Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 14.12.1995, Az.: BVerwG 4 N 2/95

I.

Gegenstand der Normenkontrolle ist die Verordnung der Freien und Hansestadt Hamburg vom 20. August 1991, mit der der Bebauungsplan Lurup 37 aus dem Jahre 1970 dahin gehend geändert wurde, daß die im Gewerbegebiet zulässigen Vorhaben durch folgende Regelung eingeschränkt wurden:

"Im Gewerbegebiet werden Ausnahmen für Spielhallen und ähnliche Unternehmen im Sinne von § 33 i der Gewerbeordnung, die der Aufstellung von Spielgeräten mit oder ohne Gewinnmöglichkeiten dienen, sowie Vorführ- und Geschäftsräume, deren Zweck auf Darstellungen oder auf Handlungen mit sexuellem Charakter ausgerichtet ist, ausgeschlossen."

Die Antragsteller, die in diesem Gebiet Spielhallen einrichten wollen, halten die Änderungsverordnung für nichtig, weil es sich um eine gegen ihr Vorhaben gerichtete Verhinderungsplanung handle; diese sei weder erforderlich noch von einer gerechten Abwägung getragen.

Das Normenkontrollgericht, das Hamburgische Oberverwaltungsgericht, hat die Sache gemäß § 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 VwGO dem Bundesverwaltungsgericht zur Klärung der Frage vorgelegt, ob es mit Bundesrecht vereinbar ist, den durch textliche Änderung eines Bebauungsplans eingefügten Ausschluß einer Ausnahme (§ 1 Abs. 6 BauNVO 1990) als Bestimmung der Unzulässigkeit einer allgemein zulässigen Nutzungsart (§ 1 Abs. 5 BauNVO 1990) zu deuten, wenn erkennbar ist, daß der Plangeber diese Nutzungsart vollständig verbieten wollte, aber hierzu wegen der später in der Rechtsprechung erkannten Nichtigkeit einer Rechtsverordnung des Bundes (§ 25 c Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 BauNVO 1990) nur scheinbar das richtige Mittel gewählt hat.

Zur Begründung führt das Gericht aus:

Die Formulierung der Änderungsverordnung knüpfe an § 25 c Abs. 3 Satz 1 BauNVO 1990 an, wonach die neugefaßte Gebietsvorschrift für Gewerbegebiete auch auf alle bereits festgesetzten Gewerbegebiete Anwendung finden sollte. In dieser neuen Gebietsvorschrift des § 8 Abs. 3 BauNVO 1990 seien die Vergnügungsstätten als ausnahmsweise zulässige Nutzungen aufgeführt. Demgemäß habe der Plangeber, der Spielhallen im Gewerbegebiet des Bebauungsplans Lurup 37 habe ausschließen wollen, von dem durch § 1 Abs. 6 BauNVO 1990 eröffneten Festsetzungstyp Gebrauch machen und "Ausnahmen" für Spielhallen ausschließen müssen.

Nachdem § 25 c Abs. 3 Satz 1 BauNVO 1990 jedoch von der Rechtsprechung als nichtig erkannt und vom Gesetzgeber aufgehoben worden sei, richte sich die Zulässigkeit von Vorhaben im Gewerbegebiet des vorliegenden Bebauungsplans (wieder) nach § 8 BauNVO 1968. Danach rechneten die gewerbegebietsadäquaten Vergnügungsstätten zu den gemäß § 8 Abs. 2 allgemein zulässigen "Gewerbebetrieben aller Art". Ein darauf bezogener Ausschluß von Spielhallen müßte unter Verwendung des in § 1 Abs. 5 BauNVO 1990 zugelassenen Festsetzungstyps einfach dahin gehend lauten, daß Spielhallen im Gewerbegebiet "ausgeschlossen" sind. Die Formulierung der Änderungsverordnung sei demgemäß aus sich heraus nicht ohne weiteres verständlich, wenn man sie - entsprechend der zwischenzeitlich erkannten Rechtslage - auf § 8 BauNVO 1968 beziehe. Eine Festsetzung nach § 1 Abs. 5 BauNVO 1990 sei im Wortlaut nicht zu erkennen, und der Ausschluß von Ausnahmen für Vergnügungsstätten gehe von seinem - insoweit eindeutigen - Wortlaut her ins Leere; denn Vergnügungsstätten rechneten nach dieser Gebietsvorschrift gerade nicht zu den nur ausnahmsweise, sondern - in gewissem Umfang - zu den allgemein zulässigen Nutzungsarten. Die Aufstellungsvorgänge und die Planbegründung ergäben jedoch zweifelsfrei, daß der Plangeber in jedem Fall Spielhallen in dem Gewerbegebiet definitiv habe ausschließen wollen, unabhängig davon, ob sie nur ausnahmsweise oder allgemein zulässig gewesen seien. Die Formulierung der Änderungsverordnung sei allein der damals für maßgeblich erachteten Regelung des § 25 c Abs. 3 Satz 1 BauNVO 1990 geschuldet.

