I.

Die Klägerin wendet sich gegen einen Widerspruchsbescheid ihres eigenen Stadtrechtsausschusses, durch den sie verpflichtet worden ist, dem Beigeladenen zu 1) die Baugenehmigung für zwei Garagen zu erteilen.

Der Beigeladene zu 1) ist zusammen mit der Beigeladenen zu 6) Eigentümer des Hausgrundstücks E.straße 26 in N.. Dieses Grundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplanes "I.", der vorschreibt, daß die Garagen dergestalt im Bauwich zu errichten sind, daß ihre Vorderfront mit der Rückfront des Hauses abschließt. Da der Beigeladene zu 1) die Garage abweichend von den Festsetzungen des Bebauungsplans im rückwärtigen Teil des Grundstücks unterbringen wollte, reichte er im Laufe des Baugenehmigungsverfahrens einen Befreiungsantrag ein, den die Klägerin mit Bescheid vom 25. Mai 1966 ablehnte. Hiergegen erhob der Beigeladene zu 1) Widerspruch. Bevor die Stadtverwaltung der Klägerin den Widerspruch an den Stadtrechtsausschuß weitergeleitet hatte, beantragte der Beigeladene zu 1) am 4. März 1968 "die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung zur Erstellung einer Doppelgarage im rückwärtigen Baugelände". Bauunterlagen waren nicht beigefügt. Die Klägerin teilte dem Beigeladenen zu 1) mit Schreiben vom 5. April 1968 mit, daß das Verfahren seinen Fortgang nehmen könne, sobald von allen angrenzenden Nachbarn das unwiderrufliche rechtsverbindliche schriftliche Einverständnis für die geplante Doppelgarage erteilt werde und neue vollständige Bauunterlagen vorgelegt würden. Auch hiergegen legte der Beigeladene zu 1) Widerspruch ein.

Mit Widerspruchsbescheid vom 24. Oktober 1968 hob der Stadtrechtsausschuß den Bescheid der Klägerin vom 25. Mai 1966 auf und verpflichtete die Stadtverwaltung, dem Antrag des Beigeladenen zu 1) auf Erteilung der Baugenehmigung zur Erstellung von zwei Garagen auf dem rückwärtigen Teil des Grundstücks ohne die Bedingung der Zustimmung sämtlicher Nachbarn stattzugeben. Der Stadtrechtsausschuß begründete seine Entscheidung damit, daß der Bebauungsplan Ausnahmen von der Einhaltung der Baulinien und Baugrenzen zulasse, ohne diese Ausnahmen von der Zustimmung der Nachbarn abhängig zu machen, und daß die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahme gegeben seien.

Gegen diesen Widerspruchsbescheid ihres Stadtrechtsausschusses hat die Stadt Klage mit dem Ziel der Aufhebung des Bescheides erhoben. Sie hat vorgetragen, der Widerspruchsbescheid sei rechtswidrig, weil er der Zielsetzung des Bebauungsplans widerspreche. Nach dem Bebauungsplan sollten die Hausgärten zwischen E.straße und H. Allee von jeglicher Bebauung freigehalten werden.

Die Beklagte sowie der Beigeladene zu 1) haben demgegenüber die Auffassung vertreten, die Klage sei als "Insichprozeß" unzulässig. Darüber hinaus sei sie auch unbegründet.

Das Verwaltungsgericht hat den Widerspruchsbescheid des Stadtrechtsausschusses N. vom 24. Oktober 1968 insoweit aufgehoben, als er die Klägerin über eine positive Bescheidung der Bauvoranfrage des Beigeladenen zu 1) vom 4. März 1968 hinaus zur Erteilung der Genehmigung für zwei Garagen verpflichtet; im übrigen hat es die Klage abgewiesen.

