Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 28.08.1987, Az.: BVerwG 4 C 31.86

I.

Die Klägerin begehrt, nachdem ihre ursprünglich erhobene Verpflichtungsklage auf Erteilung eines Bauvorbescheids wegen des Inkrafttretens eines das Vorhaben ausschließenden Bebauungsplans im Berufungsverfahren erfolglos geblieben ist, die Feststellung, daß das Vorhaben in einem bestimmten Zeitraum vor dem Inkrafttreten des Bebauungsplans hätte zugelassen werden müssen.

Die Klägerin ist Inhaberin eines landwirtschaftlichen Betriebs mit Hofstelle im Ortskern des beigeladenen Marktes. Sie wollte die Hofstelle auf einen von zwei alternativen Standorten im jetzigen Geltungsbereich des Bebauungsplans "R. N. G. Weg I. Bauabschnitt" verlegen. Der Antrag auf Erteilung eines entsprechenden Bauvorbescheids vom Mai 1977 war für beide alternativen Standorte erfolglos, ebenso der Widerspruch und die verwaltungsgerichtliche Klage. Die ablehnenden Bescheide und der vom Verwaltungsgericht erlassene Gerichtsbescheid wurden mit einer inzwischen in Kraft getretenen Veränderungssperre zur Sicherung des genannten Bebauungsplans begründet. Die erste Veränderungssperre ist am 30. April 1979 durch Fristablauf, die am 30. Juli 1979 bekanntgemachte erneuerte Veränderungssperre ist am 30. Juli 1980 außer Kraft getreten. Der Bebauungsplan ist am 22. Dezember 1982 in Kraft getreten. Er sieht im wesentlichen ein Mischgebiet, ein allgemeines Wohngebiet und ein Friedhofsgelände vor.

Der Verwaltungsgerichtshof hat, nachdem ein von der Klägerin gegen den Bebauungsplan eingeleitetes Normenkontrollverfahren erfolglos geblieben war, die Berufung der Klägerin gegen den die Verpflichtungsklage abweisenden Gerichtsbescheid zurückgewiesen und zugleich den im Berufungsverfahren hilfsweise gestellten Antrag,

festzustellen, daß die Unterlassung der positiven Bescheidung des Vorbescheidsantrags in dem Zeitraum nach dem 30. April 1979 und vor Bekanntmachung des Bebauungsplans "R. N.-G. Weg I. Bauabschnitt" rechtswidrig war,

