I.

Der antragstellende Personalrat wurde bei dem gemäß § 7 Abs. 3 PersVG als selbständige Dienststelle geltenden Zollgrenzkonmissariat Helmstedt gebildet, das eine Nebenstelle des Hauptzollamtes Braunschweig-Ost ist.

Anläßlich der Kündigung einer bei dem Zollgrenzkommissariat im Arbeitsverhältnis stehenden Bediensteten durch den Leiter des Hauptzollamt es wurde der Personalrat des Hauptzollamtes und nicht der Personalrat des Zollgrenzkommissariats beteiligt. Ein Gesamtpersonalrat besteht nicht. Da der Antragsteller der Auffassung ist, daß seine Zuständigkeit gegeben gewesen sei, hat er beim Verwaltungsgericht Braunschweig einen entsprechenden Antrag gestellt.

Das Verwaltungsgericht Braunschweig - Fachkammer für Personalvertretungssachen - hat mit Beschluß vom 29. März 1960 den Antrag zurückgewiesen, weil der Personalrat des Zollgrenzkommissariats Helmstedt nicht an einer Maßnahme beteiligt werden könne, für die eine andere Dienststelle, nämlich das Hauptzollamt Braunschweig-Ost zuständig sei. Die Bediensteten des Zollgrenzkommissariats hätten es in der Hand gehabt, sich durch Bildung eines Gesamtpersonalrats entsprechenden Einfluß auf Maßnahmen dieser Art zu verschaffen. Hiervon hätten sie aber bewußt Abstand genommen.

Auf die Beschwerde des Antragstellers hat das Oberverwaltungsgericht für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein in Lüneburg - Fachsenat für Personalvertretungssachen - mit Beschluß vom 8. Juli 1960 die angefochtene Entscheidung aufgehoben und festgestellt, daß der Antragsteller bei der Kündigung mitzuwirken habe.

Das Oberverwaltungsgericht hat seine Entscheidung im wesentlichen wie folgt begründet:

Die Beschwerde sei zulässig. Auch die verwaltungsgerichtliche Zuständigkeit und die Legitimation des Antragstellers seien gemäß § 76 Abs. 1 Buchst. c PersVG gegeben.

Gegen die Zulässigkeit des Antrags selbst beständen ebenfalls keine Bedenken, da mit ihm über die streitige Mirwirkungsberechtigung des Antragstellers in einem konkreten Kündigungsfall entschieden werden solle. Das Rechtsschutzbedürfnis sei zu bejahen, weil die Möglichkeit des wiederholten Auftretens dieser Streitfrage bestehe. Auch daß der Antrag auf eine Feststellung gerichtet sei, könne nicht beanstandet werden.