Die gegen dieses Urteil eingelegte Berufung der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht zurückgewiesen; auf die Anschlußberufung der Beklagten hat es die Klage in vollem Umfang abgewiesen. Das Urteil ist im wesentlichen wie folgt begründet:

Die Klage der Stadt gegen den Widerspruchsbescheid ihres Stadtrechtsausschusses vom 24. Oktober 1968 sei unzulässig. Da das Landesrecht - abgesehen von dem Fall der Aufsichtsklage durch die Bezirksregierung nach § 17 des Landesgesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung (AGVwGO) vom 26. Juni 1960 (GVBl. S. 145), geändert durch Gesetz vom 10. Juli 1969 (GVBl. S. 138) - den Behörden eine Beteiligtenfähigkeit nicht verliehen habe, könne beklagte Partei nicht der Stadtrechtsausschuß, sondern nur die Stadt selbst sein. Die Identität von klagender und beklagter Partei führe allerdings nicht zwangsläufig zur Unzulässigkeit der Klage; denn das Verwaltungsstreitverfahren müsse seinem Wesen nach nicht stets dem Zweiparteiensystem folgen. Die Zulässigkeit eines Insichprozesses sei also nicht von vornherein auszuschließen. Die umstrittene Frage, unter welchen Voraussetzungen ein Insichprozeß im Verwaltungsstreitverfahren zulässig sei, brauche jedoch nicht geklärt zu werden. Die Klage sei nämlich schon deshalb nicht zulässig, weil es der Klägerin an der Klagebefugnis fehle.

Da es sich um eine Anfechtungsklage handele, sei sie gemäß § 42 Abs. 2 VwGO nur zulässig, wenn die Klägerin geltend machen könne, durch den angefochtenen Widerspruchsbescheid in ihren Rechten verletzt zu sein. Gerade das sei aber nicht der Fall. Zwar sei die Planungshoheit der Gemeinde ein subjektives Recht, bei dessen Verletzung der Klageweg beschritten werden könne. Entscheidend sei hier jedoch, daß die vermeintliche Rechtsverletzung nicht von dritter Seite, also von außen her, sondern von einem Organ der Klägerin selbst, nämlich ihrem Stadtrechtsausschuß, bewirkt worden sei. Der Stadtrechtsausschuß sei ein Ausschuß der Stadt. Seiner Funktion nach nehme er ausschließlich Aufgaben der Stadt wahr, die dieser kraft Gesetzes zukämen. Dazu gehöre auch, daß nach § 68 VwGO vor Erhebung der Anfechtungs- und der Verpflichtungsklage Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit des angefochtenen oder die Leistung versagenden Verwaltungsakts in einem Vorverfahren nachzuprüfen seien. Da der Stadtrechtsausschuß in seiner Nachprüfungsbefugnis nicht beschränkt sei, unterlägen seiner Überprüfung nicht nur Verwaltungsakte, die im übertragenen Wirkungsbereich der Stadt (Auftragsangelegenheiten) erlassen worden seien, sondern auch solche, die ihre Grundlage im Bereich der kommunalen Selbstverwaltung hätten. Dabei übe der Ausschuß, soweit es sich um Verwaltungsakte der Stadtverwaltung handele, sowohl eine Rechts- als auch eine Ermessenskontrolle aus. Gegen die Organstellung des Ausschusses spreche auch nicht, daß er nach § 8 Abs. 1 Satz 2 AGVwGO weisungsfrei sei. Hierdurch werde er nicht zu einem selbständigen, von der Stadtverwaltung losgelösten und gleichsam außerhalb der städtischen Verwaltung stehenden, gerichtsähnlichen Spruchkörper, gegen dessen Entscheidung der Stadt ein Rechtsmittel gewährt werden müßte. Mit der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie sei die Weisungsfreiheit des Ausschusses vereinbar. - Der Gesetzgeber habe trotz der in § 42 Abs. 2 VwGO enthaltenen Ermächtigung bewußt davon abgesehen, in derartigen Fällen die Städte von dem Erfordernis des Betroffenseins freizustellen. Die gesetzlichen Regelungen über die Zulässigkeit von Insichprozessen (Verfassungsstreitigkeiten, Kommunalverfassungsstreitigkeiten, Klagen der Wehrbereichsverwaltung gegen Entscheidungen der Musterungs- und Prüfungsausschüsse) seien nicht Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes, wonach bei Konflikten zwischen mehreren unabhängigen Organen eines Rechtsträgers die Gerichte zur Entscheidung des Konfliktes berufen seien. Richtiger sei vielmehr das Gegenteil; denn ohne eine ausdrückliche gesetzliche Regelung seien die in Betracht kommenden Organe nicht klagebefugt.

