I.

Der Kläger ist Oberregierungsrat und Vorsteher des Hauptzollamtes P. Die Oberfinanzdirektion lehnte durch Bescheid vom 20. November 1980 den Antrag des Klägers, ihm ab 1. Januar 1980 die Polizeizulage gemäß Nr. 9 der Vorbemerkungen zu den Besoldungsordnungen A und B des Bundesbesoldungsgesetzes - BBesG - zu gewähren, ab. Durch diese Stellenzulage würden die Besonderheiten des Polizeivollzugsdienstes und des diesem vergleichbaren Grenzzolldienstes, insbesondere der mit dem Posten- und Streifendienst sowie dem Nachtdienst verbundene Aufwand, sowie der Aufwand für Verzehr mitabgegolten. Die Vorsteher der Hauptzollämter mit Zollgrenzdienst verrichteten auf Grund ihrer umfassenden und vielschichtigen Tätigkeit jedoch nur gelegentlich Grenzaufsichts- oder Grenzabfertigungsdienst.

Das Verwaltungsgericht hat die vom Kläger nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobene Klage abgewiesen. Der Verwaltungsgerichtshof hat das Urteil des Verwaltungsgerichts aufgehoben und die Beklagte antragsgemäß verpflichtet, dem Kläger ab 1. Januar 1980 die Zulage nach Nr. 9 der Vorbemerkungen zu den Besoldungsordnungen A und B des Bundesbesoldungsgesetzes zu gewähren. Zur Begründung hat er im wesentlichen ausgeführt:

Gemäß § 42 Abs. 1 BBesG dürften Stellenzulagen nur für herausgehobene Funktionen vorgesehen werden. Die Gewährung der Stellenzulage setze demnach voraus, daß der zulageberechtigende Dienstposten funktionsgemäß gegenüber allen Ämtern derselben Besoldungsgruppe, sei es nach den erforderlichen Kenntnissen, der Schwierigkeit der Dienstverrichtung oder der besonderen Verantwortung, höherwertig sei. Eine auf die Höherwertigkeit von Dienstposten abstellende Zulageregelung müsse diese bezeichnen. Das sei durch den Besoldungsgesetzgeber in unterschiedlicher Weise geschehen. Teils seien die zulageberechtigten Dienstposten in den Zulageregelungen unmittelbar genannt, teils seien sie durch - summarische - Bezugnahme auf bestimmte Funktionsgruppen, Beamtengruppen oder Behördenarten erkennbar gemacht. Auf Beamtengruppen habe der Besoldungsgesetzgeber auch in der Vorbemerkung Nr. 9, deren Auslegung hier im Streit sei, abgestellt. Die nach der Vorbemerkung Nr. 9 zulageberechtigten Beamten seien wiederum verschieden abgegrenzt. Die Polizeivollzugsbeamten des Bundesgrenzschutzes und der Länder höben sich durch ein gesetzlich besonders ausgeformtes Dienstrecht von anderen Beamten ab. Die übrigen in der Vorbemerkung Nr. 9 genannten Beamtengruppen gehörten formell nicht zum Polizeivollzugsdienst, auch wenn ihnen materiell gewisse vollzugspolizeiliche Aufgaben zugewiesen seien. Die Zulageberechtigung knüpfe nicht an die Zugehörigkeit zu einer bestimmten Laufbahn, sondern an die Einordnung in eine bestimmte Organisationseinheit der Verwaltung an.

