Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 11.06.1969, Az.: BVerwG VI C 61.65

I.

Der im Jahre 1922 in Breslau geborene Kläger begann nach Abschluß der Mittelschule und der Schlosserlehre in einem Reichsbahn-Ausbesserungswerk 1940 das Studium an der Ingenieurschule Mittweida. Im Jahre 1941 wurde er zum Wehrdienst einberufen und im selben Jahre zum Technischen Reichsbahnpraktikanten ernannt. Nach dem Kriege nahm er sein Studium in der Sowjetzone wieder auf und erwarb im Jahre 1949 nach Bestehen der Prüfung die Berufsbezeichnung "Ingenieur für Maschinenbau". In der Folgezeit wurde er im Dienst der Reichsbahn der sowjetisch besetzten Zone (SBZ) verwendet. 1949 bestand er die "förmliche Lokomotivführerprüfung", 1951 wies er in einer "formlosen Prüfung die volle Befähigung für den Rechnungsdienst" nach und erhielt "die Befugnis, Rechnungswerk - auch technischer Art - nach der Rechnungsvorschrift Teil A Anhang II § 2 (2) zu prüfen und festzustellen". Ebenfalls im Jahre 1951 legte er "die förmliche Prüfung für den technischen A-Dienst - maschinentechnische Fachrichtung -" ab.

Im Jahre 1957 übersiedelte der Kläger in das Bundesgebiet, im Jahre 1958 trat er als Angestellter in den Dienst der Beklagten. Nachdem er die "A-Feststellerprüfung" abgelegt und der Bundespersonalausschuß die Befähigung des Klägers für den gehobenen maschinentechnischen Bundesbahndienst festgestellt hatte, wurde er mit Wirkung vom 1. November 1960 zum Technischen Bundesbahninspektor ernannt. Sein Besoldungsdienstalter - BDA - in der Besoldungsgruppe - BesGr. - A 9 wurde durch Bescheid vom 28. Oktober 1958 auf den 1. März 1945, sein Allgemeines Dienstalter - ADA - auf den 1. Mai 1949 festgesetzt. Bei der Festsetzung des BDA wurden weder die Zeiten der Schlosserlehre und der Fachschulausbildung noch die Zeit eines Vorbereitungsdienstes berücksichtigt mit der Begründung, der Kläger sei nicht Laufbahnbewerber.

Mit Schreiben vom 15. Dezember 1960 beantragte der Kläger, auch diese Dienstzeiten und seine bei der Reichsbahn der SBZ abgelegte Laufbahnprüfung anzuerkennen, wobei er sich auf § 41 Abs. 2 Satz 1 der Bundeslaufbahnverordnung - BLV - berief.

Mit Bescheid vom 23. Februar 1961 lehnte die Bundesbahndirektion Stuttgart - BD - diesen Antrag ab. Die nach erfolglosem Widerspruch (Widerspruchsbescheid vom 26. Mai 1961) erhobene Klage mit dem Antrag,

wies das Verwaltungsgericht Stuttgart mit dem auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 22. Mai 1963 ergangenen Urteil ab. Die Berufung des Klägers, mit der er zuletzt beantragte,

wies das Berufungsgericht durch das auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 25. März 1965 ergangene Urteil im wesentlichen mit folgender Begründung zurück:

Der Kläger sei nicht Laufbahnbewerber. Das ergebe sich allerdings nicht schon daraus, daß er keinen Rechtsanspruch auf Anstellung als Beamter im Bundesdienst gehabt habe und es deshalb der Beklagten überlassen gewesen sei zu entscheiden, ob sie ihn überhaupt und in welchem Rechtsstand sie ihn anstelle. Die. Eigenschaft des Klägers als Laufbahnbewerber sei aber deshalb zu verneinen, weil er die Befähigung für seine Laufbahn nicht durch erfolgreichen Vorbereitungsdienst und Bestehen der vorgeschriebener. Prüfung erworben habe (§ 7 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. a BBG § 5 BLV). Seine bei der Reichsbahn der SBZ abgelegte Prüfung sei nicht die für den gehobenen technischen Dienst bei der Beklagten vorgeschriebene Prüfung.

Der Kläger kenne sich auch nicht auf § 41 Abs. 2 Satz 1 BLV berufen, wonach die Befähigung für die entsprechende Laufbahn im Bundesdienst besitze, wer bei einem anderen Dienstherrn durch Bestehen der vorgeschriebenen oder üblichen Prüfung die Befähigung für eine Laufbahn erworben habe. Unter einem "anderen Dienstherrn" sei nur ein Dienstherr innerhalb der Bundesrepublik zu verstehen. Die Bundeslaufbahnverordnung sei eine auf Grund des § 15 BBG erlassene, das Bundesbeamtengesetz ergänzende Rechtsverordnung. Da das Bundesbeamtengesetz nur Beamtenrecht für den Bereich der Bundesrepublik setze, könnten sich die in der Bundeslaufbahnverordnung festgelegten Begriffe nicht, auf Institutionen außerhalb der Bundesrepublik beziehen.

Der Kläger könne nicht mit Erfolg geltend machen, er werde durch den Beschluß des Bundespersonalausschusses - BPersA - über die Anerkennung der bei der Reichsbahn der SBZ bestandenen Prüfungen in seinen Rechten verletzt, und seine dort abgelegte Prüfung müsse als Prüfung für den gehobenen technischen Dienst anerkannt werden.