als unzulässig abgewiesen, dies im wesentlichen mit folgender Begründung: Es handele sich um einen Fortsetzungsfeststellungsantrag, der in entsprechender Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO nur zulässig sei, wenn die Klägerin ein berechtigtes Interesse an der Feststellung habe. Daran fehle es ihr. Sie begründe ihr Feststellungsinteresse mit der Absicht, Amtshaftungs- und Entschädigungsansprüche wegen des durch Nichterteilung des Vorbescheids eingetretenen Schadens geltend zu machen, und bezeichne als Schaden Erschwerungen des Betriebsablaufs wegen Fehlens einer Aussiedlerhofstelle, ferner größeren Maschinenverschleiß wegen ungenügender Lagerungsmöglichkeiten und schließlich Baukostensteigerungen infolge rechtlicher und faktischer Bausperre. Ein Amtshaftungs- oder Entschädigungsprozeß sei jedoch offensichtlich aussichtslos. Die von der Klägerin behaupteten Schadensersatz- und Entschädigungsansprüche entfielen jedenfalls deswegen, weil auf diese Ansprüche nach den Grundsätzen der Vorteilsausgleichung der Wertzuwachs anzurechnen sei, den die Grundstücke der Klägerin aufgrund ihrer Ausweisung als Teil eines allgemeinen Wohngebiets durch den Bebauungsplan erfahren hätten. Die Regeln der Vorteilsausgleichung seien bei Schadensersatz wegen Amtspflichtverletzung wie auch bei der Entschädigung wegen enteignungsgleichen Eingriffs anzuwenden, wenn das schädigende Ereignis wenigstens mittelbar adäquat einen Vorteil verursacht habe, dessen Anrechnung aus der Sicht des Geschädigten zumutbar sei. Diese Voraussetzungen lägen vor. Die Nichterteilung eines positiven Vorbescheids für die Aussiedlerhofstelle an den Alternativstandorten sei adäquat ursächlich dafür gewesen, daß diese Standorte und ihr weiterer Umgriff durch den Bebauungsplan als Wohngebiet hätten ausgewiesen werden können. Wäre während der Aufstellung dieses Bebauungsplans der Klägerin ein positiver Vorbescheid und kraft dessen Bindungswirkung auch eine entsprechende Baugenehmigung für eine landwirtschaftliche Aussiedlerhofstelle erteilt worden, so sei es sehr fraglich gewesen, ob für die betroffenen Grundstücke ein Bebauungsplan überhaupt aufgestellt worden wäre. Jedenfalls wäre es bei Beachtung des Planungsgrundsatzes nach § 50 BlmSchG, Flächen unterschiedlicher Nutzung so einander zuzuordnen, daß schädliche Umwelteinwirkungen auf Wohngebiete so weit wie möglich vermieden werden, notwendig gewesen, einen größeren Umgriff um die jeweiligen Standorte der Aussiedlerhofstelle wegen der von dort zu erwartenden Immissionen von Wohnnutzung freizuhalten. Die im Bebauungsplan auf den Grundstücken der Klägerin vorgesehenen etwa 47 Wohnhäuser wären dann nicht oder nur zum kleinen Teil im Bebauungsplan ausgewiesen worden. Der Großteil der Grundstücke wäre vielmehr weiterhin als landwirtschaftliche Nutzfläche mit einem wesentlich geringeren Verkehrswert festgesetzt worden. Der Umstand, daß der Klägerin in dem Zeitraum nach Außerkrafttreten der Veränderungssperre ein positiver Vorbescheid nicht erteilt worden sei, sei somit adäquat ursächlich für einen erheblichen Wertzuwachs ihrer Grundstücke. Es erscheine billig, diesen Wertzuwachs auf etwaige Schadensersatz- und Entschädigungsansprüche wegen Nichterteilung des Vorbescheids anzurechnen. Der der Klägerin durch die Ausweisung ihrer Grundstücke als Wohnbauflächen zugeflossene Planungsgewinn sei beträchtlich. Die erhebliche Anzahl der vorgesehenen Wohnhäuser, die marktgünstige Lage dieser Wohnbauparzellen im näheren Einzugsbereich von Regensburg, in dem nach den glaubhaften Angaben des Beigeladenen ein deutlicher Bedarf an Wohnbaugrundstücken mit entsprechenden Auswirkungen auf die Höhe der Baulandpreise bestehe, ließen jedenfalls erwarten, daß der planungsbedingte Bodenwertzuwachs voll hinreiche, um etwaige Nachteile der Klägerin aus dem Wegfall der Aussiedlungsmöglichkeit sowie sonstige von ihr vorgetragene Schadens- und Entschädigungsposten auszugleichen.

Dagegen richtet sich die vom Senat zugelassene Revision der Klägerin.

Die Beteiligten haben auf mündliche Verhandlung verzichtet (§ 101 Abs. 2 VwGO).

II.

Die zulässige Revision ist gemäß § 144 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen Sie ist nicht begründet. Das Berufungsurteil verletzt kein revisibles Recht (s. § 137 Abs. 1 VwGO).

Der Verwaltungsgerichtshof hat die Feststellungsklage als Fortsetzungsfeststellungsklage in entsprechender Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO behandelt. Daß auch bei Erledigung einer Verpflichtungsklage - hier auf Erteilung eines Bauvorbescheids - in entsprechender Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO eine Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig ist, entspricht gefestigter Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 6. September 1962 - BVerwG 8 C 78.60 - Buchholz 310 § 113 Nr. 11; Urteil vom 23. November 1967 - BVerwG 1 C 30.65 - Buchholz 418.42 § 39 Nr. 1 = DVBl. 1968, 746 = DÖV 1968, 209; BVerwGE 51, 264 <265>; 52, 313 <316>).

