderheiten des Standorts beruhten und daher auch aus diesen Gründen die Bindungswirkung des angefochtenen Bescheids einschränkten; daher habe die in dem Bescheid enthaltene Festsetzung nach Maßgabe des Urteilstenors geändert werden müssen.

Dieses Urteil haben der Beklagte und die Beigeladenen mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision angefochten; die Kläger zu 3 und 4 haben Anschlußrevision eingelegt. Der Beklagte und die Beigeladenen beantragen, das Berufungsurteil aufzuheben und die Klage unter Zurückweisung der Anschlußrevision abzuweisen.

Die Beklagten rügen Verfahrens verstoße des Berufungsgerichts und machen geltend, den Klägern fehle die Klagebefugnis. Das Berufungsgericht habe ferner die Grenzen seiner Kontrollbefugnis überschritten; es habe sich nicht auf die Prüfung beschränkt, ob durch den angefochtenen Bescheid Rechte gerade der Kläger verletzt würden. Das Berufungsgericht habe außerdem über Fragen entschieden, die erst im Rahmen der einzelnen Teilerrichtungsgenehmigungen anstünden und seine Vorbehalte nicht bestimmt genug gefaßt.

Die Beigeladenen heben zusätzlich hervor, daß ein positiver Standortvorbescheid - entgegen der dem Berufungsurteil zugrundeliegenden Auffassung - keineswegs ausschließe, im Rahmen späterer Errichtungs- und Betriebsgenehmigungen zusätzliche Anforderungen wegen der bestehenden Standortgegebenheiten zu stellen. Die vom Berufungsgericht dem Standortvorbescheid beigefügten, in Wahrheit Auflagen darstellenden Vorbehalte seien ausschließlich auf das Strahlenminimierungsgebot gestützt; dieses habe jedoch keine drittschützende Wirkung.

Die Kläger beantragen,

Die Kläger zu 1 und 2 verteidigen das angefochtene Urteil.

Die Kläger zu 3 und 4 beantragen zudem im Wege der Anschlußrevision, das angefochtene Urteil zu ändern und den Standortvorbescheid des Beklagten ersatzlos aufzuheben. Sie sind der Auffassung, daß das Berufungsurteil und der angefochtene Bescheid schon deswegen aufgehoben werden müßten, weil den Klägern auf Beklagtenseite zu Unrecht zwei Beteiligte gegenüberstünden. Weiter meinen sie, daß angesichts des von Atomkraftwerken ausgehenden Gefahrenpotentials solche Kraftwerke von Privatpersonen überhaupt nicht und von der öffentlichen Hand allenfalls dann errichtet und betrieben werden dürften, wenn dies im Hinblick auf energiewirtschaftliche Gesichtspunkte unerläßlich sei; hier liege keine dieser Voraussetzungen vor. Zudem sei die mit dem Betrieb des Kernkraftwerks verbundene Inanspruchnahme von Elbwasser aus Gründen des Umweltschutzes unvertretbar; hinzukomme, daß die erforderliche Entsorgung nicht als gesichert angesehen werden könne.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er ist der Auffassung, daß im Atomrecht eine die Klagebefugnis begründende Rechtsbetroffenheit nur nach risikospezifischen Gesichtspunkten beurteilt werden könne, was eine ausreichende Substantiierung der einzelnen Klagepunkte durch die Kläger voraussetze.

II.

A.

Der Senat hat zunächst das Rubrum berichtigt. Alleiniger Beklagter ist nur noch der Sozialminister des Landes Schleswig-Holstein. Dies ergibt sich aus der schleswigholsteinischen Landesverordnung über die zuständigen Behörden nach dem Atomgesetz vom 5. Januar 1978 (GVBl. 1978 S. 16) - ZustVO -, die während des vorliegenden Rechtsstreits in Kraft getreten ist. Nach § 1 Abs. 1 Nr. 3 ZustVO ist Genehmigungsbehörde nach § 7 des Atomgesetzes der Sozialminister, nicht dagegen mehr der Minister für Wirtschaft und Verkehr; für den Erlaß eines Vorbescheides gemäß § 7 a des Atomgesetzes ist gemäß § 1 Abs. 2 ZustVO nur noch das Einvernehmen des Ministers für Wirtschaft und Verkehr erforderlich. Der damit eingetretene Zuständigkeitswechsel ist als Parteiwechsel von Amts wegen zu berücksichtigen (BVerwGE 44, 148, 150 [BVerwG 02.11.1973 - BVerwG IV C 55.70]) [BVerwG 02.11.1973 - IV C 55/70]; da es sich im vorliegenden Fall um eine Nachbarklage handelt, brauchte dem bisherigen Zweitbeklagten auch nicht die Stellung eines Beigeladenen eingeräumt zu werden. Die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides wird im übrigen nicht allein deswegen in Frage gestellt, weil er vor der erwähnten Zuständigkeitsordnung von zwei Landesministern gemeinsam erlassen werden mußte und diese Minister - gemäß dem in Schleswig-Holstein geltenden Behördenprinzip (vgl. § 6 Satz 2 des schleswig-holsteinischen Ausführungsgesetzes zur VwGO) - beide als Beklagte in Erscheinung traten.

