Bundesgerichtshof
Urt. v. 15.11.1990, Az.: III ZR 302/89

Die Revision führt zur Aufhebung des Berufungsurteils und zur Wiederherstellung des landgerichtlichen Urteils.

Das Berufungsgericht hat die Klagabweisung damit begründet, daß die Bestandskraft des Gebührenbescheides vom 12. November 1984 einem Schadensersatzanspruch der Klägerin aus § 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG entgegenstehe. Es hat sich damit in Gegensatz zur Rechtsprechung des erkennenden Senats, insbesondere dem Urteil vom 30. Mai 1983 (III ZR 76/82 = NJW 1983, 2823), gesetzt und deswegen die Revision zugelassen. - Die Ausführungen des Berufungsgerichts geben dem Senat jedoch zu einer Änderung seiner Rechtsprechung keinen Anlaß.

1. Wird der Amtshaftungsanspruch darauf gestützt, daß die Amtspflichtverletzung im Erlaß eines rechtswidrigen Verwaltungsakts bestehe, so haben die Zivilgerichte die Rechtmäßigkeit dieses Verwaltungsakts ohne Rücksicht auf seine Rechtswirksamkeit zu überprüfen (st. Rspr.: Senatsurteile BGHZ 2, 209, 214; vom 16. Oktober 1952 - III ZR 180/50, S. 14 (insoweit in BGHZ 7, 296 [BGH 16.10.1952 - III ZR 180/50] und NJW 1953, 101 nicht veröffentlicht); BGHZ 9, 129, 131 ff; vom 6. Oktober 1955 III ZR 56/54 = MDR 1956, 410, 412 (Anm. Bettermann); vom 28. Februar 1963 - III ZR 157/61 = VersR 1963, 748, 749 f; vom 28. Februar 1963 - III ZR 192/61 = VersR 1963, 628 f; vom 1. April 1963 - III ZR 4/62 = VersR 1963, 677 f; vom 22. März 1979 - III ZR 22/78 = NJW 1979, 2097 f; Urteil vom 30. Mai 1983 a.a.O.; Urteil vom 17. Januar 1985 - III ZR 109/83 = VersR 1985, 492, 494 = NVwZ 1986, 76 f; sowie neuestens Urteil des IX. Zivilsenats vom 25. Oktober 1990 - IX ZR 13/90, für BGHZ vorgesehen; vgl. auch RGZ 121, 225, 232; 154, 144, 152 f; 168, 129, 137). Diese Auffassung wird überwiegend auch im Schrifttum vertreten (Papier in MünchKomm zum BGB, 2. Aufl. 1986, § 839 Rn. 328; RGRK/Kreft, BGB, 12. Aufl. 1980/89, § 839 Rn. 579; Staudinger/Schäfer, BGB, 12. Aufl. 1986 Rn. 492; Erman/Küchenhoff, BGB, 8. Aufl. 1989, § 839 Rn. 48; Palandt/Thomas, BGB, 49. Aufl. 1990, § 839 Anm. 13; Papier, Anm. zu dem Senatsurteil vom 10. Juni 1985 - III ZR 3/84 (BGHZ 95, 28) = JZ 1986, 180, 183; Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht I, 9. Aufl. 1974, § 50 I c; Bender, Staatshaftungsrecht, 3. Aufl. 1981, Rn. 901; Jesch, Die Bindung des Zivilrichters an Verwaltungsakte, 1956, S. 141 ff, 150; Stein/Jonas/Schumann, ZPO, 20. Aufl. 1984, Einleitung Rn. 560; Dagtoglou in Bonner Kommentar zum Grundgesetz (Zweitbearbeitung), Art. 34 Rn. 364, 369; Papier in Maunz/Dürig, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 34 Rn. 311; Eyermann/Fröhler, VwGO, 9. Aufl. 1988, § 40 Rn. 36, 38; Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, 3. Aufl. 1983, S. 71 f; Schmitt DVBl 1978, 973, 976 f, 981;  Tiedau MDR 1954, 267; Bachof SJZ 1949, 377, 389;  1950, 161, 166;  JZ 1952, 211; vgl. auch Haueisen NJW 1952, 913, 914 f). Diese Prüfungspflicht besteht - vorbehaltlich der im folgenden (2.) zu erörternden Problematik des § 839 Abs. 3 BGB - auch dann, wenn der Geschädigte es unterlassen hat, den Verwaltungsakt mit den dafür vorgesehenen Rechtsbehelfen anzufechten; die Bestandskraft wird durch die in die Vorfragenkompetenz der Zivilgerichte fallende Beurteilung der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes nicht berührt (Senatsurteil vom 22. März 1979 - III ZR 22/78 = NJW 1979, 2097, 2098 m.w.Nachw.). Wäre die Anfechtung des hier in Rede stehenden Gebührenbescheides allerdings Gegenstand eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens gewesen, so hätte die Rechtskraft eines etwaigen die Klage als unbegründet abweisenden Urteils auch die Frage der materiellen Rechtmäßigkeit mit umfaßt; die Klägerin hätte dann einen Amtshaftungsanspruch nicht mehr damit begründen können, daß der Bescheid inhaltlich falsch gewesen sei. Einem ohne gerichtliches Erkenntnis bestandskräftig gewordenen Verwaltungsakt kommt indes eine gleichartige, auch die Zivilgerichte bindende Wirkung grundsätzlich nicht zu. Vielmehr bestehen mit Rücksicht auf die verschiedenartigen Funktionen des Verwaltungsverfahrens und des gerichtlichen Urteils bedeutsame Unterschiede, die es verbieten, der Bestandskraft eines Verwaltungsaktes auch hinsichtlich seiner Rechtmäßigkeit bindende Wirkung für ein nachfolgendes gerichtliches Verfahren beizumessen. Diese Grundsätze sind in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Senats für die Bestandskraft der Ablehnung eines begünstigenden Verwaltungsakts entwickelt worden (BVerwGE 48, 271, 276, 277;  Senatsurteil BGHZ 90, 17, 23); sie gelten jedoch in gleicher Weise auch für den hier zu beurteilenden Fall der unterbliebenen Anfechtung eines belastenden Verwaltungsakts.

