I.

Zwischen dem antragstellenden Hauptpersonalrat beim Innenminister des Landes Nordrhein-Westfalen und dem Innenminister sowie dem bei ihm bestehenden Personalrat - Beteiligte zu 1) und 2) - besteht Streit darüber, welche Personalvertretung in Personalangelegenheiten der Beamten und Angestellten des Innenministeriums zu beteiligen ist, in denen die Landesregierung entscheidet.

Der Antragsteller hat deshalb ein Beschlußverfahren eingeleitet mit dem Antrag:

Das Verwaltungsgericht Düsseldorf hat diesem Antrag durch Beschluß vom 25. Oktober 1960 stattgegeben. Die von den Beteiligten dagegen eingelegte Beschwerde hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen durch Beschluß vom 11. Dezember 1901 mit folgender Begründung zurückgewiesen:

Gegen die Zulässigkeit des Antrags beständen keine Bedenken, da es sich um eine Meinungsverschiedenheit über die Zuständigkeit der Personalvertretungen handele, für die gemäß § 74 Abs. 1 Buchst. c des Personalvertretungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - LPVG - der Rechtsweg eröffnet sei.

Die Frage, ob bei Personalentscheidungen der Landesregierung eine Beteiligung der Personalvertretungen überhaupt entfalle, sei von dem Innenminister im Beschwerdeverfahren zeitweilig in den Vordergrund gestellt und dahin beantwortet worden, daß in diesem Fall eine Beteiligung nicht in Betracht komme. Obwohl diese Auffassung vom Innenminister später ausdrücklich fallengelassen worden sei, müsse sie von Amts wegen geprüft werden.

Der Wortlaut des Gesetzes gebe allerdings nichts dafür her, daß gemäß § 69 LPVG beteiligungspflichtige Personalangelegenheiten auch in denjenigen Fällen unter Einbeziehung der Personalvertretungen zu treffen sind, in denen die Landesregierung selbst zuständig ist. Die Landesregierung sei keine Dienststelle im Sinne des § 7 LPVG; ihr sei keine eigene Personalvertretung zugeordnet. Bei reiner Wortauslegung des Gesetzes könnte man allerdings zu dem Ergebnis kommen, daß bei Personalentscheidungen der Landesregierung keine Personalvertretung zu beteiligen sei. Hierfür spreche auch der Gedanke, daß nach der Konstruktion des LPVG die Funktion der Einigungsstelle, die bei mangelnder Einigung zwischen oberster Dienstbehörde und zuständiger Stufenvertretung angerufen werden könne, der Landesregierung selbst übertragen sei. Diese Lösung sei aber vom Gesetzgeber nicht gewollt.

Aus der amtlichen Begründung des Regierungsentwurfs ergebe sich, daß die durch das LPVG geschaffene neue Regelung grundsätzlich für alle Bediensteten vorgesehen gewesen sei. Weiter werde in der amtlichen Begründung hervorgehoben, daß gegenüber dem bis dahin bestehenden Rechtszustand, wie er durch das Kontrollratsgesetz Nr. 22 und die Betriebsvereinbarung der Landesregierung vom 17. März 1948 geschaffen worden sei, keine Verschlechterung eintreten sollte. Dies wäre aber der Fall, wenn für die hier in Betracht kommenden Beamten- und Angestelltengruppen die Beteiligung der Personalvertretungen bei den wichtigsten Entscheidungen entfiele. Der Regierungsentwurf habe daher ausdrücklich eine Beteiligung der Personalvertretungen bei den Personalentscheidungen der Landesregierung vorgesehen. Diese Vorschrift sei im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens wieder entfallen, weil man sich unter Aufgabe der anfänglichen Konzeption später hinsichtlich der Zuständigkeit der Stufenvertretungen der bundesrechtlichen Regelung angepaßt habe. Dabei sei es unterlassen worden, wieder eine klare Regelung für die Fälle zu treffen, in denen sich die Landesregierung die Personalentscheidungen vorbehalten habe. Es liege somit eine Lücke im Gesetz vor, die nach Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung nur so ausgefüllt werden könne, daß auch dann eine Personalvertretung heranzuziehen sei, wenn die beteiligungspflichtige Maßnahme in die Zuständigkeit der Landesregierung falle. Dies ergebe sich mittelbar auch aus § 70 LPVG, wonach die in §§ 68 und 69 LPVG festgelegten Mitwirkungs- und Zustimmungsrechte nicht gelten "für Beamte von der Besoldungsgruppe A 16 an aufwärts sowie für übertarifliche Angestellte". Daraus sei als Gegenschluß zu folgern, daß für alle anderen Gruppen diese Beteiligungsrechte nicht entfallen sollten.

Da sich der Gesetzgeber darüber im klaren gewesen sei, daß nach der von ihm getroffenen Regelung bei der Landesregierung keine Personalvertretung bestehe, könne aus der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. April 1961 (BVerwGE 12, 194[BVerwG 14.04.1961 - BVerwG VII P 4.60]), die von dem Verzicht der Personalräte auf Bildung eines Gesamtpersonalrats ausgehe, nichts Gegenteiliges hergeleitet werden.

Somit müsse die Beteiligung der Personalvertretungen an den Personalentscheidungen der Landesregierung nicht, wie der Innenminister meine, deshalb bejaht werden, weil sie personalvertretungsrechtlich gesehen als dem zuständigen Ressortminister zugeordnet betrachtet werden müssen. Dem Ressortminister stehe in den hier streitigen Fällen kein Entscheidungsrecht zu; er schlage lediglich die Entscheidung vor. Die Entscheidung selbst treffe das Kabinett. Die Konstruktion des Innenministers würde zu einer Verwischung der Zuständigkeitsabgrenzung überhaupt, führen und unter Umständen den Versuch aufkommen lassen, auch in anderen Bereichen die Personalvertretung nicht dort zu beteiligen, wo die Entscheidung wirklich falle, sondern dort, wo lediglich ein Vorschlag für diese Entscheidung erarbeitet werde.

Es handele sich demnach nur darum, welche Personalvertretung heranzuziehen sei. Da bei der Landesregierung keine Personalvertretung bestehe, komme für Personalentscheidungen, die Bedienstete des Innenministeriums betreffen, nur eine bei dieser Behörde bestehende Personalvertretung in Betracht. Bei Personalangelegenheiten aus dem Bereich eines anderen Ministeriums sei es die bei diesen Ministerien bestehende Personalvertretung. Es leuchte auch ein, daß der jeweils zuständige Minister mangels einer anderweitigen ausdrücklichen Regelung des Gesetzes für die Landesregierung die Funktionen des Dienststellenleiters gegenüber der heranzuziehenden Personalvertretung wahrzunehmen habe.

Die Frage, welche von den bei den Zentralbehörden bestehenden Personalvertretungen in Fällen der hier streitigen Art zuständig sei, könne anhand des reinen Gesetzeswortlauts des § 72 Abs. 1 LPVG nicht beantwortet werden, weil diese Bestimmung auf den vorliegenden Fall, in dem es sich um eine Entscheidung der Landesregierung handele, nicht anwendbar sei. Die Antwort könne nur aus der "Gesamtkonzeption" des Gesetzes gewonnen werden Diese lasse erkennen, daß die Zuständigkeit der Stufenvertretung gegeben sei.