Die Zulässigkeit der Klage könne auch nicht aus Art. 19 Abs. 4 GG abgeleitet werden, weil Art. 19 Abs. 4 GG nicht den Rechtsweg gegen Maßnahmen eigener Organe einer Körperschaft garantiere. Für die Anwendung des Art. 3 Abs. 1 GG fehle es bereits an dem Vorhandensein eines gleichartigen Tatbestandes: Daß Gemeinden ohne eigenen Rechtsausschuß gegen Entscheidungen der Kreisrechtsausschüsse mit Erfolg klagen könnten, wenn sie in ihren Rechten verletzt seien, beruhe darauf, daß dann die Rechtsverletzung von außen, also von dritter Seite, herrühre.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision der Klägerin, mit der diese ihr Klageziel weiterverfolgt. Die Klägerin hält ihre Klage für zulässig und rügt die Verletzung von Bundesrecht durch das Berufungsurteil.

Die Beklagte hat sich im Revisionsverfahren nicht geäußert.

Der Beigeladene zu 1) bittet um Zurückweisung der Revision. Er hält das Berufungsurteil im Ergebnis für zutreffend und hebt hervor, daß sich die Klage schon im Hinblick auf den Instanzenzug zwischen Ausgangsbehörde und Widerspruchsbehörde als unzulässig erweise.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er hält die Klägerin nicht für klagebefugt gegen die Entscheidung ihres Stadtrechtsausschusses. Nach seiner Auffassung fordert auch § 31 Abs. 1 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) - BBauG - nicht die Herstellung des Einvernehmens zwischen der Stadt und ihrem Stadtrechtsausschuß.

II.

Die Revision bleibt erfolglos. Das angefochtene Urteil verletzt kein Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Die Klage erweist sich als unzulässig, weil die Klägerin nicht geltend machen kann, durch den Widerspruchsbescheid ihres Stadtrechtsausschusses in ihren Rechten verletzt zu sein (§ 42 Abs. 2 VwGO).

Das Berufungsgericht hat in Anwendung des irrevisiblen Landesrechts entschieden, daß in Rheinland-Pfalz - abgesehen von der Aufsichtsklage nach § 17 AGVwGO - den Behörden eine Beteiligungsfähigkeit im Sinne des § 61 Nr. 3 VwGO nicht verliehen ist und daß deswegen die Stadt als Körperschaft des öffentlichen Rechts gemäß § 61 Nr. 1 VwGO zugleich Klägerin und Beklagte ist. § 61 VwGO besitzt für das vorliegende Verfahren, wie das Berufungsgericht zutreffend erkannt hat, keinen weiteren Erkenntniswert. Insbesondere kann aus dieser Vorschrift nicht die Unzulässigkeit der Klage einer Körperschaft des öffentlichen Rechts gegen sich selbst hergeleitet werden. § 61 VwGO erschöpft sich nämlich in der Festlegung, wer Subjekt eines verwaltungsgerichtlichen Prozeßrechtsverhältnisses sein kann und folglich die Fähigkeit besitzt, Prozeßhandlungen vorzunehmen. Darin pflichtet der Senat der Klägerin bei; die gegenteilige Ansicht, die aus § 61 VwGO die Unzulässigkeit eines Insichprozesses ableiten will (vgl. z.B. OVG Berlin, Urteil vom 6. Mai 1963 [DVBl. 1964, 82]), beruht auf einem Mißverständnis der Materialien zu § 61 VwGO: Die Absicht des Regierungsentwurfs, die Parteifähigkeit von Behörden endgültig zu beseitigen, wurde zwar unter anderem damit begründet, daß es an einem wirklichen Rechtsschutzinteresse dafür fehle, für Behörden desselben Rechtsträgers durch die Verleihung der Parteifähigkeit die Möglichkeit zur Führung von Verwaltungsgerichtsprozessen gegeneinander zu schaffen (vgl. BTDrucks. 3. Wahlperiode Nr. 55 S. 37). Dabei handelte es sich aber nur um eines von mehreren gesetzgeberischen Motiven, das nicht zugleich als Inhalt der Regelung gedacht war. Zudem kam es aufgrund abweichender Vorstellungen des Bundesrates (BTDrucks. 2. Wahlperiode Nr. 462 S. 60 Ziff. 43) und des Rechtsausschusses des Bundestages (vgl. BTDrucks. 3. Wahlperiode Nr. 1094 S. 7) nicht zur völligen Beseitigung der Parteifähigkeit von Behörden, so daß jedenfalls § 61 VwGO die Möglichkeit von "Insichprozessen" weiter bestehen ließ.

