Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 09.06.1983, Az.: BVerwG 2 C 80.81

I.

Der Kläger, Lokomotivführer im Dienst der beklagten Deutschen Bundesbahn, erstrebt die Anerkennung von Fahrzeiten als Arbeitszeit, auch für die Berechnung von Aufwandsentschädigung und Zulagen. Er ist beim Bahnbetriebswerk T.-E. im Sonderdienst des Triebfahrzeugdienstes beschäftigt. Auf Anordnung des Leiters des Bahnbetriebswerkes leistete er am Samstag, dem 24. Februar 1979, vertretungsweise eine Dienstschicht auf der Lokomotive, die auf dem ansteigenden Streckenteil zwischen C. und B. schweren Güterzügen vorgespannt wird. Hierzu hatte er sich um 7.00 Uhr bei der am Bahnhof B. eingerichteten, von E. 46 km entfernten Meldestelle des Bahnbetriebswerks einzufinden, seine Dienstleistung endete dort um 13.45 Uhr. Er fuhr deshalb am 24. Februar 1979 in einem fahrplanmäßigen Zug um 4.57 Uhr von Ehrang nach B. und kehrte von dort, ebenfalls mit einem fahrplanmäßigen Zug, um 15.09 Uhr nach E. zurück.

Den Antrag des Klägers, ihm die Zeit seiner Anfahrt nach B. und seiner Rückfahrt zum Dienstort E. als Arbeitszeit anzurechnen und auch die auf diese Zeit entfallende Erschwernis- und Nachtdienstzulage zu gewähren, hat die Beklagte mit Bescheid vom 13. Juni 1979 abgelehnt und seinen Widerspruch mit Bescheid vom 10. Juli 1979 zurückgewiesen.

Die Klage des Klägers mit dem Antrag,

hat das Verwaltungsgericht Trier durch Urteil vom 25. Januar 1980 abgewiesen: Nach der Dienstdauervorschrift der Beklagten, durch die diese den Begriff der Arbeitszeit für ihre Beamten zulässigerweise konkretisiert habe, seien die Fahrgastfahrten des Klägers ohne Aufsuchen seiner Dienststelle in E. keine Arbeitszeit.

Die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung des Klägers hat das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz durch das angefochtene Urteil vom 20. Mai 1981 zurückgewiesen, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Nach § 72 Abs. 2 BBG in Verbindung mit der Verordnung über die Gewährung von Mehrarbeitsvergütung für Beamte in der maßgebenden Fassung vom 25. Juli 1978 (BGBl. I S. 1193) - MVergV - sei ein Ausgleich für eine über die regelmäßige wöchentliche Arbeitszeit hinausgehende dienstliche Beanspruchung nur dann zu gewähren, wenn die Beanspruchung in der Verrichtung zusätzlichen Dienstes bestehe. Dasselbe gelte für die vom Kläger außerdem begehrte zusätzliche Aufwandsentschädigung, ferner für die Nachtdienst- und für die Erschwerniszulage, Während der hier fraglichen Fahrzeiten sei der Kläger als Fahrgast in einem Fahrgastabteil eines fahrplanmäßigen Personenzuges gereist. Diese Tätigkeit sei nicht bereits wegen Zugehörigkeit zum Tätigkeitskreis seines konkret-funktionalen Amtes als Lokomotivführer eine Verrichtung von Dienst gewesen. Sie sei auch nicht in die Zeitspanne gefallen, die an diesem Tag für den Kläger als Dienstzeit festgesetzt gewesen sei und deshalb als Arbeitszeit im Sinne der Arbeitszeitverordnung gerechnet werden müsse. Die Beklagte habe gemäß § 9 AZVO wegen der besonderen betrieblichen Verhältnisse als Arbeitszeit der nicht räumlich an eine Dienststelle und zeitlich an allgemein festgelegte Dienststunden gebundenen Bundesbahnbeamten diejenige Zeitspanne eines Tages bestimmt, die der Beamte mit der Ausführung bestimmter, in § 2 Abs. 1 Buchst. a bis g der Dienstdauervorschrift (DDV) aufgezählter Tätigkeiten zubringe. Die Fahrt des Klägers von E. nach B. und zurück unterfalle keiner dieser Tätigkeiten.