Das Problem der Zuständigkeitsabgrenzung zwischen örtlichem Personalrat und Stufenvertretung bei Entscheidungen der Mittelbehörde und obersten Landesbehörde in bezug auf Bedienstete des Hauses gehöre zu den umstrittensten des Personalvertretungsrechts. Nach der von dem Oberverwaltungsgericht bereits in früheren Entscheidungen vertretenen Auffassung lasse sich das Problem auf die Frage zurückführen, ob es sich bei den Personalvertretungen in ihrem stufenmäßigen Aufbau um eine Einrichtung handele, die eine Parallelität zum Behördenaufbau aufweise. Diese Frage sei zu bejahen. Der abweichenden Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts, die mit der Stellungnahme des Oberbundesanwalts übereinstimme, könne nicht gefolgt werden. Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. April 1961 (BVerwGE 12, 198[BVerwG 14.04.1961 - BVerwG VII P 8.60]) hafte zu sehr am Wortlaut, der bei isolierter Betrachtung allerdings klar erscheinen könne. Dies sei aber nicht angängig. Die Unklarheit des Gesetzes lasse sich nur mit Hilfe der anerkannten Methoden der Gesetzesauslegung beseitigen. Maßgebend sei der objektivierte Wille des Gesetzgebers, wie er sich aus Wortlaut und Sinnzusammenhang ergebe. Die subjektive Vorstellung der am Gesetzgebungsverfahren Beteiligten spiele nur eine untergeordnete Rolle. "Das Gesetz könne klüger sein als seine Verfasser." Dem Auslegungsziel, den objektivierten Gesetzeswillen zu ermitteln, dienten im einzelnen die Auslegung aus dem Wortlaut der Norm (grammatikalische Auslegung), aus ihrem Zusammenhang (systematische Auslegung), aus ihrem Zweck (teleologische Auslegung) und - unterstützend - aus den Gesetzesmaterialien und der Entstehungsgeschichte des Gesetzes (historische Auslegung). Diese Methoden müßten sich ergänzen.

Der Wortlaut des § 72 Abs. 1 LPVG für sich allein betrachtet könne vielleicht dafür sprechen, daß die Stufenvertretung nur anstelle des örtlichen Personalrats dann in Funktion treten solle, wenn bei der entscheidenden Stelle sonst von seiten der Personalvertretung kein Gesprächspartner vorhanden wäre. Schon aus der Gegenüberstellung in § 72 Abs. 4 LPVG ergebe sich aber, daß dies nicht der Wille des Gesetzgebers sein könne. Das Bundesverwaltungsgericht stelle auf den Dienststellenbegriff ab, was aber seine abweichende Auffassung nicht zu rechtfertigen vermöge. Für das hier anzuwendende Landesgesetz sei lediglich zuzugeben, daß die Dienststelle die organisatorische Einheit sei, für die ein Personalrat gebildet werde. Diese Erkenntnis gebe aber nichts für die Lösung der hier gestellten Frage nach der rechtlichen Konstruktion für das Zusammentreffen von zwei Personalräten bei der Mittel- und Oberbehörde her. Die Einrichtung der Stufenvertretung bei Mittelbehörden und obersten Landesbehörden beruhe auf der von ihnen ausgeübten doppelten Funktion; sie seien nicht nur Dienststellen im Sinne von § 7 Abs. 1 LPVG, sondern gleichzeitig auch Behörden im Sinne von § 7 Abs. 2 Satz 2 LPVG, die der "Dienststelle" vorgeordnet seien. Die deshalb zwingend vorgeschriebenen zwei Personalräte seien nur das vertretungsrechtliche Spiegelbild der differenzierten Entscheidungskompetenz der Mittel- und Oberbehörden. Da § 55 LPVG auch für die Stufenvertretung gelte, könne dies nur bedeuten, daß sie sich der gerechten, gleichen Behandlung aller Bediensteten des entsprechenden gesamten Bereichs anzunehmen habe. Diese Aufgabe könne sie nur erfüllen, wenn sie auch bei Maßnahmen beteiligt werde, die einen Bediensteten "des Hauses" betreffen. § 57 LPVG, wonach eine Dienststelle, die für die innerdienstlichen sozialen und persönlichen Angelegenheiten der Bediensteten ihres Bereichs eine Verwaltungsanordnung erlassen wolle, diese dem für diesen Bereich zuständigen Personalrat im Entwurf vorzulegen und mit ihm zu beraten habe, zeige, daß das Gesetz den verschiedenen Funktionen des Dienststellenleiters in der Mittel- und Zentralinstanz in personalvertretungsrechtlicher Hinsicht besonders Rechnung trage. Die Zuständigkeit der Personalvertretung bestimme sich danach, in welcher Funktion der Dienststellenleiter einer Mittelbehörde oder obersten Landesbehörde tätig werde. Auch § 56 Abs. 3 LPVG, der bestimme, daß bei Prüfungen, die eine Dienststelle von den Bediensteten ihres Bereichs abnehme, einem Mitglied des für diesen Bereich zuständigen Personalrats die Anwesenheit zu gestatten sei, sehe eine klare Zuständigkeitsabgrenzung der Personalvertretungen vor. Es wäre deshalb systemwidrig, für die im dritten und vierten Abschnitt genannten Fälle lediglich anhand des isoliert behandelten Wortlauts von § 72 Abs. 1 LPVG eine andere Losung gutzuheißen. Die so aus der Gesamtsystematik des Gesetzes vertretene Auffassung werde auch dem Zweck des Gesetzes gerecht, der darin bestehe, die Bediensteten in ähnlicher Weise, wie es durch dasBetriebsverfassungsgesetz für den privaten Bereich geschehen sei, an Entscheidungen der Verwaltung zu beteiligen. Dadurch solle das Gefühl echter Mitarbeiterschaft geweckt und erhalten werden. Die Angehörigen des öffentlichen Dienstes gehörten aber nicht nur einer Einzeldienststelle an, sondern seien - wenigstens im weit überwiegenden Bereich der staatlichen Verwaltung - gleichzeitig Teil eines hierarchisch aufgebauten Verwaltungszweiges und würden deshalb in vielen Fällen von Personalentscheidungen auch dann berührt, wenn sie von diesen Entscheidungen nicht selbst betroffen seien. Auch aus den Gesetzesmaterialien, denen zwar nur eine untergeordnete Bedeutung zukomme, ergebe sich, daß der Staatssekretär des Innern den Grundgedanken der in das Landesgesetz übernommenen bundesrechtlichen Regelung ebenfalls so aufgefaßt habe, wie es der Ansicht des Oberverwaltungsgerichts entspreche. Dem Hinweis des Innenministers, daß damals in der Praxis der Bundesverwaltungen anders verfahren worden sei, stehe entgegen, daß man von einer allgemein anerkannten Praxis, die im übrigen für die Auslegung nicht maßgeblich sei, nicht habe sprechen können. Die vom Oberverwaltungsgericht abgelehnte Handhabung habe auf Bundesebene allerdings nicht die Billigung des Bundesverwaltungsgerichts gefunden; doch könne sich das Oberverwaltungsgericht dieser Auffassung nicht anschließen.

