Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 17.02.1984, Az.: BVerwG 7 C 8/82

I.

Die Klägerin wendet sich gegen eine Maßgabe, die das Gewerbeaufsichtsamt Mannheim einer ihr mit Datum vom 27. Oktober 1976 nach den §§ 4 ff. des Bundes-Immissionsschutzgesetzes - BImSchG - erteilten Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer Ölfeuerungsanlage mit einer Feuerungswärmeleistung von insgesamt 699 GJ/h (ca. 193 MW) beigefügt hat; nach dieser in Nr. 3.2 der Genehmigung aufgeführten Maßgabe darf bei Ölfeuerungsbetrieb mit schwerem Heizöl nur Heizöl S mit einem Schwefelgehalt von höchstens 1 % verfeuert werden. Die in Rede stehende Genehmigung, die sich auf eine Ersatzanlage für ein Ende des Jahres 1972 stillgelegtes Heizkraftwerk bezieht, trat an die Stelle einer früheren, aufgrund der §§ 16 ff. GewO sowie der Dampfkessel-Verordnung erteilten vorläufigen Erlaubnis zur Errichtung eines Fernheizwerks und zur bis zum 30. September 1975 befristeten Inbetriebnahme der Dampfkesselanlage; dort war unter Nr. 3 folgende Regelung getroffen worden:

"Grundsätzlich soll der Schwefelgehalt des verwendeten Heizöls 1,0% nicht überschreiten. Die Fernheizanlage ist jedoch so auszulegen und zu betreiben, daß der gesamte S02-Auswurf 585 kg/h nicht überschreitet."

Unter Hinweis auf diese Regelung versuchte die Klägerin, das Gewerbeaufsichtsamt Mannheim zu bewegen, in der Genehmigung vom 27. Oktober 1976 ebenfalls eine Emissionsbegrenzung für den SO2-Auswurf festzusetzen. Sie schlug hierfür den Höchstwert von 348 kg/h vor; er entspreche unter Berücksichtigung der in der ersten Ausbaustufe installierten Kesselleistung von 150 Goal/h (anstelle genehmigter 210 Goal/h) einem SO2-Auswurf, wie er bei einem Einsatz von Heizöl mit einem Schwefelgehalt von maximal 1 % unter Vollast erreicht werde. Der mit diesem Ziel von der Klägerin eingelegte Widerspruch wurde vom Gewerbeaufsichtsamt Mannheim zurückgewiesen. Mit ihrer daraufhin erhobenen Klage begehrte die Klägerin in erster Linie die Aufhebung der streitigen Maßgabe, hilfsweise deren Ersatz durch die Festlegung eines Emissionsgrenzwertes für SO2 von 348 kg/h. Zur Begründung wies sie u.a. darauf hin, sie müsse die Fernwärme möglichst kostengünstig anbieten, um auf diese Weise private und gewerbliche Hauseigentümer zum Anschluß und damit zugleich zur Stillegung ihrer weniger umweltfreundlichen Einzelfeuerungsstellen zu veranlassen. Dieser "Abräumeffekt" dürfe bei der Bemessung dessen, was im Interesse der nach § 5 Nr. 2 BImSchG gebotenen Vorsorge zur Emissionsbegrenzung an der Quelle gefordert werden könne, nicht unberücksichtigt bleiben; er rechtfertige die angestrebte Emissionsbegrenzung auf 348 kg/h für SO2.