Entgegen der Ansicht des Klägers und des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (Urteil vom 22. Juli 1980 - IV 1280/79 -) handele es sich bei den Fahrten insbesondere nicht um - als Arbeitszeit anzurechnende - Gastfahrten im Sinne von § 3 Abs. 1 b DDV. Bei den streitigen Fahrten fehle es am Merkmal "dienstlich" im Sinne der genannten Vorschrift. Die Bedeutung dieses Merkmals sei nicht eindeutig. Bei der Klärung sei in erster Linie darauf abzustellen, wie die Bundesbahn-Hauptverwaltung als erlassende Stelle ihre eigene Äußerung auffasse und anwende. Die Beklagte sehe als dienstlich im Sinne des § 3 Abs. 1 Buchst. b DDV nur solche Fahrten an, die zeitlich in die Wahrnehmung dienstlicher Verrichtungen an zwei verschiedenen Orten eingebettet seien, z.B. wenn ein Lokomotivführer nach Beendigung einer Fahrleistung noch während seiner andauernden Dienstschicht an einen anderen Ort fahre, von wo er eine weitere Fahrleistung auszuführen habe. Dieses Verständnis des Begriffs "dienstlich" erscheine auch allein mit den allgemeinen Grundsätzen des Arbeitszeitrechts vereinbar, führe insbesondere nicht zu einem Verstoß gegen den Grundsatz, daß der Weg zwischen Wohnung und Dienststelle oder dem Ort des Dienstgeschäfts nicht in die Arbeitszeit einbezogen werden dürfe. Weiter sei der Beamte bei der Gastfahrt nach dem Verständnis der Beklagten hinsichtlich der Entscheidung die Fahrt überhaupt, zu einer bestimmten Zeit und mit einem bestimmten Verkehrsmittel zu unternehmen, den Weisungen der Beklagten unterworfen. Die Verpflichtung des Beamten, während einer festgelegten Zeit in einen bestimmten Zug zu fahren und sich darüber hinaus sogar beim Zugführer als Gastfahrer zu melden und in Notsituationen nach dessen Weisungen tätig zu werden, begründe die Ähnlichkeit zur Situation des Bereitschaftsdienst leistenden Beamten. Diese Ähnlichkeit wiederum sei Grund und Rechtfertigung für die rechtliche Gleichstellung der Gastfahrt mit dem Bereitschaftsdienst in § 3 Abs. 1 DDV. - Alle diese eine Gast fahrt kennzeichnenden Merkmale fehlten den streitigen Fahrten des Klägers zwischen Ehrang und Bullay. Den Fahrten sei keine dienstliche Verrichtung, etwa die Entgegennahme einer dienstlichen Weisung beim Bahnbetriebswerk E. vorausgegangen. Der Kläger sei vielmehr unmittelbar von seiner Wohnung nach B. gefahren. Ferner sei ihm für diese Fahrt von der Beklagten weder die Benutzung der Bundesbahn überhaupt noch eines bestimmten Zuges vorgeschrieben worden. Es habe ihm freigestanden, mit welchem Verkehrsmittel, von welchem Ausgangspunkt und auf welchem Wege er nach B. gelangen wollte.

Schließlich habe der Kläger auch aus dem Gesichtspunkt des Schadensersatzes wegen Verletzung der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht, begangen durch Anordnung einer von Bullay aus zu erbringenden Fahrleistung, keinen Anspruch, daß die Beklagte ihm einen Geldbetrag in Höhe der begehrten Arbeitszeitvergütung, der Aufwandsentschädigung sowie der Nachtdienst- und Erschwerniszulage gewähre. Dabei könne unentschieden bleiben, ob und gegebenenfalls in welcher Höhe ein ausgleichsfähiger Schaden vorliege. Denn die Anordnung der streitigen Dienstschicht sei rechtmäßig gewesen. Nach § 9 AZVO könne die Beklagte einen Lokomotivführer zu Fahrleistungen heranziehen, die an einem anderen Ort als seinem Dienstort begännen. Darin liege weder eine Abordnung noch eine Umsetzung. Die als Ausgangspunkt der einzelnen Fahrleistungen fungierenden sogenannten Meldestellen seien organisationsrechtlich bloße Außenstellen der Bahnbetriebswerke. Es fehle damit für eine Abordnung am Wechsel der Behörde. Weil die streitige Fahrleistung nur wenige Stunden dauerte, stelle die Anordnung auch keine Umsetzung dar. Aus diesem Grunde habe sie vom Leiter des Bahnbetriebswerkes erteilt werden können, und der Personalrat habe nicht eingeschaltet zu werden brauchen.