Nach § 98 Abs. 1 Nr. 3 EBG entscheide der BPersA über die allgemeine Anerkennung vor. Prüfungen. Auf Grund dieser Vorschrift habe der BPersA durch Beschluß vom 3. Juni 1955 u.a. entschieden, daß die bei der sowjetzonalen Eisenbahnverwaltung bis zum 31. Dezember 1949 abgelegten Prüfungen für die Laufbahnen des gehobenen technischen Dienstes für den Dienst bei der Deutschen Bundesbahn anerkannt würden. Dieser Beschluß sei entgegen der Ansicht des Klägers nicht fehlerhaft und unwirksam. Es bedürfe keiner Stellungnahme zu der vor allem im Schrifttum vertretenen Auffassung, derartige Beschlüsse könnten im Hinblick auf § 103 Abs. 2 BBG grundsätzlich verwaltungsgerichtlich nicht nachgeprüft werden. Die "Entscheidungen" des BPersA beruhten, wie sich aus den §§ 95, 98, 100 Abs. 3, 103 Abs. 2 BBG ergebe, Jedenfalls auf einer Ermessensausübung. Sie könnten deshalb nicht auf ihre sachliche Richtigkeit überprüft werden. Fehler in der Ausübung des Ermessens seien hier aber nicht erkennbar. Das gelte auch für das Zustandekommen des Beschlusses. Der BPersA sei zuständig gewesen, und er habe auf Grund von Ermittlungen des Bundesministers für Verkehr, einer Denkschrift der Gewerkschaft der Eisenbahner Deutschlands und einer Stellungnahme des Untersuchungsausschusses Freiheitlicher Juristen entschieden.

Da die angefochtenen Bescheide von diesem Beschluß gedeckt seien, sei es auf die Anträge des Klägers auf Vernehmung von Zeugen über die Art und den Umfang seiner Prüfung in der SBZ sowie auf die Beiziehung eines Gutachtens über die Verhältnisse im Prüfungswesen der Reichsbahn der SBZ im Vergleich zu denen bei der Bundesbahn nicht angekommen.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger die vom Berufungsgericht gemäß § 127 BRRG (u.F.) zugelassene Revision eingelegt, mit der er das in der Berufungsinstanz zuletzt geltend gemachte Klagebegehren weiterverfolgt.

Die Revision rügt die Verletzung materiellen und formellen Rechts. Sie trägt dazu im wesentlichen vor:

Die Beklagte habe bei der Festsetzung des BDA die Lehrzeit, die Zeiten der Fachschulausbildung und des Vorbereitungsdienstes nicht berücksichtigt. Es handele sich dabei jedoch um "vorgeschriebene Ausbildungszeiten", deren Anrechnung gemäß § 6 Abs. 3 Nr. 1 des Bundesbesoldungsgesetzes - BBesG - vorgesehen sei. Außerdem sei dem Kläger die in Fußnote 1 zu BesGr. A 9 vorgesehene Stellenzulage (Technikerzulage) versagt worden, weil er nicht Laufbahnbewerber sei.

Es sei zweifelhaft, ob § 6 Abs. 3 Nr. 1 BBesG und die genannte Fußnote nur auf Laufbahnbewerber im Sinne des § 7 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. a BBG anwendbar seien. Dafür scheine allerdings der Wortlaut zu sprechen. Eine genaue Prüfung zeige aber, daß erhebliche Gründe dafür sprächen, den Begriff der "vorgeschriebenen oder üblichen Vorbildung" in § 7 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. a BBG eng, aen der "vorgeschriebenen oder üblichen Ausbildung" in § 6 Abs. 3 Nr. 1 BBesG und den der "Laufbahnprüfung" in Fußnote 1 zu BesGr. A 9 weit auszulegen.

§ 7 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. a BEG solle gewährleisten, daß nur Bewerber ernannt würden, die die notwendige Vorbildung besäßen. Ausnahmen seien der Entscheidung des BPersA vorbehalten (§ 21 Satz 2 BBG). Deshalb rechtfertige sich hier eine enge Auslegung. Aus denselben Gründen scheine es richtig, den Begriff "anderer Dienstherr" in § 41 Abs. 2 Satz 1 BLV ebenfalls eng auszulegen und ihn auf Dienstherren im Bundesgebiet zu beschränken.

Anderen Zielen diene § 6 Abs. 3 Nr. 1 BBesG. Diese Vorschrift diene den Interessen des Beamten. Sie solle Nachteile ausgleichen, die beim BDA entstünden, wenn die Ausbildung für eine Laufbahn länger dauere als in anderen Laufbahnen.

Üblicherweise werde nur der Laufbahnbeamte Zeiten im Sinne des § 6 Abs. 3 Nr. 1 BBesG geltend machen können. Es seien aber Ausnahmen denkbar. Eine solche liege hier vor. Es sei vielleicht berechtigt, Ausbildung und Prüfung des Klägers in der SBZ nicht als Vorbildung im Sinne des § 7 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. a BBG und des § 41 Abs. 2 Satz 1 BLV anzusehen. Es erscheine aber unbillig, die öffentlichen Dienstzeiten und die zugehörigen Ausbildungszeiten der Beamten aus der SBZ einfach zu ignorieren, so als hätten sie diese Dienste einem anderen Staat geleistet. Dagegen sprächen nicht nur allgemeine Überlegungen. Der Gesetzgeber habe dieses Problem in anderem Zusammenhang berücksichtigt und gelöst, nämlich in § 6 Abs. 3 Nr. 3 BBesG, wonach auf das BDA hauptberufliche Tätigkeiten im Dienst eines öffentlich-rechtlichen Dienstherrn im Reichsgebiet nach dem Stande von 1937 anzurechnen seien. Es sei nicht einzusehen, weshalb hauptberufliche Tätigkeiten angerechnet werden sollten, die entsprechende notwendige Ausbildung dagegen nicht.

Bei dieser Auslegung berühre der Beschluß des BPersA die Entscheidung nicht. Denn bei der Anerkennung von Prüfungen nach § 98 Abs. 1 Nr. 3 BBG könne es sich nur um die Anerkennung als ausreichende Vorbildung im Sinne des § 7 Satz 1 Nr. 3 Buchst. a BBG handeln.

Der Klageanspruch stütze sich aber auch auf § 7 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. a BBG, § 41 Abs. 2 Satz 1 BLV und Art. 3 GG.

Die gesetzlichen Vorschriften enthielten keine ausdrückliche Bestimmung darüber, ob Laufbahnprüfungen bei Dienstherren der SBZ anzuerkennen seien oder nicht. Die Präambel des Grundgesetzes verlange, daß bei der Auslegung cier Gesetze der Weg gewählt werde, der den Bürgern der SBZ möglichst weitgehende Rechte auch in der Bundesrepublik gewähre und die Möglichkeit der Wiedervereinigung offenlasse. Es sei deshalb richtig, die in der SBZ abgelegten Laufbahnprüfungen, soweit sie mit den hiesigen Prüfungen vergleichbar seien, anzuerkennen. Die Behörden würden ohnehin Bewerber aus der SBZ nur dann ernennen und in eine bestimmte Laufbahn übernehmen, wenn sie ihnen geeignet erschienen. Diese Eignung beruhe regelmäßig auf der früheren entsprechenden Tätigkeit in der SBZ. Diese Auslegung entspreche der Praxis. Das zeige der Beschluß des BPersA vom 3. Juni 1955, der nach wie vor angewandt werde. Wenn die gesetzliche Grundlage für die Anerkennung der Ausbildung und der Prüfungen in der SBZ fehlte, wäre der Beschluß rechtswidrig. Er setze also voraus, daß derartige Prüfungen anzuerkennen seien, um anschließend zu bestimmen, welche Prüfungen als den hiesiger, gleichwertig angesehen werden könnten.

Die Annahme des Berufungsgerichts, der BPersA entscheide nach seinem Ermessen, überzeuge nicht. § 7 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. a BBG, § 41 Abs. 2 Satz 1 BLV räumten kein Ermessen ein. Wenn aber ein Ermessensspielraum gegeben wäre, hätte das Berufungsgericht prüfen müssen, ob die Feststellungen, auf denen die Ermessensausübung beruhe, zuträfen. Er werde in diesem Zusammenhang als Verfahrensmangel gerügt, daß die Anträge auf Vernehmung von Zeugen über die Art und den Umfang der Prüfung in der SBZ sowie auf Einziehung eines Gutachtens über die Verhältnisse im Prüfungswesen der Reichsbahn der SBZ im Vergleich zu denen bei der Bundesbahn nicht berücksichtigt worden seien. Es würde sich ergeben haben, daß die Prüfungen im wesentlicher, entsprechend den überkommenen Laufbahnprüfungen und den in der Bundesrepublik üblichen Laufbahnprüfungen abgehalten worden seien und daß zwischen den Prüfungen im Jahre 1949 und denen im Jahre 1951 keine Unterschiede bestanden hätten.

Die Beklagte hat beantragt,

Sie verteidigt im wesentlichen das angefochtene Urteil.

Die Beteiligten haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.

II.

Die Revision, über die gemäß § 141, § 125 Abs. 1, § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entschieden werden konnte, ist unbegründet.

Zunächst bedarf es einer Klarstellung des Klagebegehrens. Dabei kommt es nicht allein und entscheidend auf die förmlich gestellten Anträge, sondern darauf an, welches Ziel der Kläger nach dem gesamten Inhalt seines Vorbringens mit seiner Klage verfolgt. Aus den formulierten Anträgen und dem Vorbringen des Klägers ergibt sich zweifelsfrei, daß er die Aufhebung des Bescheides der Beklagten vom 23. Februar 1961 und des Widerspruchsbescheides vom 26. Mai 1961 begehrt. Neben diesem Aufhebungs-(Anfechtungs-)begehren hatte der Kläger in der ersten Instanz und zunächst auch im Berufungsverfahren beantragt, die Beklagte zu verurteilen (zu verpflichten), ihm "das BDA und ADA als Laufbahnbewerber zu gewähren und die entgangene Technikerzulage nachzuzahlen". Während des Berufungsverfahrens hat er statt dessen beantragt festzustellen, daß er Laufbahnbewerber sei. Mit diesem Antrag ist jedoch das sich aus dem gesamten Vorbringen ergebende Klagebegehren nicht zutreffend und auch nicht vollständig zum Ausdruck gebracht. Das ergibt sich aus folgendem:

Mit dem Bescheid vom 28. Oktober 1960, der dem Kläger gleichzeitig mit der Ernennungsurkunde am 31. Oktober 1960 ausgehändigt worden ist, hat die Beklagte das BDA und das ADA des Klägers festgesetzt. Dieser Bescheid enthielt keine Rechtsbehelfsbelehrung. Mit Schreiben vom 15. Dezember 1960 - also vor Eintritt der Unanfechtbarkeit des vorgenannten Bescheides (§ 58 Abs. 2, § 70 Abs. 2 VwGO) - wandte sich der Kläger dagegen, daß er nicht als Laufbahnbewerber behandelt worden sei, und gegen die dadurch bedingte Festsetzung des BDA und die Versagung der Technikerzulage. In dem Bescheid vom 23. Februar 1961 führte die Beklagte aus: Der Beschluß des BPersA vom 5. Juni 1955 binde die Verwaltung; die Befähigung des Klägers habe deshalb nur gemäß § 21 BBG festgestellt werden können. Da er somit, nicht als Laufbahnbewerber behandelt werden könne, für "andere als Laufbahnbewerber" aber eine bestimmte Vorbildung: nicht gefordert werden dürfe, könnten die Lehrzeit des Klägers und die Zeiten der Fachschulausbildung und des Vorbereitungsdienstes nicht als "vorgeschrieben" im Sinne des § 6 Abs. 3 Nr. 1 BBesG angesehen werden. Das BDA sei demnach richtig festgesetzt worden. Ebenso erhielten die Stellenzulage nach Fußnote 1 zu BesGr. A 9 (Technikerzulage) nur Laufbahnbeamte, bei denen neben der Laufbahnprüfung die Abschlußprüfung einer höheren technischen Lehranstalt als Anstellungsvoraussetzung vorgeschrieben sei. Dazu gehöre der Kläger nicht.

Im verwaltungsgerichtlichen Verfahren hat der Kläger mit seinem Vorbringen und zunächst auch mit seinem Verpflichtungsantrag die. Festsetzung des BDA unter Berücksichtigung der strittigen Zeiten seiner Vor- und Ausbildung und die Gewährung der Technikerzulage begehrt und sich - allgemein - dagegen gewandt, daß er nicht als Laufbahnbewerber behandelt werde. Im weiteren Verlauf des Verfahrens hat er sich allerdings nur noch zu der Frage der Nichtanerkennung als Laufbahnbewerber - und damit zu dem Grüne der Nichtberücksichtigung der strittigen Zeiten bei der Festsetzung des BDA und der Versagung der Technikerzulage - geäußert und neben seinem Anfechtungsbegehren die Feststellung beantragt, daß er Laufbahnbewerber sei. Im Revisionsverfahren hat er schließlich neben seinen Ausführungen, daß er Laufbahnbewerber sei, vorgetragen, daß die strittigen Zeiten gemäß § 6 Abs. 3 Nr. 1 BBesG bei der Festsetzung des BDA jedenfalls angerechnet und ihm die Technikerzulage nach Fußnote 1 der BesGr. A 9 gewährt werden müßten, weil diese Regelungen nicht nur für Laufbahnbewerber im Sinne des Beamten- und Laufbahnrechts gälten.

Hieraus folgt, daß der Kläger während des gesamten Verfahrens auch die BDA-Festsetzung in dem Bescheid vom 28. Oktober 1960 und die darin enthaltene Versagung der Technikerzulage anfechten wollte und die Verpflichtung der Beklagten begehrt, ihm die Technikerzulage zu gewähren und sein BDA unter Berücksichtigung der Zeiten der Schlosserlehre, des Fachschulbesuches und des in der SBZ abgeleisteten Vorbereitungsdienstes festzusetzen.

Eine Anfechtung der ADA-Festsetzung und ein damit zusammenhängendes Verpflichtungsbegehren kann dagegen dem gesamten Vortrag des Klägers nicht entnommen werden. Mit dieser Frage hatte sich bereits der vom Kläger nach seinem förmlichen Antrag ausdrücklich angefochtene Bescheid vom 23. Februar 1961 nicht befaßt. Im verwaltungsgerichtlichen Verfahren hatte der Kläger zwar zunächst auch begehrt, "ihm das ADA als Laufbahnbewerber zu gewähren". In seinem Vorbringen ist er jedoch auf diese Frage überhaupt nicht eingegangen, und zwar auch nicht, nachdem die Beklagte in Ihrem Schriftsatz vom 14. September 1961 ausgeführt hatte, das ADA des Klägers, sei so festgesetzt worden, wie es sich ergeben hätte, wenn er sich von Beginn seines beruflichen Werdegangs an im Bezirk der BD Stuttgart befunden hätte.

Aus dem sich nach dem gesamten Vorbringen ergebenden eben erläuterten Klagebegehren folgt jedoch nicht, daß der förmliche Feststellungsantrag des Klägers in Wahrheit nur in Antragsform gekleidete Angriffe gegen die Begründung der angefochtenen BDA-Festsetzung und der Versagung der Technikerzulage darstellt. Es handelt sich hierbei vielmehr um eine selbständige Feststellungsklage (§ 43 VwGO), die über das übrige Begehren hinausgeht. Dieser Antrag ist auch zulässig. Die Frage, ob der Kläger Laufbahnbewerber ist oder nicht, berührt - abgesehen von ihren Auswirkungen auf einzelne Rechtsbeziehungen im Rahmen des Beamtenverhältnisses des Klägers - den beamtenrechtlichen Status des Klägers als solchen. Es handelt sich deshalb hierbei um ein der Feststellung im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO zugängliches Rechtsverhältnis. Bei der gegebenen Sachlage, insbesondere der in dem förmlichen Bescheid der Beklagten vom 23. Februar 1961 enthaltenen Feststellung, daß der Kläger nicht Laufbahnbewerber sei, ist auch ein berechtigtes Interesse des Klägers an der alsbaldigen Feststellung dieses Rechtsverhältnisses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO zu bejahen.

Die Auffassung der Revision, die strittigen Zeiten seien gemäß § 6 Abs. 3 Nr. 1 BBesG bei der Festsetzung des BDA unabhängig davon zu berücksichtigen, ob der Kläger Laufbahnbewerber oder anderer Bewerber sei, ist rechtsirrig.

Nach § 6 Abs. 3 Nr. 1 BBesG wird von dem Zeitraum, um dessen Hälfte der Beginn des BDA nach Absatz 2 hinauszuschieben ist, abgesetzt die nach Vollendung des 17. Lebensjahres verbrachte Mindestzeit der außer der allgemeinen Schulbildung vorgeschriebenen Ausbildung (Fachschul-, Hochschul- und praktische Ausbildung, Vorbereitungsdienst, übliche Prüfungszeit), soweit sie im mittleren und gehobenen Dienst ein Jahr, im höheren Dienst drei Jahre übersteigt. Aus dem Wortlaut und der. Sinn und Zweck dieser Vorschrift ergibt sich eindeutig, daß sie nur auf Laufbahnbewerber und nicht auch auf andere Bewerber anwendbar ist. Eine bestimmte Ausbildung im Sinne dieser Vorschrift ist nur für Laufbahnbewerber vorgeschrieben (vgl. § 7 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. a, § 9 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. a BBG, § 5 Abs. 1, Abschnitt II BLV) und kann nur für diese vorgeschrieben sein, weil von anderen als Laufbahnbewerbern gemäß § 21 Satz 1 BBG kein bestimmter Vorbildungsgang gefordert werden darf. Der unterschied zwischen den beiden Kategorien von Bewerbern liegt gerade darin, daß die anderen Bewerber ihre Befähigung für die Laufbahn, in die sie übernommen werden, im Gegensatz zu den Laufbahnbewerbern nicht durch eine bestimmte, laufbahnrechtlich vorgeschriebene Vor- und Ausbildung, sondern unabhängig davon durch Lebens- und Berufserfahrung innerhalb oder außerhalb des öffentlichen Dienstes erwerben. Bei anderen als Laufbahnbewerbern kann deshalb keine "vorgeschriebene" Ausbildung im Sinne des § 6 Abs. 3 Nr. 1 BBesG vorliegen und daher auch keine anrechenbare Mindestzeit der Ausbildung festgestellt werden. Dabei ist es ohne Bedeutung, wenn ein in anderer Bewerber tatsächlich teilweise die für Laufbahnbewerber vorgeschriebene Ausbildung (z.B. den als Vorbildungsvoraussetzung vorgeschriebenen Besuch einer Fachschule) auf zuweisen hat. Das mag zwar für den Erwerb der Befähigung gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. b BBG nützlich und förderlich gewesen sein. Es ändert aber nichts daran, daß der Betroffene nicht Laufbahnbewerber, sondern anderer Bewerber ist (vgl. dazu Niedermaier, Verordnung über die Laufbahnen der bayerischen Beamten, 2. Aufl., § 44 Erl. 1) und diese Ausbildung für ihn nicht vorgeschrieben war und nicht vorgeschrieben werden konnte. Dementsprechend bestimmt Vwv Nr. 3 Abs. 1 zu § 6 BBesG, daß sich die Mindestzeit der vorgeschriebenen Ausbildung aus den Ausbildungs- und Prüfungsforschriften - die nur Laufbahnbewerber betreffen - ergibt.

Bestätigt wird dieses Ergebnis durch den Sinn und Zweck des § 6 Abs. 3 Nr. 1 BBesG. Diese Regelung soll durch die Berücksichtigung über eine bestimmte Mindestzeit hinausgehender Ausbildungszeiten die Unterschiede des Beginns des BDA ausgleichen, die dadurch entstehen könnten, daß für einzelne Laufbahnen einer Laufbahngruppe eine längere Ausbildung vorgeschrieben ist als für andere Laufbahnen (vgl. Urteil vom 23. Januar 1969 - BVerwG VIII C 42.65 -; Anz-Faber-Renk-Dietrich, BBesG, § 6 Anm. 1). Erwägungen dieser Art scheiden bei anderen als Laufbahnbewerbern aus, für die kein bestimmter Ausbildungsgang vorgeschrieben ist und vorgeschrieben werden kann, und die im übrigen wegen der Art der Erwerbs der Befähigung (durch Lebens- und Berufserfahrung) regelmäßig erst in fortgeschrittenem Lebensalter in das Beamtenverhältnis übernommen werden (vgl. auch § 34 Abs. 3 Nr. 1 BLV).

Entgegen der Ansicht der Revision kann für Fälle der vorliegenden Art auch nicht im Hinblick auf § 6 Abs. 3 Nr. 3 BBesG etwas anders gelten. Nach dieser Vorschrift werden nach Vollendung des 20. Lebensjahres liegende Zeiten einer hauptberuflichen Tätigkeit im Dienst eines öffentlich-rechtlichen Dienstherrn in Reichsgebiet, und damit auch entsprechende Dienstzeiten in der SBZ (BVerwGE 30, 219), bei der Festsetzung des BDA berücksichtigt. Dieser Vorschrift liegt nicht der Gedanke der Laufbahnverzögerung durch Erfüllung der vorgeschriebenen Ausbildungsvoraussetzungen zugrunde. Der Gesetzgeber stellt vielmehr mir dieser Regelung in Verbindung mit § 8 Abs. 1 BBesG diese Beschäftigungszeiten besoldungsrechtlich dem Dienst als Beamter - mit Anspruch auf Dienstbezüge im Sinne des § 6 Abs. 2 BBesG - gleich und ordnet deshalb ihre Berücksichtigung bei der Festsetzung des BDA an. Aus dieser auf anderen Erwägungen beruhenden Regelung kann deshalb nichts für die Auslegung des § 6 Abs. 3 Nr. 1 BBesG abgeleitet werden. Ein anderes Ergebnis vermag auch der Gesichtspunkt nicht zu rechtfertigen, daß die hier strittigen Ausbildungszeiten Voraussetzung für die hauptberufliche Tätigkeit des Klägers im Dienst der Reichsbahn der SBZ - die gemäß § 6 Abs. 3 Nr. 3, § 8 Abs. 1 BBesG bei der Festsetzung des BDA des Klägers berücksichtigt worden ist - gewesen ist. Denn gemäß § 6 Abs. 3 Nr. 1 BBesG kommt es darauf an, ob diese Ausbildung für die Übernahme des Klägers als Technischer Bundesbahninspektor im Dienst der Beklagten vorgeschrieben war und deshalb eine auszugleichende Laufbahnverzögerung vorliegt.

Die Berücksichtigung der strittigen Ausbildungszeiten ist demnach nicht ohne Rücksicht darauf möglich, ob der Kläger als Laufbahnbewerber oder als anderer Bewerber anzusehen ist.

Das Berufungsgericht ist rechtsfehlerfrei zu dem Ergebnis gelangt, daß der Kläger nicht Laufbahnbewerber ist.

Es kann offebleiben, ob der Kläger nicht schon deshalb als anderer Bewerber anzusehen ist, weil er von der Beklagten nach Feststellung der Befähigung durch den BPersA gemäß § 21 BBG als solcher in das Beamtenverhältnis übernommen worden ist. Denn auch davon abgesehen kann der Kläger nicht als Laufbannbewerber behandelt vier den.

Laufbahnbewerber ist nur derjenige, der nach Erfüllung der für die Laufbahn geforderten Vorbildung die Befähigung für die Laufbahn in der dafür vorgeschriebenen Weise - Vorbereitungsdienst, Anstellungsprüfung usw. - erwirbt (vgl. § 7 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. a, § 9 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. a, §§ 16 bis 20 BBG, § 5 Abs. 1, § 12 Abs. 3, §§ 14 bis 33 BLV). Dabei gilt grundsätzlich nur die im Bundesdienst erworbene Befähigung als Befähigung für eine Laufbahn im Bundesdienst. Gemäß § 41 Abs. 2 Satz 1 BLV gilt allerdings die bei einem anderen Dienstherrn für eine Regellaufbahn erworbene Befähigung auch als Befähigung für die entsprechende Laufbahn im Bundesdienst. Die bei einem anderen Dienstherrn erworbene Befähigung für eine Sonderlaufbahn (Laufbahn besonderer Fachrichtung im Sinne des § 14 Abs. 3 BRRG, § 12 Abs. 3 BLV) kann gemäß § 41 Abs. 2 Satz 3 BLV als Befähigung für die entsprechende Laufbahn besonderer Fachrichtung im Bundesdienst, anerkannt werden. Unter einem anderen Dienstherrn in diesem Sinne ist, wie das Berufungsgericht zutreffend angenommen hat, nur ein Dienstherr im Bundesgebiet (einschließlich Berlin [West]) zu verstehen. Das ergibt sich eindeutig und zweifelsfrei aus der unmittelbar geltender. Vorschrift des § 122 Abs. 2 BRRG, wonach die Befähigung für entsprechende Laufbahnen bei allen Dienstherren im Geltungsbereich des Beamtenrechtsrahmengesetzes besitzt, wer die Befähigung unter den Voraussetzungen des § 13 und des § 14 Abs. 1 und 2 BRRG erworben hat. Unter den Voraussetzungen der genannten Vorschriften kann die Befähigung aber nur im Geltungsbereich dieser Vorschriften erworben werden. § 41 Abs. 2 Satz 1 BLV hat keinen anderen, insbesondere keiner, weitergehenden Inhalt (so bereits das Urteil des erkennenden Senats vom 15. September 1965 - BVerwG VI C 31.63 - [Buchholz BVerwG 230, § 122 BRRG Nr. 1]). Der Kläger hat unstreitig die Befähigung für die Laufbahn, in die er von der Beklagter, übernommen worden ist, nicht im Geltungsbereich des Beamtenrechtsrahmengesetzes erworben. Der Kläger kann sich auch nicht auf § 41 Abs. 2 Satz 2 BLV berufen. Hiernach kann bei den unter das Gesetz zu Art. 131 GG fallenden Personen, die am 8. Mai 1945 angestellt waren, die für die ehemalige Laufbahn (auch außerhalb des Bundesgebiets und des Reichsgebiets) erworbene Befähigung als Befähigung für die entsprechende Laufbahn im Bundesdienst anerkannt werden. Diese Bestimmung, die im übrigen das aus § 122 Abs. 2 BRRG gewonnene Ergebnis bestätigt, ist auf den Kläger - seine Zugehörigkeit zu dem unter das Gesetz zu Art. 131 GG fallenden Personenkreis unbeschadet der Regelung des § 4 G 131 unterstellt - nicht anwendbar, weil er am 8. Mai 1945 lediglich Technischer Reichsbahnpraktikant war, also weder angestellt war noch bereits die Befähigung für die Laufbahn erworben hatte.

Es kommt sonach entscheidend darauf an, ob die vom Kläger im Dienst der Reichsbahn der SBZ durch Ausbildung und Ablegen der dort vorgeschriebenen Prüfung erworbene "Befähigung" auf Grund anderer Rechtsnormen als eine für die jetzige Laufbahn des Klägers als Laufbahnbewerber im Sinne des § 5 Abs. 1 BLV erworbene Befähigung anerkannt werden konnte, die Ablehnung dieser Anerkennung durch den BPersA rechtmäßig war und diese Frage im vorliegenden Verfahren gerichtlich überprüft werden kann.

In Betracht kommt hier die Regelung des § 98 Abs. 1 Nr. 3 BBG, wonach der BPersA - mit die Verwaltung bindender Wirkung (vgl. § 103 Abs. 2 BBG) - über die allgemeine Anerkennung von Prüfungen zu entscheiden hat. Obwohl diese Vorschrift nur von "Prüfungen" spricht, es hier aber um die Anerkennung des Erwerbs der Befähigung als Laufbahnbewerber - durch Ableisten des Vorbereitungsdienstes und Bestehen der Anstellungsprüfung - geht, wird diese Vorschrift dahin zu verstehen sein, daß nicht nur Prüfungen als solche (z.B. eine Prüfung als Hochschulprüfung im Sinne des § 28 Nr. 2 BLV), sondern auch der Erwerb der Befähigung (als Laufbahnbewerber) anerkannt werden können, jedenfalls soweit der anzuerkennende Befähigungserwerb mit einer Prüfung abgeschlossen wurde und für den Erwerb der Befähigung für die Laufbahn, für die die Befähigung anerkannt werden soll, ebenfalls eine Prüfung (Anstellungsprüfung) vorgeschrieben ist. Denn für die Regellaufbahnen im Sinne des § 14 Abs. 1 und 2 BRRG, der §§ 17 bis 19 BBG und des § 5 Abs. 1 - erste Alternative - BLV wird die Befähigung endgültig erst durch das Bestehen der Anstellungsprüfung festgestellt und erworben. Die Prüfung ist demnach das entscheidende Ereignis für den Erwerb der Befähigung, dies um so mehr, als der Vorbereitungsdienst u.U. durch Anrechnung anderer Tätigkeiten ganz entfallen kann (vgl. z.B. § 23 Abs. 2 - letzte Alternative - BLV). In diesem Sinne wird deshalb der Begriff "Prüfungen" in § 98 Abs. 1 Nr. 3 BBG zu verstehen sein und wird er in der Praxis auch verstanden, soweit die Anerkennung der Befähigung für eine Laufbahn in Frage steht. Einer abschließenden Beurteilung dieser Frage bedarf es hier jedoch nicht, weil jedenfalls der BPersA die bei der Reichsbahn der SBZ nach dem 31. Dezember 1949 abgelegten Prüfungen mit seinem Beschluß vom 3. Juni 1955 zu Recht nicht als Erwerb der Befähigung für die Laufbahn des gehobenen technischen Dienstes der Beklagten anerkannt hat.

Der genannte Beschluß des BPersA unterliegt auch der gerichtlichen Nachprüfung im vorliegenden Verfahren. Wie der erkennende Senat in seinem Urteil vom 19. Januar 1967 - BVerwG VI C 73.64 - (BVerwGE 26, 31) ausgesprochen hat, sind Entscheidungen des BPersA, die Voraussetzung für beamtenrechtliche Verwaltungsakte der Dienstbehörde des Beamten sind, zwar nicht als vom Beamten gemäß § 42 VwGO selbständig anfechtbare Verwaltungsakte anzusehen. Die Rechtmäßigkeit dieser Entscheidungen ist jedoch unbeschadet der Bindung der Verwaltung an sie (vgl. § 103 Abs. 2 BBG) im Rahmen der gerichtlichen Nachprüfung der von der Dienstbehörde getroffenen Regelung (inzidenter) mit zu überprüfen. Im einzelnen kann hierzu auf das vorgenannte Urteil verwiesen werden. Der vorliegende Fall unterscheidet sich von dem in BVerwGE 26, 31 entschiedenen allerdings dadurch, daß hier kein in bezug auf den Kläger ergangener Beschluß des BPersA in Frage steht, sondern eine Entscheidung über die allgemeine Anerkennung von Prüfungen (Befähigungen) im Sinne des § 98 Abs. 1 Nr. 3 BBG. Für Beschlüsse dieser Art, die als nicht gemäß § 42 VwGO selbständig anfechtbare allgemeine Regelungen für die (mittelbar) betroffenen Bewerber die gleichen Auswirkungen wie die vorgenannter, haben, kann nichts anderes gelten. Die vom Berufungsgericht offengelassene Frage der gerichtlichen Überprüfbarkeit des Beschlusses vom 3. Juni 1955 ist demnach zu bejahen.

Das Berufungsgericht hat der. Beschluß des BPersA in seiner Hilfsbegründung im Ergebnis zutreffend als rechtmäßig angesehen. Dabei ist es ebenfalls im Ergebnis zu Recht davon ausgegangen, daß dieser Beschluß nur beschränkter gerichtlicher Nachprüfung unterliegt. Jedoch bedarf das Berufungsurteil insoweit der Klarstellung.

Im Hinblick auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Überprüfbarkeit der auf pädagogischen Wertungen beruhenden Prüfungsentscheidungen und der auf ähnlicher Ebene liegenden Eignungsbeurteilungen, nach der den Behörden hierbei ein Beurteilungsspielraum (Beurteilungsermächtigung) eingeräumt ist, könnte es naheliegen, auch bei der Anerkennung von Prüfungen gemäß § 98 Abs. 1 Nr. 3 BBG eine solche Beurteilungsermächtigung anzunehmen. Die Dinge liegen hier aber anders. Denn bei dieser (allgemeinen) Anerkennung von Prüfungen sind nicht die Prüfungsleistungen und die Eignung eines bestimmten einzelnen Beamten wertend zu beurteilen, sondern es ist vielmehr zu entscheiden, ob eine bestimmte Art von Prüfungen (und die vorangegangene Ausbildung) als Befähigung für eine bestimmte Laufbahn anerkannt werden kann.

Die Entscheidungen des BPersA gemäß § 98 Abs. 1 Nr. 3 BBG sind vielmehr Ermessensentscheidungen, die eben deshalb nur beschränkter gerichtlicher Überprüfung unterliegen. Dabei handelt es sich allerdings nicht um Rechtsanwendungsermessen, sondern um verwaltungspolitisches, personalpolitisches Ermessen (vgl. dazu Kellner in DÖV 1969, 309 [311]). Es ist grundsätzlich Sache der Dienstbehörde oder der sonst dafür zuständigen Stelle zu bestimmen, welche inhaltlichen Anforderungen an den Nachweis der Befähigung für die einzelnen Laufbahnen zu stellen sind, wobei allerdings selbstverständlich ist, daß diese Anforderungen sachbezogen sein müssen. Für die Anerkennung von Prüfungen (Befähigungen) gemäß § 98 Abs. 1 Nr. 3 BBG kann grundsätzlich nichts anderes gelten. Denn hierbei geht es um die wesensgleiche Frage, ob die (durch eine bestimmte Ausbildung erworbene und) durch eine bestimmte Prüfung, die nicht Anstellungsprüfung im Sinne des Laufbahnrechts ist, nachgewiesenen Fähigkeiten den an Beamte einer bestimmten Laufbahn zu stellenden Anforderungen genügen und deshalb als Befähigung für diese Laufbahn anerkannt werden können. Zudem enthält § 98 Abs. 1 Nr. 3 BBG keine konkretisierenden Bestimmungen über die Anerkennung von Prüfungen (Befähigungen). Das spricht deutlich dafür, daß hier dem BPersA ein weiter Raum verwaltungs- und personalpolitischen Ermessens eingeräumt werden sollte. Es bedarf hier keiner weiterer Vertiefung und keiner abschließender. Entscheidung der Grenzen dieses Ermessens, die jedenfalls durch die verfassungsmäßige Rechtsordnung gesteckt werden, und des Umfangs der gerichtlichen Nachprüfbarkeit dieser Ermessensentscheidungen. Denn der hier strittige Beschluß des BPersA hält sich jedenfalls innerhalb dieser Grenzen.

Wie bereits dargelegt, gilt als Befähigung für eine bestimmte Laufbahn im Sinne des Beamten- und Laufbahnrechts nur die im Bundesdienst nach den hier oder bei einem anderen Dienstherrn im Geltungsbereich des Beamtenrechtsrahmengesetzes nach den dort geltenden beamten- und laufbahnrechtlichen Vorschriften - die im übrigen in wesentlichen Punkten rahmenrechtlich (§§ 11 ff. BRRG) vorgezeichnet sind - erworbene Befähigung. Für eine außerhalb des Bundesdienstes erworbene Befähigung gilt das überdies grundsätzlich nur dann, wenn es sich um eine Regellaufbahn handelt, die Befähigung also nach Erfüllung der Vorbildungsvoraussetzung im Sinne des § 13 BRRG durch Ableisten eines Vorbereitungsdienstes und Bestehen der Anstellungsprüfung erworben worden ist. Bei dieser Rechtslage kann es grundsätzlich nicht als ermessensfehlerhaft angesehen werden, wenn die Anerkennung einer in einem außerhalb des Geltungsbereichs des Beamtenrechtsrahmengesetzes liegenden und völlig andersartigen politischen und Verwaltungssystem, das zudem die Institution des Beamtenverhältnisses nicht kennt, abgelegten Prüfung (erworbenen "Befähigung") als Befähigung für eine bestimmte Laufbahn im Geltungsbereich des Bundesbeamtengesetzes versagt wird. Das muß im wesentlichen auch für Laufbahnen des technischen Dienstes gelten. Denn auch diese Laufbahnen sind staatsbezogen in die Gesamtheit der öffentlichen Verwaltung und in das durch die verfassungsrechtliche Grundordnung vorgezeichnete und geprägte Gefüge der Exekutive eingebettet und deshalb nicht allein nach "technischen Gesichtspunkten" zu beurteilen. Die Befähigung für diese Beamtenlaufbahnen erfordert nicht nur rein technische Kenntnisse und Fähigkeiten, was im besonderen Maße für die Laufbahnen des gehobenen und des höheren Dienstes gilt.

Der Umstand, daß es hier nicht um die Anerkennung einer Prüfung (Befähigung) geht, die im Dienst eines ausländischen Staates, sondern bei der Reichsbahn der SBZ abgelegt worden ist, kann zu keinem anderen Ergebnis führen. Der Fortbestand Gesamtdeutschlands und der vor allem in der Präambel des Grundgesetzes zum Ausdruck kommende Gedanke der Wiedervereinigung des gespaltener. Deutschlands läßt der. Beschluß des BPersA nicht ermessensfehlerhaft und damit rechtswidrig erscheinen. Denn diese Gesichtspunkte vermögen nichts daran zu ändern, daß die Entwicklung der staatspolitischen Verhältnisse, des Gesamtbereichs der Exekutive einschließlich der Struktur des öffentlichen Dienstes und des Dienstrechts in beiden Teilen Gesamtdeutschlands seit dem Zusammenbruch fortschreitend und grundlegend verschiedene Wege gegangen ist.

Aus all diesen Erwägungen folgt aber gleichzeitig, daß es bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit des strittigen Beschlusses des BPersA auf diese Gesichtspunkte und nicht entscheidend darauf ankommt, wie die in Frage stehenden Prüfungen als abschließende Akte der Feststellung der erworbenen Kenntnisse und Fähigkeiten im einzelnen gestaltet waren. Es kommt deshalb auch nicht auf die vom Kläger angebotenen Beweise über die Art und den Umfang dieser Prüfungen in der SBZ an, so daß es keines näheren Eingehens darauf bedarf, ob der nach Ansicht der Revision in der Nichterhebung der angebotenen Beweise liegende Verfahrensmangel (Aufklärungsmangel, § 86 Abs. 1 VwGO) in einer den Anforderungen des § 139 Abs. 2 VwGO genügenden Weise gerügt worden ist; das wäre wohl schon deshalb zu verneinen, weil die Zeugen, die das Berufungsgericht nach Ansicht der Revision hätte vernehmen müssen, innerhalb der Revisionsbegründungsfrist weder benannt worden sind noch sich aus dem angefochtenen Urteil ergeben.

Rechtlich nicht zu beanstanden ist auch die unterschiedliche Behandlung der vor und nach dem 31. Dezember 1949 bei der sowjetzonalen Eisenbahnverwaltung abgelegten Prüfungen. Nach den im Berufungsurteil durch Verweisung auf die Beiakten in Bezug genommenen Erwägungen war dafür maßgebend, daß die Verhältnisse im Bereich der sowjetzonalen Eisenbahnverwaltung in den ersten Nachkriegsjahren noch als normal angesehen werden konnten, daß aber vom Beginn des Jahres 1950 an sich die politischen Einflüsse stärker bemerkbar gemacht haben. Die Entscheidung ist somit ersichtlich darauf abgestellt, daß die von den Verhältnissen im Geltungsbereich des Grundgesetzes unterschiedliche Entwicklung in der SBZ mit Beginn des Jahres 1950 in eine entscheidende Phase getreten ist. Dies rechtfertigt im Rahmen des dem BPersA eingeräumten verwaltungs- und personalpolitischen Ermessens eine unterschiedliche Beurteilung bei der Anerkennung der vor und nach diesem Zeitpunkt abgelegten Prüfungen. Es kann deshalb hierin auch kein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) gesehen werden.

Nach alledem war die Revision des Klägers mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.