Die Klägerin blieb mit ihren Anträgen in den Vorinstanzen unterlegen. Das Berufungsgericht hielt - ebenso wie das Verwaltungsgericht - den Hauptantrag für unzulässig, weil die streitige Maßgabe eine der emissionsschutzrechtlichen Genehmigung beigefügte sog. modifizierende Auflage darstelle, die nicht selbständig angefochten werden könne. Der Hilfsantrag sei unbegründet; das Verbot, kein schweres Heizöl mit einem höheren Schwefelgehalt als 1 % zu verfeuern, sei als emissionsbegrenzende Maßnahme aus Gründen der Vorsorge gemäß § 5 Nr. 2 BImSchG gerechtfertigt. SO2 sei ein Schadstoff, der sich - weil aus hohen Schornsteinen freigesetzt - weiträumig verteile. Demgemäß könnten aus Gründen der Vorsorge angeordnete emissionsbegrenzende Maßnahmen nicht mit dem Hinweis auf die Immissionssituation im näheren Einwirkungsbereich der Anlage in Frage gestellt werden. Die streitige Maßgabe stehe auch in Übereinstimmung mit der in Nr. 3.1.2.4 getroffenen Regelung der TA Luft. Die Auffassung der Klägerin, daß diese Regelung, die im Bereich mittlerer Feuerwärmeleistungen die Verwendung von Heizöl mit einem höheren Schwefelgehalt als 1 % grundsätzlich untersage, nur für Ölkraftwerke, nicht aber für Fernheizwerke gelte, gehe fehl; abgesehen davon verkenne die Klägerin, daß § 5 Nr. 2 BImSchG nicht nach der Art einer Anlage unterscheide. Die Klägerin könne sich zur Stützung ihres Begehrens auch nicht auf einen mit ihrer Anlage verbundenen "Abräumeffekt" berufen. Ein solcher Effekt sei hier nicht nachweisbar; er könne zudem als sog. Gutschrift nur im Rahmen der nach § 5 Nr. 1 BImSchG zu erstellenden Immissionsprognose, nicht aber bei Anwendung des Vorsorgegrundsatzes berücksichtigt werden, da es insoweit allein auf die von einer Anlage ausgehenden Emissionen ankomme. Entsprechendes gelte für den Hinweis der Klägerin auf den hohen Schornstein ihres Fernheizwerks. Hierdurch würden die SO2-Emissionen nicht herabgesetzt, sondern nur anders verteilt. Die streitige Nebenbestimmung sei auch nicht unverhältnismäßig. Sie verringere auf der einen Seite die SO2-Emissionen des Fernheizwerks nachhaltig, führe andererseits aber nur zu einer Erhöhung des Abgabepreises um etwa 3 bis 8 %. Außerdem sei der Klägerin im Widerspruchsbescheid gestattet worden, Heizöl mit einem höheren Schwefelgehalt zu verwenden, wenn das vorgeschriebene schwefelarme Heizöl auf dem Markt nicht verfügbar sein sollte.

Gegen dieses Urteil hat die Klägerin die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt, mit der sie ihre Klageanträge weiterverfolgt; während des Revisionsverfahrens ist die 13. Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Verordnung über Großfeuerungsanlagen - 13. BImSchV) vom 22. Juni 1983 (BGBl. I S. 719) in Kraft getreten.

Die Klägerin ist der Auffassung, die streitige Maßgabe zu der ihr erteilten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung sei als eine von dieser Genehmigung trennbare Auflage selbständig anfechtbar; das Berufungsgericht hätte daher den Hauptantrag nicht als unzulässig ansehen dürfen. Die Abweisung des Hilfsantrages als unbegründet verletze Bundesrecht. Die Pflicht zur Vorsorge gemäß § 5 Nr. 2 BImSchG sei in bezug auf SO2-Emissionen durch die revisible Vorschrift der Nr. 3.1.2.4 TA Luft konkretisiert worden. Sie habe die Verwendung schwefelarmen Heizöls nur für Kraft-, nicht aber für Heizwerke vorgeschrieben; diese seien nämlich im Betrieb von jenen wesentlich verschieden, weil ihre Emissionen entsprechend der Jahreszeit und den Außentemperaturen stark schwankten. Diesem Umstand müsse im Hinblick auf den sonst verletzten Gleichheitssatz auch die Verordnung über Großfeuerungsanlagen Rechnung tragen. Da dies nicht ausdrücklich geschehe, liege eine verdeckte Regelungslücke vor; sie sei durch Festsetzung eines am Schwefeloxidauswurf bei Vollast orientierten und demgemäß auf die Zeiteinheit von einer Stunde bezogenen Emissionsgrenzwertes zu schließen. Eine andere Auslegung widerspreche überdies § 5 Nr. 2 BImSchG; diese Vorschrift habe schon das Berufungsgericht mißverstanden. Sie verpflichte nämlich keineswegs zu einer Emissionsminderung nach Maßgabe des technisch Möglichen; Vorsorge sei vielmehr im Hinblick auf künftige Immissionen zu treffen und damit von der Immissionssituation im Einwirkungsbereich der jeweiligen Anlage abhängig. Die geringen Immissionsvorbelastungen im Heidelberger Raum rechtfertigten jedoch die streitige Maßgabe nicht.