Verwaltungsorganisatorisch gesehen deckten sich der Grenzaufsichts- und der Grenzabfertigungsdienst nicht mit dem Verwaltungsbereich des Hauptzollamtes, sondern stellten eine organisatorische Untereinheit dar. Auch wenn - wie hier - für die Erledigung von Aufgaben der Grenzaufsicht und Grenzabfertigung besondere Dienststellen des Hauptzollamts eingerichtet seien, stünden sie unter der (Ober-)Leitung des Vorstehers des Hauptzollamts. Dieser leite die örtliche Behörde und sei Dienstvorgesetzter der Beamten seiner Behörde, örtliche Behörde sei aber das Hauptzollamt mit seinen Dienststellen. Dem Vorsteher des Hauptzollamts obliege ferner - unbeschadet der von den Vorstehern der Zollämter und den Zollkommissaren ausgeübten Geschäftsaufsicht - die Geschäftsaufsicht (Dienst- und Fachaufsicht) über alle Dienststellen des Hauptzollamts. Verwaltungsorganisatorisch sei deshalb auch der Vorsteher des Hauptzollamts dem Grenzaufsichts- und Grenzabfertigungsdienst zuzurechnen.

Die Beklagte hat die vom erkennenden Senat zugelassene Revision eingelegt und beantragt,

Der Kläger beantragt,

Er verteidigt im wesentlichen das angefochtene Urteil und ergänzt sein bisheriges Vorbringen.

II.

Die Revision der Beklagten ist begründet. Sie führt zur Aufhebung der angefochtenen Entscheidung des Berufungsgerichts und zur Wiederherstellung des klageabweisenden Urteils erster Instanz.

Ausgangspunkt der rechtlichen Beurteilung des vom Kläger mit Wirkung vom 1. Januar 1980 geltend gemachten Anspruchs auf Gewährung einer Zulage ist Nr. 9 der Vorbemerkungen zu den Besoldungsordnungen - BBesO - A und B in der Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz - BBesG - in den Fassungen des Zweiten Gesetzes zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern - 2. BesVNG - vom 23. Mai 1975 (BGBl. I S. 1173), des Art. 1 Nr. 18, Anlage I des Gesetzes zur Änderung besoldungsrechtlicher und versorgungsrechtlicher Vorschriften 1980 vom 20. August 1980 (BGBl. I S. 1509) sowie des Art. 30 Nr. 2 des Gesetzes über Maßnahmen zur Entlastung der öffentlichen Haushalte und zur Stabilisierung der Finanzentwicklung in der Rentenversicherung sowie über die Verlängerung der Investitionshilfeabgabe (Haushaltsbegleitgesetz 1984) vom 22. Dezember 1983 (BGBl. I S. 1532), der gemäß Art. 39 Abs. 2 dieses Gesetzes mit Wirkung vom 1. Januar 1979 in Kraft getreten ist. Die zuletzt angeführte, nach Abschluß des Berufungsverfahrens geänderte Fassung der hier anzuwendenden Vorschrift ist zu berücksichtigen, weil die Rechtslage maßgebend ist, die auch das Berufungsgericht seiner Entscheidung zugrunde legen müßte, wenn es erst jetzt den Rechtsstreit zu entscheiden hätte (BVerwGE 41, 227 <230>[BVerwG 01.12.1972 - IV C 6/71];  55, 272 <273>[BVerwG 24.02.1978 - 4 C 12/76];  61, 285 <286>[BVerwG 23.01.1981 - 4 C 82/77]).