B.

Die Revisionen sind begründet; sie führen bei Zurückweisung der Anschlußrevisionen zur Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils.

1.

Der Senat kann offenlassen, ob das angefochtene Urteil schon deshalb aufgehoben werden muß, weil die Kläger mangels eines hinreichend substantiierten Vertrags nicht geltend machen, in ihren Rechten verletzt zu sein (§ 42 Abs. 2 VwGO). Selbst wenn man zu Lasten der Revisionen und zugunsten der Kläger unterstellt, daß diesen die Klagebefugnis nicht abzusprechen ist, und weiterhin davon ausgeht, daß das Klagevorbringen auch nicht der Präklusion des § 3 Abs. 1 der Verordnung über das Verfahren bei der Genehmigung von Anlagen nach § 7 des Atomgesetzes (Atomanlagen-Verordnung) vom 29. Oktober 1970 (BGBl. I S. 1518) - AtAnlV - unterliegt, müssen die Revisionen Erfolg haben. Im Hinblick auf die Ausführungen des Berufungsgerichts und das Vorbringen der Revisionen erscheinen dem Senat jedoch die folgenden Bemerkungen angezeigt:

a)

Das Berufungsgericht hat die Zulässigkeit der Klage mit dem Hinweis bejaht, es unterliege keinem Zweifel, daß die Kläger von den standortbedingten Auswirkungen des Kernkraftwerks betroffen sein könnten; dies gelte auch für die im Westen Hamburgs lebenden Kläger zu 1 und 3. Gegenüber solchen Erwägungen hat der erkennende Senat bereits in seinem Urteil vom 22. Dezember 1980 (BVerwGE 61, 256, 262) [BVerwG 22.12.1980 - 7 C 84/78] darauf hingewiesen, daß § 42 Abs. 2 VwGO das Geltendmachen einer Verletzung von eigenen Rechten und nicht eine bloß tatsächliche Betroffenheit voraussetze; ob aus dieser auf jene zu schließen sei, könne nur anhand der jeweiligen Schutznormen beantwortet werden, auf die sich das Begehren des Klägers stützen lasse. Offenbar hieran anknüpfend meint der Beklagte, daß ein für die Errichtung eines Kernkraftwerks gewählter Standort nur nach Maßgabe des § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG auf seine Eignung zu prüfen sei; diese Vorschrift stelle jedoch nur auf das öffentliche Interesse ab und sei damit nicht drittschützend. Dieser Auffassung kann der erkennende Senat nicht folgen.

Richtig ist zwar, daß von den in § 7 Abs. 2 AtG genannten Genehmigungsvoraussetzungen nur die Nr. 6 ausdrücklich an den Standort der Anlage anknüpft und insoweit vorschreibt, daß seiner Wahl überwiegende öffentliche Interessen, insbesondere im Hinblick auf die Reinhaltung des Wassers, der Luft und des Bodens nicht entgegenstehen dürfen. Daraus folgt aber nicht, daß im Rahmen eines Standortvorbescheids die Eignung des Standorts nur in bezug auf entgegenstehende öffentliche Interessen, also nur nach Maßgabe des § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG zu überprüfen ist. Eine solche eingeschränkte Prüfung ist allenfalls dann angängig, wenn auch der Antrag auf Erlaß des Vorbescheides schon entsprechend eingeschränkt ist. Ansonsten muß die Genehmigungsbehörde auch der Frage nachgehen, ob sich Bedenken gegen den in Aussicht genommenen Standort im Hinblick auf andere, eine standortbezogene Komponente aufweisende Genehmigungsvoraussetzungen ergeben; denn hinsichtlich dieser Komponenten enthält der Standortvorbescheid ebenfalls eine abschließende Entscheidung und entfaltet damit Bindungswirkung für spätere (Teil-)Genehmigungen. Die Genehmigungsbehörde muß also auch prüfen, ob an dem gewählten Standort die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden durch die Errichtung und den Betrieb der Anlage getroffen (§ 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG) und ob dort der erforderliche Schutz gegen Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter gewährleistet werden kann (§ 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG). Da diese Genehmigungsvoraussetzungen jedoch (auch) drittschützend sind, kann ein Standortvorbescheid von Dritten mit der Behauptung angefochten werden, daß ihnen gegenüber keine auf die Besonderheiten des Standorts ausreichend Bedacht nehmende Gefahren- und Risikovorsorge getroffen worden sei.

