Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 07.02.1974, Az.: BVerwG V C 32.72

I.

Der Kläger ist Teilnehmer des vereinfachten Flurbereinigungsverfahrens R.. Entsprechend dem Antrag des Vorstandes der Beklagten ordnete das Flurbereinigungsamt Bamberg am 26. August 1964 an, daß der Bemessung der Abfindung der erhöhte Wert der Grundstücke zugrunde zu legen sei, weil Teile des Flurbereinigungsgebiets durch besondere Maßnahmen mit erheblichen öffentlichen Mitteln verbessert und in ihrem Wert wesentlich erhöht worden seien. Die Ergebnisse der daraufhin vorgenommenen Nachschätzung und der Schätzung einiger nachträglich in das Flurbereinigungsverfahren einbezogener Grundstücke stellte der Vorstand der Beklagten durch Beschluß vom 24. September 1964 fest. Gegen diesen Beschluß legte der Kläger Beschwerde ein, die er jedoch am 23. Oktober 1964 durch Erklärung zur Niederschrift der Beklagten zurücknahm. Der Flurbereinigungsplan Teil I, der insbesondere den Neuverteilungsplan sowie den Wege- und Gewässerplan enthält, wurde am 1. Juni 1965 beschlossen. In dem Anhörungstermin legte der Kläger Beschwerde gegen die Aufbonitierung seiner Einlagen in Gew. 18 ein, die er später auch gegen die Neuverteilung und Bewertung der Grundstücke sowie gegen die Aufbonitierung seines Weihers und weiterer innerhalb seiner Hofzelche gelegener Grundstücke richtete. Der Vorstand der Beklagten half der Beschwerde teilweise ab. Die weitergehende Beschwerde des Klägers wies der Spruchausschuß beim Flurbereinigungsamt Bamberg zurück. In der Begründung des Bescheides ist ausgeführt, der Kläger sei mit seinem Vorbringen gegen die Aufwertung seiner Flurstücke ausgeschlossen, nachdem er im Bewertungsverfahren seine Beschwerde hiergegen zurückgenommen habe. Die übrigen Einwendungen gegen den Flurbereinigungsplan wurden für unbegründet erachtet.

Das Flurbereinigungsgericht hat den Beschwerdebescheid aufgehoben und die Sache zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an den Spruchausschuß zurückverwiesen. Es hat ausgeführt, nach dem Bayerischen Ausführungsgesetz zum Flurbereinigungsgesetz bedürfe es eines Verwaltungsaktes der Flurbereinigungsbehörde, wenn gemäß § 46 FlurbG bei Verbesserungen von Teilen des Flurbereinigungsgebietes der erhöhte Wert der Grundstücke der Abfindung zugrunde gelegt werden solle. Das Schreiben des Flurbereinigungsamtes Bamberg vom 26. August 1964 sei den von den erhöhten Schätzwerten betroffenen Teilnehmern nicht zugestellt worden und deshalb ihnen gegenüber nicht existent. Die nicht wirksam erhöhten Schätzungsergebnisse berührten aber die Wertgleichheit der Landabfindung des Klägers, weil er eine in erheblichem Umfang höher bewertete Abfindung erhalten habe. Davon abgesehen fehle der Anordnung des Flurbereinigungsamtes eine ausreichende Begründung.

Gegen dieses Urteil richtet sich die durch das Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision der beklagten Teilnehmergemeinschaft. Sie macht geltend, die in Bayern der Flurbereinigungsbehörde vorbehaltene Bestimmung darüber, daß bei der Verbesserung von Teilen des Flurbereinigungsgebiets der erhöhte Wert der Abfindung zugrunde zu legen sei, sei ein verwaltungsinterner Akt gegenüber dem Vorstand der Teilnehmergemeinschaft, die alsdann die Abfindung im Flurbereinigungsplan oder in dessen Änderung entsprechend zu regeln habe.

Die Beklagte beantragt,

Der Kläger macht sich die Begründung des angefochtenen Urteils zu eigen und bittet um Zurückweisung der Revision.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht und die Staatsanwaltschaft beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof beteiligen sich am Verfahren. Sie sind der Auffassung, die Bestimmung der Flurbereinigungsbehörde sei lediglich ein Verwaltungsakt gegenüber der Teilnehmergemeinschaft. Rechte der Teilnehmer würden hierdurch nicht unmittelbar berührt.

