I.

Die Kläger sind Beteiligte an einem Umlegungsverfahren nach der Reichsumlegungsordnung. Das zuständige Kulturamt ordnete am 27. Februar 1953 gemäß § 66 der Reichsumlegungsordnung die vorzeitige Ausführung des Umlegungsplanes an. Hiergegen haben die Kläger den Verwaltungsrechtsweg beschritten. In diesem Verfahren hob das Bundesverwaltungsgericht auf die Revision der Kläger durchUrteil vom 26. März 1955 - BVerwG I C 85.54 - die Entscheidung des Flurbereinigungsgerichts auf und verwies die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurück. Es stellte fest, daß die vorzeitige Ausführungsanordnung nach § 66 der Reichsumlegungsordnung ein im Verwaltungsstreitverfahren anfechtbarer Verwaltungsakt sei.

Das Flurbereinigungsgericht wies durch Urteil vom 16. Dezember 1955 die Berufung der Kläger wiederum zurück. Zur Begründung des Urteils ist dargelegt: Die Tatsache, daß der Kläger Frings den Umlegungsbeschluß durch Klage im Verwaltungsstreitverfahren angefochten habe, hindere nicht den Erlaß einer vorzeitigen Anordnung nach § 66 der Reichsumlegungsordnung. Die Auffassung der Kläger, die vorzeitige Ausführungsanordnung sei unzulässig, weil der Umlegungsplan noch nicht fertiggestellt sei, entbehre der Grundlage. Es sei nicht erforderlich, daß der Umlegungsplan unter allen Umständen bei Erlaß der vorzeitigen Ausführungsanordnung vorliegen müsse; im übrigen sei der Umlegungsplan nach den in der mündlichen Verhandlung getroffenen Feststellungen vollständig aufgestellt gewesen. Die vom Gesetz geforderten Voraussetzungen für die angefochtene Maßnahme hätten vorgelegen. Aus einem weiteren Aufschub der Ausführung erwachse der Mehrzahl der Umlegungsteilnehmer erheblicher Schaden. Es bestehe auch ein dringendes öffentliches Interesse, daß die Beteiligten des Umlegungsverfahrens von der über sie verhängten Verfügungsbeschränkung alsbald befreit würden. Die Umlegungsbehörde habe die Anordnung auch ohne Verletzung des ihr eingeräumten Ermessens erlassen. Es liege kein Ermessensfehler darin, daß sie die Anordnung nicht nur für einen Teil des Umlegungsgebietes angeordnet habe. Die Einwendungen gegen die Zweckmäßigkeit der neugeschaffenen Wirtschaftswege und gegen die Abfindung der Beteiligten könnten im vorliegenden Verfahren nicht berücksichtigt werden.

Das Flurbereinigungsgericht hat die Revision nicht zugelassen.

Die Kläger zu 1) bis 6) haben gleichwohl Revision eingelegt. Sie tragen vor: Das Gericht sei nicht ordnungsgemäß besetzt gewesen; an der Entscheidung habe ein im aktiven Dienst des Beklagten stehender Beamter mitgewirkt. Im übrigen hätten die Voraussetzungen für den Erlaß einer vorzeitigen Anordnung nicht vorgelegen.

II.

Die Revision ist zulässig und auch begründet.

1)

Gemäß § 54 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625) - BVerwGG - ist die Revision an das Bundesverwaltungsgericht auch ohne Zulassung gegeben, wenn ausschließlich wesentliche Mängel des Verfahrens gerügt werden und einer der in § 53 Abs. 2 a.a.O. bezeichneten Zulassungsgründe vorliegt. Beide Voraussetzungen sind gegeben.

An der angefochtenen Entscheidung hat der im aktiven. Flurbereinigungsdienst des Beklagten stehende Oberregierungs- und -vermessungsrat D. mitgewirkt. Das ist nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats unzulässig. Wie in dem zwischen den gleichen Streitparteien ergangenenUrteil vom 11. Juli 1957 - BVerwG I C 79.56 - entschieden worden ist, ist ein Flurbereinigungsgericht, in dem ein aktiver Beamter der Landeskulturverwaltung mitwirkt, nicht vorschriftsmäßig besetzt (vgl. auch BVerwGE 4, 191). Das Flurbereinigungsgericht hat somit in einer unzulässigen Besetzung entschieden (§ 54 Abs. 2 Buchst. a BVerwGG).

