Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 05.06.1974, Az.: BVerwG VIII C 60.73

I.

Die Klägerin ficht die Einziehung des ihr persönlich erteilten und, als Rechtsnachfolgerin ihres verstorbenen Ehemannes, die des ihrem Ehemann erteilten Vertriebenenausweises A an.

Sie und ihr am 7. Juni 1967 verstorbener Ehemann kamen im Februar 1965 mit rumänischen Pässen aus Rumänien mit dem Reiseziel Israel nach Wien und begaben sich im März 1965 in die Bundesrepublik Deutschland. Sie ließen sich in O. nieder, meldeten sich polizeilich an und verschafften sich Arbeit.

Ihre in Offenbach gestellten Anträge auf Ausstellung eines Vertriebenenausweises A lehnte die Stadt O. mit Bescheiden vom 26. August 1965 aus sachlichen Gründen ab. Der Regierungspräsident in Darmstadt wies die Widersprüche der Ehegatten zurück. Die Klägerin legte keinen weiteren Rechtsbehelf ein. Ihr Ehemann nahm seine Klage am 23. September 1966 wieder zurück.

Am 29. Juni 1966 meldete sich die Klägerin, von O. kommend, mit Nebenwohnung in H. an. Sie stellte dort am 4. Juli 1966 erneut den Antrag, ihr einen Vertriebenenausweis A auszustellen, ohne das in O. durchgeführte Verfahren zu erwähnen. Die Beklagte erteilte ihr diesen Ausweis am 29. August 1966. Am 3. Oktober 1966 meldete sich auch der Ehemann der Klägerin in H. mit Nebenwohnung unter der gleichen Anschrift wie die Klägerin polizeilich an. Er beantragte, gleichfalls ohne Hinweis auf das Verfahren in O. am selben Tag die Ausstellung eines Vertriebenenausweises A, der ihm am 21. Oktober 1966 ausgestellt wurde. Am 18. Januar 1967 meldeten sich beide Eheleute von H. wieder nach O. ab.

Mit Bescheiden vom 7. Juni 1968 zog die Beklagte die Vertriebenenausweise der Klägerin und ihres Ehegatten ein mit der Begründung, die tatsächlichen Voraussetzungen, für die Ausstellung der Ausweise hätten nicht vorgelegen. Nach erfolglosem Vorverfahren hat die Klägerin in eigener Person und als Rechtsnachfolgerin ihres verstorbenen Ehegatten Klage erhoben und beantragt, die Bescheide der Beklagten vom 7. Juni 1968 und die Widerspruchsbescheide des Regierungspräsidenten in Hannover vom 26. Mai 1970 aufzuheben. Das Verwaltungsgericht, hat die Klage abgewiesen mit der Begründung, die ausgestellten Vertriebenenausweise A seien rechtswidrig, weil die Beklagte zur Ausstellung örtlich nicht zuständig gewesen sei.

Gegen dieses Urteil hat die Klägerin in eigener Person und als Rechtsnachfolgerin ihres Ehegatten Berufung eingelegt und ihre Sachanträge weiterverfolgt. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung zurückgewiesen mit der Begründung, nach § 18 des Bundesvertriebenengesetzes, der in seiner jüngsten Fassung anzuwenden sei, müsse ein Vertriebenenausweis eingezogen werden, wenn die Einziehung nach den allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts möglich und notwendig sei. Die Beklagte sei örtlich nicht zuständig gewesen, der Klägerin und ihrem Ehemann die begehrten Vertriebenenausweise A auszustellen. Vertrauensschutz genössen die Klägerin und ihr verstorbener Ehemann nicht. Die Klägerin habe verschwiegen, daß sie und ihr verstorbener Ehegatte in O. bereits ein Antragsverfahren durchgeführt hätten.

Die Klägerin hat gegen dieses Urteil die zugelassene Revision eingelegt. Sie beantragt, die Urteile des Oberverwaltungsgerichts und des Verwaltungsgerichts sowie die Bescheide der Beklagten vom 7. Juni 1968 und die Widerspruchsbescheide des Regierungspräsidenten in Hannover vom 26. Mai 1970 aufzuheben.