Auch vom rechtsdogmatischen Ansatzpunkt her bestehen zwischen der Beseitigung eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes einerseits und der Amtshaftung andererseits wesentliche Unterschiede. Die Amtshaftung in ihrer noch geltenden gesetzlichen Ausgestaltung ist aus der persönlichen Haftung des Amtswalters abgeleitet und wird (lediglich) durch Art. 34 GG auf den Staat oder die sonstige haftpflichtige Körperschaft übergeleitet, deren Haftung im Außenverhältnis zum geschädigten Bürger mithin an die Stelle der Eigenverantwortlichkeit des Beamten tritt (BVerfGE 61, 149, 193). Der ursprüngliche Zustand einer persönlichen Haftung des Beamten gegenüber dem Geschädigten ist überdies auch im geltenden Recht in Teilbereichen bestehen geblieben (vgl. z.B. Senatsurteile BGHZ 76, 375, 376;  99, 62, 64 f für Einschränkungen der unmittelbaren Staatshaftung gegenüber Ausländern; ferner sonstige Fallgruppen bei BGB-RGRK/Kreft, § 839 Rn. 24-36). Die Beseitigung eines belastenden Verwaltungsaktes knüpft demgegenüber nicht an einen persönlichen Pflichtenstatus des Amtsträgers, sondern an die öffentlich-rechtlichen Pflichten des Staates im Außenverhältnis zum Bürger an. Dementsprechend besteht zwischen der (unterbliebenen) Anfechtung des belastenden Verwaltungsaktes und der Amtshaftung auch keine Identität des Streitgegenstandes, die es rechtfertigen könnte, dem Eintritt der Bestandskraft eine über die vorstehend dargelegten Grundsätze hinausreichende Bindungswirkung zuzuerkennen. Eine darüber hinausgehende materiell-rechtliche Bindungswirkung des bestandskräftigen belastenden Verwaltungsaktes wird entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts auch nicht durch die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 20. April 1982 (BVerfGE 60, 253 [BVerfG 20.04.1982 - 2 BvL 26/81] = NJW 1982, 2426 [BVerfG 20.04.1982 - 2 BvL 26/81]) geboten. Diese betrifft lediglich die verfahrensrechtlichen Voraussetzungen und die verfassungsrechtliche Rechtfertigung für den Eintritt der formellen Bestandskraft und damit der Rechtsverbindlichkeit eines Verwaltungsakts, und zwar auf dem besonderen Gebiet des Asylrechts; sie betont die Bedeutung der Fristen für Widerspruch und Klage als Instrumenten zur Gewährleistung von Rechtssicherheit im Rahmen eines wirkungsvollen behördlichen und gerichtlichen Verfahrens. Sie besagt jedoch nichts über einen Ausschluß oder auch nur eine Beschränkung des materiell-rechtlichen Schadensausgleichs für den Fall, daß ein solchermaßen bestandskräftig gewordener Verwaltungsakt amtspflichtwidrig erlassen worden ist.