Nach der hiernach für das Revisionsgericht maßgeblichen Fassung der Nr. 9 der Vorbemerkungen zu den Besoldungsordnungen A und B erhalten u.a. die Beamten der Zollkommissariate, Grenzzollämter, Grenzkontrollstellen und Grenzabfertigungsstellen der Hauptzollämter der Zollverwaltung eine Stellenzulage nach Anlage IX, soweit ihnen Dienstbezüge nach der Bundesbesoldungsordnung A zustehen. Diese Regelung stellt auf die Zugehörigkeit der genannten Beamten zu diesen Dienststellen ab. Eine Zulage erhalten hiernach eindeutig nicht die Beamten der Hauptzollämter, sondern nur die Beamten, die den einzelnen angeführten Dienststellen - nach § 1 Abs. 1 Nr. 4 des Gesetzes über die Finanzverwaltung (Finanzverwaltungsgesetz - FVG) unselbständige Teile des Hauptzollamtes als örtliche Behörde - zugewiesen und dort tätig sind (vgl. auch Schwegmann/Summer, BBesG, Vbm. Nr. 9 zu BBesO A/B, Rz 4). Beamte in sonstigen Bereichen der Zollverwaltung erhalten diese Zulage nicht, und zwar auch dann nicht, wenn sie eine entsprechende Tätigkeit ausüben. Der Vorsteher des Hauptzollamtes - hier der Kläger - gehört mithin nicht zu dem von Nr. 9 der Vorbemerkungen zu den Besoldungsordnungen A und B begünstigten Personenkreis, auch wenn er die Dienst- und Fachaufsicht über die dem Hauptzollamt zugeordneten Dienststellen einschließlich der Zollkommissariate, der Grenzzollämter, Grenzkontrollstellen und Grenzabfertigungsstellen ausübt und gemäß § 6 Nr. 2 des Gesetzes über den unmittelbaren Zwang bei Ausübung öffentlicher Gewalt durch Vollzugsbeamte des Bundes - UZwG - vom 10. März 1961 (BGBl. I S. 165), zuletzt geändert durch Gesetz vom 2. März 1974 (BGBl. I S. 469 <546>) zum Schußwaffengebrauch berechtigt ist.

Die Neufassung der Nr. 9 der Vorbemerkungen zu den Besoldungsordnungen A und B durch das Haushaltsbegleitgesetz 1984 enthält keine Änderung der Rechtslage zum Nachteil des Klägers, sondern vielmehr lediglich eine Klarstellung. Die Frage nach der Verfassungsmäßigkeit des rückwirkenden Inkrafttretens dieser Vorschrift stellt sich hiernach nicht.

Nach der bisher geltenden Fassung der Nr. 9 der Vorbemerkungen zu den Besoldungsordnungen A und B - a.F. - erhielten die Zulage "die Polizeivollzugsbeamten des Bundesgrenzschutzes und der Länder, die hauptamtlichen Bahnpolizeibeamten, die Beamten des Fahnungsdienstes der Deutschen Bundesbahn und des Zollfahndungsdienstes, die Beamten des Grenzaufsichtsdienstes und des Grenzabfertigungsdienstes der Zollverwaltung sowie Soldaten der Feldjägertruppe der Bundeswehr, soweit ihnen Dienstbezüge nach der Bundesbesoldungsordnung A zustehen". Zutreffend hat das Berufungsgericht ausgeführt, daß diese Zulageregelung - ebenso wie die der Nr. 10 der Vorbemerkungen zu den Besoldungsordnungen A und B - keinen ausdrücklichen Funktionsbezug durch das Erfordernis einer bestimmten Verwendung enthält (vgl. hierzu Vorbemerkungen 4, 5, 6, 6 a und 8 a zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B), sondern einen summarischen Funktionbezug durch Bezeichnung einer bestimmten Beamtengruppe hat (vgl. hierzu auch BVerwGE 62, 354 <357>[BVerwG 26.06.1981 - 6 C 85/79];Urteil vom 10. Februar 1983 - BVerwG 2 C 20.81 - <Buchholz 235 § 47 BBesG Nr. 1>). In Fällen dieser Art wird die Stellenzulage für den Zeitraum gewährt, in dem der jeweilige Beamte in der maßgeblichen Beamtengruppe verwendet wird (vgl. hierzu Schwegmann/Summer, a.a.O., § 42 BBesG Rz 18 a unter Hinweis auf BBesGVwV Nr. 42.3.2, Vbm. Nr. 9 zu BBesO A/B Rz 8; § 42 Abs. 3 BBesG). Auch wenn die an die Zugehörigkeit zu einer Beamtengruppe geknüpfte Zulageberechtigung hiernach nicht von der tatsächlichen Verwendung des Beamten (z.B. von der ausschließlichen, überwiegenden oder nur gelegentlichen Verwendung im Posten-, Streifen- und Nachtdienst) abhängig ist, setzt sie voraus, daß der jeweilige Aufgabenbereich des Beamten von der Zugehörigkeit zu dieser Beamtengruppe entscheidend bestimmt wird und nicht durch die Zugehörigkeit zu anderen Beamtengruppen. Denn die Gewährung einer Stellenzulage erfordert im Hinblick auf die gesetzliche Regelung des § 42 Abs. 1 BBesG grundsätzlich, daß der Dienstposten des Beamten durch die zulageberechtigende Funktion, hier durch die Zugehörigkeit zu der angeführten Beamtengruppe, geprägt ist (vgl. in diesem Zusammenhang auchUrteil vom 26. Juni 1981 - BVerwG 6 C 85.78 - <Buchholz 235 § 42 BBesG Nr. 2>).