Allerdings stellt sich unabhängig von § 61 VwGO die Frage, ob es - in Anlehnung an den Zivilprozeß (vgl. dazu Baumbach-Lauterbach, ZPO, 31. Aufl. 1973 Anm. 2 D Grundzüge vor § 50) - einen allgemeinen Grundsatz des Verwaltungsprozeßrechts gibt, aus dem die Unzulässigkeit eines Insichprozesses abgeleitet werden kann. Bei der Beantwortung dieser Frage kann es keinen beachtlichen Unterschied ausmachen, ob den Behörden nach Landesrecht die Beteiligungsfähigkeit verliehen ist oder nicht. Behörden als solche haben Verwaltungsbefugnisse (Kompetenzen), aber in der Regel keine eigenen subjektiven Rechte. Die Frage nach der Zulässigkeit eines "Insichprozesses" stellt sich deswegen in gleicher Weise, wenn zwei Behörden eines Rechtsträgers gegeneinander klagen, wenn eine Behörde und ihr Rechtsträger in einem Prozeß einander gegenüberstehen oder wenn, wie hier, der Rechtsträger - mit jeweils verschiedener gesetzlicher Vertretung - gleichzeitig Kläger und Beklagter ist.

In seinem Urteil vom 14. Februar 1969 - BVerwG IV C 215.65 - in BVerwGE 31, 263 [267] hat der Senat beiläufig (unter Hinweis auf Kisker, Insichprozeß und Einheit der Verwaltung, 1968, S. 24 ff.) für den Fall der Identität des Rechtsträgers einer Planfeststellungsbehörde mit dem Rechtsträger der an der Planfeststellung zu beteiligenden Behörde ausgeführt, daß eine solche Klage schon wegen des "grundsätzlichen Verbots des Insichprozesses" nicht in Betracht komme. Das ist jedoch - auch bei Berücksichtigung der gebotenen Zurückhaltung gegenüber der Zulassung von Insichprozessen (in diesem Sinne vgl. auch Urteil vom 13. Juni 1955 - BVerwG III C 41.54 - in BVerwGE 2, 147 [149]) - nicht dahin zu verstehen, daß dem Bundesrecht ein allgemeiner Grundsatz des Inhalts zu entnehmen sei, daß ohne Ausnahme Insichprozesse stets unzulässig sind: Zwar gilt im Zivilprozeß der Grundsatz des "Zweiparteiensystems", der von dem Gedanken der einheitlichen Willensbildung innerhalb eines Rechtssubjekts ausgeht. Dieser Grundsatz kann aber nicht ohne weiteres auf den Verwaltungsprozeß übertragen werden. Denn Körperschaften des öffentlichen Rechts sind zwar rechtsbegrifflich Einheiten; aber mit Rücksicht auf ihre Gliederung in verschiedene Organe und auf den horizontalen und vertikalen Behördenaufbau sowie infolge der in der öffentlichen Verwaltung bestehenden Weisungsbefugnisse und Weisungsfreiheiten sind der Einheitlichkeit der Willensbildung in der Körperschaft Grenzen gesetzt (vgl. Redeker/von Oertzen, VwGO, 4. Aufl., § 63 RdNr. 8). Schon daraus kann sich in bestimmten Konstellationen ein Bedürfnis für die Zulassung von Insichprozessen ergeben. Aus einem solchen Bedürfnis - etwa im Hinblick auf die Weisungsfreiheit der Verwaltungsstelle, deren Entscheidung angegriffen werden soll - folgt freilich nicht unmittelbar die Zulässigkeit eines "Insichprozesses". Zulässig wird ein solcher erst, wenn entweder der Gesetzgeber diesem Bedürfnis Rechnung trägt und den Insichprozeß ausdrücklich normiert oder wenn im Wege der Auslegung der jeweils einschlägigen Bestimmungen ermittelt werden kann, daß eine Rechtsverletzung des Rechtsträgers (oder gegebenenfalls der Behörde) durch die von ihnen angegriffene Entscheidung möglich ist. Dem Bedürfnis, in Ausnahme fällen Insichprozesse zuzulassen, haben der Bundes- und die Landesgesetzgeber mehrfach durch besondere Vorschriften Rechnung getragen (Wehrpflichtgesetz, Kriegsgefangenenentschädigungsgesetz, Lastenausgleichsgesetz, Handwerksordnung, verschiedene Landesgesetze). Die ausdrücklich normierte Zulassung eines Insichprozesses stellt sich regelmäßig als eine gesetzliche Befreiung des derart Klagebefugten von dem Erfordernis der Geltendmachung dar, in eigenen Rechten verletzt zu sein (§ 42 Abs. 2 VwGO). Ist dagegen gesetzlich nicht ausdrücklich bestimmt, daß ein Insichprozeß statthaft und daß daher die Klage unabhängig von dem Erfordernis der Geltendmachung einer Rechtsverletzung zulässig ist, so ist bei Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen nach § 42 Abs. 2 VwGO ein Insichprozeß dann zulässig, wenn der Kläger eine Verletzung eigener Rechte schlüssig geltend machen kann; das wird davon abhängen, mit welchen - eigenen - Rechten der Kläger des Insichprozesses von der Rechtsordnung ausgestattet worden ist.