Zutreffend sei das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, daß das Zollgrenzkommissariat gemäß § 7 Abs. 3 PersVG als selbständige Dienststelle gelte und daß die Verselbständigung gemäß § 7 Abs. 3 PersVG auf Zuständigkeit, Aufgabenbereich und Befugnis des Leiters dieser Dienststelle keinen Einfluß habe. Zu Unrecht folgere jedoch das Verwaltungsgericht aus § 74 PersVG, daß an der hier in Rede stehenden Kündigung der Personalrat des Hauptzollamt es zu beteiligen gewesen sei. Die Bedienstete, deren Dienstverhältnis den Gegenstand der Kündigung bilde, sei nicht beim Hauptzollamt, sondern dem Zollgrenzkommissariat beschäftigt, während das Kündigungsrecht zu den Befugnissen des Leiters des Hauptzollamtes gehöre. Damit gehe aber das Mitwirkungsrecht auf den Personalrat des Zollgrenzkommissariats über, da mit der Verselbständigung des Zollgrenzkommissariats die Zuständigkeit des bei dem Hauptzollamt bestehenden Personalrats für die Angelegenheiten der verselbständigten Dienststelle entfalle. § 74 Abs. 3 PersVG gebe auf die Frage der Zuständigkeit keine Antwort, da er das Bestehen eines Gesamtpersonalrats voraussetze, die Personalräte aber bewußt von der Bildung eines Gesamtpersonalrats abgesehen hätten. Für diesen Fall enthalte das Personalvertretungsgesetz keine Zuständigkeitsregelung. Deshalb werde von Dietz die Auffassung vertreten, daß, wenn bei der Verselbständigung von Nebenstellen oder Teilen einer Dienststelle gemäß § 7 Abs. 3 PersVG von der Möglichkeit der Errichtung eines Gesamtpersonalrats kein Gebrauch gemacht werde, die bei den verselbständigten Dienststellen gebildeten Personalräte in Fällen dieser Art von der Ausübung der Beteiligung ausgeschaltet seien. Dieser Auffassung könne nicht gefolgt werden, weil das Gesetz die Bildung eines Gesamtpersonalrats - im Gegensatz zur Stufenvertretung - nicht zwingend vorschreibe und der Gesamtpersonalrat nur die Möglichkeit bieten solle, daß der Dienststellenleiter einer gemäß § 7 Abs. 3 PersVG aufgespaltenen Dienststelle in Angelegenheiten, die die gesamte Dienststelle berühren, nicht mit den einzelnen Personalräten, sondern mit dem Gesamtpersonalrat zu verhandeln habe. Nur für diesen Fall lasse § 74 Abs. 3 PersVG die entsprechende Anwendung der für die Stufenvertretung geltenden Zuständigkeitsregelung des § 74 Abs. 1 zu. Da kein Anhaltspunkt dafür bestehe, daß der Gesetzgeber bei unterbliebener Bildung eines Gesamtpersonalrats das Beteiligungsrecht habe illusorisch machen wollen, müsse die Zuständigkeit desjenigen Personalrats gegeben sein, in dessen Dienststellenbereich die Entscheidung liege.

Von der wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtsfragen zugelassenen Rechtsbeschwerde hat der beteiligte Dienststellenleiter des Hauptzollamtes Braunschweig Gebrauch gemacht und beantragt, den angefochtenen Beschluß aufzuheben und den Antrag abweisenden Beschluß vom 29. März 1960 des Landesverwaltungsgerichts Braunschweig - Fachkammer für Personalvertretungssachen - wiederherzustellen.

Zur Begründung trägt der Rechtsbeschwerdeführer vor:

Gerügt werde die unrichtige Anwendung des § 74 PersVG, insbesondere des darin verankerten Grundgedankens sowie Verkennung sowohl des Begriffs der Dienststelle im Sinne von § 8 PersVG als auch des grundsätzlich wechselseitigen Zuordnungsverhältnisses von Dienststellen und Personalvertretungen nach der Gesamtkonzeption des Personalvertretungsgesetzes.

In Übereinstimmung mit dem Beschwerdegericht sei davon auszugehen, daß das Zollgrenzkommissariat personalvertretungsrechtlich als selbständige Dienststelle gelte, daß das Kündigungsrecht gegenüber den dort beschäftigten nichtbeamteten Bediensteten nicht zu den Befugnissen ihres Leiters, sondern des Leiters des Hauptzollamtes gehöre und daß daraus nicht die Zuständigkeit des bei dem Hauptzollamt bestehenden Personalrats zu folgern sei.

Zu Unrecht nehme jedoch das Beschwerdegericht an, daß bei Nichtbestellung eines Gesamtpersonalrats der Personalrat einer verselbständigten Dienststelle dem Leiter der Stammdienststelle im Bereich seiner Entscheidungsvorbehalte als Partner gegenübertreten könne. Das bedeute die Möglichkeit einer doppelten Partnerschaft für den Personalrat des verselbständigten Teils der Dienststelle, und zwar der verselbständigten Teildienststelle selbst, soweit ihre eigene Entscheidungsbefugnis reiche, und der Stammdienststelle, soweit die Entscheidungsbefugnis bei ihr liege. Diese Gedankenführung widerspreche der Konzeption des Personalvertretungsgesetzes, die keine mehrfache Partnerschaft des Personalrats kenne. Der alleinige Partner des Personalrats einer verselbständigten Dienststelle sei nur diese, nicht aber die Stammdienststelle. Auch soweit der Leiter der Stammdienststelle allein zu Entscheidungen in Angelegenheiten der verselbständigten Dienststelle befugt sei, werde er personalvertretungsrechtlich nicht zum Leiter der verselbständigten Dienststelle. Die Wahrnehmung solcher Belange der Bediensteten falle unter die Kompetenz des Gesamtpersonalrats. Da aber der Personalrat keine Auffangkompetenz besitze, falle beim Fehlen eines Gesamtpersonalrats die Beteiligung ins Leere. Verzichte der Personalrat einer verselbständigten Dienststelle auf die Errichtung eines Gesamtpersonalrats, dann gebe er damit die Möglichkeit auch einer mittelbaren Einflußnahme preis.

Der Antragsteller ist den Rechtsausführungen des Rechtsbeschwerdeführers entgegengetreten und beantragt,

Der Oberbundesanwalt hat sich zunächst schriftsätzlich dem von dem Rechtsbeschwerdeführer vertretenen Standpunkt angeschlossen, in der mündlichen Verhandlung jedoch im wesentlichen die Auffassung des angefochtenen Beschlusses gebilligt.

II.

Daß die Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte gegeben, der Antrag zulässig und ein Rechtsschutzbedürfnis vorhanden ist, hat das Oberverwaltungsgericht mit zutreffender Begründung bejaht. Ohne Rechtsirrtum geht auch das Oberverwaltungsgericht davon aus, daß das Zollgrenzkommissariat Helmstedt gemäß § 7 Abs. 3 des Personalvertretungsgesetzes vom 5. August 1955 (BGBl. I S. 477) - PersVG - als selbständige Dienststelle gilt, da nach Durchführung der in § 7 Abs. 3 PersVG vorgesehenen Vorabstimmung ein eigener Personalrat gewählt und die Wahl nicht angefochten worden ist.

Materiellrechtlich ist zwar nur darüber zu entscheiden, ob der antragstellende Personalrat des Zollgrenzkommissariats bei der von dem Leiter des Haupt Zollamt es ausgesprochenen Kündigung einer bei dem Zollgrenzkommissariat tätigen Bediensteten zu beteiligen ist. Diese Entscheidung zwingt aber zur Beantwortung der grundsätzlichen Frage, ob und wie ein der Personalvertretung eingeräumtes Beteiligungsrecht zu verwirklichen ist, wenn es sich um die Angelegenheit einer gemäß § 7 Abs. 3 PersVG verselbständigten Dienststelle handelt, über die nur die Hauptdienststelle zu entscheiden befugt ist, und ein Gesamtpersonalrat nicht errichtet wurde.

Zwischen Gesamtpersonalrat und Stufenvertretung besteht eine gewisse Parallelität. Gegenüber der Stufenvertretung maß aber der Gesetzgeber dem Gesamtpersonalrat nur eine geringere Bedeutung zu. Dies kommt bereits im Bericht des Unterausschusses Personalvertretung vom 10. Februar 1955 (Deutscher Bundestag, 2. Wahlperiode, Drucks. 1189) zum Ausdruck und fand im Gesetz darin seinen Niederschlag, daß die Errichtung von Gesamtpersonalräten nicht zwingend vorgeschrieben, sondern gemäß § 53 PersVG der Beschlußfassung der einzelnen Personalräte überlassen wurde. Dies mag darauf beruhen, daß die Bildung eines Gesamtpersonalrats nur in Frage kommt, wenn gemäß § 7 Abs. 3 PersVG Nebenstellen oder Teile einer Dienststelle nur wegen ihrer weiten räumlichen Entfernung zur Hauptdienststelle durch Mehrheitsbeschluß der Wahlberechtigten als selbständige Dienststellen gelten, obwohl sie verwaltungsorganisatorisch die in § 7 Abs. 1 und 2 PersVG statuierten Voraussetzungen einer Dienststelle im Sinne des Personalvertretungsgesetzes nicht erfüllen. Weil diese verselbständigten Dienststellen weder Behörden oder Verwaltungsstellen im Sinne von § 7 Abs. 1 PersVG noch nach Aufgabenbereich und Organisation selbständige Stellen im Sinne von § 7 Abs. 2 Satz 1 PersVG sind, werden ihnen regelmäßig keine bedeutsamen Befugnisse zustehen. Daß die Verselbständigung einer Teil- oder Nebendienststelle keinen Einfluß auf die Befugnisse ihres Dienststellenleiters hat, entspricht auch der vom Oberverwaltungsgericht vertretenen Auffassung. Auch verwaltungsorganisatorisch ändert sich durch die Verselbständigung nichts daran, daß sie Neben- und Teildienststellen der Hauptdienststelle bleiben und daß sie nur gemäß § 7 Abs. 3 PersVG auf dem Gebiete der Personalvertretung als Dienststellen gelten, bei denen Personalräte zu bilden sind. Da aber der Personalrat an Angelegenheiten seiner Dienststelle nur insoweit beteiligt werden kann, als diese Dienststelle zur Entscheidung befugt ist, würde die Verselbständigung von Nebenstellen und Dienststellenteilen im Ergebnis zu einer teilweisen Ausschaltung der Beteiligung führen, wenn nicht das Gesetz die Errichtung eines Gesamtpersonalrats ermöglicht hätte, für dessen Zuständigkeit gemäß § 74 Abs. 3 PersVG die für die Stufenvertretung geltende Regelung des § 74 Abs. 1 PersVG entsprechend anwendbar ist. Auf Grund dieser Regelung ist der Gesamtpersonalrat in allen denjenigen Angelegenheiten zu beteiligen, in denen die verselbständigte Dienststelle nicht zur Entscheidung befugt ist, die Entscheidungsbefugnis vielmehr bei dem Leiter der Hauptdienststelle liegt.

Da aber die Errichtung eines Gesamtpersonalrats nur fakultativ und der Beschlußfassung der einzelnen Personalräte überlassen ist, entsteht das hier praktisch gewordene Problem, ob in Angelegenheiten dieser Art das der Personalvertretung eingeräumte Beteiligungsrecht verwirklicht werden kann, wenn von der Möglichkeit der Errichtung eines Gesamtpersonalrats kein Gebrauch gemacht wurde. Hätten die wahlberechtigten Bediensteten der verselbständigten Dienststelle von einer Verselbständigung gemäß § 7 Abs. 3 PersVG abgesehen, dann hätten sie zusammen mit den Bediensteten der Hauptdienststelle als Angehörige einer Dienststelle einen Personalrat gewählt. Nachdem sie aber durch Mehrheitsbeschluß die Verselbständigung beschlossen haben, ohne daß auf Grund eines Beschlusses der einzelnen Personalräte ein Gesamtpersonalrat errichtet wurde, ist im Bereich der Beteiligung in allen denjenigen Angelegenheiten eine Lücke entstanden, in denen nicht der Leiter der verselbständigten Dienststelle, sondern der Leiter der Hauptdienststelle zur Entscheidung befugt ist (vgl. Dietz, Anm. 21 vor § 51 und Anm. 3 zu § 53 PersVG). Der Rechtsbeschwerdeführer sieht keine Veranlassung, diese auf Grund der Willensentscheidung der zuständigen Personalräte bestehende Beteiligungslücke zu schließen, weil es nicht nur an einer gesetzlichen Handhabe hierfür fehle, sondern auch Jeder Überbrückungsversuch mit dem in dem Personalvertretungsgesetz verankerten Grundsatz der ausschließlichen Partnerschaft zwischen Personalrat und Dienststellenleiter unvereinbar wäre.

Das Oberverwaltungsgericht glaubt dagegen die Beteiligungslücke dadurch schließen zu müssen, daß es den bei der verselbständigten Dienststelle gebildeten Personalrat für zuständig erklärt. Das Oberverwaltungsgericht ist sich allerdings darüber im klaren, daß dies der in § 74 Abs. 1 PersVG enthaltenen und gemäß § 74 Abs. 3 PersVG für Gesamtpersonalräte entsprechend anwendbar erklärten Zuständigkeitsregelung für Stufenvertretungen nicht entspricht und daß, wenn eine Stufenvertretung aus irgendwelchen Gründen nicht besteht, die ihrer Zuständigkeit zugewiesene Beteiligung entfällt. Aber nur - so argumentiert das Oberverwaltungsgericht - wenn die zwingende Vorschrift der Bildung von Stufenvertretungen nicht befolgt werde, hätten die Bediensteten die Folgen selbst zu tragen. Sähen dagegen die Personalräte bewußt davon ab, den nicht zwingend vorgeschriebenen Gesamtpersonalrat zu errichten, dann lasse sich weder im Wortlaut noch in der Entstehungsgeschichte des Gesetzes ein Anhaltspunkt dafür finden, daß der Gesetzgeber die der Personalvertretung eingeräumte Beteiligung habe illusorisch machen wollen. Der Gesamtpersonalrat sei dazu bestimmt, der Vereinfachung zu dienen und die Möglichkeit zu bieten, daß der Dienststellenleiter einer aufgesplitterten Dienststelle in Angelegenheiten, die die gesamte Dienststelle berühren, nicht mit den einzelnen "Teil-Personalräten", sondern nur mit dem Gesamtpersonalrat zu verhandeln habe. Diese Argumentation ist schon insoweit bedenklich, als sie von der Auffassung ausgeht, daß bei Maßnahmen des Dienststellenleiters der Hauptdienststelle, die sowohl die Hauptdienststelle als auch die verselbständigten Dienststellen betreffen, beim Fehlen eines Gesamtpersonalrats die einzelnen "Teil-Personalräte" zu beteiligen seien. Abgesehen davon, daß es keine "Teil-Personalräte" gibt, wäre dies mit dem Prinzip der ausschließlichen Partnerschaft von Dienststellenleiter und Personalrat nicht vereinbar. Im übrigen ist die Argumentation nicht überzeugend. Es ist nicht einzusehen, weshalb der Verzicht der Personalräte auf einen Gesamtpersonalrat nur deshalb einen stärkeren Schutz des Beteiligungsrechts auslösen soll als die aus irgendwelchen Gründen unterbliebene Bildung einer Stufenvertretung, weil der Gesamtpersonalrat eine fakultative, die Stufenvertretung dagegen eine obligatorische Institution ist. Auch übersieht das Oberverwaltungsgericht, daß die zur Bildung einer Stufenvertretung führende Verwaltungsorganisation nicht durch Mehrheitsbeschluß der Bediensteten geschaffen wurde, während es bei den verselbständigten Dienststellen der freien Entscheidung der wahlberechtigten Bediensteten überlassen bleibt, sich bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen von der bis dahin einheitlichen Dienststelle abzuspalten. Es erscheint durchaus vertretbar, den Bediensteten die damit möglicherweise für sie verbundene Beeinträchtigung ihrer Beteiligungsinteressen zuzumuten, falls die von den Bediensteten gewählten Personalräte bewußt von der Errichtung eines diese Beeinträchtigung ausschließenden Gesamtpersonalrats Abstand nehmen. Die zuständigen Personalräte sind jederzeit in der Lage, durch Errichtung eines Gesamtpersonalrats die Beteiligung der Personalvertretung auch in denjenigen Angelegenheiten der verselbständigten Dienststellen sicherzustellen, zu deren Entscheidung der Leiter der Hauptdienststelle befugt ist. Deshalb ist es nicht gerechtfertigt, im Wege einer ergänzenden Auslegung eine über die gesetzliche Regelung hinausgehende Beteiligungszuständigkeit zu schaffen, da die Beteiligungslücke, um deren Schließung sich das Oberverwaltungsgericht bemüht, nicht auf dem Gesetz, sondern darauf beruht, daß die einzelnen Personalräte von der im Gesetz vorgesehenen Möglichkeit der Errichtung eines Gesamtpersonalrats bewußt Abstand genommen haben.

Es war daher zu beschließen wie geschehen.

Eine Kostenentscheidung entfällt, da gemäß § 76 Abs. 2 PersVG in Verbindung mit § 80 Abs. 1, § 12 Abs. 4 und § 2 Abs. 1 Nr. 4 des Arbeitsgerichtsgesetzes vom 3. September 1953 (BGBl. I S. 1267) Gebühren und Auslagen nicht erhoben werden und in dem als objektives Verfahren gestalteten Beschlußverfahren auch für den Ersatz außergerichtlicher Kosten kein Raum ist.