II.

Die Revision ist begründet.

Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht. Das Flurbereinigungsgericht durfte die Sache nicht deswegen an den Spruchausschuß zurückverweisen, weil die Flurbereinigungsbehörde die ihr nach Art. 3 Abs. 2 Satz 2 des Bayerischen Ausführungsgesetzes zum Flurbereinigungsgesetz vom 11. August 1954 (GVBl. S. 165) - AGFlurbG - obliegende Bestimmung, daß im vorliegenden Fall der erhöhte Wert der Grundstücke der Abfindung zugrunde gelegt werden soll, nicht durch Erlaß eines an die einzelnen Teilnehmer gerichteten Verwaltungsaktes getroffen hat. Der Beschwerdebescheid des Spruchausschusses ist vielmehr rechtlich nicht zu beanstanden, als er davon ausgeht, der Kläger sei mit Einwendungen gegen die Höherbewertung einzelner ihm zugeteilter Abfindungsgrundstücke ausgeschlossen. Dabei kann offenbleiben, ob, worüber die Beteiligten streiten, die Ausübung der der Flurbereinigungsbehörde nach Art. 3 Abs. 2 Satz 2 AGFlurbG zustehenden Befugnis in der Form eines Verwaltungsaktes gegenüber den betroffenen Teilnehmern zu erfolgen hat oder ob es sich insoweit nur um einen innerdienstlichen Vorgang zwischen der Flurbereinigungsdirektion und der Teilnehmergemeinschaft handelt. Bedenken gegen die durch das Flurbereinigungsgericht dieser Vorschrift gegebenen Auslegung bestehen allerdings schon mit Rücksicht auf die das Flurbereinigungsverfahren tragenden allgemeinen Verfahrensgrundsätze. Das Bundesverwaltungsgericht hat wiederholt darauf hingewiesen, daß die Flurbereinigung unter dem Gebot größtmöglicher Beschleunigung des Verfahrens steht (vgl. u.a. Urteile vom 5. Oktober 1965 - BVerwG IV C 22.65 - [RdL 1966, 27] und vom 15. März 1973 - BVerwG V C 8.72 -)und daß auch dort, wo der Landesgesetzgeber von der ihm eingeräumten Möglichkeit Gebrauch gemacht hat, Aufgaben der Flurbereinigungsbehörde auf die Teilnehmergemeinschaft zu übertragen, keine sinnwidrige Zerreißung des Verfahrensablaufs durch Schaffung verfahrensmäßiger Erschwernisse erfolgen darf (Urteil vom 13. Juni 1960 - BVerwG I C 172.59 - [RdL 1960, 274]). Ob unter diesem Gesichtspunkt die Auffassung des Flurbereinigungsgerichts haltbar ist, die Flurbereinigungsdirektion müsse die in Art. 3 Abs. 2 Satz 2 AGFlurbG vorgesehene Anordnung in der Form eines an die betroffenen Teilnehmer gerichteten Verwaltungsaktes erlassen, ist zweifelhaft, braucht hier indessen nicht entschieden zu werden.

Gegenstand der vorliegenden Klage ist nicht die durch Beschluß des Vorstandes der Beklagten vom 24. September 1964 festgestellte Nachschätzung der für den Kläger ausgewiesenen Abfindungsgrundstücke. Das Rechtsmittel des Klägers richtet sich, wovon auch der Spruchausschuß zutreffend ausgegangen ist, allein gegen den am 1. Juni 1965 beschlossenen Neuverteilungsplan als fertiggestellten Bestandteil des Flurbereinigungsplans. Auf die Rechtmäßigkeit des Flurbereinigungsplans ist es aber ohne Einfluß, ob die Flurbereinigungsdirektion in formell- und materiellrechtlich zulässiger Weise die Bemessung der Abfindung nach dem erhöhten Wert der Grundstücke angeordnet hat. Mit Einwendungen gegen die festgestellten Grundstückswerte kann der Kläger im Rahmen einer gegen den Flurbereinigungsplan gerichteten Klage nicht gehört werden. Bei der Bemessung der Landabfindung sind vielmehr nach § 44 Abs. 1 Satz 2 FlurbG die nach den §§ 27 bis 33 FlurbG ermittelten Werte zugrunde zu legen. Diese Regelung entspricht dem Grundsatz, daß das Flurbereinigungsverfahren in Abschnitten durchzuführen ist, gegen deren Schlußakte den Beteiligten jeweils die Rechtsbehelfe des Flurbereinigungsgesetzes zustehen. Machen sie hiervon keinen Gebrauch, lassen sie also die Verwaltungsakte unanfechtbar werden, so sind die behördlichen Entscheidungen den nachfolgenden Verfahrensabschnitten zugrunde zu legen. Im Verfahren gegen den Flurbereinigungsplan können deshalb nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts Einwendungen gegen die mit den Rechtsbehelfen des Bewertungsverfahrens gesondert anfechtbaren Schätzwertfeststellungen (§ 32, § 141 FlurbG), auf deren Ergebnissen der Flurbereinigungsplan sich aufbaut, nicht mehr erhoben werden (Beschluß vom 10. August 1961 - BVerwG I CB 133.60 - [RdL 1961, 324]; Beschluß vom 31. August 1965 - BVerwG IV B 53.65 -).