Allerdings sei das grundsätzliche Recht der Beklagten, einem Lokomotivführer auswärts beginnende Fahrleistungen zu übertragen, durch die Fürsorgepflicht des Dienstherrn begrenzt. So sei es der Beklagten, von besonderen Fällen abgesehen, wohl schwerlich gestattet, einen Lokomotivführer häufig oder gar regelmäßig zu Fahrleistungen heranzuziehen, die an einer von seinem Dienst- oder Wohnort weit entfernten Meldestelle beginnen und ihn mit einer langen und zeitraubenden Anfahrt belasten. Der Kläger habe jedoch in dem betreffenden Jahr lediglich zweimal vertretungsweise Dienst auf der Strecke zwischen B. und C. zu leisten brauchen. Die Gesamtdauer der dafür aufgewendeten Fahr- und Wartezeit sei im Vergleich zur Gesamtarbeitszeit des Klägers in dem entsprechenden Jahr derart gering, daß von einer fürsorgewidrigen Belastung nicht gesprochen werden könne.

Mit der Revision, die das Berufungsgericht wegen Abweichung von dem erwähnten Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg zugelassen hat, verfolgt der Kläger seinen ursprünglichen Klageantrag weiter. Er rügt die Verletzung materiellen Rechts.

Die Beklagte tritt der Revision entgegen und verteidigt das angefochtene Urteil.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren.

II.

Die zulässige Revision bleibt in der Sache ohne Erfolg. Die Beklagte hat die streitige An- und Rückfahrzeit zu Recht nicht als Arbeitszeit angerechnet sowie dafür keine Aufwandsentschädigung und Zulagen gewährt.

1.

Die streitige Fahrzeit war kein Dienst im Sinne des Arbeitszeitrechts nach § 72 BBG und der Verordnung über die Arbeitszeit der Bundesbeamten - AZVO - in der Fassung der Bekanntmachung vom 24. September 1974 (BGBl. I S. 2356). Nach dem festgestellten Sachverhalt hatte der Kläger seine dienstliche Tätigkeit in Bullay aufzunehmen und zu beenden; am Sitz seiner Dienststelle in Trier-Ehrang sowie während der Fahrt von und nach Bullay oblagen ihm keine dienstlichen Aufgaben. Es handelt sich somit bei den streitigen Fahrten von T.-E. nach B. und zurück um Teile des Weges zwischen der Wohnung des Klägers und dem Ort einer auswärtigen Dienstverrichtung (§ 9 letzter Halbsatz AZVO). Die Zurücklegung dieses Weges ist grundsätzlich kein Dienst im Sinne des beamtenrechtlichen Arbeitszeitsrechts. Das hat der Senat bereits wiederholt ausgesprochen (vgl. Urteile vom 11. Februar 1982 - BVerwG 2 C 26.79 - [Buchholz 232 § 72 BBG Nr. 20 = DÖD 1982, 262] und - BVerwG 2 C 27.79 - [Buchholz a.a.O.], vom 27. Mai 1982 - BVerwG 2 C 49.80 - [Buchholz 237.0 § 90 LBG Baden-Württemberg Nr. 2 = DVBl. 1982, 1190] und vom 28. Oktober 1982 - BVerwG 2 C 1.80 - [Buchholz 238.3 A § 50 BPersVG Nr. 1 = RiA 1983, 52], jeweils mit Hinweisen auf die Rechtsprechung; die von der Revision angeführten, den öffentlichen Dienst betreffenden Urteile des Bundesarbeitsgerichts vom 17. April 1957 - 4 AZR 315/54 - [BAGE 5, 86] und vom 28. Juni 1961 - 4 AZR 11/60 - [AP Nr. 4 zu § 2 TOA] sind nach ausdrücklichem Hinweis im Urteil vom 6. Oktober 1965 - 2 AZR 375/64 - [AP Nr. 1 zu § 17 BAT = RiA 1966, 12]überholt und betrafen außerdem andere Sachverhalte). Das vorliegende Verfahren hat keine Gesichtspunkte aufgezeigt, die zu einer anderen rechtlichen Beurteilung führen könnten. Insbesondere ist hier nicht nur keine wesentlich erhöhte, sondern sogar überhaupt keine dienstliche Beanspruchung während der An- und Rückfahrt erkennbar.

2.