Eine Fortsetzungsfeststellungsklage liegt jedoch nur vor, wenn mit der beantragten Feststellung der Streitgegenstand nicht ausgewechselt wird. Auf eine erledigte Verpflichtungsklage hin lautet deshalb in der Regel der - zulässige - Fortsetzungsfeststellungsantrag, festzustellen, daß die Versagung des beantragten Verwaltungsakts (hier des Vorbescheids) rechtswidrig war.

Einen solchen Antrag hat die Klägerin nicht gestellt. Sie hätte dann geltend machen müssen, die Veränderungssperre, die im Zeitpunkt der Entscheidung über die Bauvoranfrage wie auch über den Widerspruch bereits bestand und zur Versagung des begehrten Bauvorbescheids führte, sei rechtswidrig gewesen. Das macht die Klägerin jedoch nicht oder jedenfalls nicht mehr geltend. Sie beruft sich vielmehr darauf, nach Ablauf der ersten Veränderungssperre und vor Inkrafttreten der erneuten Veränderungssperre (Zeitraum vom 1. Mai bis 30. Juli 1979) sowie nach Ablauf der erneuerten Veränderungssperre bis zum Inkrafttreten des Bebauungsplans (Zeitraum vom 31. Juli 1980 bis 21. Dezember 1982) sei ihr mit der Bauvoranfrage zur Genehmigung gestelltes Vorhaben bebauungsrechtlich zulässig gewesen. Auch gegen eine solche - beschränkte - Fortsetzungsfeststellungsklage bestehen, was die Identität des Streitgegenstandes betrifft, keine Bedenken. Der Klagantrag ist jedoch dahin formuliert, festzustellen, daß die Unterlassung der positiven Bescheidung des Vorbescheidsantrags in den genannten Zeiträumen rechtswidrig war. In der Revisionsbegründung wird dazu geltend gemacht, das Landratsamt sei nach Ablauf der ersten Veränderungssperre sowie auch nach Ablauf der erneuerten Veränderungssperre jeweils verpflichtet gewesen, über den vorliegenden Antrag auf Vorbescheid positiv zu entscheiden. Es habe seine Pflicht verletzt, indem es das Verfahren nach Fortfall der rechtlichen Hindernisse nicht von sich aus sofort wiederaufgegriffen habe. Sollte die Klägerin die Verletzung von Pflichten zum Gegenstand ihres Feststellungsantrags machen wollen, die dem Landratsamt ihr gegenüber aus dem mit der Einreichung der Bauvoranfrage zustande gekommenen Verwaltungsverfahrensrechtsverhältnis obliegen, so wäre insoweit der Streitgegenstand gegenüber demjenigen der ursprünglichen Verpflichtungsklage ausgewechselt oder zumindest erweitert (vgl. Beschluß des Senats vom 20. Juni 1974 - BVerwG 4 B 25.74 - Buchholz 310 § 113 Nr. 74; ferner Urteil vom 18. Oktober 1985 - BVerwG 4 C 21.80 - Buchholz 406.11 § 1 Nr. 28, S. 26).

Das kann jedoch offenbleiben. Der Hilfsantrag enthält jedenfalls auch das Begehren, festzustellen, daß das Vorhaben der Klägerin in den Zeiträumen vor Inkrafttreten des Bebauungsplans, in denen keine Veränderungssperre bestanden hat, zulässig war. Der Verwaltungsgerichtshof durfte ihn so, aber auch in dem weitergehenden Sinn, wenn die Klägerin ihn weitergehend hat stellen wollen, als unzulässig abweisen, weil der Klägerin in jedem Fall ein berechtigtes Interesse im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 4 wie auch des § 43 Abs. 1 VwGO an der begehrten Feststellung fehlte.