Die Rechtmäßigkeit der nachfolgenden Verfahrensabschnitte hängt allerdings von der Wirksamkeit der vorausgegangenen Maßnahmen ab. Ist eine den vorausgehenden Verfahrensabschnitt beendende Behördenentscheidung wirkungslos, so entbehren die weiteren Maßnahmen der rechtlichen Grundlage (BVerwG, Urteil vom 27. Februar 1958 - BVerwG I C 93.56 - [RdL 1959, 26]). Das Flurbereinigungsgericht meint, die Feststellung der erhöhten Schätzwerte sei deswegen nicht wirksam geworden, weil die Flurbereinigungsbehörde nicht gegenüber den betroffenen Teilnehmern eine Anordnung nach Art. 3 Abs. 2 Satz 2 AGFlurbG erlassen habe. Dem kann nicht gefolgt werden. Ohne rechtliche Wirkungen bleibt ein Verwaltungsakt nur dann, wenn er nichtig ist. Andernfalls muß der Betroffene die Bestandskraft einer gegen ihn erhobenen behördlichen Entscheidung gegen sich gelten lassen. Im Rahmen der Anfechtung des Flurbereinigungsplans kann deshalb ein Teilnehmer die unanfechtbar gewordene Feststellung der Schätzwerte nur mit der Begründung anfechten, sie sei nichtig (BVerwG, Beschluß vom 10. August 1961, a.a.O.).

Das Fehlen einer nach Art. 3 Abs. 2 Satz 2 AGFlurbG gegenüber den betroffenen Teilnehmern zu erlassenden besonderen Anordnung der Flurbereinigungsdirektion hätte diese weitreichende Wirkung nicht. Nach allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsätzen beeinträchtigt die Verletzung von Vorschriften des Verwaltungsverfahrensrechts allenfalls die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts (BVerwG, Urteil vom 29. März 1966 [BVerwGE 24, 23 [32]]; Urteil vom 10. April 1968 [BVerwGE 29, 282]); sie macht ihn damit anfechtbar aber nicht nichtig. Der Kläger muß deshalb die nach Zurücknahme seiner Beschwerde ihm gegenüber eingetretene Bestandskraft der Schätzwertfeststellung gegen sich gelten lassen.

Eine abschließende Entscheidung in der Sache ist dem Revisionsgericht verwehrt. Der Kläger hat außer gegen die durch die Nachschätzung vorgenommene Aufwertung verschiedener Einzelgrundstücke auch den Flurbereinigungsplan selbst angegriffen und die Herstellung einer Anwand von seinem Hof bis zum L. sowie die Gewährung eines Zuschlags für Kanalschächte beantragt. Ferner hat er sich dagegen gewehrt, daß die "Weiherwiese" dem Beigeladenen zugeteilt wurde. Über diese Einwendungen, die der Kläger im Rahmen der Anfechtung des Flurbereinigungsplanes in zulässiger Weise erhoben hat, steht eine gerichtliche Entscheidung noch aus. Die Sache war deshalb an das Flurbereinigungsgericht zurückzuverweisen, damit dieses die insoweit erforderlichen tatsächlichen Feststellungen treffen und über die Einwendungen entscheiden kann.