I.

Das Ausgleichsamt lehnte den Antrag des Klägers vom 16. Dezember 1957, ihm wegen eines Vertreibungsschadens Kriegsschadenrente zu gewähren, ab, da er weder die Altersvoraussetzungen für die Gewährung dieser Leistung erfülle, noch nach amtsärztlichem Gutachten dauernd erwerbsunfähig im Sinne des § 265 Abs. 1 des Lastenausgleichsgesetzes vom 14. August 1952 (BGBl. I S. 446) - LAG - sei. Der Beschwerdeausschuß wies, obwohl er zunächst eine Stellungnahme des behandelnden Arztes eingeholt und die arbeitsamtsärztlichen Unterlagen beigezogen hatte, die Beschwerde wegen verspäteter Antragstellung zurück. Entschuldbare Gründe im Sinne des § 12 Abs. 2 Nr. 1 des Achten Gesetzes zur Änderung des Lastenausgleichsgesetzes vom 26. Juli 1957 (BGBl. I S. 809) - 8. ÄndG LAG - lägen für die Versäumung der am 31. Dezember 1955 abgelaufenen Frist nicht vor. Das Verwaltungsgericht hielt die Einlassung des Klägers zur Versäumung der Antragsfrist ebenfalls nicht für durchschlagend und wies die Klage ab. Das gelte insbesondere für sein Vorbringen, er sei sich über den Grad der Minderung seiner Erwerbsfähigkeit nicht früher im klaren gewesen. Der Kläger sei auf sein Schreiben vom 19. August 1953 an die Ausgleichsbehörde - in dem er unter Bezugnahme auf eine beantragte Entschädigungsrente um Vorausleistungen bat - darüber unterrichtet worden, es läge ein Antrag von ihm nicht vor. Erst im Dezember 1957, als sich sein Gesundheitszustand verschlechtert habe, sei dann der formularmäßige Antrag eingegangen.

Mit der vom Landesverwaltungsgericht zugelassenen Revision trägt der Kläger im wesentlichen vor, die Ausgleichsbehörde habe ihr stillschweigend Nachsicht gewährt, da in der Sache selbst entschieden worden sei; hieran seien die nachfolgenden Instanzen gebunden. Zu den entschuldbaren Gründen im Sinne des § 12 des 8. ÄndG LAG gehöre Unkenntnis über die gesetzlichen Bestimmungen; sie umfaßten auch innere Vorgänge und Überlegungen oder spätere Erkenntnisse über den Gesundheitszustand. Mit der Vorschrift sei beabsichtigt, Geschädigten weitherzig entgegenzukommen; insbesondere sei Geschäftsungewandtheit zu berücksichtigen. Das sei aber nach seinem Herkommen aus ländlicher Umgebung, seinem entlegenen dörflichen Wohnsitz und seinem Krankheitszustände offenkundig. Zudem habe er bereits 1953 einen Antrag - wenngleich formlos - gestellt. In Verbindung mit seinen Vorsprachen und Anträgen bei den Sachbearbeitern hätte sein Schreiben den Ausgleichsbehörden Anlaß geben müssen, sachlich zu entscheiden oder den Sachverhalt zu klären.

Der Beklagte hält das angefochtene Urteil für richtig.

Der Vertreter der Interessen des Ausgleichsfonds beim Bundesverwaltungsgericht hat sich nicht geäußert.

II.

Die Revision führte zur Rückverweisung. Der Sachverhalt bedarf noch der weiteren Aufklärung.

Zwar ist die Ansicht des Klägers, die Entscheidung der unteren Ausgleichsbehörde in der Sache selbst schließe - bindend für die nachfolgenden Instanzen - Nachsichtgewährung ein, nicht zutreffend. Dem Beschwerdeausschuß steht das volle Nachprüfungsrecht zu. Die Beschwerdebehörde kann der Entscheidung des Ausgleichsamtes beitreten und sich dabei auf andere Gründe stützen; sie ist sogar berechtigt, einen Bescheid zum Nachteil des Beschwerdeführers zu ändern (§ 337 Abs. 2 LAG). Ebensowenig war das Landesverwaltungsgericht daran gehindert, die Nachprüfung auf die Frage der Antragstellung zu erstrecken.

