Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 21.02.1992, Az.: BVerwG 7 C 11/91

Das Oberverwaltungsgericht hat in der Entscheidungsformel zwar "den Planfeststellungsbeschluß vom 22. April 1982 und den ersten Nachtrag vom 6. September 1990" aufgehoben, damit aber, wie die Entscheidungsgründe ergeben, entsprechend dem zuletzt gestellten Klageantrag den "Planfeststellungsbeschluß i. d. F. des 1. Nachtragsbescheides" gemeint. Diese Aufhebung verstößt gegen revisibles Recht.

Die dem Berufungsurteil zugrundeliegenden Feststellungen rechtfertigen zwar die Annahme eines Rechtsfehlers, der dem angefochtenen Planfeststellungsbeschluß in seinen geänderten Teilen anhaftet. Ob die Kläger dadurch in ihren Rechten verletzt werden, läßt sich jedoch nicht abschließend beurteilen; eine solche Rechtsverletzung würde überdies nicht die von den Klägern erstrebte ersatzlose Aufhebung des geänderten Planfeststellungsbeschlusses rechtfertigen. Diese kommt nur in Betracht, wenn der Planfeststellungsbeschluß auch in seiner ursprünglichen Fassung in einer Weise rechtsfehlerhaft ist, die zu einer Verletzung von Rechten der Kläger geführt hat. Insoweit fehlt es jedoch an den erforderlichen tatsächlichen Feststellungen. Die Sache ist deshalb zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

1. Zu Recht haben die Kläger nach dem Erlaß des Nachtragsbescheids den "Planfeststellungsbeschluß vom 22. April 1982 in der Fassung des ersten Nachtrags vom 6. September 1990" zum Gegenstand ihrer Anfechtungsklage gemacht:

Der Nachtragsbescheid enthält, obwohl er auf § 8 Abs. 1 Satz 3 AbfG gestützt ist, keine bloßen dem Planfeststellungsbeschluß beigefügten und selbständig anfechtbaren Zielauflagen. Der erkennende Senat teilt allerdings die Ansicht des Beklagten und der Beigeladenen, daß § 8 Abs. 1 Satz 3 AbfG der zuständigen Behörde grundsätzlich auch die Befugnis zum Erlaß sogenannter nachträglicher Zielanordnungen einräumt, wie dies für die immissionsschutzrechtliche Genehmigung durch § 17 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 4 BImSchG ausdrücklich vorgesehen ist. Darunter sind Anordnungen zu verstehen, die eine von der Behörde für notwendig gehaltene Änderung mehr oder weniger genau vorgeben; handelt es sich um zulassungsbedürftige, weil wesentliche Änderungen (vgl. § 7 Abs. 1 AbfG), ist die Zielangabe regelmäßig mit der Verpflichtung verbunden, innerhalb des gesteckten Rahmens einen Antrag auf Änderung der Zulassungsentscheidung zu stellen. Erst mit dem darauf ergehenden Änderungsplanfeststellungs- oder Änderungsgenehmigungsbescheid werden die betreffenden Regelungen Bestandteil der vorhandenen Zulassungsentscheidung.

