I.

Die Beigeladene ist Eigentümerin des an die H.straße grenzenden Flurstücks .... Die Klägerin verlangt von ihr eine Vorausleistung auf den Erschließungsbeitrag.

Die Klägerin ließ in den 60er Jahren in der H.straße, dem vorderen Teil der V.straße und der Querverbindung zwischen beiden Straßen die Fahrbahn erstmalig herstellen. Die H.- und die V.straße bilden die beiden Hauptachsen des das Baugebiet "Stockacker" erschließenden Straßensystems. Sie führen in das Gebiet hinein; von ihnen zweigen mehrere Verkehrsanlagen ab, bei denen es sich teilweise um Sackgassen handelt. In den 80er Jahren setzte die Klägerin die Straßenherstellungsarbeiten fort und erstreckte sie auf alle Straßen des Baugebiets "Stockacker". Am 6. Februar 1986 beschloß der Gemeinderat, diese Straßen zur gemeinsamen Aufwandsermittlung und -verteilung zusammenzufassen. Mit Bescheid vom 21. Mai 1988 zog die Klägerin die Beigeladene zu einer Vorausleistung auf den Erschließungsbeitrag von 5.962,33 DM heran und verlangte von ihr unter Anrechnung einer bereits erbrachten Vorausleistung 5.562,17 DM. Auf den Widerspruch der Beigeladenen hob der Kreisrechtsausschuß des Beklagten den Vorausleistungsbescheid auf. Dagegen hat die Klägerin Anfechtungsklage erhoben. Nach Anhängigwerden ihrer Klage hat sie die Vorausleistungsforderung um 596,23 DM reduziert; insoweit haben die Beteiligten den Rechtsstreit für in der Hauptsache erledigt erklärt. Hinsichtlich des Rechtsstreits im übrigen hat das Verwaltungsgericht der Klage durch Urteil vom 12. Dezember 1990 stattgegeben und den Widerspruchsbescheid vom 14. August 1989 aufgehoben. Auf die dagegen von der Beigeladenen eingelegte Berufung hat das Berufungsgericht durch Urteil vom 12. November 1991 die verwaltungsgerichtliche Entscheidung geändert und die Klage mit im wesentlichen folgender Begründung abgewiesen:

Der angefochtene Vorausleistungsbescheid sei rechtswidrig, weil die Zusammenfassungsentscheidung der Klägerin gesetzwidrig sei und der Bescheid auch nicht mit einer anderen rechtlichen Begründung aufrechterhalten werden könne. Zwar sei dem Verwaltungsgericht in der Ansicht beizupflichten, die H.straße sei vor der Zusammenfassungsentscheidung vom 6. Februar 1986 noch nicht endgültig hergestellt gewesen. Deshalb stehe der Grundsatz, daß die Beitragspflicht nur einmal entstehen kann, der Rechtmäßigkeit dieser Entscheidung in der Tat nicht entgegen. Gleichwohl sei die Zusammenfassung aber unwirksam. § 130 Abs. 2 Satz 2 BBauG gestatte es, den entstandenen Erschließungsaufwand gemeinsam zu ermitteln und zu verteilen, wenn mehrere Straßen für die Erschließung der Grundstücke eine Einheit bilden. Damit werde bei Erschließungseinheiten die Möglichkeit eröffnet, insbesondere Anlagen, deren Herstellung unterschiedliche Aufwendungen verursacht hat, zur gemeinsamen Aufwandsermittlung und -verteilung zusammenzufassen. Die dadurch bedingte, zu Lasten der nicht durch die aufwendigere Erschließungsanlage erschlossenen Grundstücke gehende Nivellierung der Beitragshöhe sei jedoch mit dem das Erschließungsbeitragsrecht prägenden Vorteilsprinzip nur vereinbar, wenn die betroffenen Grundstücke auch von der aufwendigeren Anlage einen nennenswerten, über den Gemeinvorteil hinausgehenden Sondervorteil haben. Bei vordergründiger Betrachtung sei diese Voraussetzung hier erfüllt, weil die Anlieger der übrigen Straßen auf die Benutzung der H. und der V.straße als den beiden Hauptachsen des das Baugebiet "Stockacker" erschließenden Straßensystems angewiesen seien. Der vorliegende Fall sei jedoch darin atypisch beschaffen, daß die für die beiden Hauptstraßen entstandenen Kosten deutlich geringer seien als die Kosten für die mit qualitativ höherem Ausbaustandard errichteten Nebenstraßen. Die Beitragsnivellierung gehe daher zu Lasten der an der Hauptstraße gelegenen Grundstücke. In einem so gelagerten Fall werde der mit der Zusammenfassung erstrebte Vorteilsausgleich verfehlt; folglich mangele es an einem die Zusammenfassung rechtfertigenden Grund. Der somit auf einen unwirksamen Zusammenfassungsbeschluß gestützte Vorausleistungsbescheid könne auch nicht unter Vernachlässigung der Zusammenfassung mit Blick einzig auf die Kosten der H.straße aufrechterhalten werden. Eine solche Aufrechterhaltung scheitere daran, daß es an einer entsprechenden Ermessensentscheidung des Gemeinderats darüber fehle, daß für die Kosten allein der H.straße Vorausleistungen erhoben werden sollen. Eine Aufrechterhaltung als endgültiger Beitragsbescheid sei ebenfalls nicht zulässig. Denn ein Vorausleistungsbescheid unterscheide sich durch seine Vorläufigkeit so wesentlich von einem endgültigen Beitragsbescheid, daß insoweit mehr als nur ein Austausch der Heranziehungsgründe anzunehmen sei.

Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision der Klägerin, mit der sie die Verletzung von Bundesrecht rügt und die Aufhebung des Berufungsurteils sowie die Zurückweisung der Berufung gegen die erstinstanzliche Entscheidung begehrt.

Die Beigeladene und der Beklagte treten der Revision entgegen.

Sie verteidigen das Berufungsurteil.

II.

Die Revision hat keinen Erfolg. Das angefochtene Urteil verletzt zwar Bundesrecht, ist aber aus anderen Gründen im Ergebnis richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO).

Das Berufungsgericht nimmt an, die Entscheidung des Gemeinderats der Klägerin vom 6. Februar 1986, die beiden Hauptachsen im Baugebiet "Stockacker", die H.- und die V.straße, mit den von diesen Straßen abzweigenden "Nebenstraßen" zur gemeinsamen Aufwandsermittlung und -verteilung zusammenzufassen, sei mangels Vereinbarkeit mit Bundesrecht unwirksam. Es legt seiner Beurteilung § 130 Abs. 2 Satz 2 BBauG zugrunde. Das ist nicht zu beanstanden. Zwar beantwortet sich die Frage nach der Rechtmäßigkeit eines Erschließungsbeitragsbescheids grundsätzlich nach der Rechtslage, die im Zeitpunkt seines Erlasses bzw. - wenn sich ein Widerspruchsverfahren angeschlossen hat - im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids maßgebend war (vgl. Urteil vom 31. Januar 1992 - BVerwG 8 C 31.90 - UA S. 6). Doch erfaßt dieser Grundsatz nicht auch (Zwischen-)Entscheidungen wie die der Zusammenfassung mehrerer eine Erschließungseinheit bildender Anbaustraßen zur gemeinsamen Abrechnung, deren Wirksamkeit ihrerseits Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit eines Erschließungsbeitragsbescheids ist. Insoweit ist vielmehr auf die Rechtslage abzustellen, die Grundlage für die betreffende (Zwischen-)Entscheidung war.

Das Berufungsgericht geht davon aus, der Zusammenfassungsbeschluß vom 6. Februar 1986 sei unwirksam, weil die für die H.- und die V.straße angefallenen Kosten deutlich geringer seien als die Kosten der mit qualitativ höherem Ausbaustandard errichteten "Nebenstraßen". Ob dem Berufungsgericht in dieser Annahme gefolgt werden kann, läßt sich auf der Grundlage seiner tatsächlichen Feststellungen nicht abschließend beurteilen. Das Berufungsgericht hat nämlich die sich in diesem Zusammenhang aus dem materiellen Recht ergebenden Anforderungen an eine hinreichende Sachaufklärung verkannt. Darin liegt eine Verletzung von materiellem Bundesrecht.