Aus der Dienstdauervorschrift - DDV - der Beklagten ergibt sich nichts Abweichendes. Insbesondere ist das Berufungsgericht ohne Rechtsfehler zu der Auffassung gelangt, die Beklagte rechne als Gastfahrten nach § 3 Abs. 1 Buchst. b DDV nur Fahrten zwischen Dienstverrichtungen an zwei verschiedenen Orten als Arbeitszeit an. Bei dieser Auslegung der Verwaltungsvorschrift hat das Berufungsgericht in Übereinstimmung mit der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die tatsächliche Verwaltungspraxis der Beklagten herangezogen (vgl. u.a. BVerwGE 58, 45 [50 ff.]; Urteil des Senats vom 7. Mai 1981 - BVerwG 2 C 5.79 - [Buchholz 232 § 25 BBG Nr. 1 = DVBl. 1982, 195] mit weiteren Nachweisen). Die dem zugrundeliegenden tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts, gegen die die Revision substantiierte Verfahrensrügen nicht erhoben hat, sind nach § 137 Abs. 2 VwGO für das Revisionsgericht bindend. - Übrigens wäre die Beklagte auch nicht befugt, von sich aus über den nachstehend zu erörternden Rahmen hinaus durch Anrechnung arbeitszeitrechtlichen Nicht-Dienstes die in § 1 AZVO vorgeschriebene regelmäßige wöchentliche Arbeitszeit ihrer Beamten zu verkürzen. Dies würde über die zulässige Konkretisierung der Dienstleistungspflicht des Beamten einerseits und der Fürsorgepflicht des Dienstherrn andererseits durch die Dienstdauervorschrift "als Schlüssel zur Anwendung der im Bundesbeamtengesetz und in der Arbeitszeitverordnung enthaltenen arbeitszeitlichen Vorschriften auf die besonderen betriebsbedingten Verhältnisse der Deutschen Bundesbahn" (vgl. BVerwGE 11, 303 [307]; Urteil vom 30. Juni 1976 - BVerwG 6 C 50.72 - [Buchholz 232 § 72 BBG Nr. 13 = ZBR 1976, 316 f.]) hinausgehen (vgl. Urteile des Senats vom heutigen Tage - BVerwG 2 C 47.80 und 48.80 -).

3.

Auf die von der Revision angeschnittene Frage, ob die Beauftragung des Klägers mit einer in B. beginnenden und endenden Dienstschicht der Zustimmung des Personalrats bedurft hätte, ist im vorliegenden Zusammenhang nicht einzugehen. Die rechtliche Bewertung, daß es sich bei den Fahrten zum und vom Einsatzort nicht um Dienst im Sinne des Arbeitszeitrechtes handelte, wird durch diese Frage nicht berührt. Ein Anspruch auf Freizeitausgleich, also auf einen Abzug von der Arbeitszeit, kommt auch unter den rechtlichen Gesichtspunkten des Schadensersatzes oder der Folgenbeseitigung schon deshalb nicht in Betracht, weil die vom Kläger nach seiner Meinung zuviel aufgewandte An- und Rückfahrzeit, wie dargelegt, gerade keine Arbeitszeit war.

4.

Der vorliegende Fall bietet keinen Anlaß zu einer abschließenden Entscheidung, inwieweit der Beanspruchung eines Beamten neben der Arbeitszeit durch hohen Zeitaufwand für die Hin- und Rückfahrt zu und von einem auswärtigen Einsatzort unter dem Gesichtspunkt der Fürsorgepflicht des Dienstherrn (§ 79 BBG) Grenzen zu ziehen sind.