Das beklagte Land beantragt,

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er ist der Meinung, das Vorsorgegebot in § 5 Nr. 2 BImSchG diene der gefahrenunabhängigen Risikovorsorge unterhalb der Schädlichkeitsschwelle; es stelle demgemäß allein ab auf die generelle Eignung eines Schadstoffes, schädliche Umwelteinwirkungen im Sinne des § 3 Abs. 1 BImSchG herbeizuführen, und sei damit unabhängig von der Immissionssituation im engeren Einwirkungsbereich der Anlage zu erfüllen. Da zudem die Anlage der Klägerin noch nicht bestandskräftig genehmigt worden sei, könne sie nicht als Altanlage im Sinne von § 2 Nr. 3 der Verordnung über Großfeuerungsanlagen - 13. BImSchV - angesehen werden; die Klägerin dürfe daher - falls sie sich nicht für den Einsatz einer Rauchgasentschwefelung entscheide - gemäß § 11 Abs. 3. 13. BImSchV in ihrem Heizwerk nur noch entschwefeltes Heizöl mit einem Schwefelgehalt von maximal 0,3 % einsetzen.

II.

Die Revision bleibt erfolglos; das angefochtene Urteil verletzt kein Bundesrecht.

1.

Die Vorinstanz hat - in Übereinstimmung mit dem Verwaltungsgericht - den von der Klägerin in erster Linie gestellten Antrag, die Maßgabe Nr. 3.2 aufzuheben, als unzulässig angesehen; dem tritt der erkennende Senat bei. Diese Maßgabe, die bei Ölfeuerungsbetrieb mit schwerem Heizöl nur die Verwendung von Heizöl S mit einem Schwefelgehalt von höchstens 1 % gestattet, ist zwar keine Auflage und damit - entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts - auch keine, einer selbständigen Anfechtung nicht zugängliche, "modifizierende Auflage"; sie kennzeichnet vielmehr den Umfang der der Klägerin erteilten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung. Der Klägerin ist nicht schlechthin, sondern nur für den Fall der Verwendung von schwefelarmem Heizöl gestattet worden, eine Ölfeuerungsanlage zu betreiben; verwendet sie anderes Öl, so verstößt sie nicht gegen eine Auflage, sondern betreibt die Anlage ungenehmigt. Mit ihrer Klage will die Klägerin daher eine weniger eingeschränkte Betriebsgenehmigung erstreiten, als sie derzeit innehat; ein solches "Mehr" an Genehmigung läßt sich jedoch nicht mit der Anfechtungs-, sondern nur mit der Verpflichtungsklage erreichen, wie sie mit dem Hilfsantrag, der auf einen Ersatz der streitigen Maßgabe Nr. 3.2 durch einen am Vollastbetrieb orientierten Emissionsgrenzwert zielt, erhoben worden ist; er stellt das eigentliche Klageziel dar.

2.