Da die Klage der Stadt gegen den Widerspruchsbescheid ihres Stadtrechtsausschusses eine Anfechtungsklage ist, ist auch in dem hier zur Entscheidung stehenden Insichprozeß - ungeachtet der Weisungsfreiheit des Stadtrechtsausschusses - die Zulässigkeit der Klage in der gleichen Weise nach den Vorschriften der VwGO zu beurteilen, wie das allgemein bei Anfechtungsklagen der Fall ist (vgl. dazu Bundesverfassungsgericht, Beschluß vom 11. Oktober 1966 -2 BvL 15/64 - in BVerfGE 20, 238 [250 ff.] zur Aufsichtsklage nach saarl. Recht).

Rechtsverletzungen im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO kommen freilich regelmäßig dann nicht in Betracht, wenn Behörden desselben Rechtsträgers nach dem einschlägigen Organisations- und Verwaltungsverfahrensrecht im Verhältnis von Ausgangs- und Widerspruchsbehörde zueinander stehen: In Angelegenheiten des übertragenen Wirkungskreises hat die Ausgangsbehörde die Widerspruchs eilt Scheidung einer derselben Körperschaft angehörenden Behörde in gleicher Weise hinzunehmen, wie die Entscheidung der Widerspruchsbehörde, die bei einem anderen - übergeordneten - Rechtsträger gebildet ist (vgl. Urteil vom 11. März 1970 - BVerwG IV C 59.67 - [DÖV 1970, 605]). Nicht anders ist es, wenn die Widerspruchsbehörde zuständigerweise einen Verwaltungsakt kontrolliert, den die Ausgangsbehörde im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung erlassen hat. Das folgt schon aus § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, wonach als Anfechtungsgegenstand der ursprüngliche Verwaltungsakt und der Widerspruchsbescheid eine Einheit bilden. Dasselbe ergibt sich auch aus Sinn und Zweck des Widerspruchsverfahrens: Der Kontroll- und Korrekturfunktion der insoweit funktionell übergeordneten Widerspruchsbehörde würde es grundsätzlich zuwiderlaufen, wenn die Ausgangsbehörde ihr mißliebige Widerspruchsentscheidungen anfechten könnte (vgl. dazu auch BGH, Urteil vom 6. Oktober 1955 in MDR 1956, 410 [412]).

Die einem anderen Rechtsträger angehörende Widerspruchsbehörde allerdings kann durch den Widerspruchsbescheid Rechte des Rechtsträgers der Ausgangsbehörde verletzen, so insbesondere, wenn die Gemeinde durch einen Widerspruchsbescheid der Aufsichtsbehörde in ihrem Selbstverwaltungsrecht verletzt wird (Urteil vom 9. Juli 1964 - BVerwG VIII C 29.63 - [BVerwGE 19, 121], ferner BVerwGE 6, 19;  17, 87 [BVerwG 29.10.1963 - I C 8/63];  31, 263, [BVerwG 13.02.1969 - II C 42/66]sowie das erwähnte Urteil des Senats vom 11. März 1970 a.a.O. mit zahlreichen weiteren Nachweisen). Gehören aber Ausgangsbehörde und Widerspruchsbehörde derselben Gemeinde (oder demselben Gemeindeverband) an, so kann die letztere, jedenfalls solange sie sich im Rahmen ihrer Zuständigkeit hält, nicht Rechte ihrer eigenen Körperschaft verletzen.