2. Dementsprechend vermag der Senat der von einer Minderheit im Schrifttum vertretenen Auffassung nicht beizupflichten, nach Eintritt der Bestandskraft könne die Frage der inneren Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes nicht mehr aufgeworfen werden, vielmehr sei insoweit abschließend entschieden, was zwischen Bürger und Staat rechtens sei (Broß VerwArchiv 1987, 91, 106, 110 (insbesondere für Planfeststellungsbeschlüsse); Finkelnburg/Ortloff, Öffentliches Baurecht, 2. Aufl. 1990, Bd. II, S. 98; Berkemann DVBl 1986, 183 f[BGH 11.07.1985 - III ZR 62/84] = Anmerkung zu dem Senatsurteil vom 11. Juli 1983 - III ZR 62/84 (BGHZ 95, 238) = DVBl 1986, 181[BGH 11.07.1985 - III ZR 62/84]; vermittelnd Martens/Rüfner, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 1988, S. 554; vgl. auch Schlichter in Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch, 1988, Rn. 4, 6 vor §§ 29-38; Lege NJW 1990, 864, 871; Kopp, Verwaltungsverfahrensgesetz, 4. Aufl. 1986, Rn. 28 vor § 35; Gützkow DöV 1953, 291, 295 f; Redeker/von Oertzen, VwGO, 9. Aufl. 1988, § 42 Rn. 91, 94). Diese Betrachtungsweise würde im Ergebnis darauf hinauslaufen, daß der Bürger auch zur Abwehr von Schäden, die sich aus unrechtmäßigem Verwaltungshandeln ergeben können, ausschließlich auf den Primärrechtsschutz verwiesen würde und daß nach Eintritt der Bestandskraft eines Verwaltungsaktes für einen Schadensausgleich überhaupt kein Raum mehr bliebe. Ein solches Verhältnis von Primärrechtsschutz und Schadensausgleich wäre mit der Bewertung des Spannungsverhältnisses zwischen beiden Rechtsinstituten, wie sie in § 839 Abs. 3 BGB ihre gesetzliche Ausgestaltung erfahren hat, nicht in Einklang zu bringen. Danach tritt die Ersatzpflicht nicht ein, wenn der Verletzte es vorsätzlich oder fahrlässig unterlassen hat, den Schaden durch Gebrauch eines Rechtsmittels abzuwenden. Dies bedeutet zwar einerseits, daß auch im Amtshaftungsrecht dem Verletzten nicht etwa ein Wahlrecht derart zusteht, daß er von einer Anfechtung ihn rechtswidrig belastender Maßnahmen folgenlos absehen und sich auf einen Schadensersatzanspruch wegen Amtspflichtverletzung beschränken darf (vgl. Senatsurteil BGHZ 98, 85). Andererseits wird der Schadensersatzanspruch aber nicht bereits durch den Eintritt der Unanfechtbarkeit des Verwaltungsaktes ausgeschlossen; sonst würde § 839 Abs. 3 BGB insoweit gegenstandslos werden. Vielmehr muß diese Bestandskraft zusätzlich auf einem vorwerfbaren Versäumnis des Verletzten im Sinne eines "Verschuldens gegen sich selbst" beruhen. In ähnlichem Sinne hat der Senat das Verhältnis von Primärrechtsschutz und Anspruch aus enteignungsgleichem Eingriff dahin bestimmt, daß der Betroffene dann, wenn er es schuldhaft unterläßt, den Eingriff mit den zulässigen Rechtsmitteln abzuwehren, in entsprechender Anwendung des § 254 BGB regelmäßig eine Entschädigung für solche Nachteile nicht verlangen kann, die er durch den Gebrauch der Rechtsmittel hätte vermeiden können (Senatsurteile BGHZ 90, 17, 31, 32;  110, 12;  vgl. auch Senatsurteil vom 17. Januar 1985 - III ZR 109/83 = VersR 1985, 492, 494, wo ausdrücklich hervorgehoben wird, daß die Frage nach der Anwendbarkeit des § 254 BGB beim enteignungsgleichen Eingriff der Problematik des § 839 Abs. 3 BGB im Amtshaftungsrecht vergleichbar ist).