Die angefochtene Entscheidung des Flurbereinigungsgerichts mußte aus diesem Grunde aufgehoben und die Streitsache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an die Vorinstanz zurückverwiesen werden.

2)

Der Beklagte ist der Auffassung, die Klage sei unzulässig, weil das gesamte Flurbereinigungsverfahren ein Rechtsetzungsverfahren eigener Art darstelle. Sowohl der Umlegungsbeschluß als auch die Ausführungsanordnung seien keine Verwaltungsakte, sondern Teile dieses Rechtsetzungsverfahrens. Dieser Auffassung vermag der Senat nicht zu folgen. In denEntscheidungen vom 26. März 1955 - BVerwG I C 80.54 (BVerwGE 2, 39) und BVerwG I C 85.54 (BVerwGE 2, 40) - hat der Senat bereits ausgesprochen, daß der Umlegungsbeschluß nach § 5 der Reichsumlegungsordnung vom 16. Juni 1937 (RGBl. I S. 629) - RUO - und die vorzeitige Ausführungsanordnung, nach § 66 RUO im Verwaltungsstreitverfahren anfechtbare Verwaltungsakte sind. Daran hat der Senat auch in der Folgezeit festgehalten. Die vom Beklagten (vgl. auch Recht der Landwirtschaft 1957 S. 57 ff.) dagegen vorgetragenen Einwendungen geben dem Senat keinen Anlaß, seine bisherige Rechtsprechung aufzugeben.

3)

Die Kläger sind der Meinung, die vorzeitige Anordnung habe nicht erlassen werden dürfen, weil der Umlegungsbeschluß noch nicht unanfechtbar geworden sei. Dazu hat das Flurbereinigungsgericht in der angefochtenen Entscheidung dargelegt, daß der Anfechtungsklage gegen den Umlegungsbeschluß keine aufschiebende Wirkung zukomme. Der Umlegungsbeschluß sei als rechtsgestaltender Verwaltungsakt eines Vollzuges nicht fähig. Die aufschiebende Wirkung der Klage betreffe lediglich die Möglichkeit einer Vollstreckung. Diese sei jedoch begrifflich nur möglich, wenn der Verwaltungsakt einer Vollziehung bedürfe. Die Klage gegen den Umlegungsbeschluß bewirke lediglich eine Ungewißheit, ob der Umlegungsbeschluß Bestand haben werde.

Dieser Auffassung vermag der Senat nicht zu folgen.

Es bedarf in diesem Zusammenhang keiner Auseinandersetzung mit der Frage, ob rechtsgestaltende Verwaltungsakte schlechthin begrifflich einer Aussetzung der Vollziehung nicht zugänglich sind. Die Klage gegen den Umlegungsbeschluß hat jedenfalls aufschiebende Wirkung. Nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats ist der gesamte Achte Teil des Flurbereinigungsgesetzes vom 14. Juli 1953(BGBl. I S. 591) - FlurbG - auch auf die nach bisherigem Recht zu Ende zu führenden Verfahren anzuwenden. Danach kommen gemäß § 138 FlurbG die Vorschriften über die Verwaltungsgerichtsbarkeit, hier die Bestimmungen der MRVO 165, ergänzend zur Anwendung. § 51 Abs. 1 MRVO 165, der der Anfechtungsklage aufschiebende Wirkung einräumt, gilt somit auch im Verfahren vor den Flurbereinigungsgerichten. Diese Bestimmung billigt schlechthin der Erhebung der Anfechtungsklage grundsätzlich bei allen Verwaltungsakten die aufschiebende Wirkung zu. Daran ändert nichts, daß der Umlegungsbeschluß nach § 5 Abs. 6 RUO nicht angefochten werden kann; diese Bestimmung ist durch § 22 Abs. 2 MRVO 165 aufgehoben. Es ist auch sonst kein Grund ersichtlich, daß die Anwendung des § 51 Abs. 1 MRVO 165 hier ausgeschlossen sein sollte. Im Hinblick auf die Bedeutung des Umlegungsbeschlusses für das gesamte Umlegungsverfahren und seine weittragende Wirkung für die Beteiligten würde es rechtsstaatlichen Anschauungen widersprechen, der Anfechtungsklage gegen den Umlegungsbeschluß die aufschiebende Wirkung zu versagen. Die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage ist ein Wesensmerkmal des in Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes gewährleisteten Rechtsschutzes und gilt somit auch im Flurbereinigungsrecht.