Allerdings braucht der Beamte nach heutiger Rechtslage dem Dienstherrn nicht gewissermaßen "rund um die Uhr" zur Verfügung zu stehen, sondern er hat sich zwar mit voller Hingabe, aber nur nach Maßgabe der Vorschriften über die Arbeitszeit seinem Beruf zu widmen (vgl. BVerwGE 48, 99 [102]). Dies hat hinsichtlich der Arbeitszeit in § 72 BBG und der darauf beruhenden Arbeitszeitverordnung seinen Niederschlag gefunden. Dem entspricht es, daß der Dienstherr vom Beamten auch nicht völlig unbegrenzt Zeitaufwand für den Weg zu und von Einsatzorten außerhalb der Dienststelle (§ 9, zweiter Halbsatz, AZVO) erwarten darf. Dem stünde der Grundsatz der Fürsorgepflicht des Dienstherrn (§ 79 BBG) entgegen. Hiernach wird der Dienstherr, wenn er vom Beamten in größerem Umfang Einsätze außerhalb des allgemein zumutbaren Bereichs des Dienstortes und seines Einzugsgebietes (§ 2 Abs. 6 BUKG; vgl. dazu Urteile des Senats vom heutigen Tage - BVerwG 2 C 47.80 und 48.80 -) verlangt, auf die Einhaltung eines angemessenen Rahmens der An- und Rückreisezeiten im Verhältnis zur Arbeitszeit zu achten haben. - Der Senat hat in diesem Zusammenhang in seinen Urteilen vom 11. Februar 1982 - BVerwG 2 C 26.79 - (a.a.O.) und - BVerwG 2 C 27.79 - (a.a.O.) sowie vom 27. Mai 1982 - BVerwG 2 C 49.80 - (a.a.O.) bemerkt, daß in den dort zu entscheidenden Fällen im Ergebnis jeweils ein Teil der angefallenen Fahrzeiten als Arbeitszeit angerechnet worden war, und daß in Nr. 4.1.2 Satz 2 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Verordnung über die Gewährung von Mehrarbeitsentschädigung für Beamte (MArbEVwV) vom 6. August 1974 (GMBl. S. 386) eine Handhabung der Arbeitszeitberechnung angesprochen ist, wonach in vielen Fällen Reisezeiten während der Dienststunden im Ergebnis wie geleistete Arbeitszeit behandelt werden. Die dort angewandten Berechnungsweisen - auf die hier im übrigen nicht näher einzugehen ist - haben das Ergebnis gemeinsam, daß erhebliche Reisezeiten zu auswärtigen Einsatzorten vom Beamten nicht unbegrenzt neben der vollen Arbeitszeit aufzuwenden sind.

Im vorliegenden Falle kam die in Nr. 4.1.2 Satz 2 MArbEVwV angesprochene Möglichkeit, daß An- und Rückreisezeiten ganz oder teilweise in die Dienststunden fallen, für den Kläger wegen der Gestaltung seines Wechselschichtdienstes nicht in Betracht. Auch lag der auswärtige Einsatzort des Klägers außerhalb des Dienstortes und des Einzugsgebietes.

Gleichwohl erreicht die Beanspruchung des Klägers neben der Arbeitszeit durch Fahrzeiten zur und von der außerhalb des Einzugsgebietes gelegenen Einsatzstelle hier nicht die Grenze, bei deren Überschreitung eine Pflicht des Dienstherrn zu einem - nach seinem Ermessen näher zu konkretisierenden - teilweisen Ausgleich hinsichtlich der Arbeitszeit in Betracht kommt. Einen Anhaltspunkt für die Bestimmung dieser Grenze bietet die Entscheidung des Gesetzgebers in § 72 Abs. 2 BBG, wonach der Beamte erforderlichenfalls sogar bis zu fünf Stunden Arbeitszeit im Monat ohne Ausgleich zusätzlich zu leisten hat. Die andersartige und geringer wiegende Beanspruchung durch Hin- und Rückfahrzeiten kann mit Arbeitszeit auch unter dem hier zu erörternden Gesichtspunkt nur teilweise in Vergleich gesetzt werden. Die festgestellte Beanspruchung des Klägers durch einmalige Hin- und Rückreise von rund dreieinhalb Stunden, der ein zweiter gleichartiger Einsatz im Jahr gefolgt ist, bleibt jedenfalls unterhalb einer aus diesen Erwägungen sich ergebenden Grenze.

5.

Auch soweit der Kläger für die angefallenen Reisezeiten Aufwandsentschädigung, Nachtdienst- und Erschwerniszulage begehrt, ist die Klage unbegründet. Diese Zahlungen setzen - wie vom Berufungsgericht rechtsfehlerfrei ausgesprochen - voraus, daß Dienst im Sinne des Arbeitszeitrechtes geleistet worden ist (vgl. § 17 des Bundesreisekostengesetzes in Verbindung mit § 2 Abs. 1 Satz 2 der von der Beklagten erlassenen Vorschrift über die Aufwandsvergütung des Zugpersonals [VAZ]; § 3 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 der Verordnung über die Gewährung von Erschwerniszulagen [Erschwerniszulagenverordnung - EZulV -] vom 26. April 1976 [BGBl. I S. 1101]; Teil A 1 der "Nachtdienstzulagevorschrift" der Beklagten). Das ist aber, wie dargelegt, gerade nicht der Fall.

Unter dem Gesichtspunkt des Schadensersatzes kommen derartige Zahlungsansprüche schon deshalb nicht in Betracht, weil dem Kläger kein entsprechender Vermögensschaden entstanden ist.

6.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.