Sie rügt die Verletzung materiellen Rechts und führt dazu aus, das Oberverwaltungsgericht habe die örtliche Zuständigkeit der Beklagten unrichtig beurteilt. Unabhängig davon könne ein Mangel der örtlichen Zuständigkeit der den Ausweis ausstellenden Behörde nicht zur Einziehung des ausgestellten Ausweises führen. Durch die Ausstellung der Ausweise sei anerkannt, daß die Klägerin und ihr verstorbener Ehegatte Vertriebene seien. Die gegenteilige Ansicht der Beklagten - beruhe auf einer anderen Würdigung des gleichgebliebenen Sachverhaltes. Sie lasse eine Einziehung der erteilten Ausweise nicht zu. Ein Bekenntnis der Klägerin und ihres verstorbenen Ehemannes zum deutschen Volkstum ergebe sich aus deren Gesamtverhalten.

Die Beklagte beantragt,

Der Oberbundesanwalt hält die Einziehungsbescheide für rechtmäßig.

II.

Die Revision ist unbegründet. Das Oberverwaltungsgericht ist im Ergebnis mit Recht dem Verwaltungsgericht darin gefolgt, daß die Einziehungsbescheide rechtmäßig sind und die Klägerin und deren verstorbener Ehemann nicht in ihren Rechten verletzen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Dies ergibt sich allerdings aus einem anderen Grund, als die Beklagte und die Instanzgerichte angenommen haben.

Die Beklagte hat den der Klägerin erteilten Vertriebenenausweis A durch den angefochtenen Bescheid eingezogen, weil nach ihrer Ansicht die Ausstellungsvoraussetzungen nicht vorgelegen haben. Angewendet hat sie § 18 des Bundesvertriebenengesetzes - BVFG -. Diese Vorschrift galt bei Erlaß des Widerspruchsbescheides in der Fassung des Zwanzigsten Gesetzes zur Änderung des Lastenausgleichsgesetzes vom 15. Juli 1968 (BGBl. I S. 806), die der hier anzuwendenden Fassung des Gesetzes vom 3. September 1971 (BGBl. I S. 1565) zugrunde liegt. Ob die Voraussetzungen des § 18 BVFG gegeben sind (vgl. dazu Urteile vom 14. November 1973 - BVerwG VIII C 173.72 [MDR 1974, 342] und BVerwG VIII C 204.72 -), kann der erkennende Senat jedoch nicht beurteilen. Denn das Oberverwaltungsgericht hat dazu von seinem Standpunkt aus folgerichtig keine Tatsachen festgestellt. Darauf kommt es auch nicht an. Denn der Einziehungsbescheid ist jedenfalls aus einem anderen Grunde rechtmäßig.

Die Einziehung des Vertriebenen- oder Flüchtlingsausweises nach § 18 BVFG ist geboten, wenn die im Bundesvertriebenengesetz geregelten Ausstellungsvoraussetzungen nicht vorgelegen haben. Die in § 18 BVFG normierten besonderen Einziehungsgründe schließen es jedoch nicht aus, daß der Ausweis nach allgemeinen Grundsätzen zurückgenommen werden kann, wenn Voraussetzungen für seine Ausstellung nicht vorgelegen haben, die nicht zu dem Kreis der im Bundesvertriebenengesetz geregelten Ausstellungsvoraussetzungen gehören. Wie der erkennende Senat in den Urteilen vom 14. November 1973 - BVerwG VIII C 173.72 und BVerwG VIII C 204.72 - dargelegt hat, ist die Einziehung des Vertriebenen- oder des Flüchtlingsausweis es nach § 18 BVFG nur ein besonderer, auf das Fehlen der im Bundesvertriebenengesetz geregelten Ausstellungsvoraussetzungen zugeschnittener Fall der Rücknahme des Ausweises. Er schränkt die Rücknahme nach allgemeinen Grundsätzen, soweit sie auf andere Gründe gestützt wird, nicht ein.

Der gegen die Klägerin gerichtete Einziehungsbescheid ist jedenfalls rechtmäßig, weil die allgemeinen Voraussetzungen für die Rücknahme des der Klägerin ausgestellten Vertriebenenausweises A vorliegen und die Klägerin nicht schlechter gestellt wird, wenn der Ausweis eingezogen wird, als sie stehen würde, wenn seine Rücknahme aus dem hier in Anspruch genommenen Grund verfügt worden wäre.