b)

Der Beklagte meint weiter, die Kläger müßten sich entgegenhalten lassen, daß sie die inzwischen ergangenen neun Teilgenehmigungen für das Kernkraftwerk Krümmel bestandskräftig hätten werden lassen. Ihre Klagebefugnis sei daher - selbst wenn sie ursprünglich einmal bestanden haben sollte - jedenfalls aus diesem Grunde erloschen. Hinter diesem Vorbringen steht offenbar die Ansicht, mit jeder Teilgenehmigung werde sozusagen erneut und unabhängig von dem streitigen Vorbescheid über die Standort frage (mit) Entschieden. Dies trifft nicht zu. Soweit über die Eignung eines Standorts in einem Vorbescheid nach § 7 a AtG abschließend befunden worden ist, enthalten spätere Teilgenehmigungen zu dieser Frage nur wiederholende Aussagen ohne eigenständigen Regelungsgehalt. Wird daher ein Standortvorbescheid auf die Anfechtungsklage eines Dritten hin aufgehoben, so ist die Errichtung der Anlage auch dann nicht (vollständig) genehmigt, wenn die Gesamtheit der einzelnen Teilerrichtungsgenehmigungen sämtliche Teile der Anlage erfaßt; vielmehr wird diesen Genehmigungen durch den Wegfall des Standortvorbescheides die Grundlage entzogen.

2.

Das Berufungsurteil steht mit Bundesrecht in Einklang, soweit es die Berufungen der Kläger gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zurückgewiesen hat; die Anschlußrevisionen der Kläger zu 3 und 4 sind demgemäß nicht begründet. Die Kläger zu 3 und 4 wenden sich gegen das angefochtene Urteil, soweit es den Standortvorbescheid des Beklagten nicht aufgehoben, sondern durch eine anderslautende Feststellung ersetzt hat, im wesentlichen mit Argumenten, die auf eine generelle Ablehnung der friedlichen Nutzung der Kernenergie im großtechnischen Maßstab hinauslaufen. Dies widerspricht jedoch der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Kalkar-Entscheidung (BVerfGE 49, 89, 127 [BVerfG 08.08.1978 - 2 BvL 8/77]) [BVerfG 08.08.1978 - 2 BvL 8/77] und in seinem das Atomkraftwerk Mühlheim-Kärlich betreffenden Beschluß vom 20. Dezember 1979 (BVerfGE 53, 30, 56 [BVerfG 20.12.1979 - 1 BvR 385/77]) [BVerfG 20.12.1979 - 1 BvR 385/77] ausgeführt, daß zur Grundsatzentscheidung für oder gegen die friedliche Nutzung der Kernenergie allein der Gesetzgeber berufen sei und daß es in einer notwendigerweise mit Ungewißheit belasteten Situation zuvörderst in der politischen Verantwortung des Gesetzgebers und der Regierung liege, im Rahmen ihrer jeweiligen Kompetenzen die von ihnen für geboten erachteten Entscheidungen bezüglich der wirtschaftlichen Nutzung der Atomspaltung zu treffen. Die Regelung in § 7 Abs. 2 des Atomgesetzes vom 23. Dezember 1959 (BGBl. I S. 814) i.d.F. der Bekanntmachung vom 31. Oktober 1976 (BGBl. I S. 3053) - AtG - sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden; der Staat sei damit seiner Pflicht, das in Art. 2 Abs. 2 GG gewährleistete Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit zu schützen, in ausreichender Weise nachgekommen. Es kann daher keine Rede davon sein, daß - wie die Anschlußrevisionen meinen - das Atomgesetz das Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit "aushöhle".