Das Landesverwaltungsgericht hat aber verkannt, daß es nicht entscheidend darauf ankommt, ob entschuldbare Gründe im Sinne des § 12 des 8. ÄndG LAG nach dem vorliegenden Sachverhalt anzunehmen sind. - Manches spricht dafür. Leichtes Verschulden bei Versäumung der rechtzeitigen Antragstellung steht der Anwendung des § 12 des 8. ÄndG LAG nicht entgegen (vgl. Urteil vom 28. Januar 1960 - BVerwG III C 25.60 - ZLA 1960, 105). Das Gesetz spricht von "entschuldbaren Gründen" und enthält damit nicht die strengere Regelung, die das Lastenausgleichsrecht für die Wiedereinsetzung in den vorigen Stand bei Versäumung von Rechtsbehelfsfristen des Verwaltungsverfahrens gewählt hat (§ 341 LAG). Auch Unkenntnis der gesetzlichen Vorschriften kann ein Entschuldigungsgrund sein, ebenso Ungewißheit über den Grad der Minderung der Erwerbsfähigkeit unter bestimmten Voraussetzungen.

Der Schwerpunkt der Entscheidung liegt vielmehr bei der Frage, ob das Schreiben des Klägers vom 19. August 1953 als "Antrag" im Sinne des Lastenausgleichsgesetzes aufgefaßt werden kann, insbesondere ob es als Anstoß für ein Tätigwerden der Ausgleichsbehörde zu werten ist. Daß ein Antrag im Sinne des § 234 Abs. 1 LAG schon dann vorliegt, wenn der Geschädigte zwar nicht formularmäßig, aber hinreichend erkennbar seinem Begehren nach einer bestimmten Ausgleichsleistung gegenüber der Behörde Ausdruck verlieh, ist feststehende Rechtsprechung der Lastenausgleichssenate. Der erkennende Senat hat dies in seinem Urteil vom 14. Oktober 1959 - BVerwG IV C 420.58 - [BVerwGE 9, 219] näher dargelegt und u.a. ausgeführt, der Antrag sei sowohl im Rechtsbereich des Lastenausgleichs als auch auf anderen Gebieten der gewährenden Verwaltung der Ausdruck des Wunsches des Geschädigten auf Erhalt einer Leistung. Darüber hinaus leite er das Verwaltungsverfahren ein. Die Vorschrift des § 325 Abs. 4 LAG sei demgegenüber trotz des nach einer Mußbestimmung klingenden Wortlauts "Anträge ... sind auf amtlichem Formblatt einzureichen", lediglich als Ordnungsvorschrift aufzufassen.

Das Gewicht ist nach dieser Entscheidung auf die Vorschrift des § 234 Abs. 1 LAG zu legen, die lediglich besagt, daß Ausgleichsleistungen nur auf Antrag gewährt werden, ohne näher darzulegen, in welcher Form dies zu geschehen habe. Dort wird also nur vorausgesetzt, daß der Geschädigte seinen Willen gegenüber der Behörde erkennen lassen muß, er beanspruche aus dem Ausgleichsfonds eine bestimmte Leistung. Ohne einen solchen "Antrag" kann eine Leistung nicht gewährt werden. Sein Fehlen steht dem Fehlen einer materiellen sonstigen gesetzlichen Anspruchsvoraussetzung für die Zuerkennung von Ausgleichsleistungen gleich. Insoweit besteht kein Unterschied zwischen Ausgleichsleistungen mit oder ohne Rechtsanspruch (vgl. u.a. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. Februar 1959 - BVerwG IV C 239.57 - ZLA 1959, 235, IFLA 1960, 17 - [Antrag als materielles Erfordernis])

Daß ein formloser Antrag genügt, wenn nur der Wille des Geschädigten für die Behörde hinreichend deutlich erkennbar wird, hat der Senat bereits im Soforthilferecht ausgesprochen und ausgeführt, am Vorliegen eines Antrages sei nicht deshalb zu zweifeln, weil Antragsteller und Behörde gehalten sind, gewisse Formen zu beachten. Die Verwendung, eines Formblatts vorzuschreiben, sei sinnvoll nur für die zweckmäßige Bearbeitung und Erledigung des Verwaltungsverfahrens. Gründe der Verwaltungsvereinfachung könnten aber nicht dazu führen, einen formlosen Antrag zur Wahrung der dem materiellen Recht zuzurechnenden Antragsfristen nicht genügen zu lassen (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 5. Februar 1954 - BVerwG IV A 212.53 - ZLA 1954, 73; vom 22. November 1957 - BVerwG IV C 286.59 - ZLA 1958, 55, sowie vom 12. Mai 1960 - BVerwG III C 53.59 - RLA 1960, 220, ZLA 1960, 294, IFLA 1960, 156). - Diese Erwägung wird nochmals deutlich sichtbar in dem zuletzt genannten Urteil. Dort heißt es, für die Rechtzeitigkeit eines Antrags bedürfe es nicht der Verwendung eines amtlichen Formblatts; das Begehren des Bewerbers gegenüber der Behörde müsse aber hinreichend klar zum Ausdruck kommen; die Behörde sei gehalten, "die Antragstellung" aktenkundig zu machen und das Weitere - was zur Erforschung des Sachverhalts und für eine Sachentscheidung erforderlich ist - zu veranlassen. Das ist die logische Folgerung einer solchen Auffassung, wodurch der Verwaltungsbehörde nichts unbilliges zugemutet wird.