Das Verpflichtungsbegehren der Klägerin ist, nachdem während des Revisionsverfahrens die 13. Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Verordnung über Großfeuerungsanlagen - 13. BImSchV) vom 22. Juni 1983 (BGBl. I S. 719) in Kraft getreten ist, nur noch an den Vorschriften dieser Verordnung zu messen; es erweist sich dabei als unbegründet (a). Soweit die Revision dieses Ergebnis mit Erwägungen angreift, die die Rechtsgültigkeit der Verordnung anzweifeln, kann ihr nicht gefolgt werden (b).

a)

Das Heizwerk der Klägerin ist eine Altanlage im Sinne von § 2 Nr. 3 13. BImSchV; der abweichenden Auffassung des Oberbundesanwalts versag der erkennende Senat nicht zu folgen. Nach der erwähnten Vorschrift sind Altanlagen im Sinne der in Rede stehenden Verordnung u.a. Feuerungsanlagen, deren Errichtung und Betrieb zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Verordnung genehmigt sind. Der Oberbundesanwalt meint, es komme insoweit allein auf eine bestandskräftige Genehmigung an; diese habe die Klägerin infolge des von ihr anhängig gemachten Rechtsstreits noch nicht erhalten. Folglich gelte ihre Anlage als Neuanlage und müsse, da sie eine Feuerungsleistung von knapp 200 MW aufweise, in Übereinstimmung mit den in § 11 Absätze 2 und 3 13. BImSchV gestellten Anforderungen betrieben werden. Diese Auffassung steht mit dem Wortlaut des § 2 Nr. 3 13. BImSchV nicht in Einklang. Genehmigt im Sinne dieser Vorschrift sind die Errichtung und der Betrieb einer Feuerungsanlage dann, wenn das Genehmigungsverfahren abgeschlossen ist. Dies war hier der Fall; ob bei einer - hier nicht vorliegenden - Nachbarklage anders zu entscheiden wäre, kann offenbleiben. Demgemäß konnte die Beklagte in den Bestand der der Klägerin erteilten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung nur noch nach Maßgabe der für die Änderung oder Aufhebung solcher Genehmigungen allgemein geltenden Vorschriften eingreifen; die §§ 50 bwVwVfG bzw. § 21 Abs. 7 BImSchG sind hier nicht anwendbar. Folglich hat die in Rede stehende Genehmigung bereits eine Bindungswirkung, die durch das von der Klägerin angestrengte verwaltungsgerichtliche Verfahren nicht eingeschränkt wird; damit entfällt der Ausgangspunkt für die Argumentation des Oberbundesanwalts.