Entgegen der Auffassung der Anschlußrevisionen ist die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Standort Vorbescheides auch nicht von der Energiebedarfssituation abhängig. Die Vorschrift des § 7 Abs. 2 AtG knüpft an diese Voraussetzung nicht an. Sie schreibt auch nicht vor, daß nur die öffentliche Hand Atomkraftwerke errichten dürfe; dies ist ebenfalls verfassungsgemäß. Da nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die Regelung in § 7 Abs. 2 AtG das Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit hinreichend schützt, besteht von Verfassungs wegen kein Grund, den Bau von Atomkraftwerken in staatliche Regie zu nehmen. Dem entspricht, daß das Bundesverfassungsgericht in seiner Kalkar-Entscheidung auch geprüft hat, ob die Einräumung eines Versagungsermessens in § 7 Abs. 2 AtG gegen die Art. 12 Abs. 1 und 14 Abs. 1 GG verstößt (BVerfGE 49, 89, 145 f. [BVerfG 08.08.1978 - 2 BvL 8/77]) [BVerfG 08.08.1978 - 2 BvL 8/77].

Soweit die Anschlußrevisionen in Wiederholung früheren Vorbringens der Kläger darauf hinweisen, daß durch den Betrieb eines Kernkraftwerks bei Krümmel die Mikrofauna und Mikroflora der Elbe gefährdet werde, hat dieser Gesichtspunkt keinerlei Bezug zur geschützten Rechtssphäre der Kläger zu 3 und 4. Entsprechendes gilt für das Vorbringen der Anschlußrevisionen, die Entsorgung des Kernkraftwerks sei ungelöst. In diesem Zusammenhang hat das Berufungsgericht zutreffend darauf hingewiesen, daß die durch die Novelle vom 30. August 1976 (BGBl. I S. 2573) in das Atomgesetz eingefügte Vorschrift des § 9 a AtG auf den streitigen Vorbescheid nicht anwendbar sei.

3.

Das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht, soweit es den angefochtenen Standortvorbescheid des Beklagten mit zusätzlichen, aus dem Strahlenminimierungsgebot hergeleiteten Vorbehalten versehen hat.

a)

Das Berufungsgericht meint, die Rechtmäßigkeit eines Standortvorbescheides nach § 7 a AtG beurteile sich nach Maßgabe der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung; es rechtfertigt diese - sein Urteil im übrigen nicht tragende - Ansicht mit dem Hinweis, ein Standortvorbescheid sei ein Verwaltungsakt mit Dauerwirkung, "der für die gesamte Bauzeit und Betriebsdauer des Kernkraftwerks die Eignung des Standorts feststelle". Diese Auffassung des Berufungsgerichts ist mit Bundesrecht nicht zu vereinbaren. Ein Standortvorbescheid nach § 7 a AtG ist kein Dauerverwaltungsakt. Er beseitigt vielmehr teilweise die Rechtsausübungssperre, welche durch das Genehmigungsverfahren des § 7 AtG eingeführt worden ist. Hierin erschöpft sich sein Inhalt, auch wenn die daran anknüpfenden Rechtsfolgen in Gestalt einer Bindungswirkung - wie bei feststellenden und gestaltenden Verwaltungsakten in der Regel - fortdauern. Im übrigen beantwortet sich die Frage nach dem anzuwendenden Recht nicht in erster Linie nach der Art des angefochtenen Verwaltungsakts, sondern nach den anzuwendenden materiellrechtlichen Regelungen. Danach ist bei Anfechtungsklagen in der Regel auf die Rechtslage bei Erlaß der (letzten) Verwaltungsentscheidung abzustellen, soweit nicht besondere Vorschriften, insbesondere des Überleitungsrechts, auf einen anderen Zeitpunkt abstellen (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Februar 1975 - BVerwG 4 C 21.74 - in NJW 1975, 1373 [BVerwG 14.02.1975 - BVerwG IV C 21.74]). Auch das Berufungsgericht geht von diesen Grundsätzen jedenfalls insoweit aus, als es die rechtlichen Folgerungen, die sich nach seiner Meinung aus der während des vorliegenden Rechtsstreits in Kraft getretenen Vorschrift des § 9 a AtG für die Errichtung von Atomkraftwerken ergeben, gerade nicht auf den hier streitigen Standortvorbescheid angewendet wissen will.