Richtig ist, daß die Zusammenfassung von Erschließungsstraßen zur gemeinsamen Abrechnung nicht mit Bundesrecht vereinbar ist, wenn sich bereits im Zeitpunkt der betreffenden Entscheidung absehen läßt, daß auf diese Weise die durch die Hauptstraße erschlossenen Grundstücke mit höheren Erschließungsbeiträgen belastet werden als es bei einer Einzelabrechnung der Fall wäre. Das hat der erkennende Senat in dem am heutigen Tage in der Sache BVerwG 8 C 57.90 ergangenen Urteil wie folgt begründet:

"Wie sich u.a. aus der vom Gesetzgeber gewählten Reihenfolge der für die Aufwandsermittlung zugelassenen Räume ergibt, stellt die Ermittlung für eine einzelne Erschließungsanlage den gesetzlichen Regelfall dar (vgl. Urteil vom 15. November 1985 - BVerwG 8 C 41.84 - Buchholz 406.11 § 130 BBauG Nr. 35 S. 40 <47>). Zwar hat der Gesetzgeber den Gemeinden erlaubt, sich davon abweichend auch für eine Aufwandsermittlung (schon) für Abschnitte von Erschließungsanlagen oder (sogar) für mehrere Erschließungsanlagen zu entscheiden, sofern diese 'für die Erschließung der Grundstücke eine Einheit bilden' (§ 130 Abs. 2 Satz 2 BBauG).

Jedoch hängt die Rechtmäßigkeit einer solchen Abweichung von der Regel von der Erfüllung bestimmter Anforderungen ab, und zwar von Anforderungen, die vor allem von dem das Erschließungsbeitragsrecht insgesamt prägenden sog. Vorteilsprinzip bestimmt werden. Das gilt sowohl für eine Abschnittsbildung (vgl. Urteil vom 9. November 1984 - BVerwG 8 C 77.83 - BVerwGE 70, 247 <252>) als auch für eine Zusammenfassungsentscheidung.

Für eine Zusammenfassungsentscheidung hat der erkennende Senat dazu in seinem Urteil vom 11. Oktober 1985 (BVerwG 8 C 26.84 - BVerwGE 72, 143 <150 f.>) folgendes ausgeführt:

Durch § 130 Abs. 2 Satz 2 BBauG habe der Gesetzgeber für den Fall, daß die Herstellung von selbständigen beitragsfähigen Erschließungsanlagen unterschiedlich hohe Aufwendungen verursacht, die Möglichkeit eröffnet, auch die Grundstücke anteilig an den Kosten der aufwendigeren Anlage zu beteiligen, die durch die Anlage als solche nicht im Sinne des § 131 Abs. 1 BBauG erschlossen werden; Sinn der Zusammenfassung von Anlagen zur gemeinsamen Aufwandsermittlung und -verteilung sei, daß die durch die einzelnen zusammengefaßten Anlagen jeweils erschlossenen Grundstücke teils geringer, teils stärker mit Beiträgen belastet werden, als dies bei der Einzelabrechnung der Anlagen der Fall wäre. Eine solche zu Lasten der nicht durch die aufwendigere Erschließungsanlage erschlossenen Grundstücke gehende Nivellierung der Beitragshöhe sei aber mit dem das Erschließungsbeitragsrecht prägenden Vorteilsprinzip nur vereinbar, wenn diese Grundstücke auch von der aufwendigeren Anlage einen nennenswerten, über den Gemeinvorteil hinausgehenden Sondervorteil hätten, und zwar einen Sondervorteil, der zusammen mit dem von der preiswerteren Anlage ausgelösten Sondervorteil (also insgesamt) in etwa dem Sondervorteil gleiche, der den durch die aufwendigere Anlage erschlossenen Grundstücken vermittelt werde. Dieser Voraussetzung sei ausschließlich dann genügt, wenn von den durch die preiswertere Anlage erschlossenen Grundstücken aus erfahrungsgemäß die aufwendigere Anlage deshalb in besonderem Umfang in Anspruch genommen werde, weil die beiden Anlagen einander nicht nur - wie es typischerweise für alle Erschließungsanlagen eines Baugebiets mehr oder weniger zutreffe - ergänzten, sondern in einer derartigen Beziehung zueinander stünden, daß die preiswertere Anlage ihre Funktion nur im Zusammenwirken mit der aufwendigeren Anlage in vollem Umfang zu erfüllen geeignet sei.