Demnach stelle sich die Vorlagefrage. Sie sei von grundsätzlicher Bedeutung; denn sie sei nicht darauf gerichtet, das richtige Verständnis einer singulären planerischen Festsetzung klären zu lassen. Sie ziele vielmehr allgemein auf die Präzisierung der Anforderungen des Rechtsstaatsgebots an die Normenklarheit insbesondere von Festsetzungen in Bebauungsplänen. Die Frage sei, ob eine Festsetzung im Sinne des vom Plangeber zweifelsfrei gewollten und unter Berücksichtigung des normativen Kontextes zweifelsfrei erschließbaren Regelungsergebnisses gedeutet werden könne oder ob die einen bestimmten Festsetzungstyp in Anspruch nehmende Formulierung es von vornherein ausschließe, ihr die Bedeutung eines anderen Festsetzungstyps beizumessen, und zwar auch bei den von ihrer Zweckbestimmung her ähnlichen Festsetzungstypen des § 1 Abs. 5 und 6 BauNVO 1990.

Die Vorlagefrage sei auch entscheidungserheblich. Sei sie zu bejahen, seien die Normenkontrollanträge als unbegründet abzuweisen, da sonstige Nichtigkeitsgründe nicht ersichtlich seien. Der Wechsel in der zutreffenden Ermächtigungsgrundlage wäre jedenfalls im Streitfall unbedenklich, da entsprechend der Anforderung in § 1 Abs. 5 BauNVO 1990 trotz des Spielhallenausschlusses der Gebietscharakter des Gewerbegebiets gewahrt bliebe. Sofern in der irrigen Annahme des Plangebers, eine ausnahmsweise zulässige Nutzung auszuschließen, ein Fehler im Abwägungsvorgang zu sehen sein sollte, wäre dieser nicht auf das Abwägungsergebnis im Sinne von § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB von Einfluß gewesen, da der Plangeber in jedem Fall die Gewerbeflächen für produzierendes Gewerbe habe sichern wollen. Sei die Vorlagefrage zu verneinen, so begründe der Verstoß gegen das rechtsstaatliche Gebot der Normenklarheit die Nichtigkeit der Planänderung.

Der vorlegende Senat beabsichtige, die Vorlagefrage zu verneinen und den Normenkontrollanträgen demgemäß stattzugeben. Die Änderungsverordnung verstoße gegen das Gebot der Klarheit und Bestimmtheit planerischer Normen. Dabei werde nicht übersehen, daß sich die sprachliche "Anknüpfungslücke" zwischen dem maßgeblichen § 8 BauNVO 1968 und der Regelung des Spielhallenausschlusses in der angegriffenen Änderungsverordnung bei Berücksichtigung des normativen Kontextes, also insbesondere des gescheiterten § 25 c Abs. 3 Satz 1 BauNVO 1990, teleologisch im Sinne eines Ausschlusses der allgemein zulässigen gewerbegebietsadäquaten Spielhallen schließen ließe. Es sei auch einzuräumen, daß sich eine dieses Ergebnis anstrebende Regelungsabsicht des Plangebers ohne weiteres und eindeutig aus dem Aufstellungsbeschluß, der Planbegründung und den Planakten ergebe. Schließlich sei dem Plangeber der "Fehlgriff" in der Formulierung auch nicht rechtlich vorzuhalten, da er sich mit Recht an der Neufassung der BauNVO orientiert habe und demzufolge weder die Möglichkeit noch die Notwendigkeit einer auf die Inanspruchnahme von § 1 Abs. 5 BauNVO 1990 ausgerichteten Formulierung gesehen habe.

Das ändere jedoch nichts an der Überzeugung des vorlegenden Senats, daß die sich aus dem insoweit eindeutigen Wortlaut der Festsetzung ergebende Widersprüchlichkeit zur maßgeblichen Gebietsvorschrift des § 8 BauNVO 1968 unter dem rechtsstaatlichen Gesichtspunkt der Normenklarheit planungsrechtlicher, eigentumsinhaltsbestimmender Normen nicht hingenommen werden könne.

II.