Überträgt man diese Überlegungen auf den vorliegenden Fall, so ergibt sich:

Die Erteilung von Baugenehmigungen ist dem übertragenen Wirkungskreis zuzuordnen; die Gemeinde nimmt insoweit keine eigenen Selbstverwaltungsangelegenheiten wahr, sondern solche des Landes. Rechte der Gemeinde können daher durch die eine Baugenehmigung betreffende Widerspruchsentscheidung - gleichviel ob die Widerspruchsbehörde bei einem anderen Rechtsträger oder bei der Gemeinde selbst und gleichviel auch, ob sie in Form eines weisungsfreien Ausschusses gebildet worden ist - nicht deshalb verletzt werden, weil dadurch die Entscheidung der gemeindlichen Ausgangsbehörde geändert wird.

Der Stadtrechtsausschuß hat allerdings hier mit seiner Widerspruchsentscheidung als Voraussetzung der Zubilligung der Baugenehmigung nach § 31 Abs. 1 BBauG eine im Bebauungsplan vorgesehene Ausnahme zugelassen. Das führt auf die Frage, ob der Stadtrechtsausschuß insoweit das Einvernehmen der Stadt hätte einholen müssen und ob die Klägerin in ihren Rechten verletzt sein kann, weil der Stadtrechtsausschuß davon abgesehen hat, sich des Einvernehmens der Stadt zu versichern. Diese Frage ist zu verneinen: Zwar hat der Senat zu § 36 Abs. 1 BBauG entschieden, daß eine Klage der Gemeinde zulässig ist, wenn eine staatliche Baugenehmigungsbehörde eine Baugenehmigung ohne das erforderliche Einvernehmen der Gemeinde erteilt, wenn also das gesetzlich vorgesehene Mitwirkungsrecht der Gemeinde verletzt ist (Urteil vom 19. November 1965 - BVerwG IV C 184.65 - [BVerwGE 22, 342]). In seinem Urteil vom 6. Dezember 1967 - BVerwG IV C 94.66 - (BVerwGE 28, 268 [271 f.]) hat der Senat aber beiläufig bemerkt, es entspreche dem Wortlaut und dem Sinn und Zweck des § 36 Abs. 1 BBauG, daß bei Identität von Genehmigungs- und Gemeindebehörde die Herstellung des Einvernehmens entbehrlich ist. Das hat der Senat in seinem Beschluß vom 16. Dezember 1969 - BVerwG IV B 121.69 - [DÖV 1970, 349] bestätigt. Er hält an dieser zu § 36 Abs. 1 Satz 1 BBauG geäußerten Auffassung fest und überträgt sie auf den Anwendungsbereich des § 31 Abs. 1 BBauG, und zwar aus folgenden Gründen:

Schon das Begriffspaar "Gemeinde"/"Baugenehmigungsbehörde" in § 19 Abs. 4, § 31 und § 36 Abs. 1 BBauG deutet darauf hin, daß der Gesetzgeber auf den (Regel-) Fall abgestellt hat, daß zwischen Gemeinde und Baugenehmigungsbehörde keine Identität besteht. Das wird besonders deutlich in § 19 Abs. 4 Satz 1 BBauG: "Die Genehmigung wird durch die Gemeinde erteilt, wenn sie für die Erteilung der Baugenehmigung zuständig ist, im übrigen durch die Baugenehmigungsbehörde im Einvernehmen mit der Gemeinde (Genehmigungsbehörde)". Auch Sinn und Zweck der §§ 31 und 36 BBauG sprechen für diese Auslegung: Die in diesen Bestimmungen vorgesehene Mitwirkung der Gemeinde dient der Sicherung der gemeindlichen Planungshoheit. Sie soll gewährleisten, daß die Gemeinde als Trägerin eigener Rechte in das Baugenehmigungsverfahren einbezogen wird. Wenn auch im Verhältnis zum Bürger allein die Baugenehmigungsbehörde regelungsbefugt ist, soll sie dennoch "vor Erlaß ihres Verwaltungsaktes aus den internen zwei Willenserklärungen letztlich nach außen einen gemeinsamen Willen bilden"; dem dient "die verfahrensrechtliche Verpflichtung der Baugenehmigungsbehörde, sich bereits im Baugenehmigungsverfahren 'mit der Gemeinde an einen Tisch zu setzen'" (Urteil des Senats vom 19. November 1965 a.a.O., S. 345). Die Herstellung des Einvernehmens setzt also ihrem Wesen nach zwei verschiedene Willensträger voraus. Deswegen kann das Gebot in § 31 Abs. 1 (und in gleicher Weise Abs. 2) und § 36 Abs. 1 Satz 1 BBauG, ein Einvernehmen mit der Gemeinde förmlich herzustellen, jedenfalls dann nicht gelten, wenn die Gemeinde nicht nur Baugenehmigungsbehörde ist, sondern wenn überdies die zum Zusammenwirken nach § 31 oder § 36 BBauG erforderlichen Zuständigkeiten derselben Gemeinde übertragen sind. Dann nämlich erübrigt sich die förmliche Herstellung einer einheitlichen Willensbildung schon angesichts ihrer tatsächlichen Einheitlichkeit. Sind die Zuständigkeiten für die Entscheidungen über die Erteilung der Baugenehmigung und über die Erklärung des Einvernehmens dagegen auf verschiedene Gemeindebehörden übertragen, so ist die Herbeiführung einer Willensübereinstimmung durch beiderseitige förmliche Erklärungen in Gestalt einer gemeindeinternen Abstimmung der Behörden zwar denkbar und nicht vom Gesetz untersagt; gefordert wird jedoch von §§ 31 und 36 Abs. 1 BBauG eine derartige Handhabung auch dann nicht. Darauf deutet wiederum schon die Regelung des § 19 Abs. 4 Satz 1 BBauG hin, weil dort erkennbar ist, daß das "Einvernehmen" nur für den Fall gefordert wird, daß die Gemeinde nicht Baugenehmigungsbehörde ist. Dies wird durch die Überlegung bestätigt, daß aus der Sicht des Bundesgesetzgebers Anlaß nur bestand, das der Sicherung der gemeindlichen Planungshoheit dienende Mitwirkungsrecht der Gemeinde im Verhältnis zur Baugenehmigungsbehörde eines anderen Rechtsträgers zu gewährleisten; ein Bedürfnis für die Einführung eines Verfahrens zur gemeinde-internen Abstimmung zwischen verschiedenen Behörden der Gemeinde bestand für den Bundesgesetzgeber nicht. Gebietet hiernach § 31 Abs. 1 BBauG nicht, daß zwischen verschiedenen Behörden der Gemeinde das Einvernehmen förmlich herzustellen ist, so muß das, was soeben in bezug auf die gemeindliche Baugenehmigungsbehörde erörtert worden ist, auch dann gelten, wenn erst die ebenfalls gemeindliche Widerspruchsbehörde die Erteilung der Baugenehmigung anordnet; auch hier bedarf es nach Bundesrecht nicht der förmlichen Herstellung des gemeindlichen Einvernehmens. Deshalb entfällt die Möglichkeit, daß die Klägerin durch die Entscheidung des Stadtrechtsausschusses in einem aus § 31 Abs. 1 BBauG abzuleitenden Mitwirkungsrecht verletzt sein kann.

