I.

Im Einvernehmen mit dem Personalrat hatte die Oberfinanzdirektion Hamburg den Steueramtmann G. zur Beförderung vorgeschlagen. Diesem Vorschlag hatte die Finanzbehörde und deren Deputation zugestimmt. Die Beamtenernennungskommission lehnte es ab, diesen Vorschlag dem Senat vorzulegen. Nachdem die Oberfinanzdirektion dem Personalrat mit Schreiben vom 27. Mai 1959 hiervon Kenntnis gegeben hatte, legte der Personalrat die Angelegenheit dem Senat zur Schlichtung, gegebenenfalls Entscheidung, vor. Der Senat teilte der Oberfinanzdirektion mit Schreiben vom 7. Juli 1959 mit, daß er in dieser Sache weder zwecks Schlichtung noch zwecks Entscheidung angerufen werden könne, und bat die Oberfinanzdirektion, den Personalrat hiervon zu verständigen.

Daraufhin hat der Personalrat bei dem Landesverwaltungsgericht Hamburg den Antrag gestellt,

festzustellen, daß der Antragsteller in der Beförderungssache betreffend den Steueramtmann Gehricke eine Entscheidung des Antragsgegners beanspruchen kann.

Die Fachkammer nach dem Personalvertretungsgesetz beim Landesverwaltungsgericht Hamburg hat den Antrag mit Beschluß vom 22. Dezember 1959 zurückgewiesen.

Mit der dagegen eingelegten Beschwerde hat der Antragsteller beantragt,

Das Hamburgische Oberverwaltungsgericht hat die Beschwerde, auch soweit der Antrag durch Hilfsantrag erweitert worden ist, durch Beschluß vom 24. Mai 1960 mit folgender Begründung zurückgewiesen:

In Übereinstimmung mit der Vorinstanz sei die Zulässigkeit des Antrags zu bejahen. Mit Recht habe auch die Fachkammer den Antrag zurückgewiesen. Die Oberfinanzdirektion sei eine gemäß §§ 1 und 7 des Hamburgischen Personalvertretungsgesetzes - HbgPersVG - personalratspflichtige Dienststelle. Das dem Personalrat eingeräumte Mitbestimmungsrecht sei auf die dienstlichen Aufgaben der jeweiligen Dienststelle beschränkt. Weder aus § 1 noch aus § 12 HbgPersVG könne etwas anderes gefolgert werden. Von der Möglichkeit, in Angelegenheiten, in denen die Dienststelle nicht zur Entscheidung berufen sei, Stufenvertretungen bei der zuständigen Dienststelle zu bilden, habe der hamburgische Gesetzgeber im Hinblick auf Art. 45 der Hamburgischen Verfassung keinen Gebrauch gemacht. Nach dieser verfassungsrechtlichen Bestimmung ernenne, befördere und entlasse der Senat die Beamten und könne dieses Recht auf andere Stellen übertragen. Die Ernennung und Beförderung erfolge aber nur auf Vorschlag eines bestimmt zusammengesetzten Ausschusses, der Beamtenernennungskommission. Der hamburgische Gesetzgeber habe aber weder beim Senat noch bei der Beamtenernennungskommission eine Mitbestimmung des Personalrats vorgesehen. Es sei bei dieser Rechtslage nicht angängig anzunehmen, daß der Personalrat der Oberfinanzdirektion an allen Angelegenheiten der Bediensteten seiner Dienststelle teilzunehmen habe, die irgendwo im Bereich der hamburgischen Verwaltung zur Entscheidung kommen. Die gegenüber der bundesrechtlichen Regelung im Hamburgischen Personalvertretungsgesetz in den Vordergrund gerückte stärkere Beteiligung der Mitbestimmung habe dadurch eine gewisse Abschwächung erfahren, daß eine Stufenvertretung nicht eingeführt worden sei. Da zwischen dem Antragsteller und seiner Dienststelle - nämlich der Oberfinanzdirektion - über die hier in Frage stehende Beförderung Einigkeit bestehe, fehle es an einer notwendigen Voraussetzung für die Entscheidungsbefugnis des Senats. Diese Voraussetzung sei auch nicht dadurch gegeben, daß die Dienststelle dem Antragsteller von der Entscheidung der Beamtenernennungskommission Kenntnis gegeben habe.