Der Gesetzgeber hat die in Nr. 9 der Vorbemerkungen zu den Besoldungsordnungen A und B a.F. angeführten Beamten in unterschiedlicher Weise gekennzeichnet. Die Polizeivollzugsbeamten des Bundesgrenzschutzes (§§ 1, 3 des Gesetzes über die Personalstruktur des Bundesgrenzschutzes - BGSPersG - vom 3. Juni 1976 <BGBl. I S. 1357>) und der Länder werden durch eine aufgabenspezifische gesetzliche Ausformung des Dienstrechts, insbesondere die Einrichtung einer besonderen Laufbahn, gekennzeichnet. Die übrigen in dieser Vorschrift aufgeführten Beamten sind keine Polizeivollzugsbeamten. Der Gesetzgeber geht aber davon aus, daß die jeweilige Beamtengruppe von der Funktion her ebenfalls überwiegend vollzugspolizeiliche Aufgaben wahrnimmt und von dieser geprägt wird (vgl. in diesem Zusammenhang § 62 des Gesetzes über den Bundesgrenzschutz<Bundesgrenzschutzgesetz - BGSG> vom 18. August 1972 <BGBl. I S. 1834>). Demgemäß bezeichnete die Überschrift zu Nr. 9 der Vorbemerkungen zu den Besoldungsordnungen A und B die Zulage zunächst als "Zulage für Polizeivollzugsbeamte" und im Text als "Polizeizulage" und nennt sie seit Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung besoldungsrechtlicher und versorgungsrechtlicher Vorschriften vom 20. August 1980 "Zulage für Beamte und Soldaten mit vollzugspolizeilichen Aufgaben". In Übereinstimmung hiermit regelte Nr. 9 Abs. 3 der Vorbemerkungen zu den Besoldungsordnungen A und B a.F. schon bisher, daß durch die Stellenzulage die Besonderheiten des jeweiligen Dienstes, insbesondere der mit dem Posten- und Streifendienst sowie dem Nachtdienst verbundene Aufwand sowie der Aufwand für Verzehr mit abgegolten werden.

Ausgehend von diesen Erwägungen gehörte der Vorsteher des Hauptzollamtes schon nach bisherigem Recht nicht zu dem zulageberechtigter Personenkreis, auch wenn er die Dienst- und Fachaufsicht über die Beamten des Grenzaufsichtsdienstes und des Grenzabfertigungsdienstes besitzt. Sein Aufgabenbereich wird nicht in dem dargelegten Sinne von der Zugehörigkeit zu diesen Beamtengruppen geprägt. Er ist gemäß § 12 FVG nicht nur für die Grenzaufsicht zuständig, sondern hat auch eine Reihe anderer Aufgaben wahrzunehmen (vgl. in diesem Zusammenhang auch § 3 der Geschäftsordnung für Hauptzollämter und ihre Dienststellen vom 30. Juli 1979 - HGO -).

Diese Auslegung wird durch Sinn und Zweck der Nr. 9 der Vorbemerkungen zu den Besoldungsordnungen A und B, ihre Entstehungsgeschichte und die Gesetzesmaterialien, die heranzuziehen und auszuwerten auch das Revisionsgericht befugt ist, bestätigt (vgl. u.a. BVerwGE 52, 84 <89>[BVerwG 11.02.1977 - VI C 135/74]).

Inhalt und Zweck der Zulage gemäß Nr. 9 der Vorbemerkungen zu den Besoldungsordnungen A und B a.F. sind in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts wiederholt dargelegt worden (BVerwGE 62, 354;Urteil vom 10. Februar 1983 - BVerwG 2 C 20.81 - <a.a.O.>). Hiernach soll sie - ausgehend von der Überlegung, daß die Zuordnung der Ämter der in Abs. 1 der Nr. 9 der Vorbemerkungen bezeichneten Beamten zu den Besoldungsordnungen A das typische Erscheinungsbild des mit vollzugspolizeilichen Aufgaben betrauten Beamten, und Soldaten nicht hinreichend berücksichtigt und deshalb eine zusätzliche pauschalierte Besoldungsleistung gerechtfertigt ist - die von der allgemeinen Ämterbewertung nicht erfaßten Besonderheiten des jeweiligen Dienstes dieser Beamten abgelten. Unter "Besonderheiten des ... Dienstes" im Sinne dieser Regelung sind die typischen zusätzlichen Anforderungen zu verstehen, die an jeden mit vollzugspolizeilichen Aufgaben betrauten Beamten zu stellen sind, von der allgemeinen Ämterbewertung aber nicht erfaßt werden. Dazu gehören beispielsweise das Erfordernis, in schwierigen Situationen unter physischer und pyschischer Belastung schnell verantwortliche, möglicherweise einschneidende Maßnahmen treffen zu müssen, und die Bereitschaft, in Erfüllung der übertragenen Aufgaben gegebenenfalls Leben und Gesundheit einzusetzen. Diese typischen zusätzlichen Anforderungen werden aber nur an die Beamten gestellt, deren Aufgabenbereich durch die Zugehörigkeit zum Grenzauf Sichtsdienst und Grenzabfertigungsdienst geprägt wird, hier insbesondere die Beamten, die in dem dem Hauptzollamt zugeordneten unselbständigen Dienststellen unmittelbar tätig sind.

In Übereinstimmung hiermit ist in der Begründung zum Entwurf eines 2. BesVNG (BT-Drs. 7/1906 zu Nr. 10, S. 94) ausgeführt, daß die Beamten des Grenzaufsichtsdienstes und des Grenzabfertigungsdienstes der Zollverwaltung einbezogen worden seien, weil ihre Funktionen mit denen der Beamten des Grenzschutzeinzeldienstes des Bundesgrenzschutzes vergleichbar seien. Auch hiernach sollten ersichtlich nur die in den der örtlichen Behörde zugeordneten Dienststellen tätigen Beamten, die den typischen Belastungen ausgesetzt sind, die zur Einführung der Zulage geführt haben, zulageberechtigt sein. In der Begründung des bereits angeführten Gesetzes vom 20. August 1980 (BT-Drs. 8/3624 zu Nr. 9 der Vorbemerkungen, S. 21) heißt es, daß nur noch solche Beamte (Soldaten) neu in die Zulage einbezogen werden, die überwiegend Aufgaben wahrnehmen, die denjenigen der Polizeivollzugsbeamten entsprechen und die dabei zur Anwendung unmittelbaren Zwangs einschließlich des Schußwaffengebrauchs befugt sind. Schließlich wird in der Begründung zu Nr. 9 der Vorbemerkungen in der Fassung des Art. 30 Nr. 2 des Haushaltsbegleitgesetzes 1984 (BT-Drs. 10/335, S. 92) die geänderte Wortfassung dieser Regelung damit begründet, daß sich auf Grund der Rechtsprechung das dringende Bedürfnis ergeben habe, zur Klarstellung den Kreis der zulageberechtigten Beamten in diesen Dienstbereichen den Organisationsstrukturen der Zollverwaltung folgend genauer einzugrenzen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 2 VwGO.