Die Vorlage ist insoweit zulässig, als der vorgelegten Rechtsfrage Entscheidungserheblichkeit zukommt. Das Normenkontrollgericht hat - im wesentlichen unter Bezugnahme auf die Entscheidungsgründe des Verwaltungsgerichts in einer Parallelsache - näher dargelegt, daß die fragliche Änderung des Bebauungsplans hinsichtlich des Planungsverfahrens und der Abwägung nicht zu beanstanden ist und daß deshalb der Ausgang des Normenkontrollverfahrens davon abhängt, ob die planerische Festsetzung für Spielhallen unter dem Gesichtspunkt der Normenklarheit so ausgelegt werden kann, daß damit die Unzulässigkeit einer allgemein zulässigen Nutzungsart im Sinne von § 1 Abs. 5 BauNVO 1990 bestimmt wird.

Bedenken könnten jedoch insoweit bestehen, ob die Vorlagefrage revisibles Recht betrifft. Die Frage zielt nämlich auf die Auslegung der textlichen Festsetzung eines Bebauungsplans, der dem irrevisiblen Landesrecht angehört. Insoweit bestehen auch Bedenken gegen die Grundsätzlichkeit der Vorlagefrage. Ob nämlich eine einzelne Formulierung eines Bebauungsplans dem Bestimmtheitserfordernis genügt, ist in aller Regel eine Frage der Auslegung des Planes im Einzelfall und keiner rechtsgrundsätzlichen Klärung zugänglich (vgl. Beschluß vom 18. Dezember 1989 - BVerwG 4 NB 26.89 - Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 7 = ZfBR 1990, 99 = BRS 49 Nr. 75).

Auch die Formulierung der Vorlagefrage ("Ob es mit Bundesrecht vereinbar ist, ...") führt nicht ohne weiteres zu einer Auslegung revisiblen Rechts. Wie sich aus der Begründung der Vorlageentscheidung ergibt, sieht das Normenkontrollgericht den bundesrechtlichen Bezug der Frage darin, welche Anforderungen das Rechtsstaatsgebot an die Normenklarheit insbesondere von Festsetzungen in Bebauungsplänen stellt. Die Heranziehung des Rechtsstaatsgebots bei der Auslegung und Anwendung von Landesrecht ändert indes grundsätzlich nichts an der kompetenziellen Zuordnung einer Sachmaterie (vgl. Urteil vom 14. April 1978 - BVerwG 4 C 6.76 - BVerwGE 55, 337 (340) [BVerwG 14.04.1978 - 4 C 6/76]; vgl. auch BVerfGE 61, 149 (203) [BVerfG 19.10.1982 - 2 BvF 1/81]). Eine revisible Frage wird erst aufgeworfen, wenn der Inhalt eines bundesverfassungsrechtlichen Gebots selbst zu erörtern ist, um daran die Gültigkeit eines landesrechtlich auszulegenden Rechtssatzes zu messen (vgl. Urteil vom 18. Dezember 1987 - BVerwG 4 C 9.86 - BVerwGE 78, 347 (351) [BVerwG 18.12.1987 - 4 C 9/86]; Beschluß vom 3. Juni 1991 - BVerwG 4 NB 15.91 S. 7).

Ein grundsätzlicher Klärungsbedarf ist in diesem Zusammenhang nicht ersichtlich. Es ist nämlich geklärt, daß einer Norm nicht deshalb die rechtsstaatlich gebotene Bestimmtheit oder Klarheit fehlt, weil sie der Auslegung bedarf. Es ist vielmehr ausreichend, wenn der Norminhalt durch die anerkannten Auslegungsmethoden zweifelsfrei ermittelt werden kann. Der Kanon der klassischen Auslegungsgrundsätze umfaßt die Auslegung aus dem Wortlaut der Norm (grammatische Auslegung), aus ihrem Zusammenhang (systematische Auslegung), aus ihrem Zweck (teleologische Auslegung) sowie aus den Gesetzesmaterialien und der Entstehungsgeschichte (historische Auslegung; vgl. etwa BVerfGE 1, 299 (312) [BVerfG 21.05.1952 - 2 BvH 2/52];  87, 28 (45)). Die verschiedenen Methoden können gleichzeitig und nebeneinander angewandt werden und sich gegenseitig ergänzen (BVerfGE 35, 263 (279)). Die Interpretation ist nicht durch den formalen Wortlaut der Norm begrenzt. Ausschlaggebend ist vielmehr der objektive Wille des Gesetzgebers, soweit er "wenigstens andeutungsweise im Gesetzestext einen Niederschlag gefunden" hat (BVerfGE 86, 59 (64) [BVerfG 07.04.1992 - 1 BvR 1772/91]).