Was die vom Innenminister erwähnten praktischen Schwierigkeiten angehe, die sich angeblich aus der vom Oberverwaltungsgericht für richtig gehaltenen Handhabung in gewissen Bereichen der Landesverwaltung ergäben, so könne angesichts der jetzt maßgebenden gesetzlichen Gesamtregelung sowieso keine bis ins letzte gehende reibungslose Handhabung des Gesetzes garantiert werden. Nach wie vor werde es nötig sein, hier und dort eine gerichtliche Klärung aufgetretener Streitfragen herbeizuführen. Zur Frage der praktischen Schwierigkeiten sei abschließend hervorzuheben, daß das Personalvertretungsrecht nun einmal ein wesentlicher Bestandteil des öffentlichen Dienstes sei und es deshalb zur Vermeidung von Unklarheiten zweckmäßig werden könne, die bisherigen Zuständigkeiten für Personalentscheidungen zu überprüfen und neu zu regeln. Darüber zu befinden, sei aber nicht die Aufgabe des Gerichts.

Der Beschluß enthält keine Rechtsmittelbelehrung.

Gegen die am 18. Januar 1962 zugestellte Entscheidung hat der beteiligte Innenminister am 17. Dezember 1962 Rechtsbeschwerde eingelegt mit dem Antrag,

Zur Begründung hat der Rechtsbeschwerdeführer schriftsätzlich vorgetragen:

Die Rechtsbeschwerde sei zulässig, da, wie das Bundesverwaltungsgericht für die gleichlautende Regelung im hessischen Landespersonalvertretungsgesetz entschieden habe, der uneingeschränkte Hinweis auf die entsprechende Anwendbarkeit des arbeitsgerichtlichen Beschlußverfahrens auch die Rechtsbeschwerdemöglichkeit an das Bundesverwaltungsgericht im Rahmen des arbeitsgerichtlichen Beschlußverfahrens einschließe. Gemäß § 92 Abs. 1 ArbGG sei die Rechtsbeschwerde statthaft, da die angefochtene Entscheidung von dem Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. April 1961 (BVerwGE 12, 198[BVerwG 14.04.1961 - BVerwG VII P 8.60]) abweiche und auf dieser Abweichung beruhe.

Die angefochtene Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts gehe davon aus, daß auch in denjenigen beteiligungspflichtigen Personalangelegenheiten, in denen die Landesregierung zu entscheiden habe, die Verpflichtung zur Beteiligung der zuständigen Personalvertretung bestehe. Zu der Frage, welche der bei der obersten. Landesbehörde gebildeten Personalvertretungen zu beteiligen sei, wenn über Personalangelegenheiten von Bediensteten der obersten Landesbehörde selbst entschieden werde, gelange das Beschwerdegericht unter ausdrücklicher Ablehnung der vorgenannten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zu dem Ergebnis, daß nicht der örtliche Personalrat, sondern die Stufenvertretung zu beteiligen sei. Zwar sei der Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts zu § 74 PersVG, der angefochtene Beschluß dagegen zu § 72 LPVG ergangen. Da jedoch beide Vorschriften wörtlich übereinstimmten, wäre eine divergierende Auslegung dieser Vorschriften nicht nur unter dem Gesichtspunkt der Rechtssicherheit, sondern auch für die praktische Handhabung unerträglich. Die unterschiedliche Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts führe insbesondere bei Dienststellen, denen sowohl Bundes- als auch Landesbedienstete angehören (Oberfinanzdirektionen, Finanzämter), zu erheblichen Unzuträglichkeiten. Würde man § 92 ArbGG rein formalistisch auslegen, dann wäre der dritte Rechtszug praktisch in Landespersonalvertretungsangelegenheiten erheblich verkürzt. Die rechtliche Interessenlage sei bei beiden Entscheidungen die gleiche; deshalb könne sie auch nur eine gleiche rechtliche Beurteilung erfahren.

Die Einlegung der Rechtsbeschwerde sei auch fristgerecht erfolgt, da die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts keine Rechtsmittelbelehrung enthalte und deshalb gemäß § 9 ArbGG die Rechtsbeschwerdefrist nicht in Gang gesetzt, andererseits aber die Jahresfrist gewahrt sei.

Gerügt werde die Verletzung des § 72 Abs. 1 LPVG. Gehe man mit dem Beschwerdegericht davon aus, daß auch solche beteiligungspflichtigen Personalangelegenheiten, über die die Landesregierung entscheide, der Beteiligung der Personalvertretung unterliegen, obwohl der Landesregierung kein beteiligungspflichtiger Personalrat gegenüberstehe, so enthalte das Landespersonalvertretungsgesetz eine Lücke, die nur in sinngemäßer Anwendung der vom Gesetz getroffenen Zuständigkeitsregelung geschlossen werden könne.

Die einzige Vorschrift, die sich mit der Verteilung der Zuständigkeit zwischen Personalrat und Stufenvertretung befasse, sei § 72 Abs. 1 LPVG. Wenn darin bestimmt werde, daß in Angelegenheiten, in denen die Dienststelle nicht zur Entscheidung berufen sei, anstelle des Personalrats die bei der zuständigen Dienststelle gebildete Stufenvertretung zu beteiligen sei, so könne dies bei logischer Auslegung nur bedeuten, daß in allen Fällen, in denen die Dienststelle selbst entscheide, der Personalrat und nicht die Stufenvertretung beteiligt werden müsse.

Mit Recht weise das Beschwerdegericht darauf hin, daß wegen der Bedeutung des Wortlauts einer gesetzlichen Vorschrift nur dann von ihm abgewichen werden dürfe, wenn klar erkennbar sei, daß der in ihm zum Ausdruck kommende Gedanke dem wirklichen Sinn und Zweck des Gesetzes nicht entspreche. Entgegen der Auffassung des Beschwerdegerichts ergebe sich aus der Systematik des Gesetzes kein Anhaltspunkt dafür, daß der Sinngehalt des § 72 Abs. 1 LPVG anders zu interpretieren sei als sein Wortlaut.

§ 72 Abs. 4 LPVG gebe zur Frage der Zuständigkeit nichts her, da er nur die Befugnis und Pflichten der Stufenvertretung und des Gesamtpersonalrats betreffe, dagegen nicht zur Zuständigkeitsverteilung zwischen Personalrat und Stufenvertretung Stellung nehme. Die den Personalvertretungen auferlegten allgemeinen Pflichten beständen nur im Rahmen ihrer Zuständigkeit. Es gehe nicht an, wegen dieser Pflichten die Zuständigkeit der Stufenvertretung willkürlich zu erweitern.

Auch die §§ 56 Abs. 3 und 57 LPVG ziehe das Beschwerdegericht zu Unrecht zur Unterstützung seiner Auffassung heran, da beide Vorschriften für die Frage, welche Personalvertretung zu beteiligen sei, auf den Bereich abstellen, auf den sich die Maßnahme beziehe. Beschränke sich die Prüfung auf Bedienstete der Zentral- oder Mittelbehörde, dann sei einem Mitglied des örtlichen Personalrats die Anwesenheit zu gestatten. Nehmen dagegen Bedienstete aus dem übrigen Geschäftsbereich teil, dann bestehe ein Anwesenheitsrecht für ein Mitglied der Stufenvertretung. Ebenso sei bei Verwaltungsanordnungen, die lediglich für die Zentral- oder Mittelbehörde selbst erlassen würden, der örtliche Personalrat, für Verwaltungsanordnungen dagegen, die für den gesamten Geschäftsbereich der Zentral- oder Mittelbehörde gelten sollen, die Stufenvertretung zu beteiligen. Damit löse sich zugleich das Problem der sogenannten Doppelfunktion der Zentral- und Mittelbehörde.

Auch die Entstehungsgeschichte des LPVG stehe einer wortgetreuen Auslegung des § 72 Abs. 1 LPVG nicht entgegen. Bei den Verhandlungen über die endgültige Fassung dieser Vorschrift sei es in erster Linie um die Frage gegangen, ob der Leiter einer Zentral- oder Mittelbehörde in Angelegenheiten, die eine nachgeordnete Dienststelle betreffen, den Personalrat dieser Dienststelle oder die bei ihm bestehende Stufenvertretung zu beteiligen, habe, d.h., ob die Stufenvertretung auf das Einigungsverfahren beschränkt bleibe oder einen "originären" Wirkungskreis besitze; auf Vorstellungen der Gewerkschaften, die sich für eine erweiterte Zuständigkeit der Stufenvertretung einsetzten, sei es zu der bundesgesetzlichen Regelung gekommen. Sollten die Gewerkschaften damit weitergehende Vorstellungen verknüpft haben, so hätten diese Vorstellungen im Gesetz keinen erkennbaren Ausdruck gefunden. Der dem Bundesverwaltungsgericht vom Beschwerdegericht gemachte Vorwurf, es hafte zu sehr am Wortlaut des Gesetzes, wäre allenfalls dann gerechtfertigt, wenn die Auslegung durch das Beschwerdegericht zu einem besseren und sinnvolleren Ergebnis führe. Gerade das Gegenteil sei der Fall. Der Rechtsbeschwerdeführer habe durch den Runderlaß vom 27. Februar 1962 die Konsequenzen aus der angefochtenen Entscheidung gezogen. Diese Regelung mache deutlich, zu welchen komplizierten Zuständigkeitsabgrenzungen die angefochtene Entscheidung, führe. Daß das Beschwerdegericht selbst eine neue Regelung empfehle, um die mit seiner Auffassung verbundenen Schwierigkeiten auszuräumen, zeige am besten, daß von einer sinnvollen Auslegung des § 72 LPVG durch das Beschwerdegericht nicht die Rede sein könne.

In der mündlichen Verhandlung hat sich der Rechtsbeschwerdeführer darauf beschränkt, das Rechtsbeschwerdegericht darum zu bitten, über die verfahrensrechtlichen und materiellrechtlichen Streitfragen zu entscheiden.

Der Antragsteller ist den in der Rechtsbeschwerdeschrift enthaltenen Rechtsausführungen entgegengetreten und hat sich im wesentlichen der vom Beschwerdegericht vertretenen Auffassung angeschlossen. In der mündlichen Verhandlung hat der Prozeßbevollmächtigte des Antragstellers die Meinung vertreten, daß eine von der Auffassung des Beschwerdegerichts abweichende Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts das Beschwerdegericht nicht veranlassen werde, in seiner künftigen Rechtsprechung von seinem Standpunkt abzugehen.

Der Antragsteller hat beantragt,

hilfsweise

Der Oberbundesanwalt hat sich auf eine Stellungnahme zu der verfahrensrechtlichen Frage beschränkt und in Übereinstimmung mit der vom Senat in seinem Beschluß vom 3. August 1962 - BVerwG VII P 17.61 - zum hessischen Personalvertretungsgesetz vertretenen Auffassung den Standpunkt eingenommen, daß auch nach der Regelung des nordrhein-westfälischen Personalvertretungsgesetzes die Rechtsbeschwerde gemäß § 92 ArbGG gegeben sei.

Für die Frage der Divergenz sei entscheidend, daß der tragende Komplex rechtlicher Erwägungen bei der angefochtenen Entscheidung und der angezogenen Entscheidung der gleiche ist, in den verschiedenen Entscheidungen aber eine andere rechtliche Beurteilung gefunden hat (BAG in AP Nr. 4 § 72 ArbGG).

II.

Daß der angefochtene Beschluß weder eine Entscheidung über die Zulassung der Rechtsbeschwerde noch eine Rechtsmittelbelehrung enthält, beruht auf der Auffassung des Beschwerdegerichts, die zweitinstanzliche Entscheidung schließe das Verfahren endgültig ab. Dies geht zwar nicht aus der Beschwerdeentscheidung selbst hervor, ergibt sich aber aus dem Beschluß des Beschwerdegerichts vom 28. Januar 1963 (ZBR 1963, 221), in dem es diesen Standpunkt mit folgenden Erwägungen zu rechtfertigen versucht:

Nach den Rahmenbestimmungen des Bundespersonalvertretungsgesetzes sei den Ländern freigestellt, ob sie die drittinstanzliche Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts begründen wollen. Einige Länder hätten davon Gebrauch gemacht, Bayern dagegen die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs für endgültig erklärt. Das nordrhein-westfälische Gesetz schweige sich in dieser Hinsicht aus. Da es sich aber um Landesrecht handele, müsse daraus, und zwar mit Rücksicht auf den föderalistischen Aufbau der Bundesrepublik, geschlossen werden, daß eine dritte Instanz beim Bundesverwaltungsgericht nicht vorgesehen sei. Das Bundesverwaltungsgericht habe für das insoweit übereinstimmende hessische Personalvertretungsgesetz den Standpunkt vertreten, daß das Bundesverwaltungsgericht als dritte Instanz gegeben sei, weil dieses Gesetz die Vorschriften des arbeitsgerichtlichen Beschlußverfahrens ohne Einschränkung für anwendbar erkläre. Die Verweisung in § 74 Abs. 2 LPVG betreffe nur das Gerichts verfahren, nicht aber die Gerichts Verfassung. Dies ergebe sich eindeutig aus § 75 Abs. 2 LPVG letzter Satz, der noch einmal ausdrücklich für die Berufung und Stellung der Beisitzer und ihrer Heranziehung zu den Sitzungen die Vorschriften desArbeitsgerichtsgesetzes über Arbeitsrichter und Landesarbeitsrichter für entsprechend anwendbar erkläre. Diese besondere Bezugnahme wäre nicht verständlich, wenn das Gesetz schon durch die Bezugnahme in § 74 Abs. 2 LPVG auch die Vorschriften des Arbeitsgerichtsgesetzes über die Gerichtsverfassung übernommen hätte. Gegen die Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts spreche im übrigen auch § 75 Abs. 1 LPVG, der für die "nach diesem Gesetz zu treffenden Entscheidungen" nur zwei Instanzen vorsehe.

Diese Argumentation ist nicht überzeugend, weil sie die Bedeutung der in Anspruch genommenen gesetzlichen Vorschriften verkennt.

Die umstrittene Frage, ob die Verwaltungsgerichte oder die Arbeitsgerichte in personalvertretungsrechtlichen Streitigkeiten entscheiden sollten, wurde in § 76 des Personalvertretungsgesetzes vom 5. August 1955 (BGBl. I S. 477) - PersVG - zugunsten der Verwaltungsgerichte beantwortet. Diese Regelung des Rechtswegs wurde durch § 93 PersVG auch in die für die Landesgesetzgeber maßgebenden Rahmen Vorschriften übernommen. Damit wurde dem Landesgesetzgeber in bezug auf die Ausgestaltung des Verfahrens nicht vorgegriffen, und er war nicht gehalten, das arbeitsgerichtliche Beschlußverfahren für anwendbar zu erklären, so wie es in § 76 Abs. 2 PersVG geschehen ist.

Gemäß § 74 Abs. 2 des Personalvertretungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 28. Mai 1958 (GVBl. NW S. 209) - LPVG - sollen die Vorschriften des Arbeitsgerichtsgesetzes über das Beschlußverfahren auch in landespersonalvertretungsrechtlichen Streitigkeiten entsprechend gelten. Da diese Vorschrift weder Einschränkungen enthält noch an anderer Stelle des Gesetzes eingeschränkt wird, kann sie nicht lediglich einen Teil des arbeitsgerichtlichen Beschlußverfahrens, sondern nur das arbeitsgerichtliche Beschlußverfahren als solches zum Gegenstand haben. Das arbeitsgerichtliche Beschlußverfahren sieht aber vor, daß gegen die Beschwerdeentscheidungen unter bestimmten Voraussetzungen die Rechtsbeschwerde gegeben ist. Dies ist - und darin liegt der entscheidende Irrtum des Oberverwaltungsgerichts - aber keine Frage der Gerichtsverfassung, sondern des Gerichtsverfahrens. Gerade weil es sich in § 74 Abs. 2 LPVG um das Gerichts verfahren und nicht um Fragen der Gerichts Verfassung handelt, war es notwendig, in § 75 LPVG auch die gerichtsverfassungsrechtlichen Fragen zu klären und zu bestimmen, welche Kammern und Senate zuständig sind, wie sich diese Kammern und Senate zusammensetzen und wie die ehrenamtlichen Beisitzer berufen werden. Da diese gerichtsverfassungsrechtliche Regelung auf die Verwaltungsgerichte des Landes beschränkt bleiben mußte (§ 187 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960 [BGBl. I S. 17] - VwGO -) und nicht etwa auch auf das Bundesverwaltungsgericht ausgedehnt werden konnte, lassen sich daraus keine verfahrensrechtlichen Folgerungen ziehen. Namentlich bietet § 75 LPVG keinen Anhaltspunkt dafür, daß entgegen der in § 74 Abs. 2 LPVG enthaltenen verfahrensrechtlichen Regelung der in dem arbeitsgerichtlichen Beschlußverfahren vorgesehene dritte Rechtszug ausgeschaltet werden sollte.

Im übrigen wird auf den Beschluß des Senats vom 3. August 1962 - BVerwG VII P 17.61 - verwiesen, der, wie das Oberverwaltungsgericht in seiner vorerwähnten Entscheidung ausdrücklich anerkennt, die gleichlautende verfahrensrechtliche Regelung des hessischen Personalvertretungsgesetzes zum Gegenstand hat. In diesem Beschluß hat der Senat in Übereinstimmung mit dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof die Einbeziehung des dritten Rechtszuges des arbeitsgerichtlichen Beschlußverfahrens in die landesrechtliche Regelung bejaht und hat in seinem Beschluß vom 13. Januar 1961 (BVerwG VII P 3.60) dargelegt, daß sich die damit verbundene Übertragung der letztinstanzlichen Entscheidungsbefugnis an das Bundesverwaltungsgericht im Rahmen von Artikel 99 des Grundgesetzes hält.

Der vom Senat vertretenen Auffassung steht nicht entgegen, daß sich beide landesgesetzlichen Regelungen mit der Erklärung begnügen, daß "die Verwaltungsgerichte" entscheiden, ohne das Bundesverwaltungsgericht, so wie es in § 76 des Bundespersonalvertretungsgesetzes geschehen ist, besonders zu erwähnen. Mit der gewählten Formulierung haben die Landesgesetzgeber die bundesrechtliche Rahmenvorschrift des § 93 PersVG übernommen, wonach der Verwaltungsrechtsweg auch für Landespersonalvertretungssachen zwingend vorgeschrieben wird. Diese allgemeine, den Rechtsweg vor den Verwaltungsgerichten vorschreibende Regelung wurde von beiden Landesgesetzgebern verfahrensrechtlich dahin ergänzt, daß in Übereinstimmung mit der bundesrechtlichen Regelung die Vorschriften des arbeitsgerichtlichen Beschlußverfahrens für entsprechend anwendbar erklärt wurden. Diese Vorschriften sehen drei Rechtszüge vor, so daß der eindeutige Wortlaut der landesgesetzlichen Regelungen und der sich daraus ergebende Sinn nur die Auslegung zuläßt, daß der Gesetzgeber entsprechend dem arbeitsgerichtlichen Beschlußverfahren drei Rechtszüge vorgesehen hat. Diese Auslegung wurde sowohl vom Hessischen Verwaltungsgerichtshof als auch von Schirrmacher (Die Personalvertretung 60, 25 [31]) offenbar als eindeutig empfunden.

Da für die Auslegung einer Gesetzesvorschrift der in ihr zum Ausdruck kommende objektivierte Wille des Gesetzgebers, soweit er sich aus dem Wortlaut der Gesetzesbestimmung und dem Sinnzusammenhang ergibt, maßgebend ist, kommt einer etwa entgegenstehenden subjektiven Vorstellung des Gesetzgebers keine entscheidende Bedeutung zu (vgl. BVerfGE 1, 299 [BVerfG 21.05.1952 - 2 BvH 2/52] [312]). Die Entstehungsgeschichte eines Gesetzes kann allenfalls dann dazu dienen, die nach Sinn und Wortlaut der gesetzlichen Vorschrift allein mögliche Auslegung in Frage zu stellen, wenn sie zu unvernünftigen Ergebnissen führen, anderen Vorschriften des gleichen Gesetzes widersprechen würde oder mit verfassungsrechtlichen Vorschriften nicht vereinbar wäre (vgl. BVerfGE 9, 194 [BVerfG 17.03.1959 - 1 BvL 5/57] [200]). Dies ist hier aber nicht der Fall. Daß der Landesgesetzgeber von sich aus dem Bundesverwaltungsgericht für den letzten Rechtszug auch in solchen Sachen die Entscheidung zuweisen kann, bei denen es sich um die Anwendung von Landesrecht handelt, beruht auf der dem Landesgesetzgeber in Artikel 99 des Grundgesetzes eingeräumten Ermächtigung, auf die der Senat bereits in seinem vorerwähnten Beschluß vom 13. Januar 1961 hingewiesen hat. Daß der Bundesgesetzgeber die Möglichkeit hat, solche verfahrensrechtlichen Bestimmungen zu treffen, entspricht der ihm in Artikel 74 Ziff. 1 des Grundgesetzes zustehenden konkurrierenden Gesetzgebung auf dem Gebiete des gerichtlichen Verfahrens. Hiervon hat der Bundesgesetzgeber auch für das arbeitsgerichtliche Beschlußverfahren in § 92 Abs. 1 i.Verb. mit § 73 Abs. 1 des Arbeitsgerichtsgesetzes vom 3. September 1953 (BGBl. I S. 1267) - ArbGG - dadurch Gebrauch gemacht, daß die Rechtsbeschwerde nicht nur auf die Verletzung von Bundesrecht, sondern die Verletzung jeder Rechtsnorm, also auch von Landesrecht, gestützt werden kann (vgl. Dersch-Volkmar, Anm. 10 zu § 73 ArbGG). Auch in diesen gesetzlichen Zusammenhang gestellt, rechtfertigt sich die vom Senat und auch vom Oberbundesanwalt vertretene Auffassung über die Einbeziehung des dritten Rechtszuges des arbeitsgerichtlichen Beschlußverfahrens.

Da der angefochtene Beschluß keine Rechtsmittelbelehrung enthielt, ist gemäß § 9 Abs. 5 ArbGG die noch innerhalb Jahresfrist nach Zustellung eingelegte Rechtsbeschwerde als rechtzeitig anzusehen.

Die Rechtsbeschwerde ist auch im übrigen zulässig und begründet.

Bereits die Unterlassung einer Zulassungsentscheidung und einer Rechtsmittelbelehrung in dem angefochtenen Beschluß beruht auf der Abweichung von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts im Sinne von § 92 Abs. 1 ArbGG. Der Annahme einer Divergenz im Sinne dieser verfahrensrechtlichen Vorschrift steht nicht entgegen, daß sich die Entscheidung des Senats vom 3. August 1962 nicht auf das nordrhein-westfälische, sondern das hessische Personalvertretungsgesetz bezieht. Nicht nur, daß es sich um eine wörtlich übereinstimmende verfahrensrechtliche Regelung handelt, haben beide Vorschriften das im personalvertretungsrechtlichen Bereich anzuwendende arbeitsgerichtliche Beschlußverfahren innerhalb der in § 93 des Bundespersonalvertretungsgesetzes enthaltenen Rahmenvorschrift zum Gegenstand. Die Möglichkeit, den inhaltlich und gegenständlich übereinstimmenden gesetzlichen Vorschriften eine verschiedene rechtliche Bedeutung zu geben, scheidet somit im vorliegenden Falle aus. Schon deshalb steht der hier festzustellenden Divergenz die vom VIII. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in seinen Beschlüssen vom 7. März 1960 (BVerwG VIII B 5.60) und 10. April 1963 (BVerwG VIII B 16.62) vertretene Auffassung nicht entgegen, wonach eine auf mehreren Rechtsgebieten auftretende Rechtsfrage eine verschiedene Beantwortung zuläßt. Im vorliegenden Fall handelt es sich nicht nur um den gleichen Wortlaut, sondern auch das gleiche Rechtsgebiet.

Es kommt hinzu, daß der Bestimmung des § 92 Abs. 1 ArbGG eine wesentlich andere und weitaus größere praktische Bedeutung zukommt, als sie die Divergenzvorschrift des § 132 Abs. 2 Ziff. 2 VwGO besitzt. Während in der Verwaltungsgerichtsordnung das Vorliegen einer Divergenzentscheidung nur einen von drei Tatbeständen darstellt, auf die die Nichtzulassungsbeschwerde gestützt werden kann, handelt es sich bei der Divergenzentscheidung des § 92 Abs. 1 ArbGG um die einzige Möglichkeit, unter der die Rechtsbeschwerde auch ohne ausdrückliche Zulassung eingelegt werden kann. Die Entscheidung des Beschwerdegerichts, mit der es die Zulassung der Rechtsbeschwerde verweigert, weil es sich seiner Auffassung nach um keine Rechtssache von Bedeutung handelt, ist dagegen im arbeitsgerichtlichen Beschlußverfahren unanfechtbar.

Mit Recht hat das Oberverwaltungsgericht zunächst die Frage geprüft, ob Personalentscheidungen der Landesregierung, die inhaltlich in den Beteiligungsbereich der Personalvertretungen fallen, überhaupt beteiligungspflichtig sind, weil die Landesregierung weder eine Dienststelle im Sinne des LPVG ist, noch eine Personalvertretung bei der Landesregierung besteht und das nordrhein-westfälische Personalvertretungsgesetz keine Bestimmungen hierüber enthält. Wie es in der Begründung der Beschwerdeentscheidung heißt, wurde diese Frage von dem Innenminister zeitweilig in den Vordergrund gerückt und dahin beantwortet, daß bei personellen Maßnahmen der Landesregierung eine personalvertretungsrechtliche Beteiligung nicht in Betracht komme; doch sei diese Auffassung von dem Innenminister später ausdrücklich fallengelassen worden.

Tatsächlich kommt aber dieser Frage eine weitaus größere rechtliche Bedeutung zu, als das Oberverwaltungsgericht anzunehmen scheint, da sie nicht nur personalvertretungsrechtliche, sondern auch verfassungsrechtliche Probleme berührt.

Das Oberverwaltungsgericht bezieht die Frage der Beteiligung ausdrücklich auf die vom Kabinett zu treffende Entscheidung selbst und lehnt die Konstruktion des Innenministers, diese Entscheidung personalvertretungsrechtlich dem vorschlagsberechtigten Ressortminister zuzuweisen, ab, weil dies zu einer Verwischung der Zuständigkeitsabgrenzung führen und den Versuch aufkommen lassen könne, auch in anderen Bereichen die Personalvertretung nicht dort zu beteiligen, wo die Entscheidung falle, sondern dort, wo lediglich ein Vorschlag erarbeitet werde.

Andererseits trägt aber das Oberverwaltungsgericht keine Bedenken, dem zuständigen Ressortminister gegenüber der bei der Kabinettsentscheidung zu beteiligenden Personalvertretung die Rolle des Dienststellenleiters einzuräumen, obwohl es gerade dann hierfür an einem gesetzlichen Anhaltspunkt fehlt, wenn man nicht den von dem zuständigen Ressortminister erarbeiteten Vorschlag, sondern die Kabinettsentscheidung als den beteiligungspflichtigen Vorgang ansieht.

Daß die nach dem LPVG beteiligungspflichtige personelle Maßnahme auch dann dem Beteiligungsrecht der Personalvertretungen unterliegt, wenn sie von der Regierung getroffen wird, folgert das Oberverwaltungsgericht aus dem Willen des Gesetzgebers, die personellen Maßnahmen gegenüber allen Bediensteten, soweit nicht das LPVG selbst Ausnahmen vorsieht, dem Beteiligungsrecht der Personalvertretungen zu unterwerfen, d.h. auch gegenüber den Beamten des höheren Dienstes und den Angestellten, deren Einstellung, Höhergruppierung und Entlassung sich die Landesregierung vorbehalten hat. So habe, wie es in der Begründung der Beschwerdeentscheidung heißt, der Regierungsentwurf ursprünglich in § 74 Abs. 3 LPVG ausdrücklich eine Beteiligung der Personalvertretungen bei den Personalentscheidungen der Landesregierung vorgesehen. Diese Vorschrift sei im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens entfallen, weil man sich unter Aufgabe der anfänglichen Konzeption der bundesgesetzlichen Regelung angepaßt, dabei aber unterlassen habe, eine klare Regelung für diejenigen Fälle zu treffen, in denen die Landesregierung die personelle Maßnahme trifft. Diese Lücke des Gesetzes könne nach seinem Sinn und Zweck nur dadurch geschlossen werden, daß die Personalvertretungen auch dann zu beteiligen seien, wenn die Landesregierung selbst entscheide.

Gemäß § 58 der Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen ernennt die Landesregierung die Landesbeamten, kann jedoch die Befugnis auf andere Stellen übertragen. Diese Bestimmung steht im Einklang mit Art. 33 Abs. 5 des Grundgesetzes, wonach das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln ist. Auch daß gemäß § 1 der Verordnung über die Ernennung, Entlassung und Zurruhesetzung der Beamten und Richter des Landes Nordrhein-Westfalen vom 7. September 1954 (GS NW 307) in der Fassung der Verordnung vom 10. Juni 1959 (GS NW 111) die planmäßigen Beamten des Landes von der Besoldungsgruppe A 13 an aufwärts von der Landesregierung ernannt, entlassen und in den Ruhestand versetzt werden, ist verfassungsrechtlich ebensowenig zu beanstanden, wie daß es der Landesregierung obliegt, diese personellen Entscheidungen auch bei übertariflichen Angestellten zu treffen.

Demgegenüber steht gemäß § 69 LPVG in den dort aufgeführten Personalangelegenheiten der Beamten und Angestellten dem Personalrat ein Mitbestimmungsrecht zu, soweit nicht die Ausnahmevorschrift des § 70 LPVG Platz greift, wonach die §§ 68 und 69 LPVG nicht gelten u.a. für politische Beamte und für Beamte von der Besoldungsgruppe A 16 an aufwärts, sowie für übertarifliche Angestellte.

Eine Maßnahme, die der Mitbestimmung des Personalrats unterliegt, kann gemäß § 61 Abs. 1 LPVG nur mit seiner Zustimmung getroffen werden. Ergibt sich in der Landesverwaltung zwischen dem Leiter der obersten Landesbehörde und der dort bestehenden zuständigen Personalvertretung keine Einigung, so entscheidet gemäß § 61 Abs. 5 LPVG auf Antrag des Leiters der obersten Landesbehörde oder der Personalvertretung die Landesregierung endgültig. Entspricht die Entscheidung der Landesregierung nicht dem Antrag der Personalvertretung, so ersetzt die Entscheidung die verweigerte Zustimmung (§ 61 Abs. 5 LPVG).

Diese Regelung ist, da sie die letzte verantwortliche Entscheidungsbefugnis der Landesregierung nicht antastet, mit den Grundsätzen vereinbar, die das Bundesverfassungsgericht in seinem die einschlägigen Bestimmungen des Bremer Personalvertretungsgesetzes betreffenden Urteil vom 27. April 1959 (BVerfGE 9, 268 [BVerfG 27.04.1959 - 2 BvF 2/58]) wie folgt aufgestellt hat:

Die verfassungsmäßige Ordnung im demokratischen Rechtsstaat (Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) setzt eine funktionsfähige und verantwortliche Regierung voraus.

Zu den Regierungsaufgaben, die wegen ihrer politischen Tragweite nicht generell der Regierungsverantwortung entzogen und auf von Regierung und Parlament unabhängige Stellen übertragen werden dürfen, gehört die Entscheidung über die personellen Angelegenheiten der Beamten.

Es entspricht hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG), daßüber Personalangelegenheiten eines Beamten in der Regel allein die ihm vorgesetzten Dienstbehörden entscheiden.

Mit diesen Anforderungen wäre es aber grundsätzlich nicht vereinbar, würde man die in der Verordnung vom 7. September 1954/10. Juni 1959 der Landesregierung vorbehaltenen personellen Entscheidungen dem Mitbestimmungsrecht des Personalrats unterwerfen und damit von seiner Zustimmung abhängig machen. Die Landesregierung ist das oberste vollziehende Organ des Staates und kann keiner anderen Kontrolle als der des Parlaments unterworfen sein.

Wenig sinnvoll wäre es auch, sich der Konstruktion zu bedienen, daß die Landesregierung gemäß § 61 LPVG bei einer von ihr beabsichtigten personellen Maßnahme zunächst die Zustimmung der Personalvertretung beantragen müßte, dann aber, wenn die Personalvertretung ihre Zustimmung verweigert und keine Einigung zustande kommt, die verweigerte Zustimmung durch ihre eigene Entscheidung ersetzen würde. Die Landesregierung würde also in einem zwischen ihr und der zuständigen Personalvertretung bestehenden Streit über den Erlaß einer personellen Maßnahme zwar grundsätzlich der Zustimmung der Personalvertretung bedürfen, im Falle der Verweigerung aber die fehlende Zustimmung durch eigene Entscheidung selbst ersetzen können. Damit würde das Mitbestimmungsrecht der Personalvertretung bei den von der Landesregierung selbst zu treffenden personellen Maßnahmen zu einer leeren Formalität. Es kann vernünftigerweise nicht angenommen werden, daß der Gesetzgeber etwas Derartiges beabsichtigt haben könnte.

Da der Gesetzgeber in mitbestimmungspflichtigen Angelegenheiten, die in der Landesverwaltung in die Entscheidungsbefugnis des Leiters der obersten Landesbehörde fallen, der Landesregierung die letzte Entscheidung überträgt, ergibt es sich bereits von selbst, daß dort, wo die Landesregierung für den Erlaß der Maßnahme zuständig ist, sie dies in eigener und nur der parlamentarischen Kontrolle unterworfener Verantwortung tut.

Damit steht auch nicht im Widerspruch, daß das LPVG in Personalangelegenheiten grundsätzlich ein für alle Beamten und Angestellten geltendes und nur durch die Ausnahmevorschrift des § 70 LPVG eingeschränktes Mitbestimmungsrecht der Personalvertretung statuieren wollte, weil die Anwendbarkeit der Mitbestimmungsvorschriften des LPVG von vornherein entfällt, wenn die Maßnahme von einer Stelle getroffen wird, deren Entscheidungen von den Vorschriften des LPVG nicht erfaßt werden und verfassungsrechtlich auch gar nicht erfaßt werden können. Es ist deshalb auch verfehlt, von einer Lücke im Gesetz zu sprechen. Allenfalls könnte man es als rechtspolitisch unerwünscht bezeichnen, daß der Landesregierung die Entscheidung in Personalangelegenheiten in diesem Rahmen vorbehalten ist. Einen Verstoß gegen Bundes- oder Verfassungsrecht enthält aber diese Regelung nicht.

Auch aus der Systematik des LPVG läßt sich die Beteiligung einer Personalvertretung an den Entscheidungen der Landesregierung nicht rechtfertigen. Nicht nur das Bundespersonalvertretungsgesetz, sondern auch das. Landespersonalvertretungsgesetz von Nordrhein-Westfalen beruhen auf der von Dienststelle und Personalrat gebildeten Partnerschaft, und die Beteiligung des Personalrats an einer Entscheidung geht von der Entscheidungsbefugnis derjenigen Dienststelle aus, bei der er besteht. Dies wird durch die mit der bundesrechtlichen Regelung übereinstimmende Vorschrift des § 72 Abs. 1 LPVG besonders deutlich, wonach in Angelegenheiten, in denen die Dienststelle nicht zur Entscheidung befugt ist, anstelle des Personalrats die bei der zuständigen Dienststelle gebildete Stufenvertretung zu beteiligen ist. Würde man die Maßnahmen der Landesregierung einer personalvertretungsrechtlichen Beteiligung zugänglich machen, dann würde in jedem Falle, gleichgültig, welche Personalvertretung man beteiligt, der Beteiligungsbereich dieser Personalvertretung über die Entscheidungskompetenz der Dienststelle hinausgehen, bei der sie besteht.

Geht aber das Mitbestimmungsrecht der Personalvertretung grundsätzlich nicht weiter als die Entscheidungsbefugnis der Dienststelle, bei der sie besteht, dann läßt sich die Beteiligung einer bei dem Ressortminister bestehenden Personalvertretung an den von der Landesregierung selbst getroffenen Maßnahmen, soweit sie inhaltlich dem Mitbestimmungsrecht der Personalvertretung unterliegen, in die Systematik des Gesetzes nur innerhalb derjenigen Grenzen einordnen, die auch dem Wirkungsbereich des zuständigen Ressortministers gezogen sind. Da dem Ressortminister lediglich ein Vorschlagsrecht zusteht, muß sich die Beteiligung der zuständigen Personalvertretung auf eine Stellungnahme zu den von dem Ressortminister erarbeiteten Vorschlag beschränken. Eine solche Handhabung der Beteiligung rechtfertigt sich aus § 54 Abs. 1 LPVG, wonach Dienststelle und Personalrat zur Erfüllung der dienstlichen Aufgaben und zum Wohle der Bediensteten im Rahmen der Gesetze und Tarifverträge vertrauensvoll zusammenarbeiten. Dabei werden die Interessen der Bediensteten im Ergebnis nicht weniger wirksam vertreten werden können, als es bei der Zubilligung eines Mitbestimmungsrechts an der Entscheidung der Landesregierung der Fall wäre, da sich die Landesregierung jederzeit über eine verweigerte Zustimmung hinwegsetzen kann.

Die Praktizierung eines nur scheinbaren Mitbestimmungsrechts setzt aber das Mitbestimmungsrecht der Gefahr der Entwertung aus.

Zu der Frage, ob bei Beteiligung in Personalangelegenheiten, die sich auf Bedienstete des Innenministeriums beziehen, der Hauptpersonalrat, oder der Personalrat des Innenministeriums zu beteiligen ist, kann auf den Beschluß des Senats vom 14. April 1961 - BVerwG VII P 8.60 - (BVerwGE 12, 196), der sich mit diesem Problem - wenn auch auf der Ebene der Mittelbehörde - grundsätzlich auseinandersetzt, verwiesen werden. Die in Betracht kommende gesetzliche Bestimmung wurde aus der bundesgesetzlichen Regelung wörtlich in das nordrhein-westfälische Landesgesetz übernommen (§ 72 Abs. 1 LPVG) und lautet:

In Angelegenheiten, in denen die Dienststelle nicht zur Entscheidung befugt ist, ist anstelle des Personalrats die bei der zuständigen Dienststelle gebildete Stufenvertretung zu beteiligen.

In seinem vorgenannten Beschluß vom 14. April 1961 hat der Senat die Streitfrage dahin entschieden, daß dem Sinn und Wortlaut der gesetzlichen Regelung entsprechend die Stufenvertretung nur in solchen Angelegenheiten zuständig ist, in denen die Dienststelle zur Entscheidung nicht befugt ist, daß also in Personalangelegenheiten eines Bediensteten der Mittelbehörde, in denen die Dienststelle selbst entscheidet, für eine Beteiligung der Stufenvertretung kein Raum ist. Da es sich hier wiederum um die gleiche gesetzliche Vorschrift innerhalb des gleichen Rechtsgebietes handelt, beruht der angefochtene Beschluß, wie dies auch der Auffassung des Oberbundesanwalts entspricht, insoweit ebenfalls auf der Abweichung von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. auch BAG Beschlüsse vom 23. und 3. Juni 1954 in AP Nrn. 3 und 4 zu § 72 ArbGG).

Das Oberverwaltungsgericht glaubt, an seinem bereits damals vom Senat abgelehnten Standpunkt festhalten zu sollen. Die im allgemeinen nicht neuen Argumente geben aber dem Senat keine Veranlassung, von seiner früheren Auffassung abzugehen.

Das Oberverwaltungsgericht wirft dem Senat im wesentlichen vor, daß er sich zu sehr an den Wortlaut der gesetzlichen Regelung gehalten habe, daß diese Betrachtung aber zu vordergründig sei und der doppelten Funktion, die eine Mittelbehörde oder Zentralbehörde zu erfüllen habe, nicht genügend Rechnung trage.

Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts lassen sich, wie auch der Rechtsbeschwerdeführer zutreffend bemerkt, aus den §§ 55, 56 Abs. 3 und 57 LPVG, die mit den §§ 55, 57 Abs. 3 und 58 des Bundespersonalvertretungsgesetzes übereinstimmen, keine der Auffassung des Senats widersprechenden Schlußfolgerungen ziehen. Während § 55 LPVG fordert, daß Dienststelle und Personalrat bei der Erfüllung ihrer Aufgaben für eine gerechte Behandlung aller Bediensteten zu sorgen haben, regeln die §§ 56 und 57 LPVG nur, welche Aufgaben dem für den maßgeblichen Bereich zuständigen Personalrat zufallen. Keine dieser Vorschriften bezieht sich auch nur mittelbar auf die Abgrenzung der Zuständigkeit zwischen Personalrat und Stufenvertretung.

Das Oberverwaltungsgericht räumt zwar ein, daß die vom Senat vertretene Auffassung dem Wortlaut des Gesetzes entspricht, und erkennt an, daß der Wortlaut eines Gesetzes und der in ihm objektivierte Wille des Gesetzgebers die maßgebende Auslegungsgrundlage darstellt. Doch glaubt das Oberverwaltungsgericht, sich zur Rechtfertigung seines Standpunktes auf Stellungnahmen stützen zu können, die während des Gesetzgebungsverfahrens von dem Deutschen Beamtenbund abgegeben wurden, und Sitzungsprotokolle zitieren zu sollen, die Beratungen des Ausschusses für innere Verwaltung über die aus der bundesgesetzlichen Regelung in die landesgesetzliche Regelung übernommenen Bestimmungen zum Gegenstand haben. Auch beruft sich das Oberverwaltungsgericht auf eine von dem Staatssekretär des Landesinnenministeriums vertretene Rechtsauffassung über die Bedeutung der bundesrechtlichen Vorschrift. Derartige Stellungnahmen sind schon deshalb nicht geeignet, brauchbares Material für die Auslegung der aus demBundespersonalvertretungsgesetz übernommenen Vorschrift des § 72 Abs. 1 LPVG zu liefern, weil ihre Autoren an der Schaffung der bundesrechtlichen Vorschrift nicht beteiligt gewesen sind. Wenn der Landesgesetzgeber eine bundesrechtliche Vorschrift zur Regelung des gleichen Tatbestandes wörtlich übernimmt, kann ihre Bedeutung nicht dadurch eine Wandlung erfahren, daß sie von Organen des Landesgesetzgebers unrichtig ausgelegt wurde.

Eine Kostenentscheidung entfällt, da gemäß § 76 Abs. 2 PersVG in Verbindung mit § 80 Abs. 1, § 12 Abs. 4 und § 2 Abs. 1 Nr. 4 ArbGG Gebühren und Auslagen nicht erhoben werden und in dem als objektives Verfahren gestalteten Beschlußverfahren auch für den Ersatz außergerichtlicher Kosten kein Raum ist.