Entgegen der Auffassung der Revision hat der Beklagte mit dem Nachtragsbescheid diesen Weg jedoch nicht gewählt, sondern den Planfeststellungsbeschluß vom 22. April 1982 unmittelbar geändert. Dies ergeben Wortlaut und Zweck des Nachtragsbescheids. Der Nachtragsbescheid "ändert" ausdrücklich den ursprünglichen Planfeststellungsbeschluß, indem er verschiedene als Nebenbestimmungen bezeichnete Regelungen "streicht" und durch eine Neufassung "ersetzt". Aus diesen Formulierungen wird deutlich, daß die im Nachtragsbescheid getroffenen Regelungen unmittelbar, also ohne jede weitere verfahrensrechtliche Umsetzung an die Stelle der entsprechenden Regelungen des ursprünglichen Planfeststellungsbeschlusses treten und auf diese Weise bewirken sollten, daß wiederum ein einheitlicher, wenn auch teilweise inhaltlich geänderter Planfeststellungsbeschluß vorlag. Gegenstand der Zulassung war damit nach Erlaß des Nachtragsbescheids nicht mehr eine Deponie mit einfacher Dichtungsschicht aus Ton, sondern mit einer Kombinationsdichtung, bestehend aus einer mineralischen Dichtungsschicht und einer direkt aufliegenden Stoffdichtungsbahn, deren Mindestanforderungen im Nachtragsbescheid präzise umschrieben sind. Ebenso verhält es sich mit den Bestimmungen, die die Regelungen über das Entwässerungssystem, über Anzahl und Ausbildung der Polder sowie über die Oberflächendichtung nach Verfüllung ersetzen.

Dieses Vorgehen entsprach auch dem Zweck, den der Beklagte mit dem Erlaß des Nachtragsbescheids verfolgte. Das Oberverwaltungsgericht hatte vor und während der mündlichen Verhandlung auf die Möglichkeit hingewiesen, daß der Planfeststellungsbeschluß vom 22. April 1982 wegen der Fortentwicklung des Standes der Deponietechnik und mit Blick auf die Erklärung der Beigeladenen, das planfestgestellte Konzept der Sohlen- und Dichtungsgestaltung nicht mehr verwirklichen zu wollen, teilweise obsolet und damit lückenhaft geworden sein könnte. Offenkundig um diesem Einwand zu begegnen und einem so befürchteten Erfolg der Klage zu entgehen, erließ der Beklagte noch während der mündlichen Verhandlung den Nachtragsbescheid mit dem Ziel, die fraglichen Regelungsteile des Planfeststellungsbeschlusses durch neue beanstandungsfreie Regelungen zu ersetzen. Zwar enthält der Bescheid für einige Anlagenteile den Vorbehalt, daß bezüglich ihrer Herstellung oder konstruktiven Gestaltung noch Antragsunterlagen vorzulegen seien, über die in einem gesonderten Verfahren entschieden werde. Diese Entscheidungsvorbehalte (vgl. § 74 Abs. 3 VwVfG) betreffen aber nur die baulichen Einzelheiten, über die mangels genauer Bau- und Konstruktionszeichnungen noch nicht abschließend befunden werden konnte; sie bedeuten dagegen nicht, daß sich der Beklagte vorbehalten wollte, auch über die grundsätzliche Zulassung der betreffenden Anlagenteile und Systeme erst in einem nachfolgenden Änderungsplanfeststellungsverfahren zu entscheiden.

2. Das Oberverwaltungsgericht hat im Ergebnis auch zutreffend angenommen, daß der angefochtene Planfeststellungsbeschluß in seinen durch den Nachtragsbescheid geänderten Teilen rechtswidrig ist.

Ein abfallrechtlicher Planfeststellungsbeschluß darf nur erlassen werden, wenn dem Vorhaben keine zwingenden Versagungsgründe entgegenstehen, wie sie sich in abfallrechtlicher Hinsicht aus § 8 Abs. 3 AbfG und im übrigen aus solchen Rechtsvorschriften ergeben können, die bei der Planfeststellung infolge der Konzentrationswirkung (§ 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG) zusätzlich zu beachten sind. Sind zwingende Versagungsgründe nicht gegeben, so setzt die Feststellung des Planes weiter voraus, daß die allgemeinen, für alle planfeststellungsbedürftigen Vorhaben geltenden rechtlichen Bindungen, insbesondere also die Anforderungen des Abwägungsgebots eingehalten sind (vgl. dazu BVerwGE 81, 128 (132 f.)[BVerwG 20.12.1988 - 7 NB 2/88] m. w. N.). Dieselben Voraussetzungen gelten für eine Entscheidung, durch die ein festgestellter Plan geändert wird (§ 7 Abs. 1 und 2 AbfG, § 76 Abs. 1 VwVfG). Sowohl bei der Frage, ob Versagungsgründe bestehen, als auch bei der Abwägung der planbetroffenen Belange leiden die geänderten Regelungen des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses an Ermittlungs- und Prüfungsdefiziten, die sie rechtswidrig machen.