Das bedeutet jedoch - entgegen der von der Revision vertretenen Meinung - nicht, daß damit § 20 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. b 13. BImSchV zugunsten der Klägerin eingreift; gemäß dieser Vorschrift müssen Altanlagen mit einer Feuerungswärmeleistung bis zu 300 MW und einer Restnutzung von mehr als 10 000 Stunden nach Ablauf der Übergangsfrist des § 36 Abs. 2 13. BImSchV einen Emissionsgrenzwert (§ 2 Nr. 6 13. BImSchV) von 2 500 mg je m3 Abgas einhalten. Könnte sich die Klägerin, wie die Revision meint, auf diese Vorschrift berufen, so ließe sich - da die Verwendung von Heizöl S mit einem Schwefelgehalt von höchstens 1 % dem für Neuanlagen gem. § 11 Abs. 2 13. BImSchV vorgeschriebenen Emissionsgrenzwert von 1 700 mg je m3 Abgas entspricht - die streitige Maßgabe Nr. 3.2 der Genehmigung allenfalls noch aufgrund des § 34 13. BImSchV halten. Nach dieser Vorschrift bleibt die Befugnis der zuständigen Behörde, andere oder weitergehende Anforderungen zu treffen, unberührt. Den mit der Anwendung des § 34 13. BImSchV verbundenen Problemen braucht jedoch aus Anlaß des vorliegenden Falles nicht nachgegangen zu werden; denn § 20 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. b 13. BImSchV ist im vorliegenden Fall nicht anzuwenden. Die Vorschriften des Dritten Teils der Verordnung über Großfeuerungsanlagen (§§ 17 bis 20) sollen, wie die allgemeine Begründung ergibt, den besonderen Belangen der Betreiber von Altanlagen unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes Rechnung tragen (vgl. BR-Drucks. 95/83 S. 37); sie sind demgemäß so konzipiert, "daß sie für Altanlagen der von der Verordnung erfaßten Art zum Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung wirtschaftlich vertretbar sind" (a.a.O.). Daher zielen sie nicht darauf ab, diejenigen Betreiber von Altanlagen, die sich aufgrund des Inhalts der ihnen erteilten Genehmigung auf Vertrauensschutz nicht berufen können, mit einem zusätzlichen "Verschmutzungsbonus" auszustatten; dies widerspräche ersichtlich den Zielen der Verordnung und damit dem Willen des Verordnunggebers. Das bedeutet: Soweit vor Erlaß der Verordnung über Großfeuerungsanlagen erteilte immissionsschutzrechtliche Genehmigungen bereits höhere, über den Dritten Teil der Verordnung hinausgehende Anforderungen stellen und damit näher an den für Neuanlagen vorgeschriebenen Rechtszustand heranreichen, hat es damit sein Bewenden; daß der Verordnunggeber diesen Fall bedacht hat und so behandelt wissen wollte, zeigt auch ein Hinweis in Vorblatt zum Verordnungsentwurf der Bundesregierung. Dort heißt es unter Buchstabe D "Kosten", daß "die Länder den in der Verordnung fixierten Stand der Technik in ihrer Genehmigungspraxis bereits weitgehend anwenden" (vgl. BR-Drucks. 95/83 S. 2). Demgemäß ist denn auch dem Vorbringen der Klägerin, soweit es sich gegen die Anwendung der Nr. 3.1.2.4 der TA Luft (1974) wendet, nicht nachzugehen; die Fragestellung, ob vor Erlaß der Verordnung über Großfeuerungsanlagen die Maßgabe Nr. 3.2 rechtmäßig oder rechtswidrig war, schneidet die in Rede stehende Verordnung ab. Selbst wenn nämlich die streitige Maßgabe - etwa unter unrichtiger Anwendung der TA Luft - gegen damals geltendes Recht verstoßen hätte, hat die Klägerin nach dem Rechtszustand vor Erlaß der Verordnung über Großfeuerungsanlagen eine ihr günstigere Regelung jedenfalls nicht erreicht; eine solche kann sie heute - wie bei anderen Verpflichtungsklagen auch - nur nach Maßgabe des jetzt geltenden Rechts, also nach Maßgabe der Vorschriften der Verordnung über Großfeuerungsanlagen erlangen. Diese aber lassen nach dem Gesagten eine der Klägerin günstigere Regelung nicht zu.

b)

Die Revision bekämpft dieses in Anwendung der Verordnung über Großfeuerungsanlagen gewonnene Ergebnis vor allem mit zwei Erwägungen. Sie will das Vorsorgegebot gemäß § 5 Nr. 2 BImSchG auf den für die Prüfung nach § 5 Nr. 1 BImSchG maßgeblichen Einwirkungsbereich der Anlage beschränkt wissen, weil eine Berücksichtigung des Ferntransports von Emissionen zu einer Vorsorge führe, die "überhaupt keine Grenze mehr" kenne; daher seien die weitergehenden Anforderungen der in Rede stehenden Verordnung von der Ermächtigung in § 7 in Verbindung mit § 5 Nr. 2 BImSchG nicht gedeckt. Die Revision ist ferner der Auffassung, daß in Hinblick auf den Gleichheitssatz für Heizwerke ein am Vollastbetrieb orientierter und demgemäß auf die Stunde als Zeiteinheit bezogener Emissionsgrenzwert festgesetzt werden müsse. Beides ist unzutreffend.

aa)

Ziel der Verordnung über Großfeuerungsanlagen ist es, "die Immissionen durch den weiträumigen Transport von Luftschadstoffen ... drastisch zu senken" (BR-Drucks. 95/83 S. 35); dieses Ziel hält sich im Rahmen der den Betreibern von genehmigungsbedürftigen Anlagen in § 5 Nr. 2 BImSchG auferlegten Grundpflicht zur Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen. Diese Vorsorge ist, wie § 1 BImSchG zeigt, bereits gegen das Entstehen schädlicher Umwelteinwirkungen zu treffen, und zwar vor allem durch Maßnahmen an der Quelle, also durch Emissionsbegrenzungen (§ 5 Nr. 2 BImSchG). Schon dieser dem Gesetz selbst zu entnehmende Ansatz verbietet es, die Anordnung emissionsbegrenzender Maßnahmen davon abhängig zu machen, in welchem räumlichen Gebiet die Emissionen zu einer Verschlechterung der Immissionsverhältnisse führen können. Die jetzigen und künftigen Immissionsverhältnisse in dem für die Prüfung gemäß § 5 Nr. 1 BImSchG zugrunde gelegten Einwirkungsbereich haben daher für das Maß und den Umfang der nach § 5 Nr. 2 BImSchG erforderlichen Vorsorge keine ausschlaggebende Bedeutung. Da Vorsorge im Sinne dieser Vorschrift dort einsetzt, wo für einen vorbeugenden Gefahrenschutz im Sinne von § 5 Nr. 1 BImSchG kein Raum mehr ist, wäre es systemwidrig, sie örtlich nur auf den Bereich zu beschränken, der im Hinblick auf eine solche Gefahrenprüfung gewählt worden ist. Vorsorge muß daher auch und gerade den mit einer weiträumigen Verteilung von Emissionen verbundenen Folgen entgegenwirken, wenn diese zu einem allgemeinen Anstieg der Luftverunreinigung in weiter von den Emissionsquellen entfernten Räumen führen können und damit regional bestehende Umweltgütestandards zum Nachteil für besonders immissionsempfindliche Nutzungen oder Naturgüter einzuebnen beginnen.

Der abweichenden Auffassung der Revision liegt möglicherweise die Vorstellung zugrunde, daß derartige Immissionen nicht als schädliche Umwelteinwirkungen im Sinne von § 3 Abs. 1 BImSchG angesehen werden könnten, da sie nicht geeignet seien, Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft herbeizuführen. Dem kann der erkennende Senat nicht folgen. Ob Immissionen eine solche Eignung zukommt, läßt sich nicht generell und allgemein, sondern nur im Kontext der jeweiligen Vorschrift des Bundes-Immissionsschutzgesetzes beantworten, in der der Begriff der schädlichen Umwelteinwirkungen verwendet wird (vgl. Jarass, BImSchG, Kommentar 1983, § 3 Rdnr. 8 ff.). Die Vorschrift des § 5 Nr. 2 BImSchG zielt auf einen vorbeugenden Umweltschutz; sie betrifft als Vor-Sorge den Bereich jenseits der nach § 5 Nr. 1 BImSchG zu erstellenden konkreten Immissionsprognose. Damit trägt sie (auch) dem Umstand Rechnung, daß die geltenden Immissionsgrenzwerte Restrisiken enthalten, die einerseits durch das anzuwendende Meßverfahren bedingt sind und andererseits auf den noch lückenhaften Kenntnissen über die Schädlichkeit bestimmter Immissionen, ihre Langzeitwirkung sowie mögliche synergistische Effekte beruhen. Vorsorge im Sinne von § 5 Nr. 2 BImSchG ist daher jedenfalls dann geboten, wenn hinreichende Gründe für die Annahme bestehen, daß Immissionen möglicherweise zu schädlichen Umwelteinwirkungen führen und damit - auch wenn sich entsprechende Ursachenzusammenhänge im einzelnen noch nicht eindeutig feststellen lassen - ein Gefahrenverdacht besteht.

Hinzu kommt ein weiterer Gesichtspunkt. Das Vorsorgegebot des § 5 Nr. 2 BImSchG stellt eine Art Gegengewicht zum Kompromißcharakter des in § 5 Nr. 1 BImSchG festgelegten. Sicherheitsstandards und der damit verbundenen Risikogrenzen dar; denn § 5 Nr. 1 BImSchG schützt die Allgemeinheit sowie die Nachbarschaft nur vor Gefahren, erheblichen Nachteilen und erheblichen Belästigungen. Erheblich im Sinne dieser Vorschrift ist dabei alles, was unzumutbar ist (vgl. BVerwGE 50, 49 [55]). Der Rechtsbegriff der Zumutbarkeit führt nicht zu ein für allemal feststehenden Konfliktlösungen. Er setzt eine Abwägung und damit eine Bewertung der widerstreitenden Interessen voraus. In diesem Sinne stellt § 5 Nr. 1 BImSchG bestimmte "Duldungsgrenzen" (Mettenheim, BB 1980, 1777 [1780]) auf; die von einer genehmigungsbedürftigen Anlage verursachten Immissionen müssen sich unter Berücksichtigung der Vorbelastung im Rahmen dieser Grenzen halten. Ein derartiges Konzept setzt die Zuordnung von Immissionen zu bestimmten Emittenten voraus; es verliert dort seine Wirkung, wo eine solche Zuordnung - wie beim Ferntransport von Luftschadstoffen - nicht mehr möglich ist. Den damit verbundenen Risiken kann nur mit Maßnahmen der Vorsorge begegnet werden; sie sollen unabhängig von den geltenden Schädlichkeitsgrenzen das an Umweitqualität durchsetzen, was im Hinblick auf ein vorhandenes Potential an Vermeidungstechnologie realisierbar erscheint (§ 5 Nr. 2 in Verbindung mit § 3 Abs. 6 BImSchG).

bb)

Eine solche Vorsorge ist entgegen der Auffassung der Revision keineswegs unbegrenzt; zu Recht betont der Oberbundesanwalt, daß sie nach Umfang und Ausmaß dem Risikopotential der Immissionen, die sie verhindern soll, proportional sein muß. Demgemäß kann im vorliegenden Fall die Frage nur lauten, wo die Grenzen der Vorsorge gegen Immissionen durch Ferntransport von Schwefeloxidemissionen liegen und ob die Verordnung über Großfeuerungsanlagen diese Grenzen, insbesondere auch im Hinblick auf den in § 11 Abs. 2 13. BImSchV vorgeschriebenen Emissionsgrenzwert, einhält. Dazu ist zu bemerken: Daß SO2-Immissionen auch in Konzentrationen unterhalb der Immissionsgrenzwerte der TA Luft zu erheblichen Vegetationsschäden, aber auch zu Schäden an Bauwerken und Denkmälern führen können, ist hinreichend belegt (vgl. das Sondergutachten März 1983 des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen "Waldschäden und Luftverunreinigungen", BT-Drucks. 10/113 Nr. 406 ff. [S. 104 ff.]), wenn auch alle Wirkungszusammenhänge im einzelnen noch nicht nachgewiesen sein mögen. In der allgemeinen Begründung zum Verordnungsentwurf der Bundesregierung wird darauf hingewiesen, daß die Immissionsgrenzwerte der TA Luft (1974), "was den Gesundheitsschutz anbelangt, auf der sicheren Seite liegen, nicht jedoch für den Schutz der Pflanzen und Ökosysteme ausreichen" (vgl. BR-Drucks. 95/83 S. 35/36). Nach dem erwähnten Sondergutachten sind oberhalb einer SO2-Belastung von 0,05 mg/m3 Waldschäden möglich; viele Waldgebiete fernab von Großemittenten weisen bereits entsprechende Jahresmittelwerte auf (vgl. a.a.O. Nr. 409 [S. 105]). Der jährliche Ausstoß von Schwefeldioxid in der Bundesrepublik Deutschland beträgt etwa 3,5 Mio t, wovon 2 Mio t aus Kraftwerken und Fernheizwerken stammen (vgl. BR-Drucks. 95/83 S. 35); er soll im Laufe eines Jahrzehnts (vgl. § 20 Abs. 2 13. BImSchV) auf 2,5 Mio t verringert werden (Sondergutachten a.a.O. Nr. 422 [S. 108]). Dieses Ziel hält sich angesichts des Ausmaßes der SO2-Emissionen und der bereits beobachteten Schäden an Wäldern, Biotopen, Bauwerken und Denkmälern im Rahmen des Regelungsspielraums, den § 5 Nr. 2 in Verbindung mit § 7 BImSchG dem Verordnunggeber eröffnet; es ist dem Risiko, dem entgegengewirkt werden soll, angemessen, weil es auf einem langfristigen, auf eine einheitliche und gleichmäßige Durchführung angelegten Konzept beruht. Erst ein derartiges Konzept garantiert die angestrebte Minderung der Gesamtemissionen und rechtfertigt die zu diesem Zweck an die einzelnen Feuerungsanlagen gestellten Anforderungen auch unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit; diese ist, wenn es um Vorsorge gegen den Ferntransport von Luftschadstoffen geht, nicht mit - auf die einzelne Anlage bezogenen - betriebswirtschaftlichen Kategorien zu messen, sondern nur in volkswirtschaftlichen Größenordnungen erfaßbar. Dementsprechend geht es auch nicht um eine sich in strenger rechtlicher Gebundenheit vollziehende Anordnung des "technisch Machbaren", sondern "um eine komplexe Neubewertung der Frage, welche Emissionsbegrenzung künftig von allen Anlagen über einen beträchtlichen Zeitraum hinweg als angemessene Vorsorge verlangt wird" (Sondergutachten a.a.O. Nr. 525 [S. 125]). Das läßt sich wegen der Natur der dahinterstehenden umfassenden Problematik nicht in unmittelbarer Anwendung des § 5 Nr. 2 BImSchG auf den jeweiligen Einzelfall entscheiden, sondern setzt vorab eine Konkretisierung der diesbezüglichen Betreiberpflichten durch eine Verordnung nach § 7 BImSchG oder eine Verwaltungsvorschrift nach § 48 BImSchG voraus; eine solche Konkretisierung ist durch die Verordnung über Großfeuerungsanlagen in bezug auf Schwefeloxidemissionen erfolgt. Der in § 11 Abs. 2 dieser Verordnung für Ölfeuerungsanlagen von mehr als 100 MW bis einschließlich 300 MW vorgesehene Emissionsgrenzwert von 1 700 mg je m3 Abgas läßt sich nicht beanstanden; er ist bereits bei Verwendung von handelsüblichen Heizölqualitäten einhaltbar. Mehr wird von der Klägerin durch die streitige Maßgabe nicht verlangt.

Entgegen der von der Revision vertretenen Auffassung war der Verordnunggeber auch nicht gehalten, für Fernheizwerke einen besonderen "Bonus" zu gewähren. Die Revision hält einen solchen Bonus deshalb für erforderlich, weil Heizwerke nur selten mit Vollast gefahren würden. Dem kann der erkennende Senat nicht folgen. Weder der Gleichheitssatz noch das Vorsorgegebot erfordern eine "Emissionsgutschrift" für aktuell nicht ausgenutzte Kapazitäten; eine solche Kompensation ist überdies mit dem der Verordnung über Großfeuerungsanlagen zugrundeliegenden System unvereinbar. Die Forderung danach ist offenbar von der Vorstellung geprägt, daß Jeder Anlage ein bestimmtes, vom Jeweiligen Betriebszustand unabhängiges Verschmutzungspotential zugeteilt werden müsse; sie widerspricht damit dem Ziel der Verordnung, einen gleichmäßigen Vorsorgestandard gegen SO2-Emissionen zu schaffen. Ein Fernwärmebonus ließe sich daher - wenn überhaupt - nur mit der Erwägung rechtfertigen, daß eine zentrale Wärmeversorgung zu einer insgesamt günstigeren Emissionsbilanz führt, weil sie mit der Stillegung einer Vielzahl von Einzelheizungen verbunden ist. Eine solche Feststellung läßt sich jedoch nicht generell und allgemein treffen (vgl. BR-Drucks. 95/1/83 S. 28 sowie Sondergutachten a.a.O. Nr. 536 ff. [S. 128]); hinzu kommt, daß die zusätzlichen Belastungen, die sich durch den Ferntransport der Emissionen des Heizwerks ergeben, nicht unberücksichtigt bleiben dürfen. Unter diesen Umständen ist nichts dagegen zu erinnern, daß der Verordnunggeber von einem "Fernwärmebonus" gänzlich abgesehen hat.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.