Die allgemeinen Rücknahme vor aus Setzungen sind Rechtswidrigkeit des zurückgenommenen Verwaltungsaktes, Fehlen von Vertrauensschutz beim Betroffenen und - soweit dafür Raum bleibt - Ermessensgebrauch bei der Rücknahmebehörde. Diese Voraussetzungen sind hier gegeben. Die Beklagte ist auch örtlich und sachlich zur Rücknahme des erteilten Vertriebenenausweises zuständig, wie aus § 15 Abs. 5 Satz 2 BVFG hervorgeht.

Die der Ausstellung des Vertriebenenausweises A für die Klägerin gemäß § 15 Abs. 5 Satz 1 BVFG zugrunde liegende und in dem ausgestellten Ausweis verkörperte Entscheidung über die Ausstellung des Ausweises ist rechtswidrig. Das Verwaltungsgericht und das Oberverwaltungsgericht haben die Rechtswidrigkeit der Entscheidung über die Ausstellung des Vertriebenenausweises A darin gesehen, daß die Beklagte zur Ausstellung örtlich nicht zuständig gewesen sei. Ob und unter welchen Voraussetzungen die örtliche Unzuständigkeit der Beklagten bewirkt haben kann, daß der Ausweis der Klägerin rechtswidrig erteilt worden ist mit der Folge, daß er zurückgenommen werden könnte, entscheidet der Senat nicht. Auf diese Frage kommt es im vorliegenden - Fall nicht an. Denn einmal hat die Beklagte auch dann, wenn sie für die Entscheidung über die Ausstellung des Vertriebenenausweises A für die Klägerin örtlich nicht zuständig gewesen wäre, der Klägerin den Vertriebenenausweis A wirksam ausgestellt. Zum anderen führt ein anderer, gleichfalls dem Verwaltungsverfahrensrecht angehörender Grund zu dem Ergebnis, daß die Ausweiserteilung im Sinne der Rücknahmevoraussetzungen rechtswidrig ist.

Die Beklagte war bei der Entscheidung über die Ausstellung des Vertriebenenausweises A an die vorhergehende negative Entscheidung der Stadt O. in der Weise gebunden, daß sie eine Entscheidung auf Ausstellung des begehrten Ausweises ablehnen mußte. Das ergibt sich aus folgenden Erwägungen.

Die Klägerin hat in Hannover am 4. Juli 1966 beantragt, ihr einen Vertriebenenausweis A auszustellen. Die Beklagte hat am 29. August 1966 dem Antrag entsprochen. Damals hatte die Stadt O. bereits den Antrag der Klägerin auf Ausstellung des Vertriebenenausweises A aus sachlichen Gründen unanfechtbar abgelehnt. Der ablehnende Bescheid war bereits am 26. August 1965 ergangen. Den Widerspruch hatte der Regierungspräsident in Darmstadt mit Bescheid vom 18. April 1966 zurückgewiesen. Dieser Bescheid war der Klägerin ordnungsgemäß am 21. April 1966 zugestellt worden, wie sich aus der Klageschrift ihres Ehemannes ergibt, der im Widerspruchsverfahren dieselben Bevollmächtigten hatte wie die Klägerin.

