I.

Die Klägerin hat im Jahre 1979 das Ziel verfolgt, in einem in der ... in ... gelegenen Haus mehrere Spielhallen zu betreiben. Sie hat diese Absicht schließlich aufgegeben und ihr Begehren auf die Erteilung der Erlaubnis für den Betrieb einer Spielhalle beschränkt - zeitgleich allerdings mit der gleichartigen Antragstellung von fünf anderen Bewerbern für Spielhallen in demselben Gebäude. Der diesbezügliche Antrag der Klägerin wurde mit der Begründung abgelehnt, es sei zu befürchten, daß Passanten der zu einer Einkaufszone gehörenden Limbecker Straße belästigt würden und daß angesichts der Konzentration von Spielhallen der Spieltrieb übermäßig ausgenutzt werde, zudem fehle der von der Klägerin und den übrigen Antragstellern geplanten Spielhallen der Zugang von einer allgemein zugänglichen Fläche, da zu den Spielhallen lediglich eine Passage führe, die nachts an beiden Endpunkten geschlossen werden könne. Die übrigen Antragsteller hatten ebenfalls keinen Erfolg. Der anschließende Widerspruch der Klägerin wurde als unbegründet und die Widersprüche der weiteren Antragsteller wurden wegen Versäumung der Widerspruchsfrist als unzulässig zurückgewiesen. Gegenüber der Klägerin wiederholte die Widerspruchsbehörde im wesentlichen die Rechtsauffassung der Erstbehörde, stellte aber vor allem heraus, daß es sich bei den insgesamt geplanten sechs Spielhallen nicht um selbständige Betriebe handele, was auch dadurch belegt werde, daß die einzelnen Räume nicht unmittelbar von einer öffentlichen Gehfläche aus zu erreichen seien. Während in den fünf Parallelverfahren die ablehnenden Widerspruchsbescheide bestandskräftig wurden, erhob die Klägerin Klage auf Erlaubniserteilung, mit der sie Erfolg hatte. Im anschließenden Berufungsverfahren ist die Klägerin von ihrem Verpflichtungsantrag abgegangen. Sie hat unter Vorlage eines Mietvertrages vorgetragen, an der Erteilung der streitigen Erlaubnis nicht mehr interessiert zu sein, da sie das Geschäftslokal inzwischen langfristig weiter vermietet habe. Dazu sei sie durch die ablehnende Haltung des Beklagten gezwungen gewesen. Sie wolle aber wegen der Versagung der Erlaubnis Schadenersatzansprüche geltend machen. Das Berufungsgericht hat das erstinstanzliche Urteil abgeändert und die Fortsetzungsfeststellungsklage aus im wesentlichen folgenden Gründen als unbegründet abgewiesen:

Die Klägerin habe nach der Sach- und Rechtslage im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der angegriffenen Behördenentscheidungen keinen Anspruch auf die begehrte Erlaubnis gehabt. Die fünf weiteren Spielhallen seien bei der Entscheidung über den Widerspruch der Klägerin noch im Streit gewesen, so daß die Absicht, sie zu errichten, habe berücksichtigt werden müssen. Die von der Klägerin zur Genehmigung gestellte Spielhalle sei Teil einer einheitlichen Gesamtanlage gewesen, die aus insgesamt sechs Spielhallen habe bestehen sollen. Dies ergebe sich schon aus der Tatsache, daß die verschiedenen Spielhallen zusammen geplant und gemeinsam errichtet werden sollten. Hinzu komme, daß sie durch die Unterbringung in einem Hause, die Anbindung an eine einzige Passage und die gemeinsame Nutzung einer Wechselstube auch optisch als Einheit in Erscheinung hätten treten sollen. Die Betreiber hätten den Besuchern mithin bewußt sechs Spielhallen in unmittelbarer räumlicher Nachbarschaft anbieten wollen, um ihnen Abwechslung im Spiel zu verschaffen. Diese Gestaltung habe befürchten lassen, daß die Spielleidenschaft der Besucher in besonderem Maße angestachelt und dadurch ihr Spieltrieb im Sinne des § 33 i Abs. 2 Nr. 3 GewOübermäßig ausgenutzt werden würde.