Aus der rechtlichen Natur des Umlegungsbeschlusses kann nichts Gegenteiliges gefolgert werden. Durch den Umlegungsbeschluß wird nicht nur das Umlegungsgebiet festgestellt und die Teilnehmergemeinschaft begründet, er bildet auch zugleich, die rechtliche Grundlage für das gesamte weitere Verfahren, das in verschiedenen Abschnitten durchgeführt wird. Nach der von Amts wegen beschlossenen Anordnung der Umlegung durch den Umlegungsbeschluß erfolgt die Feststellung der Beteiligten, die Bewertung der eingelegten Grundstücke und Rechte. Schließlich folgt die Neugestaltung des Umlegungsgebietes auf der Grundlage des hierfür aufgestellten Umlegungsplanes und die tatsächliche und rechtliche Ausführung. Das gesamte Verfahren sowie die einzelnen Verfahrensabschnitte und die rechtlich erheblichen Handlungen der Flurbereinigungsbehörde hängen somit in ihrem Bestand von der Rechtsgültigkeit und vom Fortbestand des Umlegungsbeschlusses ab. Wird der Umlegungsbeschluß durch die zuständige Flurbereinigungsbehörde oder durch gerichtliche Entscheidung aufgehoben, so entbehren alle weiteren Maßnahmen der rechtlichen Grundlage. Die Wirkung des Umlegungsbeschlusses erschöpft sich somit nicht nur in rechtsgestaltenden Maßnahmen. Soweit er die rechtliche Grundlage für die Befugnisse und weiteren Entscheidungen der Flurbereinigungsbehörde und der Teilnehmergemeinschaft bildet, ist er jedenfalls auch begrifflich einer Aussetzung zugänglich. Die Anfechtung des Umlegungsbeschlusses durch die Anfechtungsklage hat zwar auf die Feststellung des Umlegungsgebietes, die Existenz der Teilnehmergemeinschaft und auf die zwischen den Teilnehmern und der Teilnehmergemeinschaft begründeten Rechtsbeziehungen keinen unmittelbaren Einfluß. Die Flurbereinigungsbehörde und die Teilnehmergemeinschaft sind jedoch gehindert, weitere Maßnahmen und Anordnungen zu treffen. Der Anfechtungsklage gegen den Umlegungsbeschluß kommt somit aufschiebende Wirkung zu.

Die aufschiebende Wirkung der Klageerhebung entfällt nur dann, wenn die sofortige Vollziehung des Umlegungsbeschlusses angeordnet worden ist (§ 51 Abs. 1 Satz 2 MRVO 165). Dabei ist nicht erforderlich, daß die Anordnung zusammen mit dem Umlegungsbeschluß erfolgt. Sie kann auch später - sogar im Laufe des gerichtlichen Verfahrens - nachgeholt werden. Im vorliegenden Fall ist der Senat auf Grund der gesamten Umstände des Streitfalles der Auffassung, daß in der vorzeitigen Ausführungsanordnung vom 27. Februar 1953 in Verbindung mit der in ihr angeordneten Vollziehung gleichzeitig die Anordnung der Vollziehung des Umlegungsbeschlusses gesehen werden muß, soweit er noch nicht unanfechtbar geworden war.