Es entspricht ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, daß für eine Fortsetzungsfeststellungsklage, mit der die Feststellung der Rechtswidrigkeit einer Amtshandlung im Hinblick auf einen in Aussicht genommenen Amtshaftungsoder Entschädigungsprozeß begehrt wird, ein berechtigtes Interesse fehlt, wenn der Amtshaftungs- oder Entschädigungsprozeß offensichtlich aussichtslos ist (s. z.B. Urteil vom 15. Dezember 1972 - BVerwG 4 C 18.71 - Buchholz 310 § 113 Nr. 64; Urteil vom 14. Januar 1980 - BVerwG 7 C 92.79 - Buchholz 310 § 113 Nr. 95; Urteil vom 9. Oktober 1984 - BVerwG 1 C 22.83 - Buchholz 310 § 113 Nr. 144; Urteil vom 15. November 1984 - BVerwG 2 C 56.81 - Buchholz § 113 Nr. 145; Urteil vom 17. Oktober 1985 - BVerwG 2 C 42.83 - Buchholz 310 § 113 Nr. 155; Urteil vom 18. Oktober 1985 - BVerwG 4 C 21.80 - Buchholz 406.11 § 1 Nr. 28).

Bei der Prüfung einer offensichtlichen Aussichtslosigkeit geht es nicht darum, daß "die Erfolgsaussichten des Haftungsprozesses schlechthin geprüft werden und somit der von den Zivilgerichten zu führende Prozeß auch in den von der Feststellung der Rechtswidrigkeit unabhängigen Teilen gleichsam vorweggenommen würde". Vielmehr müssen "an das Vorliegen der Offensichtlichkeit strenge Anforderungen gestellt werden" (Urteil vom 14. Januar 1980 - BVerwG 7 C 92.79 - Buchholz 310 § 113 Nr. 95, S. 27). Die Prüfung eines berechtigten Interesses gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO verlangt auch keine "Schlüssigkeitsprüfung des beabsichtigten zivilrechtlichen Anspruchs im Hinblick auf alle anspruchsbegründenden Tatbestandsmerkmale" (Urteil vom 18. Oktober 1985 - BVerwG 4 C 21.80 - Buchholz 406.11 § 1 Nr. 28, S. 22; vgl. auch Beschluß vom 2. September 1983 - BVerwG 4 N 1.83 - BVerwGE 68, 12 <15 f.> zum berechtigten Interesse an der Fortführung einer Normenkontrollklage gegen eine inzwischen außer Kraft getretene Veränderungssperre). Von offensichtlicher Aussichtslosigkeit kann nur gesprochen werden, "wenn ohne eine ins einzelne gehende Prüfung erkennbar ist, daß der behauptete Schadens- oder Entschädigungsanspruch unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt bestehen kann" (Urteil vom 18. Oktober 1985, a.a.O.).

So ist es hier. Die Annahme des Verwaltungsgerichshofs, ein Amtshaftungs- wie auch ein Entschädigungsanspruch sei eindeutig nicht gegeben, weil bei beiden Ansprüchen das Prinzip der Vorteilsausgleichung anzuwenden sei und weil der der Klägerin durch Baulandausweisung entstehende Vorteil jedenfalls den ihr nach eigenem Vortrag entstandenen Schaden aufwiege, ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden.

Daß der Verwaltungsgerichtshof seine Entscheidung auf den Gesichtspunkt der Vorteilsausgleichung abgestellt hat, stellt keinen Verfahrensfehler dar. Die Revision rügt zwar, die Klägerin habe nicht erkennen können, daß dieser Gesichtspunkt für den Verwaltungsgerichtshof hätte maßgeblich sein können. Auf den Gesichtspunkt der Vorteilsausgleichung hatte jedoch bereits der Beklagte im Schriftsatz vom 11. April 1985 hingewiesen. Daß das Gericht ihn aufgreifen würde, konnte folglich nicht überraschen. Laut Niederschrift über die mündliche Verhandlung am 25. Juli 1985 hat - nach nochmaliger Erörterung der Sach- und Rechtslage bezüglich des Hilfsantrags mit den Beteiligten die Klägerin die von ihr zivilgerichtlich geltend zu machenden Amtshaftungs- und Entschädigungsansprüche benannt. Auch deswegen konnte es für die Klägerin nicht fernliegen, daß das Gericht den Gedanken der Vorteilsausgleichung erwägen und seiner Entscheidung zugrunde legen werde.