Die Bindung ergibt sich allerdings nicht aus § 15 Abs. 5 Satz 1 BVFG. Die dort angeordnete Bindungswirkung trifft nur Betreuungsbehörden. Hier geht es jedoch um die Bindung der Ausstellungsbehörden im Sinne des § 16 Abs. 1 BVFG. Etwas anderes ist auch nicht im Urteil des Senats vom 20. April 1972 - BVerwG VIII C 55.68 - entschieden. Dort ist auf § 15 Abs. 5 Satz 1 BVFG verwiesen, weil der Senat den Einwand des Klägers mit der Erwägung abgewehrt hat, es sei nicht einmal eine Entscheidung ergangen, die eine solche Wirkung hätte entfalten können. Die hier in Rede stehende Bindung der Ausstellungsbehörden ergibt sich aus dem Zusammenhang der verwaltungsverfahrensrechtlichen Regelungen des Bundesvertriebenengesetzes. Dieses Gesetz geht davon aus, daß innerhalb seines Geltungsbereichs über die Ausweiserteilung nur einmal entschieden werden darf. Der Vertriebene oder Sowjetzonenflüchtling hat nach § 15 Abs. 2 BVFG materiellrechtlich nur Anspruch auf einen Ausweis. Verwaltungsverfahrensrechtlich entspricht dem, daß nur einmal über diesen Anspruch entschieden werden darf. § 15 Abs. 5 Satz 1 BVFG spricht von "der" Entscheidung über die Ausstellung und setzt damit unausgesprochen voraus, daß über die Ausstellung nur eine Entscheidung ergehen kann. Das folgt auch aus dem für die Entscheidung über die Ausstellung vorgesehenen Änderungsverfahren. Hält eine Behörde oder Stelle diese Entscheidung für unrichtig, so muß nach § 15 Abs. 5 Satz 2 BVFG die Aufhebung oder Änderung der Entscheidung durch die Ausstellungsbehörde erreicht werden. Nur von diesem Ausgangspunkt her ist die in § 15 Abs. 5 Satz 1 BVFG angeordnete Bindungswirkung der Betreuungsbehörden sinnvoll und funktionsfähig. Sie gilt für ablehnende Entscheidungen ebenso wie für stattgebende (Urteile vom 24. Januar 1958 - BVerwG IV C 306.56 - [Buchholz 427.3 § 11 LAG Nr. 16 = ZLA 1958, 203]; vom 19. Dezember 1962 - BVerwG IV C 150.60 - [Buchholz a.a.O. Nr. 29 = ZLA 1963, 76] und vom 12. September 1963 - BVerwG III C 157.61 - [Buchholz a.a.O. Nr. 36 = ZLA 1964, 23]). Gegenstand der Bindung der Betreuungsbehörden ist die Entscheidung über die Ausstellung des Ausweises als Ganzes. Sie umfaßt den Entscheidungssatz nebst den ihn tragenden Gründen (Urteil vom 1. September 1970 - BVerwG III C 157.68 - [Buchholz 427, 207 § 5 der 7. FeststellungsDV Nr. 23 = NJW/RzW 1971, 143 = ZLA 1971, 15]; BVerwGE 34, 90;  35, 316) [BVerwG 25.06.1970 - I C 53/66]. Diese Bindung der Betreuungsbehörden schlüge fehl, wenn die Möglichkeit, daß einander widersprechende Entscheidungen über die Ausstellung des Ausweises ergehen, nicht ausgeschlossen wäre. Sie ist nur ausgeschlossen, wenn nur einmal über die Ausstellung des Ausweises entschieden werden darf.

Entgegen der Ansicht der Klägerin gilt dies für den gesamten Geltungsbereich des Bundesvertriebenengesetzes. Das folgt daraus, daß die in Vollzug des Bundesvertriebenengesetzesüber die Ausstellung eines Ausweises ergehenden Entscheidungen einer Landesbehörde im gesamten Geltungsbereich des Gesetzes gelten (BVerfGE 11, 6 [19]). Denn der von der zuständigen Landesbehörde (§ 16 Abs. 1, Abs. 3 Satz 1 BVFG) ausgestellte Ausweis dient gemäß § 15 Abs. 1 BVFG im gesamten Geltungsbereich des Bundesvertriebenengesetzes als Nachweis der Vertriebenen- oder der Flüchtlingseigenschaft. Der in § 15 Abs. 5 Satz 1 BVFG angeordneten Bindungswirkung unterliegen alle im Geltungsbereich des Bundesvertriebenengesetzes tätigen Betreuungsbehörden. Darum darf umgekehrt im gesamten Geltungsbereich des Bundesvertriebenengesetzes auch nur einmal über die Ausstellung des Ausweises entschieden werden.