Der Planfeststellungsbeschluß ist u. a. zu versagen, wenn von dem Vorhaben Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit zu erwarten sind, die durch Auflagen und Bedingungen nicht verhütet oder ausgeglichen werden können (§ 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 AbfG). Ob eine Abfallentsorgungsanlage das Wohl der Allgemeinheit beeinträchtigt, ist anhand einer Abwägung zwischen den für das Vorhaben sprechenden öffentlichen Belangen, insbesondere also dem damit verfolgten Entsorgungsinteresse, und den von der Anlage nachteilig betroffenen öffentlichen Belangen zu entscheiden, wie sie beispielhaft in § 2 Abs. 1 Satz 2 AbfG aufgezählt sind (vgl. BVerwGE 70, 242 (244)[BVerwG 09.11.1984 - 7 C 15/83]). Eine ordnungsgemäße Abwägung setzt voraus, daß die Planfeststellungsbehörde den maßgebenden Sachverhalt ermittelt, insbesondere also auch untersucht, ob und in welchem Ausmaß Allgemeinwohlbelange durch die Errichtung oder den Betrieb der Anlage beeinträchtigt werden. Dies hat der Beklagte nur unzulänglich getan.

Die durch den Nachtragsbescheid verfügten Änderungen regeln mit der Gestaltung der Untergrundabdichtung, der Sohle, der Böschungen und des Entwässerungssystems die Komponenten, die für die Zulassungsfähigkeit einer Deponie unter dem Gesichtspunkt des Schutzes von Gewässern, Boden und Nutzpflanzen (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 AbfG) von entscheidender Bedeutung sind. Weil dadurch Gestalt und Beschaffenheit der Anlage selbst geprägt werden, handelt es sich nicht etwa, wie der Beklagte angenommen hat, um bloße Nebenbestimmungen (vgl. § 36 VwVfG), sondern um Regelungen, die den Inhalt der Anlagenzulassung kennzeichnen (vgl. dazu BVerwGE 69, 37 (39)[BVerwG 17.02.1984 - 7 C 8/82]). Diese grundlegenden Änderungen des Zulassungsinhalts wurden verfügt, obwohl die Behörde nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts noch nicht alle wesentlichen Probleme, die das geänderte Anlagenkonzept für den Gewässer- und Bodenschutz mit sich bringen konnte, auf ihre Lösbarkeit geprüft, sondern offengelassen und einem nachfolgenden Prüfungs- und Entscheidungsverfahren vorbehalten hatte. Das Oberverwaltungsgericht verweist in diesem Zusammenhang besonders auf die geänderte Aufteilung der Deponiesohle in Polder. Deren Verminderung von 39 auf maximal 4 könne Auswirkungen auf den Betriebsablauf, nämlich die getrennte Ablagerung einzelner Stoffgruppen und die Verfüllung und Rekultivierung einzelner Polder, sowie Auswirkungen auf den Anfall des verunreinigten Wassers haben, weil bei kleinen Poldern die Menge des verunreinigten Oberflächenwassers geringer gehalten werden könne. Ebenso klammerten die Festlegungen für das Entwässerungssystem wesentliche Teile der zu bewältigenden Probleme aus, weil erst auf der Grundlage der noch offenen konstruktiven Gestaltung beurteilt werden könne, ob beispielsweise die Anforderungen an die Basisgestaltung mit der Herstellung der Sickerwassersammelschächte an den Tiefpunkten der Polder koordiniert werden könnten; auch seien die Einzugsbereiche der vorgesehenen Dränrohre nicht geklärt. Ferner seien die technische Verwirklichung der Dichtungsschicht und damit wesentliche Fragen der Anlagensicherheit noch klärungsbedürftig. Auf der Grundlage dieser Feststellungen ist davon auszugehen, daß der geänderte Planfeststellungsbeschluß ein Vorhaben zuläßt, für das noch nicht feststeht, ob der Versagungsgrund des § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 AbfG ausgeräumt ist.