An dieser Rechtsprechung ist festzuhalten. Danach gestattet das Vorteilsprinzip eine Zusammenfassung von zwei selbständigen, eine Erschließungseinheit bildenden Anbaustraßen zur gemeinsamen Aufwandsermittlung und -verteilung nur, wenn die funktionell abhängige Verkehrsanlage zugleich die preiswertere ist. Denn allein mit Blick auf die durch eine derartige Straße erschlossenen Grundstücke ist die Annahme erlaubt, von ihnen aus werde die (Haupt-)Straße, die in die erstere Anlage einmündet, in einem Umfang benutzt, der der Inanspruchnahme durch die durch die (Haupt-)Straße erschlossenen Grundstücke vergleichbar ist, und einzig dann, wenn dies zutrifft, ist es unter dem Blickwinkel des Vorteilsprinzips gerechtfertigt, die betreffenden Grundstücke anteilig nicht nur mit den Erschließungskosten für 'ihre' preiswertere Anlage, sondern überdies anteilig mit den Erschließungskosten auch noch der aufwendigeren Anlage zu belasten.

Zutreffend macht die Revisionsklägerin allerdings geltend, in diesem Zusammenhang gehe es in Wahrheit nicht oder jedenfalls nicht nur um den Vergleich der Herstellungskosten von zusammenzufassenden Straßen, sondern um die Beitragsbelastung der Grundstücke, die durch die funktionell abhängige Straße erschlossen werden, einerseits und um die Beitragsbelastung der Grundstücke, die durch die Hauptstraße erschlossen werden, andererseits. Die Beitragsbelastung dieser letzteren Grundstücke darf durch eine gemeinsame Abrechnung der Hauptstraße mit der von ihr funktionell abhängigen (Neben-)Straße jedenfalls nicht höher werden als sie bei einer Abrechnung allein der sie erschließenden Hauptstraße wäre. Die Höhe der Beitragsbelastung aber wird nicht nur vom Umfang des für eine beitragsfähige Erschließungsanlage entstandenen Aufwands, sondern wesentlich auch bestimmt von der Größe und der Ausnutzbarkeit der erschlossenen Grundstücke, auf die der umlagefähige Erschließungsaufwand nach Maßgabe des § 131 Abs. 1 sowie Abs. 2 und 3 BBauG zu verteilen ist.

Ob die Zulässigkeit einer gemeinsamen Abrechnung mehrerer Erschließungsanlagen daran scheitert, daß sie - verglichen mit einer Einzelabrechnung der Hauptanlage - zu einer Mehrbelastung der durch die Hauptanlage erschlossenen Grundstücke führt, kann in dem Zeitpunkt, in dem über die Zusammenfassung zu entscheiden ist, regelmäßig nur mit Hilfe einer Prognose beurteilt werden. Denn da diese Entscheidung ... zeitlich vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflichten für die betreffenden Einzelanlagen getroffen werden muß, kann der Belastungsvergleich nur auf der Grundlage der für die Gemeinde im Zeitpunkt ihrer Zusammenfassungsentscheidung ermittelbaren Daten über die voraussichtliche Höhe des endgültigen umlagefähigen Erschließungsaufwands sowie den voraussichtlichen Umfang der erschlossenen Grundstücksflächen vorgenommen werden. Der prognostische Charakter der von der Gemeinde anzustellenden Beurteilung schließt jedoch die Eignung der sich aus dem Belastungsvergleich ergebenden Schranke als Voraussetzung der Rechtmäßigkeit einer Zusammenfassung nicht aus. Denn Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen mit prognostischem Charakter sind dem Erschließungsbeitragsrecht auch sonst nicht fremd. So hängt z.B. die Rechtmäßigkeit eines Vorausleistungsbescheids von der Absehbarkeit der endgültigen Herstellung der betreffenden Erschließungsanlage innerhalb von vier Jahren nach Beendigung des entsprechenden Verwaltungsverfahrens und damit von einer Prognose ab (vgl. u.a. Urteil vom 26. November 1976 - BVerwG IV C 79.74 - Buchholz 406.11 § 133 BBauG Nr. 59 S. 23 <25>)."

Das Berufungsgericht hat keine Feststellungen getroffen, die etwas für die Beantwortung der Frage hergeben, ob die im Zeitpunkt der Zusammenfassungsentscheidung ermittelbaren Daten die Prognose erlaubten, die gemeinsame Abrechnung werde im Vergleich zu einer Einzelabrechnung der H.- und der V.straße jedenfalls nicht zu einer Mehrbelastung der durch eine dieser Verkehrsanlagen erschlossenen Grundstücke führen.

