I.

Die Kläger sind mit einer landwirtschaftlichen Nutzfläche von 8,937 ha sowie einem Gemeinderechtsanteil von 0,432 ha an dem Flurbereinigungsverfahren F. beteiligt. Sie haben in das Verfahren einen aus 22 Einzelparzellen bestehenden Streubesitz eingebracht, zu dem ein 1,3 Tgw. großer Hopfengarten in der Gew. 24 a gehört. Der Flurbereinigungsplan weist für die Kläger als Abfindung zwei große Grundstücke in Gew. 60 und 71 sowie einen kleinen Gemeinderechtsanteil in Gew. 1 aus. Gegen die Abfindung erhoben die Kläger Beschwerde an den Spruchausschuß. Sie beanstandeten die Zuteilung hängiger Flächen in Gew. 71 und beantragten außerdem die Wiederzuteilung ihres eingebrachten Hopfengartens, hilfsweise eine Geldentschädigung für den Hopfengarten. Der Spruchausschuß wies die Beschwerde ab. Daraufhin erhoben die Kläger Klage an das Flurbereinigungsgericht mit dem Antrage, den Beschwerdebescheid aufzuheben und den Neuverteilungsplan dahin abzuändern, daß ihnen a) anstelle der Gew. 71 zur Hälfte ebenes Gelände zugeteilt, b) der Hopfengarten in Gew. 24 a belassen werde.

Das Flurbereinigungsgericht hat die Klage abgewiesen, soweit die Kläger den Austausch hängiger Flächen begehren. Es hat insoweit ausgeführt: Die Ortsbesichtigung habe im wesentlichen das Vorbringen der beklagten Teilnehmergemeinschaft bestätigt, wonach die Kläger 1 ha Gelände mit einer Neigung von mehr als 4 % eingelegt hätten, während von dem Neubesitz nur 0,33 ha in gleicher Weise hängig seien. Wohl sei die Neuzuteilung der Kläger im Nordosten der Gew. 71 bis zu 7 % geneigt. Die Neigung verlaufe aber quer zur Ackerrichtung und lasse sich durch Planierungsarbeiten wesentlich vermindern. Hierzu sei die Beklagte bereit. Eine nasse Mulde habe nicht mehr festgestellt werden können.

Wegen der hinsichtlich eines Hopfengartens für die Kläger im Flurbereinigungsplan vorgesehenen Regelung hat das Flurbereinigungsgericht dagegen gemäß § 146 Ziff. 2 des Flurbereinigungsgesetzes aus Zweckmäßigkeitserwägungen "den Beschwerdebescheid des Spruchausschusses aufgehoben und die Sache zur erneuten Verhandlung und Bescheidung an den Spruchausschuß zurückverwiesen". Hierzu hat es in den Gründen im wesentlichen folgendes ausgeführt:

Die Kläger seien bis auf die fehlende Festsetzung eines Abfindungsbetrages für ihre eingebrachte Hopfenanlage einschließlich des Hopfengerüstes wertgleich abgefunden worden. Es erscheine indessen nicht zweckmäßig, ihnen anstelle des eingebrachten Hopfengartenss der noch 20 Jahre ertragsfähig sei, die Anlage eines neuen Hopfengartens auf dem Abfindungsgrundstück in Gew. 60 anzusinnen. Der Hopfen stelle eine arbeitsintensive Sonderkultur dar, bei der die Handarbeit eine höhere Bedeutung als im allgemeinen Ackerbau habe. Die Größe der Hopfenanlage eines landwirtschaftlichen Betriebes sei deshalb von der Zahl der Arbeitskräfte abhängig. Daraus folge, daß die Notwendigkeit zu großflächiger Zusammenlegung nicht im gleichen Maße wie sonst gegeben sei. Sie könne entfallen, wenn der Hopfengarten die optimale Größe für einen bestimmten Betrieb habe. Die Zuteilung einer Hopfenfläche ohne Zusammenhang mit dem übrigen Grundbesitz eines Teilnehmers erscheine somit vertretbar.

