Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 14.01.1980, Az.: BVerwG 7 C 92.79

I.

Die Klägerin will die Rechtswidrigkeit eines Bescheides des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 20. Oktober 1977 - der Klägerin zugegangen am 24. Oktober 1977 - festgestellt wissen, mit dem eine ihr am 7. Oktober 1977 erteilte Genehmigung zur Einfuhr von Schweinefleisch aus Rumänien mit sofortiger Wirkung widerrufen worden war, weil die Einschleppung von Schweinepest zu befürchten sei. Der Widerruf war auf Grund eines Fernschreibens des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 19. Oktober 1977 ausgesprochen worden; in ihm war "mit Hinblick auf die Gefährlichkeit der im russischrumänischen Raum auftretenden Seuche und ihre immer noch nicht überschaubare Verbreitungstendenz für erforderlich" gehalten worden, "die Einfuhr lebender Schweine sowie von frischem und zubereitetem Schweinefleisch - mit Ausnahme von Vollkonserven - auch aus Rumänien bis auf weiteres nicht mehr zu genehmigen und erteilte Genehmigungen unverzüglich zu widerrufen". Dementsprechend wurden am 21. Oktober 1977 31 Lastkraftwagen der Klägerin, der wegen einer bevorstehenden erhöhten Abschöpfung der Ware an einem schnellen Import gelegen war, an der österreichisch-deutschen Grenze an der Weiterfahrt gehindert; die Einfuhr konnte erst auf Grund dreier Beschlüsse des Verwaltungsgerichts München vom 25. und 27. Oktober 1977 durchgeführt werden.

Mit der am 25. Oktober 1977 erhobenen Anfechtungsklage beantragte die Klägerin zunächst,

Mit Schriftsatz vom 6. Januar 1978 beantragte sie - wegen der in der Genehmigung vom 7. Oktober 1977 ausgesprochenen Befristung auf drei Monate - festzustellen,

Die vor dem Verwaltungsgericht mit dem Feststellungsantrag erfolgreiche Klage ist vom Berufungsgericht abgewiesen worden. Der Verwaltungsgerichtshof hat ein berechtigtes Interesse der Klägerin an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des (spätestens) am 6. Januar 1978 erledigten Widerrufsbescheides verneint. Ein Feststellungsinteresse wegen Geltendmachung von Schadensersatzansprüchen sei grundsätzlich nicht anzuerkennen, da der Zivilrichter im Schadensersatzprozeß auch zur Klärung öffentlich-rechtlicher Vortragen berufen sei. Die isolierte Feststellung der Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsaktes bringe überdies für einen Haftungsprozeß regelmäßig keine wesentliche Erleichterung, weil sie nur eine von mehreren Anspruchsvoraussetzungen betreffe. Gründe der Prozeßökonomie sprächen nicht dafür, das mit der Anfechtungsklage befaßte Gericht nach Erledigung des Verwaltungsakts weiterhin mit der Rechtswidrigkeitsfeststellung zu belasten; es lasse sich nicht absehen, in welchem Stadium des Verfahrens und der Sachbearbeitung die Erledigung eintrete. Eine Viederholungsgefahr könne im vorliegenden Fall die Zulässigkeit des Fortsetzungsfeststellungsantrages ebenfalls nicht rechtfertigen, ebensowenig ein Rehabilitierungsinteresse.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision verfolgt die Klägerin ihr Klageziel weiter;

hilfsweise

Die Revision hält ein berechtigtes Interesse sowohl unter dem Gesichtspunkt der Vorbereitung eines Amtshaftungsprozesses als auch unter dem der Wiederholungsgefahr für gegeben. Die Klage sei auf Grund des unstreitigen Sachverhalts begründet. Bei einer Zurückverweisung sei zu berücksichtigen, daß der XI. Senat des Verwaltungsgerichtshofs offenbar "keine Lust" gehabt habe, sich mit dem vorliegenden Rechtsstreit in der erforderlichen Weise zu befassen.

Der beklagte Freistaat hat erklärt, er werde sich in der Sache nicht äußern.

II.