3. Ob es Fallgruppen geben kann, bei denen auch im Amtshaftungsprozeß eine Nachprüfung des bestandskräftig gewordenen Verwaltungsakts mit Rücksicht auf dessen verfahrensmäßige Ausgestaltung und umfassende rechtsgestaltende Wirkung über den Anwendungsbereich des § 839 Abs. 3 BGB hinaus ausgeschlossen oder eingeschränkt ist (wie der Senat es in BGHZ 98, 85, 88 für den Flurbereinigungsplan in Erwägung gezogen hat; vgl. auch Broß a.a.O. S. 110 für Planfeststellungsbeschlüsse), braucht im vorliegenden Fall nicht abschließend entschieden zu werden. Der hier in Rede stehende Gebührenbescheid ist nämlich nicht in einem mit den Garantien des gerichtlichen Rechtsschutzes vergleichbaren Verwaltungsverfahren ergangen, welches etwaige Fehlerquellen auf ein solches Maß zurückführt, daß sie von dem betroffenen Bürger im Interesse der Rechtssicherheit hingenommen werden müßten (vgl. dazu vor allem Senatsurteil BGHZ 9, 129, 133). Der Gebührenbescheid ist daher einer gesteigerten Bestandskraft nicht fähig. Insoweit hält der Senat in vollem Umfang an den Grundsätzen des Urteils vom 30. Mai 1983 (III ZR 76/82 = NJW 1983, 2823) fest.