Von der wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache zugelassenen Rechtsbeschwerde hat der Antragsteller Gebrauch gemacht und beantragt,

Zur Begründung trägt der Antragsteller vor:

Der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, das Hamburgische Personalvertretungsgesetz habe mit Rücksicht auf Art. 45 der Hamburgischen Verfassung keine Stufenvertretung vorgesehen, könne nicht gefolgt werden. Maßgebend hierfür sei vielmehr das bisher geltende Recht gewesen. Deshalb sei auch die Schlußfolgerung unberechtigt, der Gesetzgeber habe eine Mitwirkung der Personalvertretung weder beim Senat noch bei der Beamtenernennungskommission vorgesehen. Daß das Hamburgische Personalvertretungsgesetz keine Stufenvertretung kenne, könne nicht der Auffassung dienen, daß die Tätigkeit der Personalvertretung auf den Bereich der Dienststelle beschränkt sei. Vielmehr sei von der in § 90 PersVG bundesrechtlich vorgeschriebenen Regelung auszugehen, daß die Personalvertretungen in personellen Angelegenheiten zu beteiligen sind. Bei den Beamten gehörten die Einstellung, Anstellung und Beförderung zu den wichtigsten personellen Angelegenheiten. Deshalb sei der Schluß berechtigt, daß die Ländergesetze im Sinne einer umfassenden Beteiligung der Personalvertretungen bei der Einstellung, Anstellung und Beförderung der Beamten auszulegen seien. Eine solche Beteiligung sei aber nicht gewährleistet, wenn sich die Befugnis des Personalrats darin erschöpfe, vom Dienststellenleiter bei einem Beförderungsvorschlag gehört zu werden, und der Personalrat keine Gelegenheit zur Äußerung erhalte, wenn eine vorgesetzte Dienststelle diesen Vorschlag verwerfe. Es habe vielmehr durch das Hamburgische Personalvertretungsgesetz der geltende Rechtszustand, wonach der Betriebsrat in allen wichtigen Personalangelegenheiten des öffentlichen Dienstes "gleichberechtigt" mitzuwirken hatte, beibehalten werden sollen. Gegenüber der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, wonach das Mitwirkungsrecht des Personalrats in personellen Angelegenheiten stets eine beabsichtigte Maßnahme der Dienststelle voraussetze, seien Zweifel angebracht. Im vorliegenden Falle habe aber diese Voraussetzung vorgelegen, nachdem von dem Oberfinanzpräsidenten der Beförderungsvorschlag vorgelegt worden sei. Es sei davon auszugehen, daß der Gesetzgeber in Übereinstimmung mit der aus § 90 PersVG ersichtlichen Zielsetzung des Bundesgesetzgebers die gleichberechtigte Mitwirkung so verstanden wissen wollte, wie er sie in § 70 HbgPersVG festgelegt habe, also nicht nur als Zustimmung zu einem Beförderungsvorschlag des Dienststellenleiters, sondern als Mitwirkung im gesamten Beförderungsverfahren ohne Rücksicht darauf, welche Instanz zugestimmt oder abgelehnt habe. Gerade bei einer Beförderung, auf die der Beamte keinen Anspruch habe, sei die Mitwirkung des Personalrats notwendig. Dies habe man von jeher im Bereich der hamburgischen Verwaltung anerkannt, wie sich daraus ergebe, daß auf Grund gesetzlicher Regelung ein Mitglied des Gesamtbetriebsrates und heute des Personalrates an den Sitzungen der Deputation einer Behörde mit beratender Stimme teilnehme, und daß diese gesetzliche Regelung von jeher so ausgelegt worden sei, daß dieses Mitglied insbesondere bei der Erörterung von Personalangelegenheiten zu Worte kommen müsse.

Da der Dienststellenleiter dem Personalrat die ablehnende Entscheidung auf dem Dienstwege zu eröffnen habe, mache er sich dabei diese ihn bindende Entscheidung der höheren Instanz zu eigen. Dadurch entstehe zwischen Dienststellenleiter und Personalrat eine Meinungsverschiedenheit, die gemäß § 62 HbgPersVG das Recht des Personalrats auslöse, die Entscheidung der höheren Instanz, evtl. des Senats, herbeizuführen.

Nur eine solche Auslegung ermögliche dem Personalrat, die Verantwortung zu tragen, die man ihm auferlegt habe und zu der auch gehöre, darüber zu wachen, daß die zugunsten der Angehörigen des Öffentlichen Dienstes geltenden Gesetze durchgeführt werden.