Diesen Erwägungen kann nicht mit dem Hinweis auf die Zulässigkeit des Wiederaufgreifens eines durch unanfechtbar gewordene Entscheidung abgeschlossenen Verfahrens über die Ausstellung eines Ausweises begegnet werden. Sie ändert nichts an der Folgerung, sondern bestätigt, daß im Geltungsbereich des Bundesvertriebenengesetzes nur einmal über die Ausstellung des Ausweises entschieden werden darf. Denn das Wiederaufgreifen fällt unter die in § 15 Abs. 5 Satz 2 BVFG vorgesehene Änderung oder Aufhebung der Entscheidung durch die Ausstellungsbehörde. Es braucht auch nicht geprüft zu werden, wo ein solches Verfahren eingeleitet werden muß. Denn über einen solchen Fall ist hier nicht zu entscheiden. Er liegt nicht vor. Denn die Beklagte hat weder das in O. anhängig gewesene, durch unanfechtbare Entscheidung abgeschlossene Verfahren über die Ausstellung eines Vertriebenenausweises A wieder aufgreifen wollen, noch könnte ihre Entscheidung über die Ausstellung des Ausweises so verstanden werden. Der Beklagten war nicht bekannt, daß in O. ein solches Verfahren anhängig gewesen war.

Mithin ist daran festzuhalten, daß im Geltungsbereich des Bundesvertriebenengesetzesüber die Ausstellung des Ausweises nur einmal entschieden werden darf. Daraus ergeben sich zwei Folgerungen: Hat die Ausstellungsbehörde die Ausstellung des Ausweises, wie hier die Stadt O., aus sachlichen Gründen abgelehnt, so muß eine andere im Geltungsbereich des Bundesvertriebenengesetzes belegene Ausstellungsbehörde grundsätzlich eine sachliche Entscheidung über die Ausstellung ablehnen. Sollte jedoch eine sachliche Entscheidung notwendig werden, weil der Antragsteller daran aus besonderen Gründen ein Interesse hat, so muß diese Entscheidung - von dem hier nicht zu erörternden Fall des Wiederaufgreifens abgesehen - jedenfalls den gleichen sachlichen Inhalt haben wie die bereits ergangene Entscheidung. Denn der Grundsatz, daß nur einmal entschieden werden darf, schließt es ein, daß im Falle ausnahmsweise mehrfacher sachlicher Entscheidung jeweils inhaltlich gleichentschieden werden muß.

Die Beklagte durfte daher den Ausweis für die Klägerin nicht ausstellen. Sie mußte eine sachliche Entscheidung über die Ausstellung des Ausweises ablehnen. Besondere Gründe für eine erneute Entscheidung in der Sache lagen nicht vor.

Entgegen dieser verwaltungsverfahrensrechtlichen Verpflichtung hat die Beklagte jedoch der Klägerin den begehrten Vertriebenenausweis A ausgestellt. Die Entscheidung über die Ausstellung dieses Ausweises ist deswegen rechtswidrig. Zwar führt ein Mangel des Verwaltungsverfahrens zur Rechtswidrigkeit des daraus hervorgegangenen Verwaltungsaktes nur dann, wenn dieser Verwaltungsakt darauf beruhen kann (BVerwGE 24, 23 [32]; 29, 282 [283]). Das ist hier jedoch der Fall. Die von der Beklagten getroffene Entscheidung wäre anders ausgefallen, wenn die Beklagte die Umstände gekannt hätte, aus denen sich ihre Pflicht ergab, eine Entscheidung in der Sache abzulehnen. Daher ist die Entscheidung der Beklagten über die Ausstellung des Vertriebenenausweises A für die Klägerin rechtswidrig.

Vertrauensschutz steht der Klägerin nicht zur Seite. Die Klägerin beabsichtigte nach den bindenden Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts, die ihr nachteilige Entscheidung der Stadt O. durch Antragstellung in H. zu umgehen. Daraus folgt, daß sie mit voller Absicht verschwieg, daß in Offenbach ein Verfahren anhängig gewesen war. Zur Angabe dieser Umstände war sie verpflichtet, weil über die Ausstellung des Ausweises nur einmal entschieden werden darf. Daß ihr das bekannt war, folgt aus der Feststellung ihrer Umgehungsabsicht.