Die Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, ein Amtshaftungs- und Entschädigungsprozeß sei im Hinblick auf eine Ausgleichung der Schäden durch die Vorteile in mindestens entsprechender Höhe offensichtlich aussichtslos, beruht auf einer rechtlichen Bewertung, die Bundesrecht nicht verletzt (§ 137 Abs. 1 VwGO), sowie auf einer mit begründeten Verfahrensrügen nicht angegriffenen tatsächlichen Bewertung der Umstände des Einzelfalls (§ 137 Abs. 2 VwGO).

Die rechtliche Bewertung betrifft die Frage, ob das Institut der Vorteilsausgleichung ein allgemein anerkanntes und so weit geklärtes Rechtsinstitut ist, daß seine Anwendung auf Fälle der hier zu entscheidenden Art keine Zweifelsfragen aufwirft. Diese Frage ist im Gegensatz zur Meinung der Revision, die die Vorteilsausgleichung in Fällen der vorliegenden Art für "zivilrechtlich äußerst umstritten" hält, zu bejahen. In der zivilgerichtlichen Rechtsprechung ist die Vorteilsausgleichung bei Schadensersatzansprüchen (vgl. BGHZ 8, 329; 10, 108; 30, 33; 49, 61; 81, 275; 91, 210) wie auch bei Entschädigungsansprüchen (vgl. BGH, NJW 76, 1312 = DVBl. 76, 532; BGH, NJW 80, 2703 = BauR 80, 560; BGH NVwZ 82, 458; BGH NVwZ 83, 500 = MDR 83, 733) als ein allgemein geltendes Rechtsinstitut anerkannt (vgl. auch Krohn/Löwisch, Eigentumsgarantie, Enteignung, Entschädigung, Handbuch für die Praxis, 3. Aufl., Köln 1984, Rn 354). Die Zweifel, die die Revision in bezug auf die Anwendbarkeit des Rechtsinstituts auf Fälle der vorliegenden Art vorträgt, sind offensichtlich unbegründet. Sie werden zum einen mit fehlender "Identität zwischen schadensstiftendem und vorteilsauslösendem Ereignis" begründet. Dieser Angriff geht jedoch fehl; denn Voraussetzung für eine Vorteilsausgleichung ist eine solche Identität nicht, sondern nur eine adäquate Kausalität. Der Eingriff, hier die Versagung der Bebaubarkeit des Grundstücks im Zusammenhang mit der Aufstellung des Bebauungsplans, muß allgemein geeignet sein, den Vorteil, hier eine Baulandausweisung, mit sich zu bringen. Diese Kausalität liegt hier auf der Hand. Die Zweifel der Revision beziehen sich zum anderen auf die Billigkeit der Vorteilsausgleichung in Fällen der vorliegenden Art. Solche Zweifel sind jedoch ebenfalls eindeutig nicht gerechtfertigt. Der Zusammenhang zwischen den Vorteilen aus der Ausweisung von Grundstücken als Wohnbauflächen und den Nachteilen für einen Landwirt daraus, daß er auf den Flächen nicht mehr die Hofstelle seines landwirtschaftlichen Betriebs errichten kann, ist nicht so lose, daß er nach vernünftiger Lebensauffassung keine Berücksichtigung verdiente (vgl. Krohn/Löwisch, a.a.O.); die Anrechnung der Vorteile auf die Nachteile ist deshalb nicht unbillig.

Die tatsächliche Würdigung, die den Verwaltungsgerichtshof zur Annahme offensichtlicher Aussichtslosigkeit eines Amtshaftungs- und Entschädigungsprozesses geführt hat, betrifft das Verhältnis zwischen Schaden und Vorteil.