4. Der Senat vermag im übrigen den Standpunkt des Berufungsgerichts nicht zu teilen, daß die Verwaltung durch die im Rahmen des Amtshaftungsprozesses vorgenommene Überprüfung der Rechtmäßigkeit eines Gebührenbescheides einem "untragbaren und unkalkulierbaren Risiko" ausgesetzt werde. Regelmäßig wird nämlich die Verweisung auf zur Verfügung stehende Rechtsmittel (§ 839 Abs. 3 BGB) dahin führen, daß der Betroffene, der den Verwaltungsakt bestandskräftig werden läßt, auch mit daraus hergeleiteten Schadensersatzansprüchen abgewiesen wird. In den Fällen, in denen das Ergreifen von "Rechtsmitteln" dem Betroffenen entweder nicht zumutbar oder/und ihre unterlassene Geltendmachung nicht vorwerfbar ist, wird meist kein begründeter Anlaß für den Betroffenen bestanden haben, den Rechtsweg zu beschreiten, sei es, daß aus seiner Sicht die Fehlerhaftigkeit des Verwaltungsakts überhaupt nicht erkennbar war, sei es, daß sein Interesse an der Beseitigung des ihn belastenden Verwaltungsakts endgültig entfallen war. Ein unbedingtes Verlangen nach Ausschöpfung des Primärrechtsschutzes auch in dieser zweiten Fallgruppe würde sich nicht nur vom Gesetz (§ 839 Abs. 3 BGB) entfernen, sondern müßte den Bürger zur notwendigen Wahrung seiner Belange dazu anhalten, jeden ihn betreffenden Verwaltungsakt gleichsam "auf Verdacht" anzugreifen. Die damit verbundene Aufblähung des Primärrechtsschutzes würde aber gerade in diesen Fällen jeglicher innerer Rechtfertigung entbehren. Trotz grundsätzlichen Vorrangs des primären Rechtsschutzes hatte daher auch der Gesetzgeber des (gescheiterten) Staatshaftungsgesetzes an dem in § 839 Abs. 3 BGB niedergelegten Grundsatz, der flexible Lösungen ohne dogmatische Erstarrung erlaubt, festhalten wollen (vgl. § 6 StHG). Nimmt man hinzu, daß eine Haftung der öffentlichen Hand nur unter der weiteren Voraussetzung des Verschuldens des Amtsträgers begründbar ist, so ist auch hier kein übergeordnetes öffentliches Interesse daran erkennbar, den schadensrechtlichen Ausgleich für eine schuldhaft amtspflichtwidrige Gebührenüberhebung zu versagen, das Risiko, daß die der Gebührenerhebung zugrundeliegenden Rechtsnormen nicht oder unrichtig angewandt worden sind, in vollem Umfang dem Bürgen aufzubürden und so die Beklagte von den durch das Gesetz vorgesehenen haftungsrechtlichen Folgen ihrer Amtspflichtverletzung zu entlasten. Dies gilt im vorliegenden Fall um so mehr, als keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich sind, daß die Beklagte etwa von sich aus gewillt wäre, ihr Ermessen dahin auszuüben, den rechtswidrigen Verwaltungsakt nach Maßgabe der vom Berufungsgericht angesprochenen Vorschrift des § 130 AO (i.V.m. § 11 Abs. 1 Nr. 3 b NKAG) durch Rücknahme zu beseitigen.

5. Dementsprechend muß hier eine Sachprüfung stattfinden, ob die Tatbestandsvoraussetzungen eines Amtshaftungsanspruchs gemäß § 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG erfüllt sind. Nach den in den Vorinstanzen getroffenen Tatsachenfeststellungen ist dies der Fall, so daß die Sache im Sinne einer Wiederherstellung des landgerichtlichen Urteils entscheidungsreif ist und es einer Zurückverweisung nicht bedarf.

a) Der Bemessung des von der Klägerin zu leistenden Kanalausbaubeitrages durfte keine höhere Geschoßflächenzahl als 0,2 zugrunde gelegt werden. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob bereits aufgrund eines Geständnisses der Beklagten im landgerichtlichen Termin vom 3. Mai 1989 feststeht, daß durch einen rechtsgültigen Bebauungsplan für das Grundstück der Klägerin eine Geschoßflächenzahl von 0,2 festgesetzt war. Jedenfalls liegt das Grundstück der Klägerin, wie sie unwidersprochen vorgetragen hat, in einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil im Sinne des § 34 BBauG. In der näheren Umgebung übersteigt die durchschnittliche tatsächliche Geschoßflächenzahl nicht 0,125. Dementsprechend kam nach der Entwässerungssatzung und den unstreitigen örtlichen Verhältnissen eine Ermittlung der maßgeblichen Geschoßflächenzahl nur entweder aufgrund des Bebauungsplanes oder nach der durchschnittlichen Bebauung der Grundstücke in der näheren Umgebung in Betracht. Bei keiner dieser beiden Möglichkeiten durfte die Geschoßflächenzahl höher als 0,2 festgesetzt werden; die höhere Festsetzung war mithin amtspflichtwidrig.

b) Die Pflicht, den Beitrag nicht überhöht festzusetzen, oblag dem zuständigen Beamten auch gegenüber der Klägerin als einem geschützten "Dritten" i.S. des § 839 Abs. 1 BGB (vgl. zu den Amtspflichten eines Steuerbeamten: Senatsbeschluß vom 26. Juni 1986 - III ZR 191/85 = NJW 1987, 434).

c) Nach dem objektivierten Sorgfaltsmaßstab, der im Amtshaftungsrecht gilt (vgl. dazu z.B. Senatsurteil BGHZ 106, 323, 329, 330 m.w.Nachw.), hätte der verantwortliche Beamte erkennen müssen, daß die dem Gebührenbescheid zugrunde gelegte Bestimmung des § 4 Abs. 4 Buchst. b der Entwässerungsabgabensatzung hier unter keinem denkbaren Gesichtspunkt einschlägig war, daß vielmehr ausschließlich Abs. 3 in Betracht kam. Den Beamten trifft daher ein Fahrlässigkeitsvorwurf.

d) Die Ersatzpflicht entfällt nicht deswegen, weil die Klägerin es schuldhaft unterlassen hätte, den Schaden durch Gebrauch eines Rechtsmittels abzuwenden (§ 839 Abs. 3 BGB; s.o. 2.).

Bei der Prüfung, ob der Verletzte es schuldhaft unterließ, ein Rechtsmittel einzulegen, ist unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls auf die Verhältnisse des Verkehrskreises, dem der Verletzte angehört, mithin darauf abzustellen, welches Maß an Umsicht und Sorgfalt von Angehörigen dieses Kreises verlangt werden muß (vgl. zuletzt: Senatsbeschluß vom 27. September 1990 - III ZR 53/89; für BGHR vorgesehen). Auf Belehrungen und Erklärungen eines Beamten ihm gegenüber darf der Staatsbürger grundsätzlich vertrauen, und es kann ihm in der Regel nicht zum Verschulden gereichen, wenn er nicht klüger ist als der Beamte (Senatsurteil BGHZ 108, 224, 230 [BGH 06.06.1989 - III ZR 251/87]; Senatsurteile vom 21. März 1963 - III ZR 8/62 = WM 1963, 841; vom 4. November 1963 - III ZR 203/62 = VersR 1964, 289; Senatsbeschluß vom 13. Juli 1984 - III ZR 6/84 = WM 1984, 1276; Senatsurteile vom 29. November 1984 - III ZR 111/83 = VersR 1985, 281 f = WM 1985, 336; vom 19. September 1985 - III ZR 71/83 = NJW 1986, 1107 [BGH 19.09.1985 - III ZR 71/83] = VersR 1986, 180; vgl. auch Urteil des V. Zivilsenats vom 9. Juli 1958 - V ZR 5/57 = BGHZ 28, 104, 106 f; RGRK/Kreft a.a.O. Rn. 535). Die Klägerin hatte hier keinen Grund, an der Richtigkeit des Bescheids vom 12. November 1984 zu zweifeln; daher konnte ihr entgegen der Auffassung der Revisionserwiderung auch nicht angesonnen werden, den Rechtsrat eines Fachanwalts für Verwaltungsrecht einzuholen. Ihre Grundstücksnachbarn waren gleichfalls auf der Grundlage der Geschoßflächenzahl 0,5 zu Beiträgen herangezogen worden. Mitbürgern der Klägerin, die bei der Beklagten angerufen hatten, hatte der Gemeindeoberinspektor A. unbestritten erklärt, die Abrechnung sei richtig; die Geschoßflächenzahl von 0,5 entspreche der tatsächlichen Nutzbarkeit. Die Klägerin hatte namentlich angesichts dieses Verhaltens der Gemeindeverwaltung keinen Anlaß zu der Annahme, die Beklagte lege den Beitragsbescheiden Geschoßflächenzahlen zugrunde, die sich nicht auf entsprechende Festsetzungen im Bebauungsplan von 1964 oder auf die durchschnittliche Bebauung der Grundstücke in der näheren Umgebung ihres Grundstücks stützen konnten. Noch weniger konnte von ihr die nur der Gemeinde selbst zugängliche Einsicht erwartet werden, daß - wie die Beklagte in der Berufungsbegründung vorgetragen hat - alle vor dem erstmaligen Inkrafttreten ihrer Hauptsatzung erfolgten Bekanntmachungen, darunter auch die des Bebauungsplans, unwirksam gewesen seien. Unter diesen Umständen lag es für die Klägerin nicht nahe, den Bescheid vom 12. November 1984 als fehlerhaft zu erkennen und mit einem Rechtsbehelf anzugreifen.