3. Ob das so entstandene Ermittlungs- und Prüfungsdefizit die Kläger in ihren Rechten, nämlich in ihrem Anspruch auf gerechte Abwägung verletzt (vgl. dazu BVerwGE 48, 56 (66)[BVerwG 14.02.1975 - IV C 21/74]; BVerwG, Beschluß vom 27. Mai 1986 - BVerwG 7 B 86.86 - Buchholz 451.22 AbfG Nr. 21), läßt sich beim derzeitigen Verfahrensstand noch nicht abschließend beurteilen: Zwar lag dem Nachtragsbescheid keine umfassende Prüfung der Sickerwasserproblematik und damit der Auswirkungen des künftigen Deponiebetriebs auf das Grundwasser zugrunde, so daß zwangsläufig auch die Frage einer möglichen Beeinträchtigung der landwirtschaftlichen Nutzflächen und Brunnen der Kläger offengeblieben ist. Solche nachteiligen Einwirkungen hätte die Planfeststellungsbehörde, falls der Versagungsgrund des § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 AbfG hätte ausgeräumt werden können, in die planerische Abwägung zwischen den das Vorhaben stützenden Interessen der Allgemeinheit und des Trägers des Vorhabens einerseits und den widerstreitenden Belangen der von der Anlage negativ Betroffenen andererseits einbeziehen müssen. Dabei wäre auch zu überprüfen gewesen, ob nachteilige Wirkungen auf Rechte in einem Ausmaß zu erwarten sind, das Ausgleichsansprüche nach § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 i. V. m. Abs. 4 AbfG auslösen könnte (vgl. zu dieser Vorschrift BVerwGE 85, 44, (49)[BVerwG 09.03.1990 - 7 C 21/89]). All dies ist unterblieben. Das könnte gleichwohl für den vorliegenden Rechtsstreit rechtlich unerheblich sein, wenn bereits aufgrund vorangegangener Erkenntnisse, etwa aufgrund der im Gerichtsverfahren eingeholten Sachverständigengutachten feststünde, daß unabhängig von der konkreten Ausgestaltung der Deponie eine Verunreinigung der Brunnen und der Grundstücke der Kläger, z. B. wegen der Fließrichtung des Grundwassers, nicht möglich ist. Eine solche tatsächliche Feststellung läßt sich aber dem Berufungsurteil nicht entnehmen. Der angefochtene Planfeststellungsbeschluß konnte daher nicht mit der hierfür vom Berufungsgericht gegebenen Begründung aufgehoben werden.

4. Eine solche Aufhebung käme aber auch dann nicht in Betracht, wenn - entsprechend der Auffassung des Berufungsgerichts - angenommen werden müßte, daß die dem angefochtenen Planfeststellungsbeschluß in seinen geänderten Teilen anhaftenden Rechtsmängel eine Rechtsverletzung der Kläger zur Folge haben. Dies ergibt sich aus folgenden Erwägungen:

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist ein Planfeststellungsbeschluß insgesamt aufzuheben, wenn er ohne den rechtswidrigen Teil nicht mehr eine selbständige und rechtmäßige, vom Träger des Vorhabens und der Planfeststellungsbehörde so gewollte Planung zum Inhalt hat (vgl. Beschluß vom 7. Dezember 1988 - BVerwG 7 B 98.88 - DVBl. 1989, 510 = Buchholz 451.22 AbfG Nr. 28 m. w. N.; Beschluß vom 5. Dezember 1991 - BVerwG 7 B 118.91 - Buchholz 316 § 74 VwVfG Nr. 12 -). Das Berufungsgericht ist offenbar davon ausgegangen, daß diese Voraussetzungen hier gegeben sind. In der Tat betreffen die rechtswidrigen Teile des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses Anlagenkomponenten und Systeme, die für eine Abfalldeponie schlechthin unentbehrlich sind. Würden sie ohne Regelung bleiben, käme es zu einem nicht zulassungsfähigen Anlagentorso, der die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses insgesamt zur Folge haben müßte. So verhält es sich hier aber entgegen der dem Berufungsurteil zugrundeliegenden Rechtsauffassung nicht. Eine Aufhebung der durch den Nachtragsbescheid vom 6. September 1990 neu gefaßten "Nebenbestimmungen" des Planfeststellungsbeschlusses vom 22. April 1982 hätte vielmehr zur Folge, daß nach dem erkennbaren Willen des Beklagten die rechtlichen Wirkungen des Nachtragsbescheids insgesamt entfielen und damit der Planfeststellungbeschluß in seiner ursprünglichen Gestalt wieder in Kraft träte. Auf diese Weise wird der geänderte Planfeststellungsbeschluß teilbar, weil auch nach Wegfall der Änderungen eine vollständige, der Planfeststellungsbehörde zurechenbare Planungsentscheidung vorliegt. Der Beklagte wollte nämlich die den Gegenstand des Nachtragsbescheids bildenden "Nebenbestimmungen" nicht ersatzlos, also auch für den Fall aufheben, daß die verfügten Änderungen keinen rechtlichen Bestand haben sollten. Vielmehr war gerade das Gegenteil gewollt. Denn auch nachdem die Beigeladene und der Beklagte erkannt hatten, daß die planfestgestellte Gestaltung der Untergrunddichtung und des Entwässerungssystems sicherheitstechnisch überholt waren, haben sie an der im öffentlichen Entsorgungsinteresse für dringlich gehaltenen Sondermülldeponie bezüglich Standort, Zweckbestimmung und Kapazität festgehalten und wollten lediglich die durch den Fortschritt der Deponietechnik notwendig gewordenen Änderungen vornehmen. Keinesfalls war also daran gedacht, das umfangreiche und zeitaufwendige Planfeststellungsverfahren mit Standortsuche, Alternativenprüfung sowie Behörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung von vorn beginnen zu lassen, vielmehr sollte der Ertrag des bisherigen Verfahrens soweit wie rechtlich möglich beibehalten bleiben. Mit dieser offenkundigen Absicht wäre es unvereinbar, den Nachtragsbescheid so zu verstehen, daß die betreffenden Regelungen des ursprünglichen Planfeststellungsbeschlusses in jedem Falle aufgehoben werden sollten, gleichgültig ob die Ersetzung der alten durch eine neue Fassung rechtsbeständig würde oder nicht. Denn bei einem solchen die Wechselbeziehung zwischen Aufhebung und Neuregelung verneinenden Verständnis des Nachtragsbescheids hätten für den Fall, daß sich die Änderungen in einem nachfolgenden Rechtsmittelverfahren als rechtswidrig erwiesen hätten, zwangsläufig auch die nicht geänderten Regelungen des ursprünglichen Planfeststellungsbeschlusses ihre rechtliche Bedeutung verloren, weil sie isoliert als bloßer Regelungstorso nicht rechtswirksam aufrechterhalten bleiben konnten. Demgemäß macht schon der von einer "Ersetzung" sprechende Wortlaut des Nachtragsbescheids deutlich, daß die "Streichung" und die "Neufassung" in einem untrennbaren inneren Zusammenhang mit der Folge stehen, daß bei einem rechtlichen Mißlingen der Änderungen die alte Fassung des Planfeststellungsbeschlusses wieder aufleben sollte.

Dieser Auslegung des Nachtragsbescheids kann nicht entgegengehalten werden, daß damit eine überholte Planungsentscheidung aufrechterhalten und dem Träger des Vorhabens und der Planfeststellungsbehörde eine Anlage "aufgedrängt" werde, die nach ihrer übereinstimmenden Vorstellung in dieser konkreten Gestalt nicht mehr verwirklicht werden soll. Dieser Einwand verkennt die rechtliche und verfahrensmäßige Bedeutung, die dem ursprünglichen Planfeststellungsbeschluß auch nach dem Entschluß der Beigeladenen, die noch nicht errichtete Deponieanlage teilweise zu ändern, weiterhin zukommt. Der Planfeststellungsbeschluß entsprach nach Ansicht der Beigeladenen und des Beklagten dem im Jahre 1982 bekannten Stand der Deponietechnik und wurde deshalb von ihnen als rechtmäßig erlassen betrachtet. Nachdem die Notwendigkeit deutlich geworden war, die Deponie an den fortgeschrittenen Stand der Technik anzupassen, sollte der vorhandene Planfeststellungsbeschluß soweit wie möglich als Grundlage für das erforderliche Änderungsverfahren erhalten bleiben. Das galt auch für den Fall, daß ein erstes Änderungsverfahren - aus welchen Gründen auch immer - nicht zum Erfolg führen würde. Dann sollte der ursprüngliche Beschluß zwar nicht als Grundlage für die Errichtung der alten Anlage, wohl aber als Grundlage für ein erneutes Änderungsverfahren dienen können. Ein anderes Verständnis des Nachtragsbescheids würde der auch für die Planfeststellungsbehörde offenkundigen Interessenlage der Beigeladenen, nicht das gesamte Verfahren neu beginnen zu müssen, nicht gerecht. Demgemäß würde die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, bei einem Sachverhalt wie dem hier gegebenen seien die änderungsbedürftigen Regelungen des Planfeststellungsbeschlusses "auf andere Weise erledigt" und deshalb gem. § 43 Abs. 2 VwVfG unwirksam geworden, nicht nur dem erkennbaren Zweck des Nachtragsbescheids vom 6. September 1990 zuwiderlaufen, sondern auch die im öffentlichen Interesse erwünschte Anpassung von Abfallentsorgungsanlagen an neue Entwicklungen der Sicherheitstechnik unvertretbar erschweren.

5. ...

6. Die vom Oberverwaltungsgericht ausgesprochene Aufhebung des gesamten Planfeststellungsbeschlusses in der geänderten Fassung stellt sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Dies wäre der Fall, wenn der angefochtene Planfeststellungsbeschluß auch in seinen nicht geänderten Teilen rechtswidrig wäre und hierdurch eine Rechtsverletzung der Kläger einträte. Ob das zutrifft, läßt sich aber auf der Grundlage des vom Oberverwaltungsgericht bislang festgestellten Sachverhalts nicht beurteilen.

Die Sache ist deshalb zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Berufungsgericht zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO). Sollte die Beigeladene mit Blick auf die angestrebte Anpassung der Deponie an den gegenwärtigen Stand der Technik nunmehr ein förmliches Änderungsplanfeststellungs- oder Änderungsgenehmigungsverfahren einleiten, wird zu überprüfen sein, ob eine Aussetzung des Rechtsstreits nach § 94 VwGO in Betracht kommt. Hat dagegen das Oberverwaltungsgericht eine Entscheidung in der Sache zu treffen, wird es auch zu untersuchen haben, ob etwaige nachteilige Wirkungen auf Rechte der Kläger durch die Anordnung von Ausgleichsmaßnahmen (§ 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 AbfG) vermieden werden können; in einem derartigen Fall hätten die Kläger keinen Planaufhebungs-, sondern lediglich einen Planergänzungsanspruch (vgl. BVerwGE 56, 110 (133)[BVerwG 07.07.1978 - 4 C 79/76];  85, 44 (49) [BVerwG 09.03.1990 - 6 P 15/88]).