Schließlich hat der erkennende Senat bereits entschieden, daß bei der gerichtlichen Prüfung atomrechtlicher Genehmigungen der Sachverhalt im Zeitpunkt der Genehmigungserteilung maßgebend ist, (BVerwGE 60, 297, 315) [BVerwG 17.07.1980 - 7 C 101/78] und sich in diesem Zusammenhang auf das "Würgassen-Urteil" des 1. Senatsvom 16. März 1972 - BVerwG 1 C 49.70 - (in DVBl. 1972, 678, 680) bezogen. Der 1. Senat hat in diesem Urteil allerdings eine Einschränkung für neuere wissenschaftliche Erkenntnisse gemacht, die die Sicherheit der Anlage in Frage stellen. Ob diese Einschränkung aufrechtzuerhalten ist, bedarf aus Anlaß des vorliegenden Falles keiner Entscheidung; sie bezieht sich ohnehin nur auf solche Erkenntnisse, die bei schon erteilten Genehmigungen zum Widerruf gemäß § 17 Abs. 5 AtG zwingen.

b)

Das Berufungsgericht meint weiter, der Beklagte habe sich vor Erlaß des angefochtenen Vorbescheides kein vorläufiges positives Gesamturteil hinsichtlich des Konzepts der Anlage bilden müssen. Es folgert dies aus § 1 Abs. 3 AtAnlV und der dort fehlenden Verweisung auf § 1 Abs. 2 Satz 2 AtAnlV. Das widerspricht der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urteil vom 16. März 1972 (a.a.O. S. 679 1. Sp.)); die an anderer Stelle dieses Urteils gebrauchte und vom Berufungsgericht als Stütze für seine Auffassung in Anspruch genommene Wendung, dem Vorhaben dürften "keine von vornherein unüberwindlichen rechtlichen Hindernisse entgegenstehen" (a.a.O. S. 680 1. Sp.), ist nur eine Umschreibung für dieses Gesamturteil. Sie soll zum Ausdruck bringen, daß dessen Vorläufigkeit durch die Vorläufigkeit der zu prüfenden Unterlagen, nicht aber durch eine mindere Intensität der Prüfung - etwa im Sinne einer bloßen Evidenzkontrolle - bedingt ist.

Der dem Berufungsgericht unterlaufene Rechtsfehler ist jedoch schon deshalb ohne Einfluß auf das Ergebnis des Rechtsstreits, weil der Beklagte unter Abschnitt II des streitigen Vorbescheides jede Bindung an das dem Antrag der Beigeladenen zugrundeliegende Anlagenkonzept ausgeschlossen hat; damit wird entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts nicht bloß "etwas Selbstverständliches" zum Ausdruck gebracht. Die Kläger sind vielmehr aufgrund dieses Vorbehalts bei künftigen Teilgenehmigungen nicht mit Einwendungen gegen das Konzept der Anlage gemäß § 7 b AtG ausgeschlossen, und zwar auch nicht bezüglich des der Genehmigungsbehörde bei Erlaß eines Standortvorbescheides abverlangten vorläufigen positiven Gesamturteils; sie können infolgedessen den streitigen Standortvorbescheid nicht mit Gründen angreifen, die auf das Anlagekonzept bezogen sind. Das Berufungsgericht hat daher im Ergebnis zutreffend den Einwand der Kläger, die Anlage weise keinen Berstschutz auf, zurückgewiesen. Offenbleiben kann, ob ein so umfassender Bindungsausschluß, wie ihn der Beklagte unter II seines Bescheides vorgenommen hat, zulässig ist. Rügen könnten eine daraus etwa herzuleitende Rechtswidrigkeit ohnehin nur die Beigeladenen, nicht aber die Kläger.

c)

Das Berufungsgericht will mit den von ihm gemachten Vorbehalten einmal möglichen Gesundheitsgefahren begegnen, die durch radioaktive Kontamination des der Trinkwasserversorgung von Hamburg dienenden Grundwassers für die Gesundheit einzelner entstehen könnten, und zum anderen sicherstellen, daß im weiteren Verlauf des Genehmigungsverfahrens auch Vorsorge gegen diejenigen Risiken getroffen werden kann, welche sich nach seiner Meinung aus der Nähe der Großstadt Hamburg zum Standort des Kernkraftwerks ergeben. Dieses Vorgehen des Berufungsgerichts hält einer rechtlichen Nachprüfung nicht stand. Es verkennt im ersten Fall den Umfang des sachlichen Regelungsgehalts, den der angefochtene Standortvorbescheid aufweist, und im zweiten Fall die Reichweite des Drittschutzes, die § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG vermittelt. Im einzelnen ist folgendes zu bemerken:

aa)