Gegen dieses Urteil hat die Klägerin die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt und - teilweise auch erst in der mündlichen Verhandlung - im wesentlichen folgendes vorgetragen: Ihr Feststellungsbegehren beziehe sich entgegen der fehlerhaften Ausdeutung durch das Berufungsgericht auf den gesamten Zeitraum vom Erlaß des Widerspruchsbescheides bis zur Erledigung der Hauptsache, die durch die endgültige langfristige Vermietung im November 1982 eingetreten sei; auch bei Zugrundelegung der von ihr für nicht zutreffend erachteten materiell-rechtlichen Auffassung des Berufungsgerichts habe die Erlaubnis spätestens von dem Zeitpunkt an erteilt werden müssen, an dem lediglich noch ein Erlaubnisantrag im Streit gewesen sei; im übrigen habe das Berufungsgericht für den vorhergehenden Zeitraum aber auch den Versagungsgrund der übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs verkannt.

Die Klägerin beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Er macht geltend, die Klägerin habe kein berechtigtes Interesse an der von ihr begehrten Feststellung, da eine etwaige Amtshaftungsklage mangels Verschuldens der zuständigen Bediensteten des Beklagten offensichtlich aussichtslos sei; die bislang höchstrichterlich nicht geklärten Rechtsbegriffe des § 33 i GewO seien von den vorerwähnten Bediensteten in nicht vorwerfbarer Weise angewendet worden. Darüber hinaus sei das Feststellungsbegehren aber auch unbegründet, da die Klägerin mangels Vorhandenseins einer selbständigen Betriebsstätte weder zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides noch zu einem späteren Zeitpunkt einen Anspruch auf Erlaubniserteilung gehabt habe.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Nach seiner Meinung hat es sich bei der geplanten Spielhalle nicht um einen genehmigungsfähigen Betrieb gehandelt, da der in Aussicht genommene Spielraum nicht von einer allgemein zugänglichen Fläche aus erreichbar gewesen sei.

II.

Die Revision ist unbegründet und war daher gemäß § 144 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.

Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist unzulässig, da die Klägerin an der begehrten Feststellung kein berechtigtes Interesse hat (§ 113 Abs. 1 Satz 4 letzter Halbsatz VwGO).

Die Klägerin hat ihr Feststellungsinteresse ausschließlich mit der Erklärung begründet, gegen den Beklagten wegen der Versagung der beantragten Erlaubnis Schadenersatzansprüche geltend machen zu wollen. Ein Amtshaftungsprozeß gegen den Beklagten wäre indes offensichtlich aussichtslos, so daß nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 28. April 1977 - BVerwG 2 C 71.73 - Buchholz 310 § 113 Nr. 84;Beschluß vom 12. September 1978 - BVerwG 4 B 102.78 - Buchholz 310 § 113 Nr. 89;Urteil vom 14. Januar 1980 - BVerwG 7 C 92.79 - Buchholz 310 § 113 Nr. 95) aus der Absicht, einen solchen Prozeß zu führen, ein Feststellungsinteresse nicht hergeleitet werden kann.

Der Beklagte haftet nur bei Verschulden. Es ist indes unzweifelhaft, daß dem Beklagten auch bei unterstellter Rechtswidrigkeit der Erlaubnisversagung Verschulden nicht zur Last fällt. Nach gefestigter höchstrichterlicher Rechtsprechung (BVerwG, NJW 1973, 1014; BGH, NJW 1975, 972; BGH, NJW 1977, 1148) trifft bei objektiv unrichtiger Gesetzesauslegung den sachbearbeitenden Beamten und damit auch den Dienstherrn kein Verschulden, wenn mit dieser Auslegung - wie im vorliegenden Falle - eine schwierige Rechtsfrage sachlich so beantwortet wird, wie dies ein mit mehreren Berufsrichtern besetztes Kolligialgericht getan hat.

Während des gesamten Zeitraumes, auf den sich das Feststellungsbegehren der Klägerin bezieht, hat der Beklagte sich auf den Standpunkt gestellt, für den von der Klägerin als Spielhalle in Aussicht genommenen Raum dürfe schon deshalb keine Erlaubnis gemäß § 33 i GewO erteilt werden, weil ein eigener Eingang von einer allgemein zugänglichen Fläche fehle. Damit hat der Beklagte bei seiner ablehnenden Entscheidung auf eine Erlaubnisvoraussetzung abgehoben, die in den für den Beklagten maßgeblichen Verwaltungsrichtlinien (vgl. Ziffer 3 des Runderlasses des Ministers für Wirtschaft, Mittelstand und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen vom 12. November 1979 - Z/B 2-63-1.2-51/7 [MBl. NW 1979, 2998]) zur Behebung von aufgetretenen Auslegungszweifeln aus dem in § 33 i GewO verwendeten Rechtsbegriff der Spielhalle abgeleitet worden ist. Diese übereinstimmende Rechtsauffassung von Beklagtem und Richtliniengeber hat in der Rechtsprechung Billigung gefunden. So haben der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg mit Urteil vom 24. Februar 1982 (NVwZ 1983, 297) und das Verwaltungsgericht Düsseldorf mit Urteil vom 15. Juni 1982 (GewArch 1982, 331), auf das der Beklagte mit Schriftsatz vom 14. Juli 1982 ausdrücklich hingewiesen hat, das Fehlen einer Verbindung zu einer allgemein zugänglichen Fläche als Rechtsgrund erachtet, für den betreffenden Raum die Spielhallenbetreibererlaubnis nicht zu erteilen. Besondere Umstände, die das Urteil erlauben, die Bediensteten des Beklagten hätten es besser wissen müssen als die vorgenannten Kollegialgerichte, sind nicht ersichtlich.

Den Begriff der allgemeinen Zugänglichkeit, der somit behördlicherseits ohne Verstoß gegen den Fahrlässigkeitsmaßstab für rechtserheblich gehalten wurde, hat der Beklagte auf die zu beurteilende örtliche Gegebenheit in einer Weise angewendet, die ihm ebenfalls offensichtlich nicht zum Schuldvorwurf gereichen kann. Der als Spielhalle vorgesehene Raum hätte an einer Passage gelegen, die an beiden Endpunkten mit Absperrvorrichtungen versehen ist, die zu bestimmten Zeiten abgeschlossen werden. Diese gebäudeinterne Verkehrsfläche hat der Beklagte nicht als allgemein zugänglich angesehen, weil sie im Unterschied zu den öffentlichen Verkehrsflächen nicht jederzeit betreten werden kann. Diese Subsumtion unter den Begriff der allgemeinen Zugänglichkeit ist zumindest insoweit vertretbar, als sich darauf auch bei untersteller objektiver Unrichtigkeit keinesfalls ein Schuldvorwurf gegen den Beklagten gründen läßt.

Die Revision hat im Hinblick auf die Begründung des Berufungsurteils besondere Aufmerksamkeit der Frage gewidmet, welcher Beurteilungszeitpunkt bei der Fortsetzungsfeststellungsklage maßgebend sei. Diese Frage ist indes nicht entscheidungserheblich, weil für jeden in Betracht kommenden Zeitpunkt seit Erlaß des Widerspruchsbescheides die vorerwähnten Umstände gegeben sind, die ein Verschulden des Beklagten ausschließen und damit eine etwaige Amtshaftungsklage als offensichtlich aussichtslos erscheinen lassen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.