Hopfenstöcke seien gemäß § 50 Abs. 1 des Flurbereinigungsgesetzes vom Empfänger der Landabfindung zu übernehmen. Für die übernommenen Hopfenpflanzen habe die Teilnehmergemeinschaft den bisherigen Eigentümer in Geld abzufinden. Sie könne vom Empfänger der Landabfindung Erstattung verlangen. Daraus könne im allgemeinen geschlossen werden, daß eine Hopfenanlage nur zugeteilt werden solle, wenn sie sich in den Betrieb des Empfängers nach dessen Struktur zweckmäßig einfüge. Habe der übernehmende Betrieb bereits Hopfengärten in einem Ausmaße, daß eine Vergrößerung seiner Hopfenfläche nicht mehr von Vorteil sei, dann solle ihm auch keine zusätzliche Hopfenanlage gegeben werden.

Die gegenwärtigen Verhältnisse auf dem Hopfenmarkt ließen es aus volkswirtschaftlichen Gründen auch nicht ratsam erscheinen, einen Hopfenpflanzter zu veranlassen, Zeit und Kosten zur Anlage eines neuen Hopfengartens aufzuwenden.

Nach all dem sei es nicht sinnvoll, den von den Klägern eingebrachten Hopfengarten den Beigeladenen Obster zuzuteilen. Diese würden den Hopfengarten mit Rücksicht auf ihre bereits vorhandenen Hopfenanlagen künftig als Acker nutzen müssen. Die Teilnehmergemeinschaft würde den Verlust der untergehenden Hopfenanlage zu tragen haben. Dies ließe sich nur rechtfertigen, wenn dadurch erhebliche andere Nachteile im Flurbereinigungsverfahren vermieden würden. Das sei hier aber nicht der Fall. Es sei den Klägern, zumal bei ihrem vorgerückten Lebensalter, auch nicht zuzumuten, die ihnen auf dem Abfindungsgrundstück in Gew. 60 auf weniger gutem Hopfenboden angesonnene Neuanlage eines Hopfengartens vorzunehmen. Deswegen werde der Spruchausschuß "den Klägern eine andere Hopfenanlage in der ungefähren Größe ihrer bisherigen Anlage oder ihre bisherige Hopfenanlage unter wertmäßigem Ausgleich zuzuteilen haben". Die danach notwendige Änderung des Flurbereinigungsplanes habe das Flurbereinigungsgericht "bei seinem arbeitsmäßigen Rahmen" nicht selbst vornehmen können, "weil der Austausch der entsprechenden Abfindungsflächen weitere umfangreiche örtliche Überprüfung erfordere".

Gegen dieses Urteil haben die Kläger und die als Vertreterin des öffentlichen Interesses am Verfahren beteiligte Staatsanwaltschaft beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof die vom Flurbereinigungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Sache zugelassene Revision eingelegt. Die Kläger greifen das Urteil an, soweit es ihre Klage abgewiesen hat, und beantragen, das angefochtene Urteil insoweit aufzuheben und die Sache an das Flurbereinigungsgericht zurückzuverweisen. Sie rügen Verletzung von § 44 des Flurbereinigungsgesetzes. Die Staatsanwaltschaft beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof wendet sich gegen das Urteil, soweit es der Klage stattgegeben hat. Sie rügt insbesondere Verletzung von § 144 des Flurbereinigungsgesetzes. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei das Flurbereinigungsgericht nicht befugt gewesen, ein einzelnes Grundstück aus der Abfindung herauszunehmen und der Behörde dessen Austausch gegen ein anderes Grundstück aufzugeben. Die Staatsanwaltschaft meint weiter, es widerspreche den Zielen der Flurbereinigung, wenn die Kläger einen Hopfengarten gesondert von dem jetzt zusammengefaßten Grundbesitz erhielten. Gerade weil der Hopfen eine besonders arbeitsintensive Bewirtschaftung erfordere, müsse er möglichst in unmittelbarer Nähe des Gehöfts gepflanzt werden.

Die Kläger sind den Ausführungen der Staatsanwaltschaft entgegengetreten.

II.

1)

Die Revision der Kläger konnte keinen Erfolg haben.

Die Kläger rügen, sie seien nicht im Sinne des § 44 Abs. 1 bis 4 des Flurbereinigungsgesetzes vom 14. Juli 1953 (BGBl. I S. 591) - FlurbG - wertgleich abgefunden worden, weil sie in der Gew. 71 übermäßig viel hängige Flächen erhalten hätten. Diese Rüge ist nach den tatsächlichen Feststellungen des Flurbereinigungsgerichts nicht begründet. Danach wies insgesamt 1 ha des eingebrachten Grundbesitzes der Kläger eine Neigung von mehr als 4 % auf, während dies nur bei 0,33 ha der Abfindung der Fall ist. Die Zuteilung der Kläger im Nordosten der Gew. 71 ist zwar bis zu 7 % geneigt; die Neigung verläuft aber quer zur Ackerrichtung und kann durch Planierungsarbeiten wesentlich vermindert werden, zu denen die Teilnehmergemeinschaft bereit ist. Diese Feststellungen des Flurbereinigungsgerichts, gegen die zulässige und begründete Revisionsgründe nicht vorgebracht worden sind und die mithin das Revisionsgericht binden (§ 137 Abs. 2 VwGO), tragen sein Erkenntnis, daß die Kläger unbeschadet der Hängigkeit der Zuteilung in Gew. 71 gleichwertig abgefunden worden sind. Eine rechtsfehlsame Anwendung der Vorschriften des § 44 Abs. 1 bis 4 FlurbG ist nicht erkennbar.

2)

Auf die Revision der Staatsanwaltschaft beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof mußte das angefochtene Urteil insoweit aufgehoben und an das Flurbereinigungsgericht zurückverwiesen werden, als es den Beschwerdebescheid des Spruchausschusses aufgehoben und die Sache zur erneuten Verhandlung und Bescheidung an den Spruchausschuß zurückverwiesen hat.

a)

Zwar greift die von der Staatsanwaltschaft vorgetragene Erwägung nicht durch, es sei mit den Zielen der Flurbereinigung unvereinbar, einen Hopfengarten gesondert von der in § 44 Abs. 3 FlurbG vorgeschriebenen Landabfindung in möglichst großen Stücken zuzuteilen. Wie das Bundesverwaltungsgericht schon verschiedentlich ausgesprochen hat, ist das Ziel der Flurbereinigung, nämlich eine Verbesserung der Agrarstruktur, nicht allein und nicht immer schon durch eine großzügige Zusammenlegung zu erreichen. Vielmehr sind stets auch die Gesamt Struktur des Flurbereinigungsgebietes (§ 37 Abs. 1 FlurbG) sowie die betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkte maßgeblich, deren Beachtung § 44 Abs. 2 und 4 FlurbG vorschreibt(Beschluß vom 20. Dezember 1961 - BVerwG I B 150.61 -;Urteile vom 23. Juni 1959 - BVerwG I C 78.58 - undvom 5. Juni 1961 - BVerwG I C 231.50 -) Danach ist rechtlich nicht zu beanstanden, wenn das Flurbereinigungsgericht in Ausübung der ihm gemäß § 146 Ziff. 2 FlurbG eingeräumten Ermessenszuständigkeit zu dem Ergebnis gelangt, die Abfindung der Kläger mit Hopfenfläche wäre zweckmäßiger durch einen bereits angelegten Hopfengarten in abgesonderter Lage von der übrigen Zuteilung erfolgt.

b)

Begründet sind dagegen die aus § 144 FlurbG hergeleiteten Bedenken der Staatsanwaltschaft.

Nach § 144 FlurbG kann das Flurbereinigungsgericht den angefochtenen Verwaltungsakt ändern oder den Beschwerdebescheid ganz oder teilweise aufheben und die Sache zur erneuten Verhandlung und Bescheidung an die obere Flurbereinigungsbehörde (Spruchausschuß) zurückverweisen. Die Vorschrift ist nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dahin auszulegen, daß sich die beiden Alternativen, die sie der richterlichen Entscheidungsbefugnis einräumt, gegenseitig ausschließen(Urteil vom 30. September 1958 - BVerwG I C 6.57 - = Rdl 1959 S. 51;Urteil vom 11. Dezember 1958 - BVerwG I C 95.57 - = BVerwGE 8, 65;Beschluß vom 19. August 1960 - BVerwG I CB 56.60 -). Unmittelbar in den Flurbereinigungsplan eingreifen darf das Flurbereinigungsgericht nur, wenn es den Plan ändert. Ändern im Sinne von § 144 FlurbG bedeutet aber: "Aufhebung eines Teiles der im Flurbereinigungsplan enthaltenen Entscheidung und Ersetzung durch eine andere Entscheidung, also eine abschließende Regelung des Streitpunktes"(Urteil vom 30. September 1958 - BVerwG I C 6.57 -). Will das Flurbereinigungsgericht den Plan nicht selbst umgestalten, darf es auch keine bestimmten Einzelanordnungen treffen. Dann kann es nur aufheben und zurückverweisen. Von welcher der beiden Möglichkeiten es Gebrauch macht, steht in seinem pflichtgemäßen Ermessen und unterliegt revisionsgerichtlicher Nachprüfung nur in der Richtung, ob die Ermessensgrenzen beachtet worden sind (BVerwGE 8, 65). Fehlerhaft aber und mit einer an Sinn und Zweck von § 144 FlurbG orientierten Auslegung nicht vereinbar ist, wenn das Flurbereinigungsgericht die beiden Möglichkeiten vermischt, indem es einzelne Maßnahmen vorschreibt und gleichzeitig zur Änderung des Planes zurückverweist(Urteil vom 30. September 1958 - BVerwG I C 6.57 -).

In dieser Regelung drückt sich das Gebot der beschleunigten Durchführung des Verfahrens aus, die ein vom Flurbereinigungsgesetz wesentlich verfolgtes Ziel bildet (BVerwGE 2, 195;  4, 191 [BVerwG 06.12.1956 - I C 37/54][194];Urteil vom 7. Mai 1965 - BVerwG IV C 78.65 -).

Das Flurbereinigungsgericht soll die mit einer Zurückverweisung verbundene Verzögerung tunlichst vermeiden (BVerwGE 8, 65 [67]). Seine Besetzung (§ 139 FlurbG) und seine besonderen Befugnisse (§ 143 FlurbG) setzen es hierzu grundsätzlich instand. Das Flurbereinigungsgericht muß also, insbesondere wenn es nur einzelne Maßnahmen der Behörde zu beanstanden hat, prüfen, ob es selber Abhilfe schaffen kann. Wo ihm das möglich und im Hinblick auf Umfang und Schwierigkeit des zu Veranlassenden vertretbar erscheint, soll es selber handeln, nur anderenfalls an die Behörde zurückverweisen. Erscheint ihm die von der Behörde getroffene Regelung rechtlich einwandfrei und lediglich in ihrer Zweckmäßigkeit bedenklich (§ 146 Ziff. 2 FlurbG), so wird es, bevor es deshalb zurückverweist, auch zu prüfen haben, wie weitreichende Maßnahmen die Herbeiführung einer zweckmäßiger erscheinenden Lösung von der Behörde erfordern wird und welche Schwierigkeiten mit diesen Maßnahmen verbunden sein werden. Ergibt die Prüfung, daß der erforderliche Aufwand unverhältnismäßig sein wird, so kann sich die bisherige Lösung als nur scheinbar unzweckmäßig erweisen, was dann zu ihrer Bestätigung führen und eine Zurückverweisung erübrigen würde. Hält das Flurbereinigungsgericht eine Zurückverweisung jedoch für erforderlich, so darf es der Ermessensausübung der dann für die vorzunehmenden Änderungen zuständigen Behörde nicht vorgreifen, indem es Teiländerungen selbst unmittelbar vornimmt. Das aber hat das Flurbereinigungsgericht im angefochtenen Urteil getan.

Aus dem Urteilsausspruch ergibt sich dies zwar noch nicht. In ihm hat sich das Flurbereinigungsgericht darauf beschränkt, den Beschwerdebescheid des Spruchausschusses (obere Flurbereinigungsbehörde) aufzuheben und die Sache an den Spruchausschuß zurückzuverweisen. In den Gründen aber, die der Spruchausschuß gemäß § 144 Satz 2 FlurbG auch seiner Entscheidung zugrunde zu legen hat, hat das Gericht Ausführungen gemacht, die dem Spruchausschuß bestimmte Einzelmaßnahmen praktisch aufzwingen und damit Einzelanordnungen gleichstehen. So führt es zunächst im Hinblick auf die Zuteilung des eingebrachten Hopfengartens der Kläger in Gew. 24 a an die Beigeladenen Obster auf S. 15 seiner Gründe aus:

"Hat der übernehmende Betrieb bereits Hopfengärten in einem Ausmaße, daß eine Vergrößerung seiner Hopfenfläche - insbesondere im Hinblick auf die vorhandenen Arbeitskräfte - nicht mehr von Vorteil ist, dann soll ihm auch keine zusätzliche Hopfenanlage gegeben werden.

Die Beigeladenen ... lehnen eine Vermehrung ihrer bereits vorhandenen Hopfenanlagen aus betriebswirtschaftlichen Gründen ab und wollen den Hopfengarten der Kl. künftig als Acker nutzen. Von Seiten der TG wird dieser Absicht nicht entgegengetreten. Das Gericht muß deshalb davon ausgehen, daß von den Beigeladenen die Übernahme der Hopfenpflanzen und des Hopfengerüstes nicht verlangt werden kann. Der durch die Hopfenanlage gegebene zusätzliche Wert des Grundstückes wird deshalb mit der Übertragung auf die Beigeladenen untergehen. Den Verlust hätte die TG zu tragen, da sie die Hopfenanlage zu entschädigen hat, selbst aber nach Lage des Falles keine Erstattung vom Übernehmer verlangen kann. Dies ließe sich nur rechtfertigen, wenn dadurch erhebliche andere Nachteile im Flurbereinigungsverfahren vermieden würden. Solche sind hier nicht ersichtlich."

Folgte der Spruchausschuß, wozu er, wie gesagt, nach § 144 Satz 2 FlurbG gehalten ist, dieser rechtlichen Beurteilung, so bliebe ihm keine andere Wahl, als die Zuteilung des Hopfengartens an die Beigeladenen aufzuheben.

Das Flurbereinigungsgericht führt weiterhin hinsichtlich der Zuteilung der Kläger, die nach dem ursprünglichen Plan in Gew. 60 einen neuen Hopfengarten anlegen sollten, auf S. 16 seiner Gründe aus:

"Die gegenwärtigen Verhältnisse auf dem Hopfenmarkt lassen es aus volkswirtschaftlichen Gründen nicht ratsam erscheinen, einen Hopfenpflanzer zu veranlassen, Zeit und Kosten zur Anlage eines neuen Hopfengartens aufzuwenden. ...

Schließlich spielt für die Kl. auch ihr vorgerücktes Lebensalter bei der Frage, ob sie einen Hopfengarten neu anlegen sollen, eine Rolle.

Aus diesen Gründen ist der Senat zu der Auffassung gekommen, daß die im Flurbereinigungsplan hinsichtlich des Hopfengartens der Kl. vorgesehene Regelung unzweckmäßig erscheint. ...

Die Sache wird daher zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an den Spruchausschuß zurückverwiesen. Dieser wird den Kl. eine andere Hopfenanlage in der ungefähren Größe ihrer bisherigen Anlage oder ihre bisherige Hopfenanlage unter wertmäßigem Ausgleich zuzuteilen haben."

Da schwer ersichtlich ist, welch eine "andere Hopfenanlage in der ungefähren Größe ihrer bisherigen" den Klägern sollte zugeteilt werden können, würde dem Spruchausschuß im Ergebnis auch insoweit keine andere Lösungsmöglichkeit offenstehen, als den Klägern ihren alten Hopfengarten, der aus der Zuteilung an die Beigeladenen ... nach dem Obigen ohnehin herausgenommen werden müßte, wieder zuzuteilen.

Hiernach beruht das angefochtene Urteil, soweit es den Beschwerdebescheid des Spruchausschusses aufgehoben und die Sache zurückverwiesen hat, auf einer Verletzung von § 144 FlurbG. Daran kann auch nichts ändern, daß das Urteil auf S. 17 ausführt: "Wenn der Spruchausschuß bei seiner neuerlichen Verhandlung eine längere Nutzungsvereinbarung auf freiwilliger Basis zwischen den Klägern und den Beigeladenen erreicht, so könnte damit der Streitfall in diesem Punkt ohne Änderung der Neuzuteilung bereinigt werden." Denn einmal hat das Flurbereinigungsgericht selbst offenbar vergeblich versucht, eine solche Einigung zu erreichen (vgl. S. 12 oben des Urteils), und es ist nichts ersichtlich, wieso der gleiche Versuch des Spruchausschusses aussichtsreicher sein könnte; zum anderen ist der Hinweis des Gerichts auf eine denkbare freiwillige Einigung der Beteiligten rechtlich unerheblich.

3)

Auf Grund der erneuten Verhandlung wird das Flurbereinigungsgericht entweder selbst eine Lösung zu finden haben, die ihm zweckmäßiger erscheint als die vom Spruchausschuß vorgenommene, oder aber die Sache mit der Maßgabe an den Spruchausschuß zurückzuverweisen haben, eine zweckmäßigere Lösung zu suchen und dabei in erster Linie bemüht zu sein, den Klägern einen bereits angelegten Hopfengarten zuzuteilen. Das Flurbereinigungsgericht wird unter Umständen auch prüfen müssen, ob angezeigt ist, den Rechtsstreit dadurch zu erledigen, daß die Kläger nach §§ 50, 51 FlurbG für ihre bisherige Hopfenanlage in Geld entschädigt werden.

Bei der hiernach erforderlichen Prüfung wird das Flurbereinigungsgericht auch zu beachten haben, daß die von ihm für die Zuteilung von Hopfenanlagen aufgestellten und aus § 50 FlurbG hergeleiteten Grundsätze nicht frei von Rechtsirrtum sind. Das Gericht hat insoweit ausgeführt: "Nach den Bestimmungen des § 50 Abs. 1 FlurbG sind Hopfenstöcke vom Empfänger der Landabfindung zu übernehmen. Für die übernommenen Hopfenpflanzen hat die Teilnehmergemeinschaft den bisherigen Eigentümer ... in Geld abzufinden. Sie kann vom Empfänger der Landabfindung Erstattung verlangen. Wenn der Empfänger der Landabfindung die Hopfenanlage zu übernehmen hat, so kann daraus im allgemeinen geschlossen werden, daß ihm die Hopfenanlage nur zugeteilt werden soll, wenn sie sich in seinen Betrieb nach dessen Struktur zweckmäßig einfügt, es sei denn, daß ein Abweichen durch besondere Umstände bedingt ist." Nach § 50 Abs. 1 FlurbG hat aber der Empfänger der Landabfindung "Obstbäume, Beerensträucher, Rebstöcke, Hopfenstöcke, Bodenaltertümer, Kulturdenkmale sowie Bäume, Feldgehölze und Hecken", keineswegs immer, sondern nur dann zu übernehmen, wenn ihre "Erhaltung wegen des Vogel-, Ufer- oder Naturschutzes, wegen des Landschaftsbildes oder aus anderen Gründen geboten ist". Aus dieser Vorschrift, die vornehmlich dem Naturschutz und der Landschaftspflege dient, lassen sich gegenüber § 44 Abs. 2 und 4 FlurbG besondere betriebswirtschaftliche Abfindungsgrundsätze nicht herleiten.

Für die Beurteilung der Abfindung der Kläger ist schließlich deren Alter kein sachgerechter Gesichtspunkt, da die persönlichen Verhältnisse der Beteiligten unberücksichtigt bleiben müssen(Urteile vom 23. Juni 1959 - BVerwG I C 78.58 - undvom 5. Juni 1961 - BVerwG I C 231.58 -).

Die Kostenentscheidung folgt, soweit nicht der Schlußentscheidung vorbehalten, aus § 154 Abs. 2 VwGO, [...].