Das Berufungsgericht geht davon aus, der angefochtene Bescheid könne Rechte der Kläger nur insoweit verletzen, als er ihnen gegenüber für das weitere Genehmigungsverfahren Bindungswirkung entfalte. Dieser revisionsgerichtlich nicht zu beanstandende Ansatz zwingt zur Beantwortung der Frage, in welchem Umfang der Beklagte mit dem streitigen Verwaltungsakt über den gewählten Standort entschieden hat. In diesem Zusammenhang ist der Vorbehalt, den der Beklagte unter Abschnitt III 1 des Vorbescheides gemacht hat, von besonderer Bedeutung, weil er dessen Bindungswirkung einschränkt. Nach dem in Rede stehenden Vorbehalt haben die Beigeladenen durch Gutachten unabhängiger Sachverständiger nachzuweisen, daß der Betrieb des Kernkraftwerks mit Frischwasserkühlung an dem gewählten Standort unter Berücksichtigung aller einschlägigen Gesichtspunkte von Wasserwirtschaft und Umweltschutz möglich ist; sollte ein solcher Nachweis nicht zu erbringen sein, müssen sie dartun, daß der Errichtung und dem Betrieb von Kühltürmen überwiegende öffentliche Interessen bzw. Hindernisse aus technischer und rechtlicher Sicht nicht entgegenstehen. Das Berufungsgericht meint, dieser Vorbehalt sei zu unbestimmt, "um die Abhängigkeit der Betriebsgenehmigung von einer zufriedenstellenden Beantwortung der mit der möglichen Anreicherung langlebiger Radionuklide bei der Bodenpassage des Elbewassers und deren Auswirkungen auf die Hamburger Trinkwasserversorgung zusammenhängenden Fragen in einer Weise klarzustellen, weiche eine Berufung der Beigeladenen auf die Bindungswirkung des Vorbescheides ausschließt". Es begründet seine Meinung jedoch nicht näher und führt insbesondere nicht aus, wie es den von ihm als "Auflage" bezeichneten Vorbehalt versteht. Unter diesen Umständen kann der erkennende Senat selbst den in Rede stehenden Vorbehalt auslegen.

Der erkennende Senat ist der Auffassung, daß angesichts der Formulierung des Vorbehalts unter III 5 des angefochtenen Bescheides der Beklagte kein Urteil über die Eignung des gewählten Standorts unter hydrologischen Gesichtspunkten abgegeben hat. Der Beklagte hat vielmehr ausdrücklich offengelassen, ob an diesem Standort eine Frischwasserkühlung möglich ist und ob - sollte sie aus Gründen des Umweltschutzes oder der Wasserwirtschaft, zu der auch eine gesicherte Trinkwasserversorgung gehört, ausscheiden - wenigstens die rechtlichen und tatsächlichen Voraussetzungen für eine Kühlung mittels Kühltürmen vorliegen. Er hat für jede dieser beiden Alternativen besondere Nachweise für erforderlich gehalten. Da jedoch - wie auch aus den im Genehmigungsverfahren von den Beigeladenen vorgelegten "sicherheitstechnischen Betrachtungen" hervorgeht - die Beseitigung des Abwassers aus dem mit Frischwasserkühlung geplanten Kernkraftwerk über das Hauptkühlwasser erfolgen sollte, war kein Raum mehr für den in Rede stehenden Vorbehalt des Berufungsgerichts, wie es ihn im Tenor seines Urteils unter Nr. 3 formuliert hat. Vielmehr hätte das Berufungsgericht den Einwand der Kläger - in Betracht kommen als mögliche Betroffene ohnehin nur die Kläger zu 1 und 4 -, langlebige Radionuklide könnten in gesundheitsschädlicher Konzentration in das Trinkwassernetz der Stadt Hamburg gelangen und einzelne Verbraucher schädigen, im Hinblick auf den insoweit eingeschränkten Regelungsgehalt des angefochtenen Vorbescheides zurückweisen müssen. Fehl geht auch der Einwand der Revision des Beklagten, der Vorbehalt unter III 5 des Bescheides habe die Möglichkeit einer Kühlung als solche nicht in Frage stellen, sondern nur die Entscheidung offenhalten sollen, welche Art der Kühlung letztlich vorzuziehen sei. Eine solche Auslegung ist mit der Formulierung des Vorbehalts nicht zu vereinbaren und würde damit die von dem angefochtenen Bescheid potentiell betroffenen Dritten über den Umfang ihrer Anfechtungslast täuschen; daher kann auch offenbleiben, ob ein Vorbehalt dieses Inhalts rechtlich überhaupt zulässig wäre.