Die Revision rügt eine Verletzung des § 86 Abs. 1 und 3 VwGO, die darin liege, daß der Verwaltungsgerichtshof die Höhe der Vorteile und der Nachteile nicht im einzelnen ermittelt und daß er nicht darauf hingewirkt habe, daß die Klägerin die Höhe ihrer Schäden beziffert und dazu Beweisanträge gestellt habe. Diese Verfahrensrüge ist nicht begründet. Das Berufungsurteil beruht nicht auf den genannten Verfahrensfehlern, weil die Höhe der Schäden und der Vorteile im einzelnen für die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs nicht erheblich war. Denn nach der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts kann von offensichtlicher Aussichtslosigkeit eines Amtshaftungs- und Entschädigungsprozesses im Hinblick auf das Rechtsinstitut der Vorteilsausgleichung keine Rede sein, wenn es erst einer Ermittlung der Höhe von Vor- und Nachteilen im einzelnen bedarf. Diese Rechtsauffassung teilt übrigens der erkennende Senat. Nur wenn ohne solche Ermittlung im einzelnen ohne weiteres gesagt werden kann, daß die Nachteile in keinem Fall die Höhe der Vorteile erreichen können, ist ein Entschädigungs- oder Amtshaftungsprozeß offensichtlich aussichtslos. Von diesem Rechtsstandpunkt aus brauchte das Berufungsgericht, das eine solche Situation für gegeben hielt, die Höhe der Vor- und Nachteile nicht zu ermitteln. Die Klägerin hat auch nichts dafür vorgetragen und trägt übrigens auch im Revisionsverfahren nichts dafür vor, was darauf hindeuten könnte, die Höhe der Vorteile könne geringer sein als die der Nachteile.

Der Verwaltungsgerichtshof hat mit der unter Verzicht auf Bezifferung von Schadens- und Vorteilshöhe getroffenen Bewertung, die Vorteile glichen die von der Klägerin benannten Schäden voll aus, auch nicht gegen Grundsätze richterlicher Beweiswürdigung und Überzeugungsbildung (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO) verstoßen. Der Verwaltungsgerichtshof durfte nach § 173 VwGO in Verbindung mit § 287 ZPO von einer Ermittlung und Bezifferung der Höhe von Schäden und Vorteilen im einzelnen absehen, wenn er unter Würdigung aller Umstände zu der Überzeugung kam, daß die von der Klägerin benannten Schäden auf keinen Fall höher sein konnten als die Vorteile. Zu dieser Überzeugung ist der Verwaltungsgerichtshof gekommen und durfte er kommen aufgrund der Angaben der Klägerin über die Art ihrer Schäden, aufgrund der Zahl der auf dem Eigentum der Klägerin ausgewiesenen Wohnbaugrundstücke sowie aufgrund der von ihm festgestellten marktgünstigen Lage im Einzugsbereich von Regensburg und der Nachfragesituation in diesem Bereich.

Der Einwand der Revision, der Verwaltungsgerichtshof habe hierbei als vorteilsmindernd berücksichtigen müssen, daß die Grundstücke schon vor Aufstellung des Bebauungsplans einen hohen Bauerwartungslandwert gehabt hätten, geht fehl. Der Verwaltungsgerichtshof durfte diesen Gesichtspunkt gerade nicht als vorteilsmindernd berücksichtigen; denn wäre der Klägerin die Errichtung ihrer Hofstelle an einem der dafür in Aussicht genommenen Standorte genehmigt worden, dann hätte sie den Bauerwartungslandwert nicht realisieren können, sondern ihn vernichtet. Auch der weitere Einwand der Revision, der Verwaltungsgerichtshof hätte die vorteilsmindernde Belastung der Wohnbaugrundstücke mit Erschließungsbeiträgen berücksichtigen müssen, stellt die Beweiswürdigung nicht in Frage. Der Verwaltungsgerichtshof hat offensichtlich angenommen, der Wert des noch erschließungsbeitragspflichtigen Wohnbaulandes sei erheblich höher als der von landwirtschafltichen Grundstücken.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2 und 162 Abs. 3 VwGO. Daß die Klägerin auch die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen zu tragen hat, entspricht der Billigkeit, weil der Beigeladene einen Antrag auf Zurückweisung der Revision gestellt und sich damit selbst dem Kostenrisiko ausgesetzt hat.