Der beteiligte Senat ist diesen Ausführungen entgegengetreten.

II.

Gegen die Zulässigkeit der vom Oberverwaltungsgericht wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache zugelassenen sowie form- und fristgerecht eingelegten Rechtsbeschwerde bestehen keine Bedenken.

§ 93 der für die Gesetzgebung der Länder maßgebenden Rahmenvorschrift des Personalvertretungsgesetzes vom 5. August 1955 (BGBl. I S. 477) - PersVG -, das gemäß § 190 der Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960 (BGBl. I S. 17) - VwGO - unberührt bleibt, verpflichtet die Landesgesetzgeber, die gerichtlichen Entscheidungen den Verwaltungsgerichten zu übertragen. Entsprechend dieser Vorschrift hat das Hamburgische Personalvertretungsgesetz vom 18. Oktober 1957 (GVBl. S. 473) - HbgPersVG - in § 76, der sich im Wortlaut mit § 76 des Bundespersonalvertretunsgesetzes deckt, die Verwaltungsgerichte im dritten Rechtszug das Bundesverwaltungsgericht für zuständig und die Vorschriften des Arbeitsgerichtsgesetzes für das Beschlußverfahren für entsprechend anwendbar erklärt. Da gemäß § 93 Abs. 1 des Arbeitsgerichtsgesetzes vom 3. September 1953 (BGBl. I S. 1267) - ArbGG - die Rechtsbeschwerde darauf gestützt werden kann, daß die angefochtene Entscheidung auf der Nichtanwendung oder unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm beruht und hierunter jede Rechtsnorm zu verstehen ist (vgl. Dersch-Volkmar Anm. 3 a zu § 93 ArbGG), ist die Nachprüfung der angefochtenen Entscheidung durch das Bundesverwaltungsgericht nicht auf die Vereinbarkeit der landesrechtlichen Vorschriften mit Bundesrecht beschränkt, sondern erstreckt sich auch auf die Anwendung der landesrechtlichen Vorschriften selbst. Diese Regelung wird auch durch Art. 99 GG gedeckt.

Da das Begehren des Antragstellers erkennbar darauf gerichtet ist, festzustellen, daß er befugt ist, eine seiner Mitbestimmung unterliegende Personalangelegenheit gemäß § 62 HbgPersVG dem Senat zur Entscheidung vorzulegen, ist es in dem von der Offizialmaxime beherrschten und als objektives Verfahren gestalteten Beschlußverfahren unschädlich, wenn der Wortlaut des von dem Antragsteller formulierten Antrags diesem Feststellungsbegehren nur ungenügend Rechnung trägt. Der Antrag ist daher gemäß § 76 Abs. 1 Buchst. c HbgPersVG zulässig.

Mit Recht haben auch die Vorinstanzen den Antrag als unbegründet angesehen.

Die Anrufung des Senats durch den Antragsteller erfolgte unter Berufung auf § 62 HbgPersVG, der bestimmt, daß, wenn es in den Fällen der Mitbestimmung zu keiner Einigung zwischen Dienststelle und Personalrat kommt und Meinungsverschiedenheiten nicht durch den zuständigen Senator geschlichtet werden können, dieser oder der Personalrat binnen einer Woche nach Scheitern der Schlichtungsverhandlungen die Angelegenheit - sofern nicht die Zuständigkeit der betreffenden Deputation oder des Hauptausschusses des zuständigen Bezirksausschusses gegeben ist - dem Senat zur Entscheidung vorlegen kann.

Die auf § 62 HbgPersVG gestützte Anrufung des Senats setzt daher stets voraus, daß in einem Falle der Mitbestimmung des Personalrats eine Meinungsverschiedenheit zwischen Dienststelle und Personalrat besteht, die durch den zuständigen Senator nicht geschlichtet werden kann. Zwar handelt es sich im vorliegenden Falle um die Frage einer gemäß § 70 HbgPersVG der Mitbestimmung des Personalrats unterliegenden Beförderung eines Beamten, doch fehlt es bereits an einer Meinungsverschiedenheit zwischen Dienststelle und Personalrat.