4)

Bei der erneuten Prüfung der vorzeitigen Anordnung wird das Flurbereinigungsgericht folgendes zu beachten haben: Nach der Reichsumlegungsordnung treten mit der Rechtskraft des Umlegungsbeschlusses kraft Gesetzes noch keine rechtlichen Wirkungen ein. Auch eine Ausführung des Umlegungsplanes in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht ist nicht ohne weiteres möglich. Es bedarf hierzu vielmehr besonderer Maßnahmen der Umlegungsbehörde, nämlich der Ausführungsanordnung und der - hier nicht interessierenden - Überleitungsbestimmungen. In der Ausführungsanordnung ist der Tag festzusetzen, mit dem die rechtlichen Wirkungen des Umlegungsplanes eintreten (§ 65 Abs. 2 und 3 RUO). Diese Wirkungen gehen im wesentlichen dahin, daß die Abfindung an die Stelle der alten Grundstücke und der aufgehobenen Berechtigungen mit allen ihren Beziehungen tritt. § 68 RUO bestimmt hierzu das Nähere. Im Interesse einer beschleunigten Durchführung der Flurbereinigung kann die Ausführungsanordnung vorzeitig vor der Rechtskraft des Umlegungsplanes erlassen werden (§ 66 RUO). Inhalt und Wirkungen sind dabei die gleichen wie bei der Ausführungsanordnung nach § 65 RUO (vgl. § 67 Satz 3 RUO). Die Reichsumlegungsordnung geht davon aus, daß die Ausführungsanordnung grundsätzlich erst nach der Rechtskraft des Umlegungsplanes zu erlassen ist. Die Ermächtigung zum Erlaß einer vorzeitigen Ausführungsanordnung stellt eine Ausnahmeregelung dar. Ob die Umlegungsbehörde davon Gebrauch macht, steht in ihrem Ermessen. Sie darf von der ihr eingeräumten Möglichkeit jedoch nur dann Gebrauch machen, wenn die Beteiligten über den Umlegungsplan gehört worden sind, die Umlegungsbehörde über verbliebene Einwendungen entschieden hat und aus einem längeren Aufschub der Ausführungen voraussichtlich erhebliche Nachteile erwachsen würden. Liegen diese Voraussetzungen vor, so muß die Umlegungsbehörde, wenn sie eine vorzeitige Ausführungsanordnung erlassen will, unter sorgfältiger Prüfung aller Umstände die Vor- und Nachteile gegeneinander abwägen, die sich aus dem vorzeitigen Eintritt der rechtlichen Wirkungen der Umlegung ergeben (§ 68 RUO). Dabei sind die Zahl und die Bedeutung etwa anhängiger Rechtsstreitigkeiten oder noch nicht entschiedener Beschwerden und die Möglichkeit, daß dadurch eine Änderung des Flurbereinigungsplanes erforderlich werden kann, in Betracht zu ziehen.

Das Flurbereinigungsgericht hat dargelegt, daß die Einwendungen der Kläger gegen ihre Abfindung in dem Verfahren über die vorzeitige Anordnung nicht berücksichtigt werden könnten. Das ist grundsätzlich richtig; gleichwohl bleibt zu beachten, daß schwerwiegende Angriffe gegen die Abfindungen Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der vorzeitigen Ausführungsanordnung oder gegen den Zeitpunkt, in dem sie erlassen wird, begründen können. Im vorliegenden Verfahren haben die Kläger vorgetragen, daß die Umlegungsbehörde Grundstücke, denen nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts Baulandqualität zuzumessen sei, nach dem landwirtschaftlichen Nutzungswert bewertet und als Ausgleich für Bauland landwirtschaftlichen Grund zugeteilt habe. Dieser Einwand ist bei der Prüfung, ob die Umlegungsbehörde beim Erlaß der vorzeitigen Anordnung von ihrem Ermessen einen ordnungsgemäßen Gebrauch gemacht hat, zu beachten. Das Flurbereinigungsgericht wird bei der erneuten Verhandlung der Streitsache insoweit ergänzende Feststellungen zu treffen haben.