bb)

Die beiden übrigen im Tenor des Berufungsurteils unter den Nrn. 1 und 2 angeführten Vorbehalte des Berufungsgerichts können deshalb keinen Bestand haben, weil ihnen die Auffassung zugrunde liegt, daß das zulässige Maß der Strahlenexposition für die Einzelperson auch von der Kollektivbelastung der Bevölkerung im Einwirkungsbereich der Anlage abhänge; es ist nach Auffassung des Berufungsgerichts überschritten bei einer "aus der Bevölkerungsdosis abschätzbaren Erhöhung der Todesrate auch nur um einen einzigen Menschen". Die so definierte Risikogrenze sieht das Berufungsgericht als erreicht an, wenn eine Umgebungsbevölkerung von einer Million Menschen "mit insgesamt 10 mrem oder über 50 Jahren mit 0,2 mrem/a" bestrahlt wird. Der darin liegenden Vermengung von Individual- und Kollektivrisiko ist der erkennende Senat in seinem schon erwähnten Urteil vom 22. Dezember 1980 mit dem Hinweis entgegengetreten, daß das Individualrisiko bei einer bestimmten Strahlenexposition stets dasselbe bleibe, gleichgültig, wie groß die Umgebungsbevölkerung eines Kernkraftwerks sein möge, und daß demgemäß eine Anfechtungsklage gegen eine atomrechtliche Genehmigung nicht auf die Behauptung gestützt werden könne, daß ein unzulässig hohes Bevölkerungsrisiko vorliege (a.a.O. S. 262). Mißt man die in Rede stehenden Vorbehalte des Berufungsgerichts an diesen Grundsätzen, so ergibt sich folgendes:

In bezug auf den Normalbetrieb der Kernkraftwerks sieht das Berufungsgericht nur diejenigen Risiken durch den angefochtenen Bescheid nicht als ausreichend berücksichtigt an, die sich aus der Strahlenbelastung der Hamburger Bevölkerung mit radioaktivem Jod 131 über den Weide-Kuh-Milch-Pfad ergeben; es meint, bei der späteren Festsetzung der Jod-Abgaberaten für das Kernkraftwerk Krümmel dürfe der standortbedingte Gesichtspunkt einer Vorbelastung der "für die Versorgung der Stadt Hamburg wichtigen Milcherzeugungsgebiete in der näheren und weiteren Umgebung des Kernkraftwerks" durch bereits von anderen Kernkraftwerken abgegebenes Radiojod nicht unberücksichtigt bleiben. Den Dosisgrenzwerten des § 45 der Strahlenschutzverordnung vom 13. Oktober 1976 (BGBl. I S. 2905) - StrlSchV - mißt das Berufungsgericht in diesem Zusammenhang allenfalls Bedeutung für das Verhältnis zwischen zulässiger Ganzkörper- und Schilddrüsenbelastung zu. Hieraus sowie aus der Bezugnahme des Berufungsgerichts auf seinen Beschluß vom 22. November 1976 erhellt, daß es mit seinem Vorbehalt gemäß Nr. 1 des Tenors Risiken begegnen will, die für die Einzelperson mit einer Strahlenbelastung der Schilddrüse durch radioaktives Jod 131 in der Größenordnung um 1 mrem verbunden sind und damit weit unterhalb des drittschutzvermittelnden Dosisgrenzwertes von 90 mrem für die Einzelperson gemäß § 45 StrlSchV liegen. Hiergegen können die Kläger keine standortbezogene Risikovorsorge verlangen; in Betracht kämen ohnehin - auch vom Standpunkt des Berufungsgerichts aus - wohl nur die in Hamburg wohnenden Kläger zu 1 und 4.

Dem erkennenden Senat erscheint in diesem Zusammenhang im Hinblick auf das Vorgehen des Berufungsgerichts ein weiterer Hinweis angezeigt. Das Berufungsgericht ist der Meinung, dem Rechtsschutzinteresse des Drittbetroffenen sei regelmäßig Genüge getan, wenn standortbezogene Besonderheiten, gegen die bei der Errichtung oder dem Betrieb eines Kernkraftwerks Vorsorge getroffen werden müsse, im Rahmen von Vorbehalten zum Standortvorbescheid berücksichtigt würden. Diese Erwägung ist für sich gesehen zutreffend; sie läßt aber die Rechtsposition der Antragsteller (Beigeladenen) außer acht und berechtigt demgemäß das Berufungsgericht nicht ohne weiteres dazu, seinerseits einem Standortvorbescheid Vorbehalte beizufügen, die den eigenen Bedenken Rechnung tragen oder "den Klägern und anderen Drittbetroffenen die Chance bewahren" sollen, im weiteren Verlauf des Genehmigungsverfahrens standortorientierte Einwendungen vorzubringen. In dieser Weise mag die Genehmigungsbehörde im Hinblick auf das ihr in § 7 a AtG eingeräumte Ermessen vorgehen können; das Berufungsgericht muß dagegen, hält es die Bindungwirkung eines Vorbescheides im Hinblick auf möglicherweise entgegenstehende Rechtspositionen Drittbetroffener für zu weitgehend, seinen Zweifeln so lange nachgehen, bis die Sache spruchreif ist. Es darf also mangelnde Spruchreife nicht durch Beifügung von Vorbehalten ausgleichen; ein solches Verfahren ist durch § 113 Abs. 2 VwGO nicht gedeckt und verletzt zudem Rechte der Beigeladenen.

Ein weiteres standortbezogenes und durch den angefochtenen Bescheid nicht angemessen berücksichtigtes Risiko hält das Berufungsgericht bei einem Auslegungsstörfall im Hinblick auf die Belastung der Hamburger Innenstadt mit chemischen Schadstoffen für gegeben. Das Berufungsgericht meint, es sei "sicher nicht abwegig", daß bei einem solchen Störfall - ungünstige Witterungsverhältnisse vorausgesetzt - die Einwohner Hamburgs mit einer durchschnittlichen Ganzkörperdosis um 10 mrem belastet würden. Damit sei die Risikogrenze für diese Menschen erreicht; sie werde bei einer Vorbelastung durch chemische Schadstoffe "zwangsläufig" überschritten. Auch hier stellt also das Berufungsgericht allein auf die Kollektivbelastung der Bevölkerung ab und schiebt mit dieser Erwägung den Hinweis der von ihm gehörten medizinischen Sachverständigen beiseite, daß bei Strahlenbelastungen unterhalb der Grenze von 30 mrem/a Ganzkörperdosis der radiologisch bedingte Anteil an den Gesundheitsschäden gegenüber gleichzeitigen chemischen Belastungen "vernachlässigbar gering" sei. Das ist rechtsfehlerhaft; die Kläger - in Betracht kommen auch hier nur die Kläger zu 1 und 4 - können keine besondere standortbezogene Risikovorsorge für den Auslegungsstörfall wegen der Belastung der Hamburger Innenstadt mit chemischen Schadstoffen verlangen, wenn die sie in einer solchen Situation treffende Strahlenbelastung noch im Bereich dessen liegt, was der Gesetzgeber der Einzelperson durch den Normalbetrieb von Kernkraftwerken zumutet. Unter diesen Umständen kann dahinstehen, ob das Berufungsgericht bei seinen Überlegungen die Funktion eines Störfallgrenzwerts, wie er jetzt in § 28 Abs. 3 StrlSchV festgesetzt ist, zutreffend erfaßt und die Immissionswerte für Gase gemäß Nr. 2.4.3 der TA Luft, die nach den von ihm getroffenen Feststellungen für keine der gemessenen Schadstoffkonzentrationen in der Hamburger Innenstadt - weder im Langzeit- noch im Kurzzeitbereich - erreicht werden, für die rechtliche Beachtlichkeit der von ihm untersuchten Risiken angemessen gewürdigt hat.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus den §§ 154 Abs. 1 und 2 und 162 Abs. 3 VwGO.