Die Entscheidung kann gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung ergehen.

1.

Die Revision ist begründet und führt zur Zurückverweisung der Sache an den Verwaltungsgerichtshof. Das Berufungsurteil verletzt § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO.

a.

Zu Unrecht verneint der Verwaltungsgerichtshof grundsätzlich ein sogenanntes Fortsetzungsfeststellungsinteresse, wenn die Feststellung der Rechtswidrigkeit des erledigten Verwaltungsakts dazu dienen soll, Schadensersatz- oder Entschädigungsansprüche geltend zu machen. Das Bundesverwaltungsgericht steht in ständiger Rechtsprechung auf dem Standpunkt, daß in solchen Fällen jedenfalls dann ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit eines erledigten Verwaltungsakts besteht, wenn der Amtshaftungsprozeß nicht offensichtlich aussichtslos ist. Der erkennende Senat vermag die dagegen gerichteten Bedenken des Verwaltungsgerichtshofs nicht zu teilen. Das Berufungsgericht leitet diese Bedenken insbesondere "aus dem das Verfahrensrecht beherrschenden Grundsatz der Prozeßökonomie" her und meint, die isolierte Feststellung der Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsakts bringe für den Amtshaftungsprozeß regelmäßig keine wesentliche Erleichterung. Der Senat kann offenlassen, ob der Grundsatz der Prozeß Ökonomie die vom Berufungsgericht gezogenen weitgehenden Folgerungen zulassen würde (vgl. Zweifel insoweit bereits im Urteil vom 28. April 1967 - BVerwG 4 C 163.65 - in DVBl. 1968, 220 = Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 36 S. 64 [66]). Jedenfalls sprechen gerade Überlegungen der Prozeßökonomie für die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Zu einem Amtshaftungsprozeß kann es regelmäßig dann nicht kommen, wenn die (Fortsetzungs-)Klage auf Feststellung der Rechtswidrigkeit als unbegründet abgewiesen wird. Die Zivilgerichte können in solchen Fällen wegen der von der (negativen) Feststellung ausgehenden Bindungswirkung für die Beteiligten mit Aussicht auf Erfolg nicht mehr in Anspruch genommen werden (vgl. bereits BVerwGE 6, 347 [348]); darauf hat übrigens die Klägerin schon im Berufungsverfahren zutreffend hingewiesen. Grundsätze der Prozeßökonomie sprechen für ein anderes Ergebnis auch dann nicht, wenn das verwaltungsgerichtliche Verfahren mit einer Feststellung der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts endet. Denn in diesem Fall ist jedenfalls ein in aller Regel wesentlicher Aspekt zwischen den Beteiligten bindend und damit insoweit auch für den Zivilrichter verbindlich entschieden; dies ist zumal dann von erheblicher Bedeutung, wenn - wie im vorliegenden Fall - nicht nur ein (verschuldensabhängiger) Anspruch auf Amtspflichtverletzung, sondern ein - nicht offensichtlich unbegründeter - (verschuldensunabhängiger) Anspruch aus enteignungsgleichem Eingriff geltend gemacht werden soll; gerade in einem solchen Fall kann es auf Grund der Feststellung der Rechtswidrigkeit überdies für alle Beteiligten naheliegen, zu einer außergerichtlichen Einigung zu gelangen.

Richtig ist zwar, daß ein Anspruch auf den "sachnäheren" Richter nicht besteht und daß der Zivilrichter im Amtshaftungsprozeß für die Klärung öffentlich-rechtlicher Fragen und damit auch öffentlich-rechtlicher Vortragen zuständig ist. Indessen schließt dies ein "berechtigtes Interesse" eines Klägers an der Fortsetzung eines bereits zulässig anhängig gewordenen Prozesses nicht aus. Typischerweise kann nämlich davon ausgegangen werden, daß ein bereits anhängig gewordenes Verfahren "unter entsprechendem Aufwand einen bestimmten Stand erreicht hat und sich mit der Erledigung des ursprünglichen Antrages die Frage stellt, ob dieser Aufwand nutzlos gewesen sein soll und der Kläger der (häufig nicht auf sein Verhalten zurückgehenden) Erledigung wegen in diesem Verfahren leer ausgehen muß" (so zutreffend Urteil vom 28. April 1967 in DVBl. a.a.O. S. 221 = Buchholz a.a.O. S. 66). Daß es im Einzelfall auch, anders liegen und sich der Verwaltungsakt alsbald nach Erhebung der Anfechtungsklage erledigen kann, ändert an dieser Typik nichts.

Das berechtigte Interesse der Klägerin an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des erledigten Widerrufsbescheides wird ferner nicht dadurch in Frage gestellt, daß der der Klägerin nach ihren Angaben entstandene Schaden teilweise bereits vor dem Wirksamwerden des Widerrufsbescheides durch das tatsächliche Anhalten der Transporte entstanden ist. Auch bei dieser - durchaus nicht typischen - Fallgestaltung würde es zu einem Amtshaftungsprozeß wahrscheinlich nicht kommen, wenn die Klage als unbegründet abgewiesen würde; im Fall der Begründetheit der Klage wäre die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Widerrufsbescheides jedenfalls von erheblicher faktischer Bedeutung auch für die Frage, ob das Anhalten der Transporte rechtmäßig war oder nicht.

Schließlich kann der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs auch nicht entgegengehalten werden, sie mache die Zulässigkeit der verwaltungsgerichtlichen Feststellung "von den Erfolgsaussichten des Haftungsprozesses abhängig" (ähnlich Bartlsperger in DVBl. 1968, 221 ff. m.w.N., der der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts a.a.O. S. 224 zustimmen will, "wenn sie den in ihr beschlossenen Ansatz folgerichtig zu Ende führt", der ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse also anscheinend auch bei offensichtlicher Erfolglosigkeit eines Amtshaftungsprozesses bejaht). Es kann keine Rede davon sein, daß in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Erfolgsaussichten des Haftungsprozesses schlechthin geprüft würden und somit der von den Zivilgerichten zu führende Prozeß auch in den von der Feststellung der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes unabhängigen Teilen gleichsam vorweggenommen würde. Es geht lediglich um eine Prüfung, ob ein Amtshaftungsprozeß offensichtlich, aussichtslos ist. Wenn dies der Fall ist - wobei nach Auffassung des erkennenden Senats an das Vorliegen der Offensichtlichkeit strenge Anforderungen gestellt werden müssen, die bloße Wahrscheinlichkeit eines Mißerfolges also nicht genügt -, kann ein Kläger ein Rechtsschutzinteresse und also ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit nicht haben. Damit fehlt es - wie in anderen Verfahren auch (vgl. z.B. für Ansprüche auf Nennung des Namens von Postbediensteten Urteil vom 29. November 1974 - BVerwG 7 C 9.73 - in Buchholz 442.041 PostG Nr. 1 S. 1 [3, 6]; vgl. weiter für Ansprüche auf Erteilung einer Baugenehmigung BVerwGE 42, 115 [117]) - an der Zulässigkeit der Klage. Zu Unrecht meint das Berufungsgericht, die Verneinung eines berechtigten Interesses bei offensichtlicher Aussichtslosigkeit eines Amtshaftungsprozesses sei unvereinbar mit der Rechtswegregelung. Es ist stets Sache des angerufenen Gerichts, die Zulässigkeit der bei ihm anhängig gemachten Klage eigenverantwortlich zu prüfen (vgl. Urteil vom 29. November 1974 a.a.O.); anderenfalls könnte die bloße Behauptung, die begehrte Feststellung solle einen Amtshaftungsprozeß vorbereiten, zu Sachentscheidungen durch die Verwaltungsgerichte zwingen, obwohl solche Behauptungen - wie die Erfahrung lehrt - eben wegen offensichtlicher Aussichtslosigkeit eines Amtshaftungsprozesses nicht selten abwegig sind und nur vorgeschoben werden, um ein anderweit fehlendes berechtigtes Interesse begründen zu können.

b.

Das Berufungsgericht hat § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO weiter dadurch verletzt, daß es ein berechtigtes Interesse der Klägerin an der begehrten Feststellung unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr abgelehnt hat. Es kommt entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts nicht darauf an, ob das Bekanntwerden von Tierseuchen und das behördliche Vorgehen dagegen unter den gleichen Umständen wie im vorliegenden Fall stattfinden würden; dies mag in der Tat unwahrscheinlich sein. Entscheidend ist vielmehr die Klärung der rechtlichen und tatsächlichen Voraussetzungen, unter denen der Beklagte erteilte Einfuhrgenehmigungen widerrufen darf. Für die Klägerin, die nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs Schweinefleisch aus Rumänien importiert und dies offenbar nicht nur gelegentlich, sondern ständig tut, ist es wichtig zu wissen, welche Rechtsvorschriften hierfür maßgeblich und wie diese auszulegen sind, insbesondere wann eine Einschleppung oder Weiterverbreitung von Schweinepest bei Einfuhren von Schweinefleisch aus Rumänien zu befürchten ist im Sinne des § 15 Abs. 1 der Klauentiere-Einfuhrverordnung (hier maßgebend i.d.F. vom 30. August 1972 [BGBl. I S. 1593], jetzt i.d.F. vom 27. September 1978 [BGBl. I S. 1618]). Daß diese Fragen bei einem künftigen Auftreten von Schweinepest in Rumänien, das sich nicht ausschließen läßt, bedeutsam sein können, liegt auf der Hand, und zwar unabhängig davon, ob dabei die gleichen Umstände obwalten wie im vorliegenden Fall. Bei einer solchen Fallgestaltung kann ein berechtigtes Interesse daran, von welcher Rechtsauffassung die Behörde auszugehen haben wird, nicht verneint werden (so mit Recht Eyermann/Fröhler, Verwaltungsgerichtsordnung, 7. Aufl. 1977, § 113 Rn 41 im Anschluß an Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. September 1963 - BVerwG 1 C 113.61 - in DVBl. 1963, 920 [922] - BVerwGE 16, 312 [316]). Davon, daß nur die vage Möglichkeit einer Wiederholung vorliege oder abstrakte Rechtsfragen von nur theoretischer Bedeutung für die Klägerin (vgl. den Fall des BayVGH in BayVBl. 1973, 383) geklärt werden sollen, kann hier nicht gesprochen werden. Deswegen hat der erkennende Senat auch die Zulässigkeit eines Feststellungsbegehrens in einem Fall bejaht, in dem eine Einfuhrgenehmigung mit einer Begründung abgelehnt werden war, die auch für künftige Fälle von Bedeutung sein konnte (Urteil vom 28. Mai 1965 - BVerwG 7 C 4.64 - in Buchholz 451.80 Außenhandelsrecht, Allgemeines Nr. 4 S. 19 [20], insoweit in BVerwGE 21, 187 [188] nicht abgedruckt).

2.

Gründe dafür, daß sich das Berufungsurteil auf der Grundlage der bisher vom Berufungsgericht getroffenen Feststellungen aus anderen Gründen als richtig darstellen könnte und deshalb die Revision gemäß § 144 Abs. 4 VwGO zurückgewiesen werden müßte, sind nicht ersichtlich.

Von einer Entscheidung in der Sache selbst gemäß § 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO sieht der Senat entgegen dem Hauptantrag der Klägerin in der Revision ab. Es fehlt noch gänzlich an einer Aufbereitung des Prozeßstoffes in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht jedenfalls durch das Berufungsgericht.

Von einer Zurückverweisung der Sache an einen anderen Senat des Verwaltungsgerichtshofs sieht der erkennende Senat ebenfalls ab. Der Umstand, daß der Senat des Verwaltungsgerichtshofs, der über die Berufung des Beklagten entschieden hat, zuungunsten der Klägerin von der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 113 Abs. 4 Satz 1 VwGO abgewichen ist, rechtfertigt noch nicht die Annahme der Klägerin, daß er zur Erledigung des Klagebegehrens in der Sache selbst "keine Lust" habe oder der Klägerin gar voreingenommen gegenüberstehe.