Für das Normenkontrollgericht steht eindeutig fest, daß durch die fragliche Festsetzung des Bebauungsplans Spielhallen im Gewerbegebiet generell ausgeschlossen werden sollten, und zwar unabhängig davon, ob sie nach der zugrunde zu legenden Gebietsvorschrift der Baunutzungsverordnung generell oder nur ausnahmsweise zulässig wären. Da gerade bei der Auslegung von Bebauungsplänen der Planbegründung starkes Gewicht zukommt (vgl. z.B. Urteil vom 22. Mai 1987 - BVerwG 4 C 57.84 - BVerwGE 77, 300 (306) [BVerwG 22.05.1987 - 4 C 57/84]), steht somit eindeutig fest, welchen Regelungsgehalt die Festsetzung des Bebauungsplans nach dem Willen des Normgebers haben soll. Dieser Regelungsgehalt findet im Wortlaut der Festsetzung auch einen Niederschlag; denn wenn Ausnahmen von Spielhallen ausgeschlossen werden, heißt das schon nach allgemeinem Sprachgebrauch nichts anderes, als daß Spielhallen eben überhaupt nicht zulässig sind. Nimmt man noch die Entstehungsgeschichte der Formulierung des Bebauungsplans hinzu (formelle Geltung von § 25 c Abs. 3 Satz 1 BauNVO 1990), so gibt es keinen Zweifel, daß die Festsetzung so auszulegen ist, daß damit Spielhallen - seien sie ansonsten grundsätzlich oder nur ausnahmsweise zulässig - in diesem Gewerbegebiet jedenfalls ausgeschlossen sind.

Wenn das Normenkontrollgericht trotz dieser handgreiflichen Normenklarheit dennoch eine zur Nichtigkeit führende Unklarheit annimmt, so beruht das offensichtlich auf einem Mißverständnis, das allerdings seinerseits bundesrechtlichen Bezug hat. Das Normenkontrollgericht nimmt wohl gedanklich Bezug auf das Problem des "numerus clausus" der Festsetzungsmöglichkeiten (vgl. z.B. Beschluß vom 12. Dezember 1990 - BVerwG 4 NB 13.90 - Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 10) nach der BauNVO und hält deshalb einen Fehlgriff in der Formulierung einer Festsetzung für einen Verstoß gegen die Normenklarheit. Die Antragsgegnerin hat nämlich die Festsetzungsmöglichkeit des § 1 Abs. 6 BauNVO 1990 formuliert, obwohl sie - hätte sie die Aufhebung von § 25 c Abs. 3 BauNVO 1990 damals schon in Rechnung gestellt - die Festsetzung nach § 1 Abs. 5 BauNVO hätte formulieren müssen. Das ändert aber nichts daran, daß die insoweit, mißglückte Formulierung durch Auslegung zweifelsfrei so zu deuten ist, daß eine Festsetzung nach § 1 Abs. 5 BauNVO 1990 getroffen worden ist. Die Antragsgegnerin hat damit eine nach dem numerus clausus zulässige Festsetzung getroffen, die auf Grund besonderer Umstände lediglich dem formalen Wortlaut nach mißverständlich formuliert worden ist. Ein solches "Versehen" ist schon ganz allgemein einer "berichtigenden Auslegung" zugänglich (vgl. BVerfGE 11, 139 (149) [BVerfG 31.05.1960 - 2 BvL 4/59]); das gilt hier um so mehr, als der Wortlaut der Festsetzung auch den generellen Ausschluß von Spielhallen zwanglos erfaßt und über den sachlichen Regelungszweck und Regelungswillen keinerlei Zweifel besteht.

Die Vorlagefrage ist deshalb zu bejahen und wird vom Senat in etwas abgewandelter Form so beantwortet:

Hat eine Gemeinde unter Zugrundelegung von § 25 c Abs. 3 Satz 1 BauNVO 1990 für ein Gewerbegebiet die Festsetzung nach § 1 Abs. 6 BauNVO 1990 getroffen, daß die nach § 8 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO 1990 ausnahmsweise zulässigen Vergnügungsstätten nicht zulässig sind, so steht Bundesrecht nicht entgegen, diese Festsetzung nach Aufhebung von § 25 c Abs. 3 Satz 1 BauNVO 1990 so auszulegen, daß damit die nach § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO 1968 allgemein zulässigen Vergnügungsstätten nach § 1 Abs. 5 BauNVO 1990 ausgeschlossen sind.

Berkemann

Hien

Lemmel

Heeren

Halama