Die insoweit erforderliche weitere Sachaufklärung ist indes im vorliegenden Fall entbehrlich. Denn auf der Grundlage seiner tatsächlichen Feststellungen ist die Annahme des Berufungsgerichts, die Zusammenfassungsentscheidung vom 6. Februar 1986 sei unwirksam, jedenfalls im Ergebnis deshalb richtig, weil es hier an der für die Rechtmäßigkeit einer solchen Entscheidung vorausgesetzten Erschließungseinheit im Sinne des § 130 Abs. 2 Satz 2 BBauG fehlt.

§ 130 Abs. 2 Satz 2 BBauG erlaubt eine Zusammenfassung von selbständigen Erschließungsanlagen zur gemeinsamen Aufwandsermittlung und -verteilung - wie bereits gesagt - nur für den Fall, daß sie "für die Erschließung der Grundstücke eine Einheit bilden". Das setzt nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. u.a. Urteil vom 11. Oktober 1985 - BVerwG 8 C 26.84 - a.a.O. S. 150) eine funktionelle Abhängigkeit dieser Erschließungsanlagen voraus. Eine solche Abhängigkeit liegt nur vor, wenn Erschließungsstraßen derart in Beziehung zueinander stehen, daß eine (abhängige) Anlage ihre Funktion lediglich im Zusammenwirken mit einer bestimmten anderen Anlage in vollem Umfang zu erfüllen geeignet ist, d.h. wenn ausschließlich eine Anlage einer anderen Anlage die Anbindung an das übrige Straßennetz der Gemeinde vermittelt (vgl. Beschluß vom 7. Juli 1989 - BVerwG 8 B 73.89 - Abdruck S. 5). Die im vorliegenden Fall von der Klägerin zur gemeinsamen Abrechnung zusammengefaßten Anbaustraßen sind nicht in dieser Art voneinander funktionell abhängig. Nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts hat die Klägerin nachgerade wahllos alle Erschließungsstraßen in dem Baugebiet "Stockacker" in den Zusammenfassungsbeschluß einbezogen. Auf der Grundlage dieser Feststellungen besteht eine funktionelle Abhängigkeit weder zwischen der H.- und der V.straße noch zwischen diesen Straßen und der sie verbindenden Querstraße. Ob sie zwischen der H. oder der V.straße und einer von der einen oder anderen von ihnen im übrigen abzweigenden Straße besteht, bedarf angesichts dessen keiner Erörterung.

Das Berufungsgericht prüft abschließend, ob der zu Unrecht auf eine gemeinsame Abrechnung aller Erschließungsstraßen des Baugebiets "Stockacker" gestützte Vorausleistungsbescheid ganz oder teilweise als ein Vorausleistungs- oder endgültiger Beitragsbescheid aufrechterhalten werden kann, der auf die Kosten ausschließlich der das Grundstück der Beigeladenen erschließenden H.straße ausgerichtet ist. Es verneint diese Frage. Dem ist im Ergebnis ebenfalls zu folgen.

Wie der erkennende Senat bereits mehrfach entschieden hat, erstreckt sich die durch § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO begründete Pflicht zu prüfen, ob ein angefochtener Beitragsbescheid ganz oder teilweise rechtmäßig bzw. rechtswidrig ist, auf alle rechtlichen Begründungen und Tatsachen, die ihn zu rechtfertigen vermögen (vgl. etwa Urteil vom 27. Januar 1982 - BVerwG 8 C 12.81 - BVerwGE 64, 356 <357 ff.>). Das Berufungsgericht hebt auf diese Rechtsprechung ab und verkennt dabei, daß in dem von der Klägerin angestrengten Klageverfahren nicht ihr eigener Beitrags- bzw. Vorausleistungsbescheid vom 27. Mai 1988, sondern der vom Beklagten erlassene Widerspruchsbescheid vom 14. August 1989 im Streit ist. Da die Klägerin durch diesen Widerspruchsbescheid erstmalig beschwert ist, ist lediglich er gemäß § 79 Abs. 1 Nr. 2 VwGO Gegenstand ihrer Anfechtungsklage. Das schließt aus annehmen zu dürfen, in diesem Rahmen sei Raum für die Prüfung, ob der Ausgangsbescheid vom 27. Mai 1988 mit einer anderen als der von der Klägerin seinerzeit gegebenen Begründung aufrechterhalten werden kann.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO.