Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 02.10.1979, Az.: BVerwG 4 N 1/79

Die Antragstellerin beantragt in dem beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof anhängig gemachten Normenkontrollverfahren, § 1 Abs. 1 der Bayerischen Verordnung über die Zuständigkeiten im Planfeststellungsverfahren nach dem Luftverkehrsgesetz vom 22. Dezember 1959 (Bayer. GVBl. S. 320) insoweit für ungültig zu erklären, als diese Vorschrift die Aufgaben der Planfeststellungsbehörde und diejenige der Anhörungsbehörde einheitlich der örtlich zuständigen Bezirksregierung überträgt. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Sache gemäß § 47 Abs. 5 VwGO dem Bundesverwaltungsgericht zur Entscheidung über die Frage vorgelegt, ob nach § 10 Abs. 1 und 2 des Luftverkehrsgesetzes (jetzt geltend in der Fassung vom 4. November 1968 [BGBL. I S. 1113] - LuftVG -) die Landesregierungen für die Anhörung der Beteiligten und für die Planfeststellung verschiedene Behörden bestimmen müssen.

Die Vorlegung ist gemäß § 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 VwGO zulässig. Im Sinne dieser Vorschrift betrifft die vorgelegte Rechtsfrage mit allgemeiner, über den Einzelfall hinausgehender Bedeutung die Auslegung des § 10 Abs. 1 und 2 LuftVG und damit die Auslegung revisiblen Rechts in einer Frage von rechtsgrundsätzlicher Bedeutung. Bedenken gegen die Zulässigkeit der Vorlegung unter anderen Gesichtspunkten sind nicht ersichtlich. Über die Vorlegung hat der Senat in der Besetzung mit fünf Richtern durch Beschluß zu entscheiden (vgl. Beschluß vom 14. Juli 1978 - BVerwG 7 N 1.78 - in BVerwGE 56, 172). Für eine von der Antragstellerin angeregte mündliche Verhandlung bestand angesichts der eingehenden schriftsätzlichen Erörterung der Vorlegungsfrage durch die Verfahrensbeteiligten, insbesondere durch die Antragstellerin selbst, kein Anlaß.

Die vorgelegte Rechtsfrage ist in Übereinstimmung mit dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof dahin zu beantworten, daß § 10 Abs. 1 und 2 LuftVG den Landesregierungen nicht vorschreibt, für die Anhörung der Beteiligten und für die Planfeststellung verschiedene Behörden zu bestimmen.

Das Luftverkehrsgesetz enthält zum luftverkehrsrechtlichen Planfeststellungsverfahren in § 10 Abs. 1 und 2 folgende Regelungen:

1. (1)

   Planfeststellungsbehörde ist die von der Landesregierung bestimmte Behörde. Sie stellt den Plan fest und trifft die Entscheidung nach § 8 Abs. 2.

2. (2)

   Die Pläne sind der von der Landesregierung bestimmten Behörde zur Stellungnahme vorzulegen. Diese hat alle beteiligten Behörden des Bundes, der Länder, der Gemeinden und die übrigen Beteiligten zu hören und ihre Stellungnahme der Planfeststellungsbehörde zuzuleiten.

Auf Grund dieser Vorschriften hat die Bayerische Staatsregierung die Verordnung über die Zuständigkeiten im Planfeststellungsverfahren nach dem Luftverkehrsgesetz vom 22. Dezember 1959 (Bayer. GVBL. S. 320) erlassen. Deren § 1 lautet wie folgt:

1. (1)

   Planfeststellungsbehörde nach § 10 Abs. 1 LuftVG und Behörde, die das Anhörungsverfahren nach § 10 Abs. 2 LuftVG durchzuführen hat, ist die Regierung, in deren Bezirk das Fluggelände liegt.

2. (2)

   Erstreckt sich das Fluggelände auf das Gebiet mehrerer Regierungsbezirke, so bestimmt das Staatsministerium für Wirtschaft und Verkehr die zuständige Regierung.

Diese landesrechtliche Zuständigkeitsregelung ist unter bundesrechtlichen Gesichtspunkten nicht zu beanstanden; sie ist insbesondere mit § 10 Abs. 1 und 2 LuftVG vereinbar. Dem steht nicht entgegen, daß in der landesrechtlichen Verordnung die in § 10 Abs. 1 und 2 LuftVG bezeichneten Aufgaben einheitlich der Bezirksregierung übertragen werden, während die Bestimmungen des Luftverkehrsgesetzes zwischen einerseits der gemäß Absatz 1 zur Planfeststellung berufenen Planfeststellungsbehörde sowie andererseits derjenigen Behörde unterscheiden, der gemäß Absatz 2 Satz 1 die feststellungsbedürftigen Pläne zur Stellungnahme vorzulegen sind und der es gemäß Satz 2 obliegt, die Beteiligten in dem in § 10 Abs. 3 bis 5 LuftVG vorgesehenen Verfahren zu hören und ihre Stellungnahme der Planfeststellungsbehörde zuzuleiten. Eine derartige Unterscheidung zwischen Planfeststellungsbehörde und der mit der Vorbereitung der Planfeststellung, insbesondere mit der Anhörung von Beteiligten betrauten Behörde ist für eine Reihe gesetzlich geregelter Planfeststellungsverfahren kennzeichnend. In neueren Gesetzen wird dabei vielfach neben der Bezeichnung "Planfeststellungsbehörde" ausdrücklich die Bezeichnung "Anhörungsbehörde" und für den von ihr innerhalb des Planfeststellungsverfahrens zu erledigenden Verfahrensabschnitt die Bezeichnung "Anhörungsverfahren" verwendet (vgl. z.B. §§ 18 und 18 a des Bundesfernstraßengesetzes in der Fassung vom 1. Oktober 1974 [BGBl. I S. 2413] - FStrG -; §§ 73 und 74 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 25. Mai 1976 [BGBL. I S. 1253] - VwVfG -).

Eine solche Unterscheidung zwischen Planfeststellungsbehörde und Anhörungsbehörde bedeutet jedoch nicht notwendigerweise, daß das sie treffende Gesetz die Durchführung des Anhörungsverfahrens vor der Planfeststellungsbehörde ausschließen und dieses zwingend einer von der Planfeststellungsbehörde verschiedenen Behörde zuweisen würde. Aus der gesonderten Erwähnung von Planfeststellungsbehörde und Anhörungsbehörde läßt sich mit dem Verwaltungsgerichtshof vielmehr nur folgern, daß damit eine Aufteilung des Planfeststellungsverfahrens in zwei Verfahrensabschnitte und auf zwei getrennte Behörden jedenfalls zugelassen und - möglicherweise - vom Gesetz sogar als Regelfall angesehen wird. Was indessen für die jeweils zur Rede stehende besondere gesetzliche Regelung in der Tat gilt, läßt sich nicht generell, sondern allein unter Berücksichtigung ihrer konkreten Ausgestaltung innerhalb ihres Regelungszusammenhanges feststellen. Für die unter diesem Ansatz zu prüfende Regelung des Planfeststellungsverfahrens im Luftverkehrsgesetz ergibt sich folgendes:

Der Luftverkehr, über den der Bund gemäß Art. 73 Nr. 6 GG die ausschließliche Gesetzgebung hat, ist zwar nach Art. 87 d Abs. 1 CG grundsätzlich Gegenstand bundeseigener Verwaltung. Dem Bundesgesetzgeber ist aber in Art. 87 d Abs. 2 GG die Befugnis eingeräumt, durch Bundesgesetz, das der Zustimmung durch den Bundesrat bedarf, Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung den Ländern als Auftragsverwaltung zu übertragen. Von dieser Möglichkeit hat der Bundesgesetzgeber mit dem Luftverkehrsgesetz Gebrauch gemacht. Zur Auftragsverwaltung gehört danach, abgesehen von den hier nicht näher interessierenden Aufgaben, die in dem Katalog des § 31 Abs. 2 LuftVG im einzelnen aufgezählt sind, gerade auch die den Ländern durch § 10 LuftVG gesondert übertragene Planfeststellung für die nach § 8 LuftVG planfeststellungsbedürftigen Flugplätze.

Soweit die Luftverkehrsverwaltung durch die Länder im Auftrage des Bundes ausgeführt wird, findet auf sie Art. 85 GG Anwendung. Absatz 1 dieser verfassungsrechtlichen Vorschrift bestimmt, daß die Einrichtung der Behörden für die Auftragsverwaltung Angelegenheit der Länder bleibt, soweit nicht Bundesgesetze mit Zustimmung des Bundesrates etwas anderes bestimmen. Eine gesetzliche Regelung, die in diesem Sinne die Befugnis der Länder zur Behördeneinrichtung einschränken würde, enthält das Luftverkehrsgesetz nicht; sie ist auch anderweitig nicht getroffen worden. Das gilt nicht nur für die in § 31 Abs. 2 LuftVG ohne jeden Bezug auf eine Behördenzuständigkeit erwähnten Aufgaben der luftverkehrsrechtlichen Auftragsverwaltung, sondern ebenso auch im Hinblick auf die Regelungen des § 10 Abs. 1 und 2 LuftVG für das Planfeststellungsverfahren. Die dort gemachte Unterscheidung von Planfeststellungsbehörde und Anhörungsbehörde hat nicht in einem organisationsrechtlichen Sinn die Bedeutung, daß die diesen Behörden obliegenden Aufgaben bestimmten (konkreten) Landesbehörden zugewiesen werden oder daß gar den Ländern die Errichtung bestimmter Landesbehörden vorgeschrieben würde. Die bundesrechtliche Regelung beschränkt sich vielmehr darauf, Planfeststellungsbehörde und Anhörungsbehörde als Behörden allein von ihrer Funktion her zu umschreiben (vgl. - für die bundesfernstraßenrechtliche Auftragsverwaltung - Urteil vom 25. August 1971 - BVerwG IV C 22.69 - in Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 15 S. 15 [16]). Das entspricht nicht nur dem für die Auftragsverwaltung verfassungsrechtlich in Art. 85 Abs. 1 GG vorgesehenen Regelfall, sondern wird auch durch den ausdrücklichen Hinweis in § 10 Abs. 1 und 2 LuftVG unterstrichen, daß Planfeststellungsbehörde und Anhörungsbehörde (nicht etwa bundesrechtlich festgelegte, sondern) die von der Landesregierung bestimmten Behörden sind. Mit dieser Regelung wird in das Landesorganisationsrecht zwar insoweit eingegriffen, als unabhängig und damit möglicherweise in Abweichung von dem jeweiligen Landesorganisationsrecht die Behördenbestimmung für die luftverkehrsrechtliche Planfeststellung gerade den Landesregierungen übertragen und gleichzeitig einer nach dem Landesrecht sonst möglicherweise dafür zuständigen anderen Stelle entzogen wird. Zu der Frage jedoch, welche konkreten Behörden innerhalb der Behördenorganisation der Länder die Funktion von Planfeststellungsbehörde und Anhörungsbehörde wahrzunehmen haben und - übrigens auch - auf welche Weise die Behördenbestimmung von den Landesregierungen vorzunehmen ist, trifft das Luftverkehrsgesetz keine eigene Regelung, durch die die Organisationsbefugnis der Landesregierungen inhaltlich eingeschränkt wäre.

Eine Einschränkung dieser Organisationsbefugnis besteht für die Landesregierungen auch nicht in bezug auf die Frage, ob die Aufgaben der Planfeststellungsbehörde und diejenigen der Anhörungsbehörde zwei verschiedenen Landesbehörden übertragen oder ob sie bei einer einzigen Landesbehörde vereinigt werden sollen. Auch das ergibt sich als Konsequenz daraus, daß das Luftverkehrsgesetz mit seiner Unterscheidung zwischen Planfeststellungsbehörde und Anhörungsbehörde nicht eine Regelung zur Behördeneinrichtung trifft, sondern diese Behörden allein von ihrer Funktion im luftverkehrsrechtlichen Verfahren her kennzeichnet. Daß unter solchen Umständen die Konzentration mehrerer bundesrechtlich vorgesehener Zuständigkeiten auf nur eine einzige Landesbehörde keinen aus Bundesrecht begründbaren Bedenken unterliegt, hat der beschließende Senat für die vergleichbare Rechtslage im Bereich des von den Ländern ebenfalls im Auftrage des Bundes auszuführenden Bundesfernstraßengesetzes bereits früher grundsätzlich anerkannt. In seinem schon zitierten Urteil vom 25. August 1971 - BVerwG IV C 22.69 - (a.a.O. S. 20) hat er dazu unter Hinweis auf frühere Rechtsprechung insbesondere ausgeführt, es könne keine Rede davon sein, daß die Länder - zumal die kleineren Länder und insbesondere die Stadtstaaten - bundesrechtlich gezwungen wären, für die nach ihrer unterschiedlichen Funktion im Bundesfernstraßengesetz angesprochenen Behörden jeweils besondere Organe zu schaffen, auch wenn dies dem Behördenaufbau des jeweiligen Landes zuwiderlaufen würde; erst recht gehe es nicht an, aus den verschiedenen Behördenfunktionsbezeichnungen im Bundesfernstraßengesetz eine Art bundesrechtlichen Gebots der Gewaltenteilung für die Behördenorganisation der Länder herzuleiten.

An dieser Ansicht ist festzuhalten. Dabei ergeben sich aus den einschlägigen Regelungen des Luftverkehrsgesetzes keine Besonderheiten, die im Vergleich mit dem Bundesfernstraßengesetz für den vorliegenden Zusammenhang zu einer anderen Beurteilung und demgemäß zu einer abweichenden Auslegung des Regelungsgehaltes von § 10 Abs. 1 und 2 LuftVG führen könnten.

Die Antragstellerin ist allerdings der Meinung, daß die vom beschließenden Senat in dem erwähnten Urteil vom 25. August 1971 - BVerwG IV C 22.69 - im Blick auf das Verwaltungsverfahren allgemein entwickelten Grundsätze zur Zulässigkeit der Konzentration mehrerer Verwaltungszuständigkeiten bei einer einzigen Landesbehörde jedenfalls nicht für das besondere Verwaltungsverfahren bei der Planfeststellung gelten könnten. Dieser Meinung kann jedoch nicht beigepflichtet werden. Die ihr zugrundeliegende Vorstellung der Antragstellerin, die "Risiken" der im Planfeststellungsverfahren herrschenden "Konzentrationsmaxime" erforderten aus rechtsstaatlichen Gründen unter dem Gesichtspunkt der "Selbstkontrolle der Verwaltung" und des Grundsatzes des rechtlichen Gehörs eine durch die Trennung von Anhörungs- und Planfeststellungsbehörde zu erreichende Verfahrensteilung, geht von einem unzutreffenden Ansatz aus. Dem wegen der regelmäßig intensiven und sachlich wie räumlich umfassenden Eingriffswirkung einer Planfeststellung möglicherweise in der Tat gesteigerten Rechtsschutzbedürfnis der Planbetroffenen trägt das Gesetz dadurch Rechnung, daß es das Planfeststellungsverfahren als ein förmliches Verwaltungsverfahren ausgestaltet hat. Die dadurch gewährleistete Formstrenge des Planfeststellungsverfahrens, gerade auch in bezug auf die Beteiligung und Anhörung von Planbetroffenen, führt zu einer erhöhten Rechtsschutz- und Gesetzmäßigkeitsgarantie unabhängig davon, ob das Verfahren vor ein und derselben Behörde stattfindet oder auf zwei verschiedene Behörden aufgeteilt ist. Für Gewaltenteilungsgesichtspunkte, an die die Antragstellerin offenbar mit ihrer gegenteiligen Ansicht anzuknüpfen sucht, ist im vorliegenden Zusammenhang kein Raum. Die durch Art. 20 Abs. 2 und 3 GG verfassungsrechtlich gesicherte Trennung der Gewalten betrifft allein das Verhältnis von Legislative, Exekutive und Justiz und enthält ebensowenig wie das allgemeine Rechtsstaatsprinzip das Gebot einer weiteren Gewaltenteilung innerhalb einer der drei Gewalten oder das Gebot einer Selbstkontrolle der Verwaltung (zu letzterem vgl. Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 9. Mai 1973 - 2 BvL 43, 44/71 - in BVerfGE 35, 65 [73 ff.] zur Unbedenklichkeit des Wegfalls des Widerspruchsverfahrens).

Von dieser verwaltungsverfahrensrechtlichen und verfassungsrechtlichen Beurteilung geht ersichtlich auch der Bundesgesetzgeber aus, wie sich am Beispiel der Regelung des Planfeststellungsverfahrens für die nach Maßgabe der Art. 87 und 89 GG in bundeseigener Verwaltung stehenden Bundeswasserstraßen zeigen läßt. Die §§ 17 ff. des Bundeswasserstraßengesetzes vom 2. April 1968 (BGBl. II S. 173) unterscheiden für das wasserrechtliche Planfeststellungsverfahren zwar ebenfalls zwischen den Verfahrensabschnitten der Anhörung und der Planfeststellung. Sie übertragen aber die Durchführung beider Verfahrensabschnitte einheitlich der örtlich zuständigen Wasser- und Schiffahrtsdirektion und belegen damit, daß es der Bundesgesetzgeber generell weder aus Gründen der Zweckmäßigkeit noch nach verfassungsrechtlichen Grundsätzen für geboten hält, mit der Durchführung einer Planfeststellung zwei verschiedene Behörden zu befassen.

Der Beachtlichkeit dieser bundesgesetzlichen Regelung steht für den hier gegebenen Zusammenhang nicht entgegen, daß - worauf sich die Antragstellerin demnach zu Unrecht beruft - die Anhörungsbehörde im luftverkehrsrechtlichen Planfeststellungsverfahren nach § 10 Abs. 2 Satz 1 LftVG eine (eigene) Stellungnahme zu den ihr vorgelegten Plänen gegenüber der Planfeststellungsbehörde abzugeben hat. Diese Regelung hat Bedeutung nur für den Fall, daß das Landesrecht von der ihm gegebenen Möglichkeit Gebrauch macht, das Planfeststellungsverfahren auf zwei verschiedene Behörden aufzuteilen. Geschieht dies nicht, so hat für die in § 10 Abs. 2 Satz 1 LuftVG vorgesehene Stellungnahme zu gelten, was nach der Rechtsprechung des beschließenden Senats unter vergleichbaren Voraussetzungen für ähnliche Mitwirkungsrechte zwischen verschiedenen Behörden gilt: Sie entfallen, wenn die für das behördliche Zusammenwirken vorausgesetzten mehreren Zuständigkeiten nach dem jeweiligen Organisationsrecht zulässigerweise bei einer einzigen Behörde zusammengefaßt werden (vgl. - zum Einvernehmen der Gemeinden mit der Baugenehmigungsbehörde gemäß § 36 Abs. 1 Satz 1 BBauG Urteil vom 6. Dezember 1967 - BVerwG IV C 94.66 - in BVerwGE 28, 268 [271]; Beschluß vom 16. Dezember 1969 - BVerwG IV B 121.69 - in Buchholz 406.11 § 2 BBauG Nr. 4 S. 1 [3]; Urteil vom 21. Juni 1974 - BVerwG IV C 17.72 -in BVerwGE 45, 207 [213]).

Danach war die Vorlegungsfrage in der aus dem Entscheidungssatz ersichtlichen Weise zu beantworten.

Die von der Antragstellerin beantragte Beiladung des Bundesministers für Verkehr ist im Vorlegungsverfahren nach § 47 Abs. 5 VwGO schon deshalb nicht zulässig, weil das Bundesverwaltungsgericht in diesem Verfahren nicht im Sinne des § 65 VwGO eine Entscheidung in der Sache trifft, sondern allein zur Entscheidung über die ihm vom Oberverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtshof) vorgelegte Rechtsfrage berufen ist. Auf die Frage, ob sich die Unzulässigkeit einer Beiladung im Vorlegungsverfahren auch aus einer entsprechenden Anwendung des § 142 VwGO ergibt und ob eine Beiladung im Normenkontrollverfahren nicht überhaupt ausgeschlossen ist, braucht demnach nicht eingegangen zu werden.