Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 10.04.1997, Az.: BVerwG 4 C 5/96

A.

Die Kläger wenden sich gegen den Bau der Bundesstraße B 15 neu Regensburg-Landshut-Rosenheim in dem knapp 7 km langen Streckenabschnitt Geisenhausen-Haarbach und den Bau der rund 3 km langen sog. Vilstalspange, die die B 15 neu bei Haarbach/Wolferdingen mit der B 388 verbinden und die Stadt Vilsbiburg vom Durchgangsverkehr der B 299 entlasten soll.

Die B 15 neu soll im Endzustand auf einer völlig neuen etwa 130 km langen Trasse als eine weitere Nord-Süd-Verbindung im Osten des Großraums München dem weiträumigen Verkehr dienen. Sie ist mitsamt der Vilstalspange seit 1985 Teil der Bedarfsplanung des Bundes.

Ein Raumordnungsverfahren für den hier maßgeblichen Abschnitt Landshut-Rosenheim wurde Ende 1977 mit einer landesplanerischen Beurteilung abgeschlossen. Der Bundesminister für Verkehr legte im November 1978 die Linienführung auf der Grundlage der landesplanerisch positiv beurteilten Trasse fest.

Im September 1988 beantragten die Autobahndirektion Südbayern die Planfeststellung für den Streckenabschnitt Geisenhausen-Haarbach und das Straßenbauamt Landshut die Planfeststellung für die Vilstalspange.

Die Kläger sind (Mit-)Eigentümer von Grundstücken, die für den Bau der B 15 neu bzw. der Vilstalspange in Anspruch genommen werden sollen. Sie erhoben Einwendungen. Der Kläger zu 1, ein anerkannter Naturschutz verband, der im Dezember 1988 im Planbereich an einem Grundstück einen Miteigentumsanteil von einem Zwanzigstel erwarb, machte geltend, die B 15 neu sei aus Gründen des Natur- und Landschaftsschutzes, aber auch aus verkehrspolitischen Gründen abzulehnen. Die übrigen Kläger, bei denen es sich überwiegend um Landwirte handelt, zogen die Planrechtfertigung in Frage, verlangten die Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung, sprachen sich für eine ortsnähere Umgehung von Vilsbiburg aus, kritisierten die Eingriffe in Natur und Landschaft und äußerten teilweise die Befürchtung, in ihrer wirtschaftlichen Existenz beeinträchtigt, wenn nicht gar bedroht zu werden.

Die Regierung von Niederbayern stellte ohne vorherige förmliche Umweltverträglichkeitsprüfung mit Beschlüssen vom 16. Dezember 1991 die Pläne für den Neubau der B 15 im Abschnitt Geisenhausen-Haarbach und der Vilstalspange fest. Die Einwendungen der Kläger wies sie zurück.

Die Kläger haben Klage erhoben.

Der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften (EuGH) hat auf ein Vorabentscheidungsersuchen des Erstgerichts durch Urteil vom 9. August 1994 (Slg. 1994, I 3717) festgestellt, daß "Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 85/337über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten es nicht (gestattet), daß ein Mitgliedstaat, der diese Richtlinie nach dem 3. Juli 1988, dem Tag des Ablaufs der Umsetzungsfrist, in seine nationale Rechtsordnung umgesetzt hat, Projekte, für die das Genehmigungsverfahren vor Inkrafttreten des nationalen Gesetzes zur Umsetzung dieser Richtlinie, aber nach dem 3. Juli 1988 eingeleitet wurde, durch eine Übergangsvorschrift von der in der Richtlinie vorgeschriebenen Umweltverträglichkeitsprüfung ausnimmt".

Mit Urteil vom 15. Februar 1996 hat das Erstgericht den Planfeststellungsbeschluß für den Neubau der B 15 neu gegenüber den Klägern zu 1 bis 37 und den Planfeststellungsbeschluß für den Neubau der Vilstalspange gegenüber den Klägern zu 3 bis 12 aufgehoben. Zur Begründung hat er u.a. ausgeführt: Der Planung hafte wegen der unterbliebenen Umweltverträglichkeitsprüfung ein Verfahrensmangel an, der auf die Abwägungsentscheidung durchschlage und nicht durch Planergänzung oder durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden könne. Das Vorhaben sei auf der Grundlage der Rechtsprechung des EuGH UVP-pflichtig. Eine förmliche Umweltverträglichkeitsprüfung nach den Vorschriften des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung habe aber nicht stattgefunden. Auch tatsächlich habe die Planfeststellungsbehörde die insoweit gebotene Prüfung nicht durchgeführt. Die Unterlagen, die sie verwertet habe, seien hinter dem Erfordernis zurückgeblieben, die be- und entlastenden Auswirkungen des Vorhabens auf das Schutzgut Mensch zu untersuchen. Im Rahmen der landschaftspflegerischen Begleitplanung sei der Mensch nur insofern berücksichtigt worden, als er als in der Natur Erholungsuchender in Erscheinung trete. Hinzu komme, daß sich die vorgelegten Unterlagen auf Aussagen zu den Auswirkungen des Vorhabens auf Natur und Landschaft im Planfeststellungsabschnitt beschränkten. Eine derart räumlich begrenzte Prüfung der Umweltverträglichkeit verbiete sich hier jedoch. Es könne nicht außer Betracht bleiben, daß zur Beurteilung der erste Streckenabschnitt einer völlig neuen Straßenverbindung anstehe, von dem als Zwangspunkt in beiden Richtungen eine erhebliche Fernwirkung ausgehe, da er nahezu genau in der Mitte der Gesamtstrecke liege. Den unter diesen Umständen gebotenen "Blick nach vorn für einen beträchtlichen Abschnitt des Gesamtprojekts" ermöglichten die Unterlagen des Raumordnungsverfahrens nicht, weil sie zu alt seien, um eine hinreichend sichere Evaluierung der Umweltauswirkungen bei einer Fortführung des Vorhabens insbesondere nach Süden zu ermöglichen. Es fehlten ausreichende Angaben zu Art und Menge der zu erwartenden Immissionen. Die ohnehin unzulänglichen Erkenntnisse seien nicht in einer dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung entsprechenden Weise in die Planungsentscheidung eingeflossen. Eine zusammenfassende Darstellung der umweltrelevanten Auswirkungen, einschließlich der Wechselwirkungen, fehle ebenso wie eine medienübergreifende Bewertung. Der Abwägungsmangel sei offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluß gewesen. Die Planfeststellungsbehörde habe die sog. Variante zur Raumordnungstrasse, die sie ernsthaft geprüft habe, im Rahmen der Abwägungsentscheidung aus sachlichen Gründen verworfen. Die hierfür gegebene Begründung erweise sich jedoch nach dem Ergebnis der nachträglich erstellten Raumwiderstandsanalyse in wesentlichen Punkten als unzutreffend.

Zur Begründung der vom Erstgericht zugelassenen Revision trägt der Beklagte vor: Der Kläger zu 1 könne sich nicht auf seine Rechtsposition als Miteigentümer berufen, da er hierauf im Anhörungsverfahren nicht abgestellt, sondern nur seine Beteiligtenstellung als anerkannter Naturschutzverband zur Geltung gebracht habe. Auch die übrigen Kläger hätten trotz ihrer Eigentümerstellung keinen Planaufhebungsanspruch. Die Planfeststellungsbeschlüsse entsprächen den rechtlichen Anforderungen. Der Verwaltungsgerichtshof habe zu Unrecht aus dem Umstand, daß keine förmliche Umweltverträglichkeitsprüfung stattgefunden habe, gefolgert, daß abwägungserhebliche Umweltbelange außer acht gelassen oder fehlgewichtet worden seien. Er habe verkannt, daß die Planungsbehörde den materiellen Anforderungen an eine Umweltverträglichkeitsprüfung gerecht geworden sei. Die be- und entlastenden Wirkungen der Planung auf den Menschen seien berücksichtigt worden. Der Umstand, daß sie in den Planfeststellungsbeschlüssen an verschiedenen Stellen dargestellt würden, bedeute nicht, daß sie unzulänglich geprüft worden seien. Die Raumwiderstandsanalyse bestätige dies. Der Verwaltungsgerichtshof beanstande zu Unrecht, daß die Behörde die Umweltverträglichkeitsprüfung auf den Planabschnitt beschränkt habe. Er übersehe, daß für nachfolgende Abschnitte die Prognose genüge, daß der Verwirklichung des Vorhabens keine unüberwindbaren Hindernisse entgegenstünden. Die Raumwiderstandsanalyse, auf die er sich in diesem Zusammenhang berufe, rechtfertige nicht die von ihm gezogenen Schlüsse, sondern unterstreiche im Gegenteil, daß die planfestgestellte Trasse unter Umweltschutzgesichtspunkten einer optimierten weiteren Trassenführung nicht im Wege stehe. Die Ermittlung der Umweltbelange weise nicht deshalb Defizite auf, weil der landschaftspflegerische Begleitplan nicht Zeugnis von einer vollständigen Erfassung der gesamten Fauna und Flora im Untersuchungsraum ablege. Es genüge die Untersuchung ausgewählter Indikationsgruppen, die für das betreffende Gebiet repräsentativ seien. Zwar fehle in den Planfeststellungsbeschlüssen eine in sich geschlossene Darstellung der Wechselwirkungen, doch sei dies kein Beleg dafür, daß die insoweit maßgeblichen Belange unzulänglich erfaßt und gewichtet worden seien.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Erstgerichts vom 15. Februar 1996 aufzuheben und die Klagen abzuweisen.

Die Kläger beantragen,

die Revision zurückzuweisen.

Der Kläger zu 1 führt aus: Als Miteigentümer eines enteignungsbetroffenen Grundstücks sei er klagebefugt. Ihm könne nicht vorgehalten werden, sein Klagerecht zu mißbrauchen. Im Anhörungsverfahren habe für ihn noch kein Anlaß bestanden, auf seine Eigentümerstellung abzuheben, da die übrigen Miteigentümer ihrerseits Einwendungen erhoben hätten. Er sei mit seinem Vorbringen nicht präkludiert. Der Verwaltungsgerichtshof habe aus dem Fehlen einer Umweltverträglichkeitsprüfung zu Recht einen Abwägungsmangel hergeleitet. Die fehlende Prüfung habe schon deshalb zu einer Verkürzung des Abwägungsmaterials geführt, weil der Beklagte es versäumt habe, bei seiner Beurteilung über den planfestgestellten Abschnitt hinauszugreifen. Hätte ihm eine Umweltverträglichkeitsstudie vorgelegen, so hätte er zudem erkennen können, daß es mindestens gleichwertige, wenn nicht gar wesentlich günstigere Trassenvarianten gebe, die eine zweimalige Durchschneidung des Vilstales überflüssig machten.

Die Kläger zu 3 bis 37 machen geltend: Die Umweltverträglichkeitsprüfung habe gerade bei der abschnittsweisen Planung erhebliche Bedeutung. Sie dürfe nicht, wie hier, auf den von der Behörde gewählten Streckenabschnitt beschränkt werden. Vielmehr müsse das Gesamtprojekt einer zumindest vorläufigen Prüfung unterzogen werden. Die vom Beklagten erst nachträglich ins Verfahren eingeführte Raumwiderstandsanalyse zeige nicht nur, daß verschiedene Trassenvarianten in Betracht kämen, sondern mache deutlich, daß sich eine Lösung aufdränge, durch die eine doppelte Durchschneidung des Vilstales vermieden werde. Gerade bei dem ersten Abschnitt eines in eine Vielzahl von Abschnitten zerlegten Gesamtvorhabens habe eine umfangreichere Prüfung stattzufinden als in einem fortgeschrittenen Stadium abschnittsweiser Planung. Hier komme hinzu, daß die Beurteilungsgrundlage des lange zurückliegenden Raumordnungsverfahrens nicht mehr ausreiche, um die Umweltauswirkungen sicher einschätzen zu können. Auch die Aufnahme des Vorhabens in den Bedarfsplan könne es nicht rechtfertigen, von einer substantiellen Alternativenprüfung abzusehen. Sie lasse nicht nur für eine andere Feintrassierung, sondern auch für eine abweichende Grobtrassierung Raum, wenn überwiegende Belange dem nicht entgegenstünden.

B.

Die Revision des Beklagten ist zulässig. Sie hat mit dem Ergebnis der Aufhebung des angefochtenen Urteils und der Zurückverweisung der Sache an das Erstgericht Erfolg.

I. Beizupflichten ist dem Erstgericht insoweit, als sämtliche Klagen unter Einschluß der Klage des Klägers zu 1 zulässig sind. Diesem Kläger ist es ebensowenig wie den übrigen Klägern verwehrt, sich unter Berufung auf seine (Mit-)Eigentümerposition gegen die Planung zur Wehr zu setzen. Richtig ist, daß er im Anhörungsverfahren ausschließlich von dem Mitwirkungsrecht Gebrauch gemacht hat, das anerkannten Naturschutzverbänden in § 29 BNatSchG eingeräumt ist. Auf seine Miteigentümerstellung, die ihm als Anknüpfungspunkt dafür dient, Mängel zu rügen, die jenseits seines satzungsgemäßen Aufgabenbereichs liegen, hat er sich erst im Klageverfahren berufen. Er ist mit seinem Vorbringen indes nicht präkludiert. Auch das Verbot widersprüchlichen Verhaltens braucht er sich nicht entgegenhalten zu lassen.

Es entspricht ständiger Senatsrechtsprechung seit dem Urteil vom 18. März 1983 - BVerwG 4 C 80.79 - (BVerwGE 67, 74), daß der (Mit-)Eigentümer eines durch eine straßenrechtliche Planfeststellung mit enteignender Wirkung betroffenen Grundstücks die Verletzung des Abwägungsgebots auch mit der Begründung geltend machen kann, öffentliche Belange seien nicht hinreichend beachtet worden. Dem liegt die Erwägung zugrunde, daß der Planfeststellungsbeschluß die Entscheidung über die Zulässigkeit einer Enteignung mitumfaßt, daß Art. 14 Abs. 3 GG aber vor einem Eigentumsentzug schützt, der nicht zum Wohl der Allgemeinheit erforderlich oder nicht gesetzmäßig ist. Bei dieser Sicht kommt es ausschlaggebend auf die Eigentumsbeeinträchtigung an. Demgegenüber tritt die personale Zuordnung des Eigentumsobjekts in den Hintergrund. Die von der Revision erwähnte gesetzliche Präklusionsregelung rechtfertigt keine abweichende Beurteilung. Die jetzige Fassung des § 17 Abs. 4 Satz 1 FStrG, wonach Einwendungen gegen den Plan nach Ablauf der Einwendungsfrist ausgeschlossen sind, geht auf Art. 26 des 3. Rechtsbereinigungsgesetzes vom 28. Juni 1990 (BGBl I S. 1221) zurück. Die Revision räumt selbst ein, daß der Kläger zu 1 sein Verhalten nicht an dieser Bestimmung messen lassen muß. Zu der Zeit, zu der die Auslegung der Planunterlagen im Zusammenhang mit der Planung der B 15 neu bekanntgemacht wurde, ließ § 73 Abs. 5 Satz 2 Nr. 3 VwVfG a.F. es unter den dort genannten Voraussetzungen bei verspäteten oder gänzlich unterbliebenen Einwendungen mit einer formellen Präklusion bewenden, mit der ein Verlust von Rechten für das gerichtliche Streitverfahren nicht verbunden war. Auch der Gedanke des Rechtsmißbrauchs, der bei der Revision anklingt, rechtfertigt es nicht, dem Kläger zu 1 die aus der Miteigentumsposition abgeleiteten Einwendungen abzuschneiden. § 73 VwVfG a.F. statuierte keine Mitwirkungspflichten, deren Nichterfüllung bewirkte, daß ein Betroffener mit Vorbringen, das er im Anhörungsverfahren versäumt hatte, ausgeschlossen wurde. Der Senat hat wiederholt bestätigt, daß der Erwerb eines "Sperrgrundstücks" mit dem Ziel, planerische Defizite im Bereich abwägungsrelevanter öffentlicher Belange rügen zu können, rechtlich zulässig ist (vgl. Urteile vom 12. Juli 1985 - BVerwG 4 C 40.83 - BVerwGE 72, 15 und vom 27. Juli 1990 - BVerwG 4 C 26.87 - Buchholz 442.08 § 36 BBahnG Nr. 18). Hätte der Kläger zu 1 im Verwaltungsverfahren geschwiegen, so wäre es ihm unbenommen gewesen, sich im Klageverfahren auf sein Miteigentum zu berufen. Hieran ändert sich nicht deshalb etwas, weil er sich zunächst nur in seiner Eigenschaft als anerkannter Naturschutzverband auf der Grundlage des § 29 BNatSchG geäußert hat.

II.1. Die Gründe, die es nach Ansicht des Erstgerichts rechtfertigen, die Planfeststellungsbeschlüsse vom 16. Dezember 1991 aufzuheben, sind dagegen nicht geeignet, das angefochtene Urteil zu tragen.

a) Die Kläger sind nicht dadurch in ihren Rechten verletzt, daß der Beklagte es unterlassen hat, eine förmliche Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen.

Dem Erstgericht ist zuzustimmen, daß eine solche Prüfung an sich rechtlich geboten war. § 22 Abs. 1 Satz 1 UVPG, der bei Inkrafttreten des Gesetzes am 1. August 1990 bereits öffentlich bekanntgemachte Vorhaben von dem Erfordernis einer Umweltverträglichkeitsprüfung freistellt, steht nicht in Einklang mit dem Europäischen Gemeinschaftsrecht (vgl. EuGH, Urteil vom 9. August 1994 - C 396/92 - Slg. 1994, I 3717). Wie der Senat im Urteil vom 25. Januar 1996 - BVerwG 4 C 5.95 - (BVerwGE 100, 238[BVerwG 25.01.1996 - 4 C 5/95]) dargelegt hat, ist bei Zulassungsverfahren, die nach dem 3. Juli 1988 eingeleitet worden sind, eine Unverträglichkeitsprüfung in unmittelbarer Anwendung der Richtlinie 85/337über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten durchzuführen. Dem hat die Planungsbehörde nicht Rechnung getragen. Der Senat hat im Urteil vom 25. Januar 1996 - BVerwG 4 C 5.95 - (a.a.O.) indes darauf hingewiesen, daß aus dem Fehlen einer förmlichen Umweltverträglichkeitsprüfung nicht ohne weiteres auf die Mangelhaftigkeit der Abwägung geschlossen werden kann. Ob die Planungsbehörde einen Fehler begangen hat, durch den der Abwägungsvorgang verkürzt oder sonst beeinträchtigt worden ist, ist von den Anforderungen des Abwägungsgebots her zu prüfen. Das Erstgericht hat sich dieser Aufgabe nicht in dem gebotenen Umfang gestellt. Es zeigt Mängel auf, die daher rühren, daß die Planungsbehörde in dem Glauben, aufgrund des § 22 Abs. 1 Satz 1 UVPG hierzu berechtigt gewesen zu sein, von einer formellen Umweltverträglichkeitsprüfung abgesehen hat. Diese Defizite lassen sich nicht ohne weiteres mit Abwägungsfehlern gleichsetzen.

Das Erstgericht bemängelt, daß "die be- und entlastenden Auswirkungen des Vorhabens auf das Schutzgut 'Menschen' nicht hinreichend erfaßt und beschrieben" worden seien. Die Revision rügt diese Feststellung zu Recht als aktenwidrig. Das Erstgericht führt zum Beleg für seine Auffassung den landschaftspflegerischen Begleitplan an, in dem die "Belange des Immissionsschutzes, der Wasserwirtschaft, der Land- und Forstwirtschaft, sowie der Naturgüter Boden, Wasser, Luft und Klima nur angesprochen (sind), soweit sie in unmittelbarem Zusammenhang mit dem Naturhaushalt, mit der vorgefundenen Tier- und Pflanzenwelt, mit dem Landschaftsbild und dem Erholungswert des Untersuchungsraums stehen", in dem der "Mensch" nur insofern "berücksichtigt" wird, "als er als in der Natur Erholungsuchender in Erscheinung tritt" und in dem "ausreichende Angaben zu Art und Menge der zu erwartenden Immissionen, insbesondere der Luftverunreinigungen", fehlen. Richtig an der Argumentation des Erstgerichts ist, daß ein Planfeststellungsbeschluß, in dem die "be- und entlastenden Auswirkungen des Vorhabens auf das Schutzgut 'Menschen' nicht hinreichend erfaßt und beschrieben werden", an einem Abwägungsmangel leidet. Zum Nachweis hierfür eignet sich indes nicht der landschaftspflegerische Begleitplan. Er stellt zwar einen integrierenden Bestandteil des Planes dar, er läßt sich aber nicht als taugliches Mittel dafür einsetzen, daß der Mensch als Schutzgut zur Geltung kommt. Im landschaftspflegerischen Begleitplan hat der Planungsträger, wie aus § 8 Abs. 4 BNatSchG zu ersehen ist, die Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege darzustellen, die erforderlich sind, um die nachteiligen Folgen des Vorhabens auszugleichen, die die in § 8 Abs. 1 BNatSchG bezeichneten Merkmale eines Eingriffs in Natur und Landschaft erfüllen. Naturschutz und Landschaftspflege sind nach § 1 BNatSchG darauf ausgerichtet, bestimmte Naturgüter zu schützen, auch wenn dahinter der Zweck steht, die Lebensgrundlagen des Menschen zu sichern und die Voraussetzungen dafür zu schaffen, daß Natur und Landschaft als Erholungsraum erhalten bleiben. Die Revision weist zu Recht darauf hin, daß die Planungsbehörde bei ihrer Abwägung die Auswirkungen der Planung auf den Menschen, insbesondere auch unter dem Blickwinkel des Immissionsschutzes, an anderer Stelle ausgiebig erörtert hat. Die Kritik des Erstgerichts erschöpft sich letztlich darin, daß die Planfeststellungsbehörde sich nicht in der Form einer "allgemein verständlichen Zusammenfassung" mit den "be- und entlastenden Auswirkungen des Vorhabens auf das Schutzgut 'Menschen'" und die sonstigen umweltrechtlich relevanten Schutzgüter beschäftigt hat. Das Erfordernis der "zusammenfassenden Darstellung" läßt sich indes unmittelbar aus dem EG-Recht, auf das allein es hier ankommt, nicht ableiten. Art. 3 der UVP-Richtlinie verpflichtet die nationalen Gesetzgeber lediglich zu einer Regelung, die gewährleistet, daß die Umweltverträglichkeitsprüfung die Umweltauswirkungen "in geeigneter Weise" identifiziert, beschreibt und bewertet. Abgesehen hiervon hat der Senat im Beschluß vom 30. Oktober 1992 - BVerwG 4 A 4.92 - (Buchholz 406.401 § 8 BNatSchG Nr. 13) klargestellt, daß es bei etwaigen Defiziten in diesem Bereich der Untersuchung bedarf, ob die planerische Entscheidung in der Sache in irgendeiner rechtserheblichen Weise davon beeinflußt sein kann, daß die Planungsbehörde es anstelle einer zusammenfassenden Darstellung mit Einzelerörterungen hat bewenden lassen. In eine solche Prüfung ist das Erstgericht nicht eingetreten. Nach den Vorgaben des EG-Rechts genügt es, die erhobenen Umweltdaten so aufzubereiten, daß sie als zuverlässige Grundlage für die Bewertung der Umweltauswirkungen dienen können. Eine zusammenfassende Darstellung, wie sie § 11 UVPG vorsieht, stellt ein für diesen Zweck hervorragend geeignetes Mittel dar. Das bedeutet aber nicht, daß sich das Ziel, die Umweltfolgen eines Vorhabens zutreffend abzuschätzen, nur bei dieser Vorgehensweise erreichen läßt. Entscheidend ist, ob die Planungsbehörde die für die Abwägung erheblichen Belange berücksichtigt hat.

b) Auch die Auffassung des Erstgerichts, daß eine auf einen Teilabschnitt beschränkte Planfeststellung fehlerhaft sei, wenn die Planungsbehörde es unterlasse, die Umweltverträglichkeit "eines beträchtlichen Abschnitts des Gesamtprojekts" zu untersuchen, trifft in dieser Allgemeinheit nicht zu. Der Verwaltungsgerichtshof weist selbst darauf hin, daß der knapp 7 km lange Streckenabschnitt der B 15 neu zwischen Geisenhausen und Haarbach das erste Stück einer ca. 130 km langen neuen Straßenverbindung ist. Für den räumlichen Umgriff, den er mit seiner Forderung, "einen beträchtlichen Abschnitt des Gesamtprojekts" in die Prüfung einzubeziehen, andeutet, bietet die UVP-Richtlinie keine Stütze. Generalanwalt Gulmann hebt in seinen Schlußanträgen vom 3. Mai 1994 in der Rechtssache des EuGH C 396/92 (Slg. 1994, I 3738) hervor, daß einer Umweltverträglichkeitsprüfung das Projekt zu unterziehen ist, für das im Sinne des Art. 2 Abs. 1 UVP-Richtlinie die Erteilung einer Genehmigung beantragt worden ist. Das EG-Recht wirkt nicht auf die materiellrechtlichen Anforderungen des einzelstaatlichen Zulassungsrechts ein. Eröffnet das Recht des betreffenden Mitgliedstaates die Möglichkeit, ein Gesamtprojekt aufzuspalten und in mehreren Teilschritten auszuführen, so bildet den Bezugspunkt das konkrete Projekt, für das ein Antrag gestellt worden ist. Davon geht auch der Senat bei der Anwendung des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung aus. Nach seiner Auffassung ist bei abschnittsweiser Planung das Vorhaben, das der Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegt, der Abschnitt, über den in einem Verfahren entschieden wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Februar 1996 - BVerwG 4 A 27.95 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 110).

Ob die Abschnittsbildung im konkreten Fall zulässig ist, richtet sich nicht nach dem UVP-Recht, das sich insoweit jeglicher eigenen Vorgaben enthält. Maßgebend ist vielmehr das materielle Planungsrecht. Einschlägig ist insoweit § 17 Abs. 1 Satz 2 FStrG. Denn auch die Anforderungen an die Abschnittsbildung werden über das Abwägungsgebot gesteuert. Danach ist eine Aufspaltung des Vorhabens in Teilabschnitte grundsätzlich zulässig. Die Teilplanung darf sich freilich nicht soweit verselbständigen, daß Probleme, die durch die Gesamtplanung ausgelöst werden, unbewältigt bleiben (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1981 - BVerwG 4 C 5.78 - BVerwGE 62, 342[BVerwG 26.06.1981 - 4 C 5/78]; Beschluß vom 26. Juni 1992 - BVerwG 4 B 1 bis 11.92 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 89). Ihre Folgen für die weitere Planung dürfen nicht gänzlich ausgeblendet werden. Das läuft aber nicht darauf hinaus, bereits im Rahmen der Planfeststellung für einen einzelnen Abschnitt mit derselben Prüfungsintensität der Frage nach den Auswirkungen auf nachfolgende Planabschnitte oder gar auf das Gesamtvorhaben nachzugehen. Andernfalls würden die Vorteile, die eine Abschnittsbildung im Interesse nicht nur einer praktikablen und effektiv handhabbaren, sondern auch einer leichter überschaubaren Planung rechtfertigen, wieder zunichte gemacht. Die abschnittsweise Planfeststellung erfüllt als eine Erscheinungsform der horizontalen Verfahrensstufung eine ähnliche Funktion wie die Teilgenehmigung oder entsprechende Teilzulassungsentscheidungen im vertikalen Gefüge des Anlagenzulassungsrechts. In einer Parallelwertung hat der Senat im Urteil vom 8. Juni 1995 - BVerwG 4 C 4.94 - (BVerwGE 98, 339) von einer Vorausschau auf nachfolgende Abschnitte nach der Art eines "vorläufigen positiven Gesamturteils" gesprochen, die freilich im Unterschied zum Anlagenzulassungsrecht kein Regelungsteil des Planfeststellungsbeschlusses ist, sondern dazu dient, die Schranken zu bezeichnen, die der Abwägung bei abschnittsweiser Planung gesetzt sind. Wie der Senat in der Entscheidung vom 28. Februar 1996 - BVerwG 4 A 27.95 - (a.a.O.) klargestellt hat, ist für nachfolgende Abschnitte die Prognose ausreichend, daß der Verwirklichung des Vorhabens keine von vornherein unüberwindlichen Hindernisse entgegenstehen.

Der Umfang der Umweltverträglichkeitsprüfung reicht nicht weiter als die Anforderungen, die sich aus dem Abwägungsgebot ergeben. Denn die Umweltverträglichkeitsprüfung ist ein integrativer Bestandteil des Planfeststellungsverfahrens auf der Stufe der Abwägung. Sie gewährleistet eine auf die Umweltauswirkungen zentrierte Prüfung und ermöglicht es, die Umweltbelange in gebündelter Form herauszuarbeiten. Sie erweitert aber nicht den Kreis der Umweltbelange, die in die Abwägung einzustellen sind. Das UVP-Recht nötigt auch nicht dazu, den räumlichen Umgriff der Prüfung in der Planfeststellung weiter auszudehnen als er vom materiellen Planungsrecht gefordert wird. Ob eine Umweltverträglichkeitsprüfung im Vorfeld eines konkreten Zulassungsverfahrens für das Gesamtstraßenbauvorhaben oder für einen "beträchtlichen Abschnitt" hiervon geboten ist, richtet sich nach den insoweit für die Bestimmung der Linienführung bzw. das Raumordnungsverfahren einschlägigen Vorschriften (vgl. die §§ 15 und 16 UVPG).

Dem erstinstanzlichen Urteil läßt sich nicht entnehmen, daß einer Anschlußplanung, die auf den angefochtenen Planfeststellungsbeschlüssen aufbaut, unüberwindliche Hindernisse entgegenstehen. Das Erstgericht beschränkt sich insoweit auf die Bemerkung, daß die Planungsbehörde es damit habe bewenden lassen, der Frage nach den Auswirkungen des Vorhabens im Planfeststellungsabschnitt nachzugehen. Diese Feststellung trifft freilich zu. Die vom Beklagten zu diesem Punkt erhobene Verfahrensrüge greift nicht durch. Das Erstgericht hat indes außer acht gelassen, daß der Mangel, der sich daraus ergibt, daß die Planungsbehörde die Prüfung unterlassen hat, ob die Anschlußplanung an unüberwindlichen Hindernissen scheitern kann, nicht erheblich im Sinne des § 17 Abs. 6 c Satz 1 FStrG ist, weil das Abwägungsergebnis durch ihn nicht beeinflußt worden ist. Nach der Rechtsprechung des Senats kommt es darauf an, ob nach den Umständen des Falles die konkrete Möglichkeit besteht, daß die Planfeststellungsbehörde ohne den Abwägungsfehler anders entschieden hätte (vgl. BVerwG, Urteile vom 25. Januar 1996 - BVerwG 4 C 5.95 - a.a.O. und vom 21. März 1996 - BVerwG 4 C 19.94 - BVerwGE 100, 370; Beschluß vom 16. August 1995 - BVerwG 4 B 92.95 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 104).

Hätte die Planungsbehörde hier Erwägungen über die Realisierbarkeit der Planung in den Anschlußabschnitten angestellt, so hätte sie keinen Grund gehabt, ihre Trassierungsvorstellungen zu modifizieren. Dies wird hinlänglich durch die im Juni 1995 erarbeitete Raumwiderstandsanalyse untermauert, deren erklärter Zweck es war, die Planung nachträglich anhand der Maßstäbe, die an die Ermittlung von umwelterheblichen Raumempfindsamkeiten innerhalb einer Umweltverträglichkeitsstudie anzulegen sind, auf ihre Umweltverträglichkeit hin zu überprüfen. Wie aus dieser Analyse zu ersehen ist, weist die Plantrasse unter Umweltgesichtspunkten zwar in verschiedener Hinsicht "ungünstige Werte" auf. Diese Charakteristik ist jedoch nicht gleichbedeutend mit der Prognose, daß sich die Planung, die den Gegenstand des anhängigen Verfahrens bildet, voraussichtlich nicht weiterführen läßt. Die vom Erstgericht im Anschluß an die Raumwiderstandsanalyse geübte Kritik entzündet sich insbesondere daran, daß die im Raumordnungsverfahren positiv beurteilte Trasse, an die sich die Plantrasse zusammen mit der Vilstalspange im hier maßgeblichen Planfeststellungsabschnitt anlehnt, in ihrer Fortsetzung nach Richtung Süden das Tal der Großen Vils in einem ungünstigen Winkel schneidet, der eine lange Durchfahrung bedingt und zu einer erhöhten Beanspruchung von Räumen mit erheblichem "Raumwiderstand" und zu einer doppelten Fragmentierung des zwischen Velden und Vilsbiburg noch unzerschnittenen Talraums führt. Das südliche Ende des planfestgestellten Abschnitts bei Haarbach stellt für diese Art der Querung des Tals der Großen Vils indes keinen Zwangspunkt dar. Die Raumwiderstandsanalyse schließt insoweit vielmehr ausdrücklich mit der Feststellung ab, daß nicht nur im Norden, sondern "auch im Süden des Planfeststellungsabschnittes zwar generelle Vorbestimmungen breiter Korridore bestehen, im einzelnen aber günstigere, zum Teil auch wesentlich günstigere Alternativtrassen zur Raumordnungstrasse nicht vorbestimmt und insbesondere östlich von der Raumordnungstrasse möglich sind". Auf der Grundlage dieses Erkenntnismaterials läßt sich ausschließen, daß einer etwaigen Anschlußplanung die vom Erstgericht ins Feld geführten Umweltgesichtspunkte als ein im Sinne der Senatsrechtsprechung von vornherein unüberwindbares Hindernis entgegenstehen.

c) Auch die Behandlung der Alternativenproblematik begegnet unter dem Blickwinkel der Umweltverträglichkeitsprüfung keinen durchgreifenden Bedenken. Das Erstgericht stellt nicht in Abrede, daß die Planungsbehörde der Frage nachgegangen ist, ob für das Vorhaben in dem hier maßgeblichen Abschnitt eine andere Trassenführung in Betracht kommt. In den angefochtenen Planfeststellungsbeschlüssen werden drei Varianten erörtert und mit der Begründung verworfen, daß sie nicht zuletzt unter umweltschutzrechtlichen Gesichtspunkten ungünstiger zu bewerten seien als die planfestgestellte Trasse. Die Planungsbehörde hat auch erwogen, sich von der im Raumordnungsverfahren positiv beurteilten Linie gänzlich zu lösen und die Trasse nach Osten in Richtung Vilsbiburg zu verschieben. Die Vorteile einer solchen stadtnäheren Trassenführung, die es nicht zuletzt ermöglichen würde, auf die Vilstalspange zu verzichten, müßten indes nach ihrer Einschätzung insbesondere deshalb, weil die Zahl der im Immissionsbereich liegenden Ortschaften und Einzelanwesen deutlich größer wäre und ein erhöhter Bedarf an Grund und Boden ausgelöst würde, mit Opfern erkauft werden, die durch die Vorzüge nicht aufgewogen würden. Nach Auffassung der Planfeststellungsbehörde läßt sich die Planung auch nicht auf eine Ortsumgehung der Stadt Vilsbiburg im Zuge der vorhandenen B 299 beschränken. Diese Lösung stelle keine taugliche Alternative zur B 15 neu dar, da sie zwar geeignet wäre, die Verkehrssituation in Vilsbiburg zu entschärfen, aber keinen Beitrag dazu leisten könnte, eine neue Fernverkehrsverbindung zwischen Regensburg und Rosenheim zu schaffen.

Das Erstgericht hält die Gründe, die in den Planfeststellungsbeschlüssen gegen eine stadtnähere Trassenführung ins Feld geführt werden, "in wesentlichen Punkten" für unzutreffend. Es sieht sich in dieser Ansicht durch die Raumwiderstandsanalyse bestätigt. Deren Ergebnis wertet das Erstgericht als Beleg dafür, daß die Planfeststellungsbehörde dem Gesichtspunkt des Raumwiderstandes nicht die Bedeutung beigemessen habe, die ihm zukomme. Die stadtnähere Variante weise, was die Umweltbelange angeht, gegenüber der Plantrasse insbesondere deshalb "deutliche Verbesserungen" auf, weil sie den Vorteil biete, die Vilstalspange überflüssig zu machen und damit eine zweite Querung des Tals der Großen Vils zu vermeiden. Bei dem vom Erstgericht angestellten Trassenvergleich kommt indes der Aspekt zu kurz, daß die stadtnähere Variante in bezug auf bestimmte Umweltbelange auch nach dem Ergebnis der Raumwiderstandsanalyse durchaus schlechter abschneidet als die planfestgestellte Trasse. Darüber hinaus läßt der Verwaltungsgerichtshof außer acht, daß die in der Raumwiderstandsanalyse negativ bewertete Raumordnungstrasse nicht identisch mit der Trasse ist, die den Gegenstand des anhängigen Verfahrens bildet. Vielmehr greift sie in Richtung Süden weit über den Planabschnitt hinaus. Die Bedenken, die in der Analyse gegen die Linienführung in diesem Raum erhoben werden, rühren vor allem daraus her, daß sie "in einem langen spitzwinkligen ('schleifenden') Schnitt das konfliktreiche Tal der Großen Vils" quert. Dieser Teil der Raumordnungstrasse aber ist nicht Gegenstand der Planung, gegen die sich die Kläger zur Wehr setzen. Die erhöhten Umweltbeeinträchtigungen, die sich für das Tal der Großen Vils wegen der Durchfahrungslänge und des ungünstigen Schnittwinkels ergeben, wenn in einem Anschlußabschnitt eine Trasse gewählt wird, die dem Ergebnis des Raumordnungsverfahrens entspricht, sind auch keine unabwendbare Folge, wenn der angefochtene Planfeststellungsbeschluß in Bestandskraft erwächst. Es wird in dieser Richtung kein Zwangspunkt geschaffen. In der Raumwiderstandsanalyse werden für die Anschlußplanung vielmehr Varianten aufgezeigt, die "eine vergleichsweise günstige Querung des Vilstales" ermöglichen. Überdies wird der Planungsbehörde ausdrücklich bescheinigt, im Planfeststellungsabschnitt Geisenhausen-Haarbach einen der "konfliktarmen Korridore im Hügelland zwischen kleiner und großen Vils" genutzt zu haben. Sprachen Umweltgesichtspunkte nicht eindeutig für eine stadtnähere Trassenführung, so war es der Behörde bei dem Vergleich der vom Erstgericht in seine Betrachtungen einbezogenen Varianten unbenommen, sich für die planfestgestellte Trasse auch deshalb zu entscheiden, weil sie aus Gründen des Lärmschutzes und der Verkehrstechnik vorzugswürdig ist und mit einer geringeren Inanspruchnahme von Grund und Boden auskommt.

2. Der Senat kann das angefochtene Urteil nicht im Sinne des § 144 Abs. 4 VwGO aus anderen Gründen als richtig bestätigen. Auch eine Klageabweisung kommt nicht in Betracht. Zwar rechtfertigen die vom Erstgericht angeführten Gründe nicht die Aufhebung der angefochtenen Planfeststellungsbeschlüsse. Jedoch leidet die Planung möglicherweise an einem anderen Mangel. Die vom Erstgericht getroffenen Tatsachenfeststellungen bieten dem Senat keine ausreichende Grundlage für eine eigene Sachentscheidung. Ohne ergänzende Ermittlungen läßt sich ein abschließendes Urteil darüber, ob die angefochtenen Bescheide rechtmäßig oder rechtswidrig sind, nicht bilden.

Die Planungsbehörde hat nicht in Abrede gestellt, daß das Planvorhaben mit erheblichen Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft sowie mit sonstigen nachteiligen Umwelteinwirkungen verbunden ist.

Diese Erkenntnis bezieht sich auf den Naturraum, der von dem planfestgestellten Abschnitt einschließlich der Vilstalspange betroffen wird, sowie - aufgrund der nachträglichen Raumwiderstandsanalyse - auf anschließende Naturräume für die Weiterführung der Strecke. Dazu sind in zweierlei Richtung Bemerkungen angebracht:

a) Die Belange von Natur und Landschaft haben in der fernstraßenplanerischen Abwägung einen hohen Rang. Einschlägig ist § 17 Abs. 1 Satz 2 FStrG. Die Abwägung wäre fehlerhaft, wenn das von der Straßenplanung in höchst gravierender Weise betroffene Grundanliegen der Integrität von Natur und Landschaft, das sich in der Forderung nach der "Null-Variante" niederschlägt, mit der bloßen Erwägung ausgeräumt würde, die Eingriffe in Natur und Landschaft könnten ausgeglichen oder durch Ersatzmaßnahmen kompensiert werden. Die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung nach § 8 BNatSchG ist eine Folgenbewältigungsregelung. Ihre Anwendung setzt eine dem Abwägungsgebot gerecht werdende und damit auch das besagte Integritätsinteresse berücksichtigende Fachplanung voraus. Das hat der erkennende Senat im Urteil vom 7. März 1997 - BVerwG 4 C 10.96 - (zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen) näher dargelegt; darauf wird verwiesen.

b) Das hier streitige Vorhaben stellt einen Ausschnitt und - in der Verfahrensabfolge - den ersten Abschnitt einer neuen, im beabsichtigten Endausbau 130 km langen Bundesstraße dar. Aus den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs ergibt sich nicht, daß bei der Planung der neuen Straßenverbindung die mit der Planung verfolgten Zwecke einerseits und die von ihr zu erwartenden Auswirkungen, z.B. in Bezug auf den Verlust und die Zerschneidung von Naturräumen, andererseits in einer Art Gesamtbilanz gegenübergestellt und gegeneinander abgewogen worden sind. Eine solche das Gesamtvorhaben in den Blick nehmende Abwägung ist notwendig; denn der einzelne von der Planfeststellung erfaßte Abschnitt erlangt seine Rechtfertigung nur als Teil einer einem weiträumigen Verkehr dienenden und in ein zusammenhängendes Verkehrsnetz eingebundenen Bundesstraße des Fernverkehrs (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 FStrG). Am Anfang einer Planung, die, wie hier, durch Erweiterung des vorhandenen Verkehrsnetzes und Schaffung einer völlig neuen Straßenverbindung zu einem erheblichen "Landschaftsverbrauch" führen wird, müssen deshalb Erwägungen stehen, welchen Preis die Erfüllung der Verkehrsinteressen kosten wird und ob sie ihn wert ist. Die Planung muß dafür offen sein, daß auch die "Null-Variante" in Frage kommt, auf die Straße also ganz verzichtet wird. Der von der Planfeststellung eines Abschnitts betroffene Bürger kann diese Frage rechtlich erstmals im Planfeststellungsverfahren aufrufen und gerichtlich nur durch Anfechtung des Planfeststellungsbeschlusses zur Überprüfung stellen. Diese Überprüfung darf ihm nicht versagt werden. Das gilt um so mehr, wenn wie hier, auch der konkrete Trassenverlauf des planfestzustellenden Abschnitts seinen eigentlichen Sinn nur aus der großräumigen Gesamtplanung und überörtlichen Linienführung bezieht; dann lassen sich auch die von dem planfestgestellten Abschnitt verursachten Eingriffe nur aus einer - großräumig - abgewogenen Gesamtplanung rechtfertigen.

Der Umstand, daß für die B 15 neu nach der Wertung des Gesetzgebers ein Verkehrsbedarf besteht, berechtigt nicht dazu, von der Prüfung der "Null-Variante" abzusehen. Die B 15 neu gehört mitsamt dem Abschnitt zwischen Geisenhausen und Haarbach sowie der Vilstalspange seit 1985 zu den Vorhaben, die im Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen vorgesehen sind. Nach § 1 Abs. 2 des Fernstraßenausbaugesetzes i.d.F. des Art. 27 des 3. Rechtsbereinigungsgesetzes vom 28. Juni 1990 (BGBl I S. 1221) entsprechen die in den Bedarfsplan aufgenommenen Bauvorhaben den Zielsetzungen des § 1 Abs. 1 FStrG. Die Feststellung, daß für sie ein Bedarf vorhanden ist, ist für die Planfeststellung nach § 17 FStrG verbindlich. Mit der Aufnahme in den Bedarfsplan wird indes nicht die abschließende Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens vorgeprägt oder gar vorweggenommen. Ziel der Bewertung, die im Bedarfsplan ihren Niederschlag findet, ist es, die Bauwürdigkeit und die Dringlichkeit näher untersuchter Projekte aus gesamtwirtschaftlicher und verkehrlicher Sicht darzustellen. Zwar wird eine realistische Bedarfsplanung auch bereits Untersuchungen und Erwägungen dazu anstellen, ob einem in den Bedarfsplan aufzunehmenden Verkehrsweg nicht Hindernisse entgegenstehen, die sich voraussichtlich nicht überwinden lassen. Die Bedarfsplanung eignet sich jedoch nicht zur verbindlichen Vorabklärung, ob eine bestimmte Baumaßnahme unter Berücksichtigung aller von ihr berührten Belange, also auch unter ökologischen Gesichtspunkten, unbedenklich ist oder aus Gründen des Umweltschutzes oder sonstigen Gründen letztlich verworfen werden muß. Die Frage nach der "Null-Variante" stellt sich auf der Ebene der Bedarfsplanung insbesondere noch nicht im Hinblick auf Gründe, die erst Gegenstand detaillierter Ermittlungen und Bewertungen sein können, wie sie für den Abschnitt im Planfeststellungsverfahren zu treffen sind. Ob der Bau einer Bundesfernstraße in rechtlich zulässiger Weise möglich ist, ist im einzelnen auf den nachfolgenden Planungsstufen zu prüfen. Mit der Bedarfsfeststellung ist nur über eine der tatbestandlichen Zulassungsvoraussetzungen entschieden. Eine Planfeststellung darf nicht mit der Begründung verweigert werden, das beabsichtigte Vorhaben entspreche nicht den Zielsetzungen des § 1 Abs. 1 FStrG oder es sei kein Verkehrsbedarf vorhanden. Dagegen entbindet die Aufnahme in den Bedarfsplan als einer der für den Straßenbau sprechenden Gesichtspunkte die Planungsbehörden nicht von der Verpflichtung, sich mit der Frage auseinanderzusetzen, ob in der Abwägung unüberwindliche gegenläufige Belange dazu nötigen, von der Planung Abstand zu nehmen. Ein dem Bedarf entsprechendes Vorhaben kann an entgegenstehenden Belangen scheitern (vgl. BVerwG, Urteile vom 8. Juni 1994 - BVerwG 4 C 4.94 - a.a.O. und vom 25. Januar 1996 - BVerwG 4 C 5.95 - a.a.O.).

Die Planungsbehörde hat es unterlassen, Überlegungen in dieser Richtung anzustellen. Sie hat freilich die Frage angesprochen, ob es anstelle der Verwirklichung des Planvorhabens mit der Herstellung einer Ortsumgehung von Vilsbiburg im Zuge der B 299 sein Bewenden haben könne. Sie hat eine solche Losung indes mit der Begründung verworfen, eine Ortsumgehung sei allenfalls zur Behebung der Verkehrsprobleme in Vilsbiburg geeignet, stelle aber keine Alternative zur B 15 neu als Fernverkehrsverbindung zwischen Regensburg und Rosenheim dar. Die Möglichkeit, daß sich die Rechtfertigung für die B 15 neu in Zweifel ziehen lassen könnte, hat sie auch nicht ansatzweise erwogen. Die Frage, ob der Planungszweck es zuläßt, Natur und Landschaft in dem von ihr beschriebenen Umfang in Anspruch zu nehmen, hat sie nicht aufgeworfen, da sie aufgrund der naturräumlichen Gegebenheiten im Planbereich ersichtlich davon ausgegangen ist, zu einer solchen Prüfung keinen Anlaß gehabt zu haben. Unerörtert gelassen hat sie die weitergehende Frage, ob die B 15 neu als Gesamtprojekt eine Beeinträchtigung von Natur und Landschaft mit sich bringt, die in keinem angemessenen Verhältnis zum Nutzen des Straßenbaus steht. Überlegungen dieser Art anzustellen, hat sie für überflüssig gehalten, weil den Planfeststellungsverfahren nicht nur ein Raumordnungsverfahren, sondern auch ein Linienbestimmungsverfahren vorausgegangen ist, das für eine solche abschnittsübergreifende, gesamtprojektbezogene Prüfung der rechte Ort sei.

Wird die "Null-Varianten"-Problematik im Stadium der Planfeststellung nicht ausdrücklich behandelt, so ist dies nicht bereits für sich genommen ein Abwägungsdefizit. Die Planfeststellungsbehörde ist befugt, sich planerische Entscheidungen zu eigen zu machen, die unter diesem Blickwinkel auf vorgelagerten Planungsebenen bereits getroffen worden sind. Kennzeichnend für die Fernstraßenplanung ist ein Planungsverbund, der aus verschiedenen Planungsstufen mit unterschiedlichem räumlichen Zuschnitt besteht. Der Planfeststellung vorgelagert ist die Linienbestimmung, die den Charakter einer die endgültige Planung vorbereitenden Grundentscheidung hat und als solche zwar weniger konkret und verbindlich ist, aber gleichwohl bereits ihrerseits in einem großflächigen Maßstab auf einen Ausgleich der verschiedenen Belange unter Einschluß der Umweltbelange gerichtet ist. § 16 Abs. 2 Satz 1 FStrG verdeutlicht in der Fassung, die er durch Art. 2 des Planungsvereinfachungsgesetzes vom 17. Dezember 1993 (BGBl I S. 2123) erhalten hat, die materiellen Anforderungen, die der Gesetzgeber an die Linienbestimmung stellt. Nach dieser Vorschrift sind die von dem Vorhaben berührten öffentlichen Belange einschließlich der Umweltverträglichkeit und des Ergebnisses des Raumordnungsverfahrens im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen. Daraus folgt, daß trotz der noch minderen Plangenauigkeit schon bei der Bestimmung der Linienführung alle auf dieser Ebene erkennbar einschlägigen Belange in die Abwägung einzustellen sind. Daß hierzu neben dem Ergebnis eines Raumordnungsverfahrens auch Umweltbelange gehören, stellt der Gesetzgeber ausdrücklich klar. Im Rahmen einer Gesamtbilanz sind in wenigstens globaler Form den mit dem Projekt verbundenen Vorteilen die Nachteile gegenüberzustellen, die insbesondere durch Eingriffe in Natur und Landschaft und sonstige Umweltgüter entstehen. Daran hat sich die Würdigung anzuschließen, ob die Gründe, die für die Planung sprechen, so gewichtig sind, daß sie die Beeinträchtigung der entgegenstehenden Belange auch unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit rechtfertigen. Die Probleme, die die Planung in diesem Zusammenhang auf der Ebene der Linienbestimmung aufwirft, dürfen nicht unbewältigt bleiben und der Lösung auf der nachfolgenden Planungsstufe vorbehalten werden; denn dann besteht die Gefahr, daß sie in diesem Planungsstadium, für das eine Abfolge von mehreren auf Einzelabschnitte begrenzten Planfeststellungsverfahren typisch ist, nicht mehr in ihrer vollen Tragweite erfaßbar sind. Das Fernstraßenrecht läßt zwar auf sämtlichen Planungsstufen ein abschnittsweises Vorgehen zu. Für die Abwägung und die dabei gebotene "Null-Varianten"-Prüfung kann es aber keinen prinzipiellen Unterschied machen, ob das jeweilige Planvorhaben auf der Grundlage einer einzigen Planungsentscheidung oder in mehreren aufeinanderfolgenden Planungsetappen ausgeführt werden soll. Der Zweck der Abwägung, einen sachgerechten Ausgleich zwischen den durch die Planung betroffenen Belangen herbeizuführen, darf nicht durch eine Aufspaltung in verschiedene Planungsverfahren verfehlt werden. Die gesetzlich zulässige Verfahrensstufung soll es ermöglichen, einen Teil des Problemstoffs abzuschichten, der im Rahmen der Gesamtplanung zu bewältigen ist. Sie darf nicht als Mittel dafür dienen, durch eine Parzellierung den Blick gerade auch auf die nachteiligen Folgen, die das Gesamtvorhaben mit sich bringt, zu verstellen. Wird eine Abwägung in verschiedenen Verfahrensschritten vorgenommen, so muß die Summe der in den einzelnen Verfahren in der Abwägung berücksichtigten Belange mit der Summe der Belange übereinstimmen, die in die Abwägung einzustellen gewesen wären, wenn nur eine Abwägung in einem einzigen Verfahren stattgefunden hätte.

Etwaige Abwägungsmängel auf der Ebene der Linienbestimmung schlagen auf das nachfolgende Planfeststellungsverfahren durch. Die Planfeststellungsbehörde ist im Innenverhältnis grundsätzlich an die vom Bundesminister für Verkehr mit der Linienbestimmung getroffene Planungsentscheidung gebunden. Nach außen hat sie für deren Rechtmäßigkeit einzustehen. Denn die Bestimmung der Linienführung geht inhaltlich in die sich anschließende Planfeststellung ein und steht mit dieser zur gerichtlichen Überprüfung. Übernimmt die Planfeststellungsbehörde eine defizitäre Linienbestimmung, ohne darauf hinzuwirken, daß der Mangel behoben wird, so überträgt sie den Fehler in die nach außen verbindliche abschließende Planungsentscheidung.

Die angefochtenen Planfeststellungsbeschlüsse nehmen pauschal auf die Linienbestimmung des Bundesministers für Verkehr aus dem Jahre 1978 und das Ergebnis des dieser Entscheidung vorangegangenen Raumordnungsverfahrens Bezug. Sie lassen nicht erkennen, ob diese Planungsentscheidungen, was die gesamtvorhabenbezogene Würdigung der Umweltauswirkungen angeht, eine taugliche Grundlage für die Bewältigung der Umweltproblematik auf der Stufe der Planfeststellung bilden. Die Planfeststellungsbeschlüsse vom 16. Dezember 1991 geben keine Auskunft darüber, ob jemals eine über den planfestgestellten Abschnitt hinausgehende Ermittlung und Bewertung der Umweltbelange unter Einschluß einer "Null-Varianten"-Prüfung stattgefunden hat.

Bei einer solchen das Gesamtvorhaben in den Blick nehmenden Abwägung müssen allerdings die berührten Belange nicht bereits mit der für das abschnittsbezogene Planfeststellungsverfahren gebotenen Detailgenauigkeit ermittelt und bewertet werden. Ob es Belange, insbesondere Umweltbelange, von solchem Gewicht gibt, daß sie das Gesamtvorhaben und damit auch die Erfüllung des vom Gesetzgeber festgestellten Bedarfs in Frage stellen, läßt sich in der Regel bereits auf der Ebene der Linienbestimmung mit dem dieser Planungsstufe eigenen, noch relativ grobmaschigen Maßstab ermitteln und bewerten; denn "Raumwiderstände" von solchem Gewicht haben im allgemeinen ein entsprechendes Ausmaß, so daß sie frühzeitig erkannt und abwägend berücksichtigt werden können. Wo das ausnahmsweise nicht der Fall ist, muß im Planfeststellungsverfahren nachgebessert werden.

Die Annahme, daß sich hier im Linienbestimmungs- oder Planfeststellungsverfahren eine solche Ermittlung und Bewertung erübrigt haben könnte, weil die Gesichtspunkte, die für den Bau der B 15 neu sprechen, die Gründe, die sich gegen dieses Vorhaben ins Feld führen lassen, so eindeutig überwiegen, daß es eines näheren Nachweises nicht bedurfte, liegt vor dem Hintergrund der Aussagen, die sich der vom Beklagten ins Verfahren eingeführten Raumwiderstandsanalyse entnehmen lassen, eher fern. Danach werden mit der B 15 neu schon in dem Abschnitt zwischen Landshut und Rosenheim in verschiedenen Bereichen Landschaftsteile in Anspruch genommen, die unter Umweltgesichtspunkten durch einen erheblichen "Raumwiderstand" gekennzeichnet sind. In diesem Zusammenhang werden in der Analyse insbesondere die Hangleiten des Isartales, das Tal der Großen Vils, das Gebiet der südlichen Vils- und der nördlichen Isen-Zuflüsse, das Isental sowie die "Haager Soll-Landschaft" benannt. Die Beeinträchtigung schon dieser Naturräume und erst recht die vom Gesamtvorhaben zu erwartenden Beeinträchtigungen lassen sich nicht allein mit dem Argument rechtfertigen, das Vorhaben diene der Befriedigung eines dringenden Verkehrsbedarfs und stehe in Einklang mit Grundsätzen der Raumordnung. Vielmehr bedarf es einer auf entsprechenden Ermittlungen beruhenden Aussage, die die konkrete Bewertung über den Vorrang des Verkehrs ihrerseits nachvollziehbar macht.

Das Erstgericht hat fälschlich darauf abgehoben, daß den Planfeststellungsverfahren, die mit den beiden angefochtenen Planfeststellungsbeschlüssen abgeschlossen worden sind, kein Verfahren vorangegangen ist, das eine Prüfung der Umweltverträglichkeit nach den Grundsätzen der UVP-Richtlinie gewährleistet habe. Hieraus allein läßt sich ein Mangel nicht herleiten. Das den planfestgestellten Abschnitt der B 15 neu einschließende Raumordnungsverfahren fand ebenso wie das Linienbestimmungsverfahren zu einem Zeitpunkt statt, zu dem die UVP-Richtlinie noch nicht galt. Den Erfordernissen, die sich aus dem EG-Recht ergeben, mußte und konnte keines dieser Verfahren genügen. Das vom Erstgericht insoweit festgestellte Defizit hinderte die Planungsbehörde nicht daran, mit ihrer eigenen Entscheidung an die auf der vorgelagerten Verfahrensebene ergangenen Vorentscheidungen anzuknüpfen. Hiervon unberührt blieb indes die - oben erörterte - Notwendigkeit der Prüfung, ob die auf der Grundlage der raumordnerischen Beurteilung getroffene Bestimmung der Linienführung den materiellen Anforderungen entspricht, die sich insbesondere unter dem Blickwinkel der gesamtvorhabenbezogenen Berücksichtigung der Umweltauswirkungen aus dem Abwägungsgebot ergeben. Sollte diese Prüfung nicht erfolgt sein, so durfte die Planungsbehörde die Linienbestimmung nicht unbesehen als ein Entscheidungselement für ihre eigene Abwägung verwenden.

3. Ob die angefochtenen Planfeststellungsbeschlüsse unter diesem Gesichtspunkt an einem Abwägungsmangel leiden, hat das Erstgericht nicht geprüft, da es von seinem rechtlichen Ansatz her hierzu keinen Anlaß hatte. Damit es diese Prüfung anhand der einschlägigen Verwaltungsvorgänge nachholt, ist die Sache nach § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO zurückzuverweisen. Hierdurch erhält das Erstgericht gegebenenfalls auch die Gelegenheit, die noch offene Frage zu klären, ob die Abschnittsbildung fehlerhaft ist und ob die Planungsbehörde den privaten Belangen im Rahmen der Abwägung ausreichend Rechnung getragen hat. Zwar hat der Verwaltungsgerichtshof in seinem an den Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften gerichteten Vorabentscheidungsersuchen zum Ausdruck gebracht, daß die Planfeststellungsbeschlüsse vom 16. Dezember 1991 in diesem Punkt keinen Anlaß zu Beanstandungen bieten. Jedoch ersetzt die Thematisierung der für die Entscheidung im Rahmen des Vorlageverfahrens relevanten Fragen nicht die Prüfung in der abschließenden Sachentscheidung. Dahinstehen kann, wieweit Aussetzungs- und Vorlagebeschlüsse überhaupt geeignet sind, Bindungswirkungen zu erzeugen. Die Frage, ob die angefochtenen Planfeststellungsbeschlüsse unter dem Blickwinkel der Abschnittsbildung und privater Betroffenheiten den Anforderungen des Abwägungsgebots gerecht werden, ist vom Erstgericht im Vorabentscheidungsersuchen jedenfalls nicht bindend für das weitere Verfahren entschieden worden. Sie war für die seinerzeit getroffene Entscheidung lediglich als Vorfrage bedeutsam. Sie diente dem Erstgericht als eines von mehreren Begründungselementen zum Nachweis dafür, daß die dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften vorgelegte Frage nach der UVP-Pflichtigkeit bestimmter Vorhaben entscheidungserheblich war.

Dr. Gaentzsch

Hien

Dr. Lemmel

Halama

Dr. Rojahn