I.

Die Klägerin erwarb im Februar 1981 den akademischen Grad "Diplom-Betriebswirt (FH)". Der Präsident der Oberpostdirektion ernannte sie mit Wirkung vom 4. Mai 1981 unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Widerruf zur Postinspektoranwärterin. Sie leistete einen verkürzten Vorbereitungsdienst von vierzehn Monaten und wurde nach erfolgreich bestandener Laufbahnprüfung für den gehobenen Post- und Fernmeldedienst mit Wirkung vom 4. Juli 1982 unter Verleihung der Eigenschaft eines Beamten auf Probe zur Postinspektorin zur Anstellung ernannt.

Die Beklagte setzte das Besoldungsdienstalter der Klägerin in der Besoldungsgruppe A 9 mit Wirkung vom 4. Juli 1982 auf den 1. Juni 1976 fest. Dabei berücksichtigte sie den Besuch der Fachhochschule in voller Höhe der Mindeststudiendauer einschließlich der erforderlichen Prüfungszeit. Sie hob diese Festsetzung durch Bescheid vom 24. Oktober 1983 für die Zukunft wieder auf und setzte das Besoldungsdienstalter der Klägerin mit Wirkung vom 1. November 1983 neu auf den 1. Juli 1977 fest. Zur Begründung führte sie unter Bezugnahme auf die Entscheidung des Bundesministers des Innern aus, der Besuch der Fachhochschule sei keine Alternativ-, sondern eine Ersatzeinstellungsvoraussetzung. Bei den aus diesem Bewerberkreis stammenden Beamten z.A. könnten daher neben dem Vorbereitungsdienst Anrechnungszeiten nur in dem Umfang berücksichtigt werden, in dem der Vorbereitungsdienst ihretwegen gekürzt worden sei.

Das Verwaltungsgericht hat die von der Klägerin nach erfolglosem Widerspruch erhobene Klage mit dem Antrag,

abgewiesen, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Bei der außerhalb eines Beamtenverhältnisses absolvierten Ausbildung an einer Fachhochschule handele es sich nicht um eine vorgeschriebene Ausbildung gemäß § 28 Abs. 3 Nr. 1 BBesG. Seien für eine Laufbahn bei gleicher allgemeiner Schulbildung alternativ verschiedene Ausbildungsgänge gleichrangig vorgeschrieben, so sei die vorgeschriebene Mindestzeit des jeweils abgeleisteten Ausbildungsganges - und nicht etwa die Mindestzeit des kürzeren Ausbildungsganges - maßgebend. Ein derartiges Alternativverhältnis, das sich aus den die Ausbildungserfordernisse umschreibenden Normen und Verwaltungsregelungen ergeben müsse, liege jedoch nicht vor. Maßgebend seien § 18 BBG und die auf der Grundlage der Ermächtigung des § 15 BBG ergangenen Regelungen des § 25 BLV sowie der Entwurf einer Laufbahn-, Ausbildungs- und Prüfungsordnung für die Laufbahn des gehobenen Post- und Fernmeldedienstes bei der Deutschen Bundespost - LAPO CPF -, der auf den vom Bundesminister des Innern erlassenen Regelungen der Rahmen-, Laufbahn-, Ausbildungs- und Prüfungsordnung für die Laufbahnen des gehobenen Dienstes in der Bundesverwaltung vom 12. Juni 1979 beruhe und nach dem die Beklagte verfahre.

Auch nach der Neuregelung des § 18 Abs. 1 und 2 BBG werde die Laufbahnausbildung des gehobenen Dienstes grundsätzlich im Rahmen eines im Beamtenverhältnis auf Widerruf abzuleistenden Vorbereitungsdienstes durchgeführt. Der Vorbereitungsdienst bestehe nach § 18 Abs. 2 BBG neben einer berufspraktischen Ausbildung aus einer Fachhochschulausbildung an verwaltungsinternen ressortübergreifenden Einrichtungen von mindestens achtzehnmonatiger Dauer. Demgegenüber beinhalte § 18 Abs. 3 BBG keinen neben die beschriebene Ausbildung tretenden, davon verschiedenen Ausbildungsgang in dem Sinne, daß für den jeweiligen Diensthern die Möglichkeit bestehe, zwei gleichwertige Ausildungswege zur Verfügung zu stellen, sondern gestatte lediglich eine Modifizierung des Vorbereitungsdienstes. Hierdurch werde keine abweichende Vorbildungsvoraussetzung geschaffen, sondern ein im allgemeinen Bildungsbereich abgeschlossenes Fachhochschulstudium ausschließlich durch Anrechnung kompensatorisch dem Vorbereitungsdienst und der Laufbahnprüfung zugeordnet.

Dieser Regelung des § 18 BBG entspreche die korrespondierende Vorschrift der Bundeslaufbahnverordnung (§ 25 Abs. 5). Der Entwurf der Laufbahn-, Ausbildungs- und Prüfungsordnung für die Laufbahn des gehobenen nichttechnischen Post- und Fernmeldedienstes bei der Deutschen Bundespost und die ihr zugrundeliegenden Regelungen der Rahmen-, Laufbahn-, Ausbildungs- und Prüfungsordnung für die Laufbahnen des gehobenen Dienstes in der Bundesverwaltung folgten den Vorgaben durch das Bundesbeamtengesetz und die Bundeslaufbahnverordnung.

Das vorgelegte Schreiben des Bundesministers des Innern vom 12. Juni 1984 bestätige diese Auffassung. Der erwähnte Umstand, daß die Deutsche Bundespost auf externe Kräfte angewiesen sei, weil die verwaltungsinternen Fachhochschulen nach ihrer Kapazität nicht in der Lage seien, den vollen Nachwuchsbedarf für den gehobenen nichttechnischen Post- und Fernmeldedienst zu decken, rechtfertige keine andere Beurteilung. Daran ändere auch nichts, daß es nach § 18 BBG, § 25 BLV möglich - im vorliegenden Falle aber nicht gegeben - sei, für bestimmte Laufbahnen ausschließlich eine externe Ausbildung vorzusehen. Nur in diesem Falle hätte man wohl nach dem Sinngehalt der Regelung des § 28 Abs. 3 Nr. 1 BBesG die entsprechende Hochschulausbildung als vorgeschriebene Ausbildung anzusehen, da insoweit nicht auf einen anderen (kürzeren) Ausbildungsgang (interne Ausbildung) verwiesen werden könnte.

Die Klägerin hat die vom Verwaltungsgericht zugelassene Revision unter Übergehung der Berufungsinstanz eingelegt und beantragt,

Sie rügt Verletzung materiellen Rechts.

Die Beklagte beantragt,

Sie verteidigt das angefochtene Urteil.

II.

Die unter Übergehung der Berufungsinstanz mit beigefügter schriftlicher Zustimmungserklärung der Beklagten eingelegte Revision der Klägerin ist zulässig (§ 134 VwGO). Sie ist jedoch nicht begründet.

Rechtsgrundlage des von der Klägerin geltend gemachten Anspruchs, bei der Festsetzung ihres Besoldungsdienstalters den Besuch der Fachhochschule in voller Höhe der Mindeststudiendauer einschließlich der erforderlichen Prüfungszeit zu berücksichtigen, ist § 28 Abs. 3 Nr. 1 des Bundesbesoldungsgesetzes - BBesG - in der seit dem Inkrafttreten des Zweiten Gesetzes zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern (2. BesVNG) vom 23. Mai 1975 (BGBl. I S. 1173) geltenden Fassung (nunmehr in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. November 1980 <BGBl. I S. 2081>). Hiernach wird von dem Zeitraum, um dessen Hälfte der Beginn des Besoldungsdienstalters nach Absatz 2 hinauszuschieben ist, die nach Vollendung des siebzehnten Lebensjahres verbrachte Mindestzeit der außer der allgemeinen Schulbildung vorgeschriebenen Ausbildung (Fachschul-, Hochschul- und praktische Ausbildung, Vorbereitungsdienst, übliche Prüfungszeit) abgesetzt, soweit die - hier nicht einschlägige - Vorschrift des § 30 BBesG nichts anderes vorschreibt.

Diese - unmittelbar nur für Laufbahnbewerber geltende (vgl. BVerwGE 32, 148 <149 f.>[BVerwG 11.06.1969 - VI C 61/65];  66, 207 [BVerwG 19.10.1982 - 6 C 52/78]; Urteil vom 28. April 1983 - BVerwG 2 C 97.81 - <Buchholz 235 § 28 Nr. 8>) - Regelung soll durch die Berücksichtigung der nach Vollendung des siebzehnten Lebensjahres verbrachten Mindestzeit der außer der allgemeinen Schulbildung vorgeschriebenen Ausbildungszeiten oder Zeiten praktischer hauptberuflicher Tätigkeiten die Unterschiede des Beginns des Besoldungsdienstalters ausgleichen, die dadurch entstehen können, daß für einzelne Laufbahnen einer Laufbahngruppe eine längere Ausbildung als für andere Laufbahnen oder eine praktische hauptberufliche Tätigkeit vorgeschrieben ist. Auf diese Weise sollen Nachteile der Laufbahnverzögerung durch Erfüllung der vorgeschriebenen Laufbahnerfordernisse vermieden werden (BVerwGE 27, 159 <163>[BVerwG 30.05.1967 - II C 27/67];  32, 148 <151>[BVerwG 10.06.1969 - II C 124/67];  45, 201 <205>[BVerwG 19.06.1974 - VIII C 89/73]sowie Urteil vom 24. Februar 1970 - BVerwG 6 C 72.67 - <Buchholz 235 § 6 Nr. 10> zu § 6 BBesG a.F. bzw. entsprechenden Regelungen der Länder). Grund für diese Regelung ist, daß der Beamte gar nicht in der Lage war, die durch die vorgeschriebene Ausbildung oder hauptberufliche Tätigkeit entstehende Verzögerung zu vermeiden. Auch bei verschiedenen Ausbildungswegen unterschiedlicher Länge ist deshalb lediglich die verbrachte Mindestzeit der zu der unvermeidbaren Laufbahnverzögerung führenden vorgeschriebenen Ausbildung im Rahmen des § 28 Abs. 3 Nr. 1 BBesG bei der Festsetzung des Besoldungsdienstalters zu berücksichtigen. Die Ausbildung in einem anderen Ausbildungsgang kann nur in dem zeitlichen Umfang als "vorgeschrieben" anerkannt werden, in dem sie auf die laufbahnrechtlich vorgeschriebene Ausbildung angerechnet worden ist (vgl. auch BBesGVwV zu § 28 BBesG 28.3.1.10). Nur dann, wenn ausnahmsweise die Laufbahnvorschriften alternativ verschiedene Ausbildungswege gleichrangig vorschreiben, ist für die Berechnung des Besoldungsdienstalters die Mindestzeit des jeweils gewählten Ausbildungsganges maßgebend (vgl. auch BBesGVwV zu § 28 BBesG 28.3.1.5, 28.3.1.10, Schwegmann/Summer, Bundesbesoldungsgesetz, § 28 Rz 1 c, 1 d), aa) und bb)). Dabei ist auf die Vorschriften abzustellen, die zur Zeit der Ausbildung für die betreffende Laufbahn galten, nicht jedoch auf die Vorschriften zur Zeit der Einstellung (vgl. BVerwGE 27, 159 <164>[BVerwG 30.05.1967 - II C 27/67]; Urteile vom 23. Januar 1969 - BVerwG 8 C 42.65 - <Buchholz 235 § 6 Nr. 8>, vom 24. Februar 1970 - BVerwG 6 C 72.67 - <a.a.O.>, vom 6. Mai 1981 - BVerwG 6 C 106.78 - <Buchholz 232.5 § 12 Nr. 3> undvom 28. April 1983 - BVerwG 2 C 97.81 - <a.a.O.>). Vorgeschrieben in diesem Sinne ist eine Ausbildung nicht nur, wenn sie in Rechtsvorschriften geregelt, sondern auch schon dann, wenn sie in Verwaltungsvorschriften niedergelegt ist (BVerwGE 27, 159 <162>[BVerwG 30.05.1967 - II C 27/67]; Urteil vom 23. Januar 1969 - BVerwG 8 C 42.65 - <a.a.O.> zu der in einem Merkblatt schriftlich niedergelegten Ausbildung).

Ausgehend von diesen Erwägungen sind die Bescheide der Beklagten nicht zu beanstanden. Die Klägerin war Laufbahnbewerberin für die Laufbahn des gehobenen Post- und Fernmeldedienstes bei der Deutschen Bundespost (zum Rechtscharakter der Laufbahn als verwaltungsinterne Maßnahme des Dienstherrn zur Gestaltung seines Personalkörpers vgl. § 2 Abs. 4 der Verordnung über die Laufbahnen des Bundesbeamten <Bundeslaufbahnverordnung - BLV -> in den Fassungen vom 14. April 1965 <BGBl. I S. 322>, vom 27. April 1970 <BGBl. I S. 422> - BLV a.F. - und vom 15. November 1978 <BGBl. I S. 1763> - BLV -; vgl. auchBeschluß vom 1. September 1982 - BVerwG 2 B 155.82 - sowie Schröder/Lemhöfer/Krafft, Das Laufbahnrecht der Bundesbeamten, § 2 Rz 13 ff.). Für diese Laufbahn war der von ihr gewählte Ausbildungsgang weder in den zur Zeit ihrer Ausbildung geltenden einschlägigen Rechtsnormen noch in Verwaltungsvorschriften vorgeschrieben im Sinne von § 28 Abs. 3 Nr. 1 BBesG.

Gemäß § 18 Abs. 1 Nr. 1 des Bundesbeamtengesetzes - BBG - in der Fassung des am 1. September 1976 in Kraft getretenen Zweiten Gesetzes zur Änderung beamtenrechtlicher Vorschriften vom 18. August 1976 (BGBl. I S. 2209), der im Gegensatz zur bisherigen Regelung keine Mindestanforderung mehr enthält, ist Vorbildungsvoraussetzung für die Laufbahnen des gehobenen Dienstes eine zu einem Hochschulstudium berechtigende Schulbildung oder ein als gleichwertig anerkannter Bildungsstand (Fürst, GKÖD I, K § 18 Rz 7; Schröder/Lemhöfer/Krafft, a.a.O., § 24 Rz 10 f). Nach § 18 Abs. 2 BBG ist während des für die Laufbahnbefähigung vorgeschriebenen, grundsätzlich im Beamtenverhältnis auf Widerruf abzuleistenden Vorbereitungsdienstes von drei Jahren eine Fachhochschulausbildung an einer verwaltungsinternen Fachhochschule des Bundes oder in einem gleichstehenden Studiengang durchzuführen. Nach § 18 Abs. 3 BBG kann der Vorbereitungsdienst auf eine Ausbildung in fachbezogenen Schwerpunktbereichen der Laufbahnaufgaben beschränkt werden, wenn der Erwerb der wissenschaftlichen Erkenntnisse und Methoden, die zur Erfüllung der Aufgaben in der Laufbahn erforderlich sind, durch eine insoweit als geeignet anerkannte Prüfung als Abschluß eines Studienganges an einer Hochschule nachgewiesen worden ist. Anrechenbar sind Studienzeiten von der Zeitdauer, um die nach Satz 1 der Vorbereitungsdienst gekürzt ist. Damit ist die Möglichkeit eröffnet, daß das erforderliche wissenschaftliche Fachstudium außerhalb des Beamtenverhältnisses im allgemeinen Hochschulbereich durchgeführt werden kann mit der Folge, daß sich der Vorbereitungsdienst auf die berufspraktische Ausbildung beschränkt (vgl. hierzu Fürst, a.a.O., § 18 Rz 9; Schröder/Lemhöfer/Krafft, a.a.O., § 25 Rz 14 ff). § 18 Abs. 3 BBG schreibt damit eine derartige Ausbildung jedenfalls nicht vor.

Die Revision behauptet selbst nicht, daß die im Zeitpunkt des Studiums der Klägerin zunächst noch geltenden §§ 22 ff BLV a.F. eine für das Klagebegehren günstige Regelung enthielten. Das gilt aber auch für die auf der Grundlage des § 18 BBG beruhenden Vorschriften der §§ 24, 25 BLV in der seit dem 1. Februar 1979 geltenden Fassung. § 25 Abs. 5 BLV sieht in Übereinstimmung mit § 18 Abs. 3 BBG lediglich vor, daß der Vorbereitungsdienst auf eine praktische Ausbildung in Schwerpunktbereichen der Laufbahnaufgaben beschränkt werden kann, wenn der Erwerb der wissenschaftlichen Erkenntnisse und Methoden, die zur Erfüllung der Aufgaben in der Laufbahn erforderlich sind, durch eine insoweit geeignete Prüfung als Abschluß eines Studienganges einer Hochschule nachgewiesen worden ist.

Der auf der Rahmen-, Laufbahn-, Ausbildungs- und Prüfungsordnung für die Laufbahnen des gehobenen Dienstes in der Bundesverwaltung (RaLAPO - gehD) vom 12. Juni 1979 (BAnz Nr. 121 a S. 3) beruhende Entwurf einer "Laufbahn-, Ausbildungs- und Prüfungsordnung für die Laufbahn des gehobenen Post- und Fernmeldedienstes bei der Deutschen Bundespost (LAPO CPF)", den die Beklagte nach den das Revisionsgericht bindenden tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts (§ 137 Abs. 2 VwGO) in ständiger Praxis anwendet, schreibt für die von der Klägerin gewählte Laufbahn entgegen ihrer Auffassung das von ihr durchgeführte Studium ebenfalls nicht vor.

Das Verwaltungsgericht hat diese Verwaltungsvorschriften wie Rechtsnormen ausgelegt und hat die bei der Auslegung von Verwaltungsvorschriften maßgebenden Auslegungsgrundsätze nicht ausreichend beachtet. Sie sind im Grunde eine der Verwaltung im Voraus bekanntgegebene (antizipierte) Verwaltungspraxis und deshalb nach den allgemeinen Grundsätzen auszulegen, die für die Auslegung von Willenserklärungen Geltung haben. Es kommt nach der auch im öffentlichen Recht geltenden Regel des § 133 BGB auf den wirklichen Willen des Erklärenden an. Die tatsächliche Verwaltungspraxis ist jedenfalls insoweit heranzuziehen, als sie vom Urheber der Verwaltungsvorschriften gebilligt oder doch geduldet wurde oder wird (vgl. hierzuUrteile vom 7. Mai 1981 - BVerwG 2 C 42.79 - <Buchholz 232 § 8 Nr. 19> und - BVerwG 2 C 5.79 - <Buchholz 232 § 25 Nr. 1> jeweils m.w.Nachw.). - Gleichwohl erweist sich die Entscheidung des Verwaltungsgerichts als richtig. Bereits der Wortlaut des § 15 LAPO CPF mit den Worten "Zur Laufbahn kann auch zugelassen werden, wer die für den Erwerb der Befähigung erforderlichen wissenschaftlichen Kenntnisse, Erkenntnisse und Methoden in einem mit der Hochschulprüfung abgeschlossenen Studiengang einer wissenschaftlichen Hochschule oder Fachhochschule erworben hat", läßt die Auslegung zu, daß es sich bei dieser Ausbildung nicht um eine der vorgeschriebenen Ausbildung im Vorbereitungsdienst gleichrangige Ausbildung handelt. Aus den tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts, das auf das diese Auslegung bestätigende Schreiben des Bundesministers des Innern vom 12. Juni 1984 verweist, und aus dem Inhalt der vom Verwaltungsgericht in Bezug genommenen Akten, insbesondere aus dem Schreiben des Bundesministers des Innern vom 24. Mai 1983, ergibt sich, daß nach dem Willen des Bundesministers des Innern die Ausbildung an der Fachhochschule keine vorgeschriebene Ausbildung ist, sondern eine "Ersatzausbildung", die - teilweise - auf die vorgeschriebene Ausbildung angerechnet werden kann. Dieser Wille ist maßgebend, weil die obersten Dienstbehörden nach Maßgabe des § 2 Abs. 4 BLV die Laufbahnen für ihren Geschäftsbereich im Einvernehmen mit dem Bundesminister des Innern gestalten.

Die von der Klägerin beanstandete Abweichung von der Regelung für die Beamten des gehobenen fernmeldetechnischen Dienstes betrifft eine andere Laufbahn mit einer anderen Ausbildung. Eine Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG durch die für die Klägerin maßgebenden Regelungen ist nicht erkennbar.

Die - vom Verwaltungsgericht verneinte - Frage, ob die Beklagte für die Laufbahn der Klägerin ohne Verstoß gegen § 18 Abs. 3 BBG und § 25 Abs. 5 BLV zwei verschiedene Ausbildungswege hätte vorschreiben können, ist nach den vorangehenden Ausführungen nicht zu erörtern. Es bedarf auch keiner - bisher nicht getroffenen - Feststellung, ob die Beklagte die hier einschlägigen Verwaltungsvorschriften überhaupt schon zur Zeit des Studiums der Klägerin in der Praxis angewandt hat oder nicht, mit dem Ergebnis, daß schon aus diesem Grunde das Klagebegehren keinen Erfolg haben kann. Es ist von der Klägerin nicht vorgetragen und auch sonst nicht ersichtlich, daß frühere Ausbildungs- und Prüfungsvorschriften für die von ihr gewählte Laufbahn das von ihr durchgeführte Studium vorschrieben.

Gründe des Vertrauensschutzes standen einer Aufhebung der früheren Festsetzung des Besoldungsdienstalters und einer Neufestsetzung für die Zukunft nicht entgegen (§ 48 VwVfG). Hierüber besteht unter den Beteiligten auch kein Streit.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.