Gemäß Art. 45 Abs. 1 der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg vom 6. Juni 1952 (GVBl. S. 117) - HbgVerf. - ernennt, befördert und entläßt die Beamten der Senat (Art. 33 HbgVerf.). Die Ernennung und Beförderung der Beamten durch den Senat erfolgt aber gemäß Art. 45 Abs. 2 HbgVerf. auf Vorschlag eines Ausschusses, der "aus drei Beamten des höheren Dienstes und vier bürgerlichen Mitgliedern besteht", die durch die Bürgerschaft (Art. 6 HbgVerf.) auf die Dauer von drei Jahren berufen werden. Die Ausübung der dem Senat zustehenden "Personalhoheit" wird dadurch bei Ernennung und Beförderung eines Beamten von einem Vorschlag der Beamtenernennungskommission abhängig gemacht, wodurch dem Parlament verfassungsrechtlich ein entscheidender Einfluß auf die Personalpolitik eingeräumt ist (vgl. Becker ÖV 1956, 348 [352]). Die Initiative zur Ernennung und Beförderung geht in der Praxis allerdings nicht von der Beamtenernennungskommission, sondern der Dienststelle aus, bei der die Ernennung oder Beförderung vollzogen werden soll. In der Hand der Beamtenernennungskommission liegt es, ob sie die an sie von der Dienststelle herangetragene Initiative als Vorschlag an den Senat weitergibt und damit seine Verwirklichung ermöglicht (vgl. Drexelius und Weber Anm. zu Art. 45 HbgVerf.). Da im vorliegenden Falle die von dem Oberfinanzpräsidenten im Einvernehmen mit dem Personalrat an die Beamtenernennungskommission herangetragene Initiative zur Beförderung eines Beamten von der Kommission nicht als Vorschlag an den Senat weitergegeben wurde, konnte nach der verfassungsrechtlichen Regelung die von der Dienststelle im Einvernehmen mit der Personalvertretung angeregte Beförderung nicht erfolgen. Dadurch ist aber keine Meinungsverschiedenheit zwischen Personalrat und Dienststelle eingetreten, die gemäß § 62 HbgPersVG zu einer Anrufung des Senats führen könnte.

Gemäß § 62 HbgPersVG muß die zur Anrufung des Senats Anlaß gebende Meinungsverschiedenheit darauf beruhen, daß es in einem Falle der Mitbestimmung des Personalrats zwischen Dienststelle und Personalrat zu keiner Einigung gekommen ist. Die Beförderung eines Beamten gehört gemäß § 70 Buchst. a Ziff. 1 HbgPersVG zu den dem Mitbestimmungsrecht des Personalrats unterliegenden Personalangelegenheiten. Die von dem Oberfinanzpräsidenten an die Beamtenernennungskommission herangetragene Initiative zur Beförderung des Steueramtmanns Gehricke erfolgte im Einvernehmen mit dem Personalrat. Dienststelle und Personalrat waren sich somit über diese Maßnahme einig. An diesem Einverständnis wurde auch dadurch nichts geändert, daß der Dienststellenleiter dem Personalrat von der negativen Entscheidung der Beamtenernennungskommission Kenntnis zu geben hatte. Weder konnte der Dienststellenleiter auf diese Entscheidung der Beamtenernennungskommission unmittelbar Einfluß nehmen, noch wurde er gezwungen, durch diese Entscheidung eine Maßnahme zu treffen oder zu unterlassen, da sich die Kompetenz der Dienststelle in der von ihr an die Beamtenernennungskommission gegebene Initiative zur Beförderung des Beamten erschöpfte, die Beförderung selbst aber nur von dem Senat auf Vorschlag der Beamtenernennungskommission ausgesprochen werden konnte.

Mit Recht geht das Oberverwaltungsgericht davon aus, daß sich nach dem Hamburgischen Personalvertretungsgesetz das Mitbestimmungsrecht des Personalrats nur auf Maßnahmen beziehen kann, die zum Aufgabenbereich der Dienststelle gehören, d.h. vom Dienststellenleiter getroffen werden können. Dies ergibt sich eindeutig aus den §§ 55 ff. HbgPersVG, in denen die allgemeinen Bestimmungen über die Zusammenarbeit zwischen dem Leiter der Dienststelle und dem Personalrat sowie die Aufgaben des Personalrats enthalten sind. Es entspricht dies auch der bundesrechtlichen Regelung.

Gleichwohl meint der Antragsteller, ein Mitbestimmungsrecht an den Entscheidungen der Kommission und des Senats daraus herleiten zu können, daß das Hamburgische Personalvertretungsgesetz keine Stufenvertretung kennt und deshalb der örtliche Personalrat auch bei den übergeordneten Behörden eingeschaltet werden müsse, wenn sie über eine seine Dienststelle berührende und seiner Mitbestimmung unterliegende Maßnahme zu entscheiden habe. Dies entspreche auch der zwingenden bundesrechtlichen Rahmenvorschrift des § 90 PersVG.

Die Beteiligung des Personalrats in Personalangelegenheiten nach dem Hamburgischen Personalvertretungsgesetz ist von der bundesrechtlichen Regelung verschieden. Das Hamburgische Personalvertretungsgesetz kennt nur ein Mitbestimmungsrecht des Personalrats und nicht auch ein Mitwirkungsrecht, wie es in der bundesrechtlichen Regelung für die Beteiligung an Personalangelegenheiten der Beamten vorgesehen ist (§ 70 PersVG). Während gemäß § 70 Abs. 2 PersVG der Personalrat bei Einstellung, Anstellung und Beförderung von Beamten Einwendungen nur auf die in § 71 Abs. 2 PersVG aufgeführten Gründe stützen kann, ist der Personalrat nach dem Hamburgischen Personalvertretungsgesetz bei Ausübung seines Mitbestimmungsrechts in der Geltendmachung von Einwendungen nicht beschränkt. Dagegen fehlt es im Hamburgischen Personalvertretungsgesetz an einer Stufenvertretung. Damit steht aber diese Regelung nicht im Widerspruch zu der zwingenden Rahmenvorschrift des § 90 PersVG, wonach die Personalvertretungen in innerdienstlichen sozialen und personellen Angelegenheiten zu beteiligen sind und dabei eine Regelung erstrebt werden soll, wie sie für Personalvertretungen in diesem Gesetz festgelegt ist. Diese Vorschrift, die kein unmittelbar geltendes Recht enthält, sondern nur eine Verpflichtung der Länder ausspricht, schreibt lediglich den Umfang der Beteiligung, nicht aber vor, in welcher Weise die Beteiligung zu erfolgen hat (vgl. Dietz Anm. 2 ff. und Fitting-Heyer Anm. 2 zu § 90 PersVG). Hierzu bestimmt § 83 PersVG, daß in den Verwaltungen und Betrieben der Länder usw. Personalvertretungen gebildet werden. Die Bildung von Stufenvertretungen dagegen wurde nicht vorgeschrieben (vgl. Dietz Anm. 12 und Fitting-Heyer Anm. 6 zu § 83 PersVG).

Der hamburgische Gesetzgeber hielt sich also innerhalb der bundesrechtlichen Rahmenvorschriften, wenn er, gleichgültig aus welchen Erwägungen, von der Bildung von Stufenvertretungen abgesehen und dem örtlichen Personalamt in Personalangelegenheiten ein sachlich uneingeschränktes Mitbestimmungsrecht eingeräumt hat. Wenn sich dieses Mitbestimmungsrecht bei der Ernennung und Beförderung von Beamten auf die Beteiligung an Initiativvorschlägen der Dienststelle beschränkt, so entspricht dies der verfassungsrechtlichen Regelung, wonach die maßgebenden Entscheidungen nicht zur Kompetenz des Dienststellenleiters gehören, sondern einem in seiner Mehrheit von der Bürgerschaft gewählten Ausschuß und dem Senat als den verantwortlichen Trägern der Personalhoheit zugewiesen sind. Es ist keine Rechtsgrundlage dafür gegeben, dem Personalrat über die im Gesetz eingeräumte Befugnis hinaus eine Beteiligung an Entscheidungen einzuräumen, die auf Grund verfassungsrechtlicher Regelung nicht seiner Dienststelle übertragen sind und außerhalb ihres Zuständigkeitsbereichs liegen. Damit entfällt auch eine Verantwortung des Personalrats an diesen Entscheidungen.

Eine Kostenentscheidung entfällt, da gemäß § 76 Abs. 2 PersVG in Verbindung mit § 80 Abs. 1, § 12 Abs. 4 und § 2 Abs. 1 Nr. 4 des Arbeitsgerichtsgesetzes vom 3. September 1953 (BGBl. I S. 1267) - ArbGG - Gebühren und Auslagen nicht erhoben werden und in dem als objektives Verfahren gestalteten Beschlußverfahren auch für den Ersatz außergerichtlicher Kosten kein Raum ist.