Gegenüber der materiellrechtlichen Vorschrift des § 234 LAG im ersten Abschnitt des Lastenausgleichsgesetzes schreibt § 325 LAG vor, daß Anträge auf Gewährung von Ausgleichsleistungen mit Rechtsanspruch auf amtlichem Formblatt einzureichen "sind". Diese Vorschrift leitet die für das Verwaltungsverfahren einzuhaltenden Verfahrensvorschriften ein. Der Antrag bedeutet den Beginn des Vorverfahrens (vgl. Urteil vom 14. Oktober 1959 - BVerwG IV C 420.58 [BVerwGE 9, 219]), dessen Durchführung auch im Lastenausgleich Prozeßvoraussetzung und nicht Klagevoraussetzung ist (vgl. Urteil vom 13. Dezember 1956 - BVerwG I C 36.56 - [BVerwGE 4, 203]; Bettermann DVBl. 1959 S. 308 ff. [311]; Stich in DVBl. 1960 S. 378 nebst zitierter Literatur). Ist das Vorverfahren nicht Klagevoraussetzung, so kann es noch bis zur letzten mündlichen Verhandlung, auf die die verwaltungsgerichtliche Entscheidung ergeht, nachgeholt und ein ihm anhaftender Mangel bis dahin beseitigt werden. Faßt man das Fehlen eines formularmäßigen Antrags als Mangel des Vorverfahrens auf, müßte also die Einreichung des Formulars nachgeholt werden können. Jedenfalls kann ein Kläger nicht aus diesem Grunde ohne weiteres abgewiesen werden. - Der Nachholung des Formularantrags bedurfte es im vorliegenden Fall indes nicht, weil das Formular lange vor der Entscheidung des Verwaltungsgerichts ausgefüllt bei den Verwaltungsakten lag. Der Kläger hatte nämlich am 16. Dezember 1957 einen Antrag formularmäßig gestellt. Es kommt also letztlich auf die Würdigung des Schreibens des Klägers vom 19. August 1953 an, ob es, wie erwähnt, den Voraussetzungen des § 234 LAG entsprach.

Es würde zu einem unlösbaren Widerspruch führen, wenn der Vorschrift des § 325 Abs. 4 LAG zwingender Charakter in dem Sinne beigemessen würde, daß damit die Rechtswirksamkeit eines Antrags in Frage gestellt wäre. Eine sinnvolle Auslegung kann nicht allein auf den Wortlaut einer bestimmten Vorschrift abstellen, sondern muß den Gesamtzusammenhang der gesetzlichen Vorschriften und deren Sinngehalt berücksichtigen.

Der Wortwahl ist insbesondere im Lastenausgleichsgesetz keine entscheidende Bedeutung beizumessen. Das Gesetz konnte seine Aufgabe, den durch die Folgen des Krieges besonders betroffenen Bevölkerungsteilen möglichst schnell zu helfen, nur dann erfüllen, wenn es möglichst schnell in Kraft trat. Es konnte daher nicht so ausgefeilt werden wie Gesetze mit langer historischer Entwicklung. Allein die Tatsache, daß § 325 Abs. 4 LAG nur bei Anträgen auf Ausgleichsleistungen mit Rechtsanspruch einen formularmäßigen Antrag fordert, nicht aber für Leistungen ohne Rechtsanspruch, zwingt zu der Überlegung, ob es sinnvoll erscheinen kann, dieser Vorschrift eine formale Strenge zuzulegen, wie es offenbar Schäfer will (vgl. Rundschau für den Lastenausgleich 1960, 209). Das müßte zur Außerachtlassung der Belange der Geschädigten und damit zu unhaltbaren Ergebnissen führen. Was sich für die Unentbehrlichkeit des Formblatts anführen ließe, paßt ebenso für Ausgleichsleistungen ohne Rechtsanspruch. Man denke an Eingliederungsdarlehen, für deren Hergabe erschöpfende und zuverlässige Angaben ebense unerläßlich sind wie für Leistungen mit Rechtsanspruch. Auch die weitere Überlegung, daß Antragsteller, ohne sich eines amtlichen Formblatts zu bedienen, trotzdem ihre Mitwirkungspflicht bei Aufklärung des Sachverhalts voll erfüllen können, wenn sie auf andere Weise erschöpfend, sachgerecht und gewissenhaft ihre persönlichem und wirtschaftlichen Verhältnisse gegenüber der Behörde darlegen, zeigt die Unhaltbarkeit der gegenteiligen Ansicht.

Schließlich sei noch ergänzend darauf hingewiesen, daß die Ausdeutung des Wortes "sind" in eine bloße Ordnungsvorschrift auch der Rechtsprechung in bezug auf andere Vorschriften des Lastenausgleichsgesetzes, etwa zu § 336 Abs. 3 Satz 1 (Verwaltungsbeschwerde), wo das Wort "ist" in ein "soll" umgedeutet worden ist, entspricht (vgl. Urteil vom 20. August 1959 - BVerwG IV C 367.58 - [BVerwGE 9, 110]). Auch bei der Frage, ob für den Vertreter der Interessen des Ausgleichsfonds Anwaltszwang besteht, hat sich der Senat nicht entscheidend von dem Wortlaut der verfahrensrechtlichen Vorschriften der VwGO leiten lassen (Urteil vom 25. Mai 1960 - BVerwG IV C 149.60 -).

Zusammenfassend ist festzustellen, daß der Inhalt des Schreibens des Klägers vom 19. August 1953 mit genügender Klarheit gegenüber der Ausgleichsbehörde zum Ausdruck gebracht hat, daß er eine Ausgleichsleistung begehre und welche. Die Kriegsschadenrente umfaßt sowohl die Entschädigungsrente als auch die Unterhaltshilfe. Erkennbar wollte der Kläger also Kriegsschadenrente, wobei es zur Aufklärungspflicht der Behörde gehört hätte, ihn über Art und Umfang der Leistungen aufzuklären, Durch entsprechende Antragen, Übersendung eines Formulars usw. wäre der Sachverhalt näher zu klären gewesen. - Auf eine solche Handhabung sind die Behörden durch das Sammelrundschreiben des Bundesausgleichsamts zur Kriegsschadenrente in der Fassung vom 6. Juni 1959 hingewiesen. Dort heißt es u.a., eine nur mündlich abgegebene Erklärung des Geschädigten sei aktenkundig zu machen. Dieser könne eine vorläufige Entschließung treffen und sie jederzeit ändern. Der für die Kriegsschadenrente in Betracht kommende Personenkreis sei vielfach nicht in der Lage, die Rechtsfolgen einer Wahl zwischen mehreren möglichen Leistungen ausreichend zu erkennen (Ziff. 3 a 1). Den Ausgleichsbehörden obliege daher die Beratung, Belehrung und Aufforderung, die Wahlbefugnis auszuüben. - Damit bringt das Bundesausgleichsamt eindeutig das zum Ausdruck, was in die ständige Rechtsprechung der Lastenausgleichssenate des Bundesverwaltungsgerichts Eingang gefunden hat. Die Ausgleichsbehörde hat, wie auf anderen Gebieten der darreichenden Verwaltung, erhöhte Pflichten gegenüber den Antragstellern (vgl. a. Urteil vom 15. Juli 1959 - BVerwG V C 80.57 - BVerwGE 9, 89 -). Das Ausgleichsamt hat dies offenbar nachträglich auch erkannt und aus diesem Grunde den späteren Antrag nicht wegen Fristversäumnis oder gar wegen Formmangels abgelehnt, sondern hat in der Sache selbst entschieden.

Scheitert das Begehren des Klägers hiernach nicht an der Erfüllung des Antragserfordernisses, so hat das Verwaltungsgericht nunmehr darüber zu entscheiden, ob der Kläger auch die sonstigen gesetzlichen Voraussetzungen für die Gewährung von Kriegsschadenrente erfüllt.

[...].