Die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes liegt im Ermessen der Behörde. Im hier gegebenen Fall hatte sich das Ermessen der Behörde jedoch darauf reduziert, daß nur noch die Rücknahme rechtmäßigen Ermessensgebrauch enthält. Der Grundsatz, daß nur einmal über die Ausstellung des Ausweises entschieden werden darf, die in § 15 Abs. 1 BVFG vorgesehene Beweiswirkung und die in § 15 Abs. 5 Satz 1 BVFG vorgesehene Bindungswirkung verbieten nämlich die Aufrechterhaltung einer später ergangenen, der früheren widersprechenden Entscheidung über die Ausstellung des Ausweises, unbeschadet der nicht aufzuwerfenden Frage des Wiederaufgreifens. Es ist daher unschädlich, daß die Beklagte bei Erlaß der angefochtenen Bescheide davon ausging, sie sei nach § 18 BVFG verpflichtet, den der Klägerin ausgestellten Vertriebenenausweis A einzuziehen. Denn ihr blieb auch unter dem Gesichtspunkt des Rücknahmeermessens keine andere Wahl.

Daher ist der Einziehungsbescheid, der sich gegen die Klägerin persönlich richtet, jedenfalls als Rücknahmebescheid, gestützt auf verwaltungsverfahrensrechtliche Gründe, rechtmäßig. Er wird dadurch nicht in seiner Natur verändert. Die Einziehung und die Rücknahme sind wesensverwandt. Die Rechtsverfolgung der Klägerin wird nicht beeinträchtigt. Sie wurde durch die Ausführungen des Oberbundesanwalts rechtzeitig auf diesen rechtlichen Gesichtspunkt aufmerksam gemacht. Auch die Rechtsstellung der Klägerin wird dadurch nicht übermäßig eingeschränkt. Zwar entfaltet ein solcher Rücknahmebescheid nicht die negative Bindungswirkung für die Betreuungsbehörden, die ein Einziehungsbescheid gemäß § 15 Abs. 5 Satz 1 BVFG entfaltet (vgl. dazu Urteil vom 20. April 1972 - BVerwG VIII C 55.68 -). Das ist jedoch unschädlich. Denn durch die Ablehnung der Ausstellung des Vertriebenenausweises A durch die Stadt O. war diese Bindungswirkung bereits in gleichem Umfang eingetreten. Auf diesen Stand wird die Klägerin zurückgeführt.

Daher ist die Revision, soweit das Verfahren die Klägerin persönlich betrifft, unbegründet. Dasselbe gilt auch für die das Verfahren des Ehemannes der Klägerin betreffende Revision. Die Klägerin ist sachbefugt. Sie ist Alleinerbin ihres Ehemannes, wie das Oberverwaltungsgericht angenommen hat (Urteil vom 14. November 1973 - BVerwG VIII C 173.72 -). Die Einziehung des dem Ehemann der Klägerin ausgestellten Vertriebenenausweises A ist aus denselben Gründen rechtmäßig wie die des Ausweises der Klägerin.

Auch dem Ehemann der Klägerin gegenüber war die Ausstellung des Ausweises bindend abgelehnt, als er bei der Beklagten die Neuausstellung des Ausweises beantragte. Der Ehemann der Klägerin hat am 3. Oktober 1966 bei der Beklagten den Antrag auf Ausstellung des Vertriebenenausweises A gestellt. Der Bescheid ist ihm am 21. Oktober 1966 ausgestellt worden. Die Stadt O. hat seinen Erstantrag mit Bescheid vom 26. August 1965 abgelehnt, der Regierungspräsident in Darmstadt seinen Widerspruch mit Bescheid vom 18. April 1966 zurückgewiesen. Dagegen hat der Ehemann der Klägerin Klage erhoben, die am 23. Mai 1966 beim Verwaltungsgericht Darmstadt eingegangen ist. Er hat diese Klage am 23. September 1966 wieder zurückgenommen. Mit dieser Rücknahme wurde die Ablehnung der Ausstellung des Ausweises unanfechtbar. Dieser Zeitpunkt liegt vor dem Zeitpunkt der Antragstellung bei der Beklagten.

Die Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts ergeben auch, daß dem Ehemann der Klägerin aus den gleichen Gründen wie der Klägerin selbst Vertrauensschutz versagt werden muß. Auch ihm gegenüber hatte die Beklagte keine andere Wahl als die, den Ausweis zurückzunehmen mit der Folge, daß der angefochtene Einziehungsbescheid rechtmäßig ist.

Daher ist die Revision mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.