Da § 31 Abs. 1 BBauG der Sicherung der gemeindlichen Planungshoheit dient und die Planungshoheit ein subjektives Recht der Gemeinde ist, das unabhängig von ihrem verfahrensrechtlichen Mitwirkungsrecht nach der genannten Vorschrift besteht, hat der Senat weiter erwogen, ob der Widerspruchsbescheid des Stadtrechtsausschusses die Planungshoheit der Klägerin verletzen kann. Auch diese Frage ist zu verneinen. Dabei kann offenbleiben, ob dem Standort der Garagen eine solche Bedeutung zukommt, daß eine Verletzung der Planungshoheit in Betracht gezogen werden kann. Selbst wenn das der Fall wäre, wäre die Klage unzulässig. Denn die Klägerin kann in ihren Rechten nicht durch ein eigenes Organ verletzt werden, weil sie sich dessen im Rahmen seiner gesetzlichen Zuständigkeit getroffene Entscheidung als eigene Entscheidung zurechnen lassen muß. Daß der Stadtrechtsausschuß ein Organ der Stadt ist und daß seine Zuständigkeit sich auch auf kommunale Selbstverwaltungsangelegenheiten - hierzu gehört die Planungshoheit - erstreckt, daß er nämlich eine Rechts- und Ermessenskontrolle auch über Verwaltungsakte ausübt, die ihre Grundlage im Bereich der kommunalen Selbstverwaltung haben, hat das Berufungsgericht dem irrevisiblen Landesrecht entnommen (UA S. 14). Es hat dazu weiter (UA S. 16) im Zusammenhang mit der Frage nach der Verfassungsmäßigkeit des weisungsfreien Ausschusses in Anwendung der §§ 8, 9, 10 AGVwGO ausgeführt, daß der Ausschuß trotz seiner Weisungsfreiheit ein Organ (zwar nicht im Sinne der Gemeindeordnung, aber doch im Sinne der Funktionsträgerschaft) der Gemeinde sei und daß angesichts seiner personellen Struktur (Repräsentation der in § 28 der Gemeindeordnung genannten Organe in dem Ausschuß) die Belange der Stadt ausreichend und sachgerecht gewahrt seien. Die aus diesen irrevisiblen Darlegungen von dem Berufungsgericht gezogene Folgerung, die Widerspruchsentscheidung des Stadtrechtsausschusses könne nicht die subjektiven Rechte der Klägerin im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO verletzt haben, begegnet aus der Sicht des Bundesrechts keinen Bedenken. Daraus folgt die Unzulässigkeit der Klage. Daß dies in der Tat der Vorstellung des Landesgesetzgebers entspricht, ergibt sich übrigens daraus, daß die in der früheren Fassung des § 17 AGVwGO vom 26. Juli 1960 (a.a.O.) vorausgesetzte Klagemöglichkeit der Stadt gegen Widerspruchsentscheidungen ihres Stadtrechtsausschusses in Selbstverwaltungsangelegenheiten durch die Neufassung des § 17 AGVwGO vom 10. Juli 1969 (a.a.O.) mit der Wirkung beseitigt ist, daß nur noch die Aufsichtsklage der Bezirksregierung vorgesehen ist.

Der Senat pflichtet dem Berufungsurteil darin bei, daß es nicht gegen den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) verstößt, daß der Klägerin die Klage gegen ihren Stadtrechtsausschuß versagt wird, während einer Gemeinde gegen den sie in ihrem Selbstverwaltungsrecht verletzenden Bescheid eines Kreisrechtsausschusses die Klagebefugnis zusteht. Der die differenzierende Regelung rechtfertigende Unterschied liegt gerade darin, daß der Kreisrechtsausschuß Organ nicht der Gemeinde, sondern eines anderen Rechtsträgers ist, so daß seine Widerspruchsentscheidung eine "von außen" kommende Verletzung von gemeindlichen Rechten, in die er nach seiner Zuständigkeit nicht eingreifen darf, darstellen kann. Der Kreis selbst kann gegen eine Widerspruchsentscheidung seines Kreisrechtsausschusses ebensowenig die Klage erheben wie die Klägerin gegen die Entscheidung ihres Stadtrechtsausschusses; insoweit besteht Gleichheit.

Als zutreffend erweist sich endlich auch die Ansicht des Berufungsgerichts, daß Art. 19 Abs. 4 GG nichts für eine Zulässigkeit dieser Klage herzugeben vermag: Art. 19 Abs. 4 GG gewährt keine subjektiven Rechte, sondern setzt sie und die Möglichkeit ihrer Verletzung voraus (vgl. BVerfGE 15, 275 [281]). Die Rechtsschutzgarantie greift also dort nicht ein, wo Rechte nicht durch die öffentliche Gewalt verletzt werden können. Fehlt es an der Möglichkeit einer Rechtsverletzung, so kann auch die damit nach § 42 Abs. 2 VwGO fehlende Sachurteilsvoraussetzung nicht durch Art. 19 Abs. 4 GG ersetzt werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO.