I.

Da die beteiligte Oberfinanzdirektion Frankfurt/Main im Rahmen ihrer Zuständigkeit einen Unterstützungsantrag des beim Amt für Verteidungslasten in Wiesbaden bediensteten Beteiligten zu 2) abzulehnen beabsichtigte, unterrichtete sie den Personalrat dieses Amtes über den Antrag und bat den Personalrat, gemäß § 60 Abs. 2 des Hessischen Personalvertretungsgesetzes - HPVG - um seine Entschließung, ob er der geplanten Entscheidung zustimme. Der Personalrat verweigerte seine Zustimmung und beantragte, dem antragstellenden Bediensteten die erbetene Unterstützung zu gewähren. Auch ein weiteres Schreiben der Oberfinanzdirektion, mit der diese den Personalrat unter Darlegung der Rechtslage ersuchte, seine Zustimmung zu erteilen, würde vom Personalrat ablehnend beantwortet und der Oberfinanzdirektion anheimgestellt, "gegebenenfalls nach § 60 Abs. 4 HPVG zu verfahren". In ihrem Antwortschreiben erklärte die Oberfinanzdirektion, der Personalrat könne seinerseits gemäß § 60 Abs. 4 HPVG die Angelegenheit dem Hessischen Minister der Finanzen vorlegen, nachdem eine Einigung nicht zustande gekommen sei. Der Personalrat beantwortete dieses Schreiben nicht mehr und legte die Angelegenheit auch nicht dem Hessischen Minister der Finanzen vor. Daraufhin lehnte die Oberfinanzdirektion den Unterstützungsantrag des Beteiligten zu 2) mit entsprechender Begründung ab.

Während der Beteiligte zu 2) gegen diese Entscheidung Widerspruch erhob, über den noch nicht entschieden ist, hat der Personalrat beim Verwaltungsgericht Wiesbaden beantragt,

Das Verwaltungsgericht Wiesbaden hat durch Beschluß vom 18. August 1961 dem Antrag zu 1) stattgegeben und den Antrag zu 2) als unbegründet zurückgewiesen.

Auf die gegen diese Entscheidung vom Antragsteller und von der Oberfinanzdirektion eingelegten Beschwerden hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof mit Beschluß vom 16. Oktober 1961 wie folgt entschieden:

Auf die Beschwerde des Antragstellers wird der Beschluß der Fachkammer für Personalvertretungssachen beim Verwaltungsgericht Wiesbaden vom 18. August 1961 zu Ziff. 2) aufgehoben und festgestellt, daß die Oberfinanzdirektion verpflichtet war, den Unterstützungsantrag des Beteiligten zu 2) dem Hessischen Minister der Finanzen gemäß § 60 Abs. 4 HPVG vorzulegen.

Die Beschwerde des Beteiligten zu 1) gegen den genannten Beschluß wird zurückgewiesen.

Zur Begründung hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof ausgeführt:

Mit Recht habe das Verwaltungsgericht die Ablehnung des Unterstützungsantrags als eine mitbestimmungspflichtige Maßnahme im Sinne von § 61 Abs. 1 Ziff. 1 HPVG angesehen.

Auf Grund dieser Vorschrift bestimme der Personalrat mit über "Gewährung von Unterstützungen und entsprechenden sozialen Zuwendungen", die regelmäßig auf Antrag eines Bediensteten erfolge. Die Behörde sei verpflichtet, über einen solchen Antrag zu entscheiden. Die Entscheidung stelle sich als eine Maßnahme gemäß § 61 Abs. 1 Ziff. 1 HPVG dar, gleichgültig, ob der Antrag positiv oder negativ beschieden werde. Aus dem Gesetz ergebe sich nichts für die Auffassung der Oberfinanzdirektion, der Personalrat brauche dann nicht beteiligt zu werden, wenn es an den gesetzlichen Voraussetzungen für die Gewährung einer Unterstützung fehle. Da die Entscheidung über den Unterstützungsantrag der Mitbestimmung unterlegen habe, sei die Oberfinanzdirektion verpflichtet gewesen, das Mitbestimmungsverfahren einzuleiten, nachdem der Personalrat seine Zustimmung zu der von der Oberfinanzdirektion beabsichtigten Maßnahme verweigert habe. Vor Abschluß des Mitbestimmungsverfahrens mit einer für die Oberfinanzdirektion günstigen Entscheidung habe die Oberfinanzdirektion den Unterstützungsantrag nicht ablehnen dürfen. Wenn der Dienststellenleiter nach Verweigerung der Zustimmung des Personalrats zu einer von ihm beabsichtigten Maßnahme das Mitbestimmungsverfahren nicht fristgemäß einleite, so liege darin ein Verzicht auf die Durchführung dieser Maßnahme.

Von der wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache zugelassenen Rechtsbeschwerde hat die Oberfinanzdirektion Gebrauch gemacht und beantragt:

Die Anträge des Antragstellers werden zurückgewiesen.

Zur Begründung trägt der Rechtsbeschwerdeführer vor:

Der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs, daß jede Entscheidung über einen Unterstützungsantrag eine der Mitbestimmung unterliegende Maßnahme sei, gleichgültig, ob sie in einem Gewähren oder Versagen bestehe, könne nicht gefolgt werden. Auch wenn der Katalog des § 61 HPVG im Gegensatz zu § 64 HPVG keine Ausschließlichkeit beanspruche, so zeige er doch, daß diese Vorschrift nur positiv effektiv zur Durchführung gelangende Maßnahmen im Auge habe. Schon § 61 Abs. 1 Ziff. 1 HPVG sei richtig "bei Gewährung von Unterstützungen" zu lesen, wobei auf die Parallele in der bundesrechtlichen Regelung und die Formulierung bei § 66 HPVG verwiesen werde. Spreche bereits die Wortauslegung dafür, daß eine Mitbestimmung des Personalrats nur gegeben sei, wenn tatsächlich eine Unterstützung geleistet werde, so erfahre dies im konkreten Fall eine weitere Bestätigung in dem Sinngehalt der Mitwirkung oder Mitbestimmung der Personalvertretung überhaupt. Danach sei für eine Mitbestimmung nur Raum, soweit dem Dienststellenleiter ein Entscheidungsspielraum zur Verfügung stehe. Ein solcher Spielraum bestehe mindestens dann nicht, wenn es bereits - wie im vorliegenden Fall - an den gesetzlichen Voraussetzungen für eine Unterstützungsmöglichkeit fehle. Der Zweck des § 61 Abs. 1 Ziff. 1 HPVG, eine gleichmäßige Verteilung der Mittel zu sichern, werde gegenstandslos, wenn die Verteilung unterbleiben müsse.

Die Unvereinbarkeit der vom Verwaltungsgerichtshof vertretenen Auffassung mit dem Hessischen Personalvertretungsgesetz zeige sich an der alsdann nicht zu vermeidenden Kollision mit § 60 Abs. 4 HPVG. Der Verwaltungsgerichtshof versuche zwar, die Kollision, die in der Umdeutung einer Kann- in eine Mußvorschrift bestehe, damit zu umgehen, daß er die Vorlagepflicht beim Nichtzustandekommen einer Einigung nicht aus § 60 Abs. 4 HPVG, sondern aus der generellen Bescheidungspflicht der Behörde herleite. Mit dieser Bescheidungspflicht begründe der Verwaltungsgerichtshof aber gerade, weshalb auch eine negative Entscheidung eine Maßnahme im Sinne von § 61 Abs. 1 HPVG sei. Damit werde in das Mitbestimmungsrecht des Personalrats ein Fremdkörper hineingetragen. Die Konzeption des Gesetzes passe nur noch dann, wenn die von einem Bediensteten begehrte Maßnahme ihm gegenüber ein begünstigender Verwaltungsakt sei. Die "Mitentscheidung" des Personalrats werde dagegen nicht erforderlich, wo eine Entscheidungspflicht nicht bestehe, der Antrag nur als Anregung zu deuten sei und die Dienststelle entscheide, dieser Anregung nicht zu entsprechen. Eine solche Überlegung sei für das Personalvertretungsrecht absolut sachfremd und zwinge, eine Tätigkeit der Verwaltung deshalb als Maßnahme im Sinne von § 61 Abs. 1 HPVG zu begreifen, weil eine aus rechtsstaatlichen Erwägungen heraus begründete Pflicht bestehe, dem Bediensteten mitzuteilen, warum die Verwaltung keine positiv gestaltete Maßnahme treffen wolle. Daraus ergebe sich die Konsequenz, daß die Dienststelle ohne Zustimmung des Personalrats keine ablehnende Entscheidung treffen könne, wodurch ihr die kraft Gesetzes zustehende Entscheidungsbefugnis genommen und auf den Minister delegiert werde. Bei einer positiven Entscheidung könne sie dagegen selbst eine die gleichmäßige Verwendung der Unterstützungsmittel gefährdende Maßnahme treffen, wenn der Personalrat die fristgemäße Anrufung des Ministers versäume. Zu einer solchen Anrufung sei die Dienststelle nur berechtigt, aber nicht verpflichtet.

Der Antragsteller beantragt,

II.

Zwar enthält das Hessische Personalvertretungsgesetz keinen besonderen Hinweis, daß zu den Verwaltungsgerichten, die gemäß § 92 des Hessischen Personalvertretungsgesetzes vom 23. Dezember 1959 (GVBl. S. 83) - HPVG - zur Entscheidung berufen sind, im dritten Rechtszuge das Bundesverwaltungsgericht gehört. Doch werden in § 92 Abs. 2 HPVG die Vorschriften des Arbeitsgerichtsgesetzesüber das Beschlußverfahren ohne Einschränkung für entsprechend anwendbar erklärt, woraus zu folgern ist, daß damit auch die Rechtsbeschwerde zum Bundesverwaltungsgericht in die Verfahrensregelung aufgenommen wurde (vgl. Schirrmacher in "Die Personalvertretung" 1960 S. 31). Der Hessische Verwaltungsgerichtshof geht bei der Zulassung der Rechtsbeschwerde ebenfalls - offenbar als selbstverständlich - von dieser Auffassung aus.

Den materiellrechtlichen Gegenstand des Verfahrens bildet lediglich die Frage, ob dem Personalrat bei Ablehnung des Unterstützungsantrags eines Bediensteten durch die zuständige Behörde gemäß § 61 HPVG ein Mitbestimmungsrecht zusteht und wie der Dienststellenleiter verfahren muß, wenn der Personalrat seine Zustimmung verweigert.

Daß der Streit über das Mitbestimmungsrecht zwischen der Oberfinanzdirektion in Frankfurt/Main und dem bei dem Amt für Verteidigungslasten in Wiesbaden gebildeten Personalrat ausgetragen wird, beruht darauf, daß das Hessische Personalvertretungsgesetz - im Gegensatz zur bundesrechtlichen Regelung, die nur die Partnerschaft von Personalrat und Dienststelle kennt - in Angelegenheiten, in denen die Dienststelle nicht zur Entscheidung berufen ist, die Beteiligung des Personalrats derjenigen Dienststelle vorsieht, der der von der Entscheidung betroffene Bedienstete angehört (§ 68 Abs. 1 HPVG).

Abweichend von der bundesrechtlichen Regelung unterscheidet das Hessische Personalvertretungsgesetz bei der Beteiligung des Personalrats auch nicht zwischen Mitbestimmung und Mitwirkung. Das Hessische Personalvertretungsgesetz kennt vielmehr lediglich die Mitbestimmung, die es jedoch in einer der bundesrechtlichen Mitwirkung ähnlichen Weise geregelt hat. Jedoch geht auch § 60 Abs. 2 HPVG davon aus, daß eine der Mitbestimmung unterliegende Maßnahme der Zustimmung des Personalrats bedarf. Während aber das Bundespersonalvertretungsgesetz im Falle der Mitbestimmung bei Nichteinigung die Entscheidung einer Einigungsstelle vorsieht, kann gemäß § 60 Abs. 4 HPVG die verweigerte Zustimmung durch den Minister ersetzt sowie den Anträgen oder Einwendungen auch teilweise entsprochen werden. Damit hat bei der Mitbestimmung nach dem Hessischen Personalvertretungsgesetz die Verwaltung das letzte entscheidende Wort.

Deshalb war es auch unbedenklich, wenn das Hessische Personalvertretungsgesetz dem Personalrat in § 61 Abs. 1 generell ein Mitbestimmungsrecht "in sozialen Angelegenheiten", d.h. in allen sozialen Angelegenheiten eingeräumt und den Katalog derjenigen sozialen Angelegenheiten, in denen der Personalrat "insbesondere" mitbestimmt, nur beispielhaft gegeben hat. Dabei räumt § 60 Abs. 3 HPVG den dem Personalrat ganz allgemein das Recht ein, "in sozialen und personellen Angelegenheiten Maßnahmen zu beantragen". Beides wird von dem Rechtsbeschwerdeführer nicht richtig erkannt.

Wenn der Gesetzgeber dem Personalrat in sozialen Angelegenheiten generell ein Mitbestimmungsrecht einräumt und an erster Stelle des beispielgebenden Kataloges die "Gewährung von Unterstützungen und entsprechenden sozialen Zuwendungen" nennt, dann ist es nach dem erkennbaren Sinn dieser Vorschrift müßig, Erörterungen darüber anzustellen, ob dem Personalrat dieses Mitbestimmungsrecht - so wie es dem Wortlaut des Gesetzes entspricht - "über" die Gewährung von Unterstützungen oder, wie es der Rechtsbeschwerdeführer gelesen haben möchte, "bei" Gewährung von Unterstützungen zusteht. Abgesehen davon, daß es eine überspitzte Wortinterpretation wäre, aus der Verwendung des Wortes "bei" zu folgern, daß sich das Mitbestimmungsrecht nur auf gewährende Entscheidungen beziehen könnte, läßt sich nicht bestreiten, daß auch die Ablehnung eines Unterstützungsantrags in jedem Falle eine "soziale Angelegenheit" ist. Es fehlt an jedem gesetzlichen Anhaltspunkt und an einer sinnvollen Begründung dafür, weshalb das Mitbestimmungsrecht des Personalrats gerade dann ausgeschaltet sein sollte, wenn der Bedienstete im Falle der beabsichtigten Ablehnung seines Unterstützungsantrages durch die Entscheidung besonders betroffen wird. Auch die wirksame Überwachung einer gleichmäßigen und gerechten Verteilung der im beschränkten Umfang zur Verfügung stehenden Mittel verlangt zwingend eine Mitbestimmung bei allen, sowohl den gewährenden als auch den ablehnenden, Entscheidungen; sie ist anders nicht gut denkbar. Im übrigen wäre der Personalrat auf Grund des ihm in § 60 Abs. 3 HPVG in sozialen Angelegenheiten ganz allgemein eingeräumten Antragsrechts ohnehin in der Lage, in Ausübung seines Mitbestimmungsrechts zu beantragen, daß dem Unterstützungsantrag des Bediensteten entsprochen wird. Ebensowenig ist ein überzeugender Grund dafür gegeben, das Mitbestimmungsrecht des Personalrats auf Entscheidungen zu beschränken, die einen Ermessensspielraum gewähren. Abgesehen davon, daß diese Beschränkung des Mitbestimmungsrechts aus dem Gesetz heraus nicht zu rechtfertigen ist, stellt bereits die Beantwortung der Frage nach dem Vorliegen eines Ermessensspielraums eine Entscheidung dar, die dem Mitbestimmungsrecht des Personalrats nicht entzogen werden kann.

Die Oberfinanzdirektion war im vorliegenden Fall auch selbst der Meinung, daß es sich bei der von ihr beabsichtigten Ablehnung des Unterstützungsantrags um eine der Mitbestimmung unterliegende Maßnahme handelt. Dies ergibt sich daraus, daß sie dem Personalrat unter ausdrücklicher Bezugnahme auf sein Mitbestimmungsrecht von dem Unterstützungsantrag sowie der von ihr beabsichtigten Entscheidung Kenntnis gab und ihm um Mitteilung seiner Entschließung bat. Außerdem Teilte die Oberfinanzdirektion mit Schreiben vom 27. Oktober 1960 dem Personalrat mit, daß er, da eine Einigung nicht zustande gekommen sei, die Angelegenheit gemäß § 60 Abs. 4 HPVG binnen einer Woche dem Hessischen Minister der Finanzen vorlegen könne, und wies in dem an den antragstellenden Bediensteten gerichteten Ablehnungsbescheid einleitend ausdrücklich darauf hin, daß zwischen Oberfinanzdirektion und Personalrat eine Einigung nicht zustande gekommen sei und keine Stelle von der Möglichkeit der Anrufung des Hessischen Finanzministers Gebrauch gemacht habe. Es ging also im Grunde nicht um die Frage des Mitbestimmungsrechts, das von der Oberfinanzdirektion praktisch anerkannt worden war, sondern darum, ob die Oberfinanzdirektion die beabsichtigte Ablehnung trotz verweigerter Zustimmung des Personalrats aussprechen durfte, weil, wie es in ihrem Ablehnungsbescheid heißt, keine Stelle von der Möglichkeit Gebrauch gemacht hatte, die Angelegenheit dem Finanzminister vorzulegen.

Entgegen der Meinung des Rechtsbeschwerdeführers wurde auch diese Frage von dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof richtig beantwortet.

Daß die Behörde eine von ihr beabsichtigte Maßnahme, die der Mitbestimmung des Personalrats unterliegt, nur treffen kann, wenn der Personalrat seine Zustimmung erteilt oder der zuständige Minister die verweigerte Zustimmung ersetzt hat, ergibt sich bereits aus der in § 60 Abs. 6 HPVG enthaltenen Bestimmung, wonach der Leiter der Dienststelle bei Maßnahmen, die der Natur der Sache nach keinen Aufschub dulden, bis zur endgültigen Entscheidung vorläufige Regelungen treffen kann, und der Personalrat hiervon unverzüglich zu unterrichten ist. Wäre der Dienststellenleiter auch dann befugt, eine von ihm beabsichtigte Maßnahme zu erlassen, wenn die Zustimmung verweigert wurde, hätte es dieser Regelung nicht bedurft.

Verweigert der Personalrat, wie im vorliegenden Falle, der darum nachsuchenden Behörde gegenüber seine Zustimmung zu der beabsichtigten Entscheidung, dann ist es Sache der Behörde, falls sie auf der beabsichtigten Maßnahme beharrt, die Angelegenheit der übergeordneten Dienststelle vorzulegen, um eine Einigung und gegebenenfalls die Entscheidung des Ministers herbeizuführen. Unterläßt die Behörde dagegen die Einleitung des Verfahrens gem. § 60 Abs. 4 HPVG, dann verzichtet sie praktisch auf die beabsichtigte Maßnahme, sei es, daß sie von einer Maßnahme überhaupt absieht oder sie in einer Weise trifft, zu der der Personalrat seine Zustimmung erteilt. Wenn umgekehrt der Personalrat eine Maßnahme bei der Behörde beantragt und diese es ablehnt, dem Verlangen des Personalrats zu entsprechen, dann muß der Personalrat, falls er von seinem Antrag nicht Abstand nehmen will, seinerseits das Verfahren gem. § 60 Abs. 4 HPVG einleiten.

Die in § 60 Abs. 4 HPVG getroffene Regelung ist klar und ihre Anwendung auch im vorliegenden Falle unproblematisch. Da die Oberfinanzdirektion für die von ihr beabsichtigte Ablehnung des Unterstützungsantrags die hierzu notwendige Zustimmung des Personalrats nicht erhalten hatte, mußte sie, falls sie auf der ablehnenden Entscheidung bestehen wollte, die Angelegenheit dem Hessischen Finanzminister vorlegen, um die verweigerte Zustimmung durch ihn ersetzen zu lassen.

Die Rechtsbeschwerde konnte deshalb keinen Erfolg haben.

Eine Kostenentscheidung entfällt, da gemäß § 76 Abs. 2 PersVG in Verbindung mit § 80 Abs. 1, § 12 Abs. 4 und § 2 Abs. 1 Nr. 4 des Arbeitsgerichtsgesetzes vom 3. September 1953 (BGBl. I S. 1267) Gebühren und Auslagen nicht erhoben werden und in dem als objektives Verfahren gestalteten Beschlußverfahren auch für den Ersatz außergerichtlicher Kosten kein Raum ist.