Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 07.03.1997, Az.: BVerwG 4 C 10/96

I.

Die Klägerin ist im Außenbereich der beigeladenen Stadt Eigentümerin einer landwirtschaftlichen Nebenerwerbsstelle.

Sie wendet sich gegen die Planung des Streckenabschnitts Winhöring-Alzgern der Bundesautobahn A 94, die vom Autobahnring München abzweigt und bei Pocking südlich von Passau mit der Bundesautobahn A 3 verknüpft werden soll. Die Autobahn übernimmt weitgehend die Fernverkehrsfunktion der bestehenden Bundesstraße B 12. Sie ist im Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen als vordringlicher Bedarf dargestellt. Das von der Klägerin bekämpfte 7 km lange Teilstück bildet im wesentlichen eine nördliche Umfahrung der Stadt Neuötting. Es beginnt im Westen an der B 299 bei Winhöring und endet im Osten knapp 700 m vor dem bereits fertiggestellten Abschnitt Alzgern-Marktl.

Die Autobahndirektion Südbayern beantragte Ende 1989 die Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens für diesen Abschnitt. Erörterungstermine fanden am 10., 11. und 21. November 1994 in Neuötting sowie am 2. Februar 1995 in München statt. Die Klägerin erhob Einwendungen. Es dränge sich eine andere Trassenführung auf. Das geplante Vorhaben bringe für sie unzumutbare Beeinträchtigungen mit sich.

Die Regierung von Oberbayern stellte den Plan für den Neubau der A 94 von Winhöring bis Alzgern mit Beschluß vom 28. April 1995 fest. Die Trasse verläuft in einem von Lärmschutzwällen gesäumten Einschnitt etwa 60 m nördlich des Wohnhauses entfernt über das Grundstück der Klägerin, von dem zwei Drittel in Anspruch genommen werden. Die Einwendungen der Klägerin wurden zurückgewiesen: Der Abstand der Autobahn vom Wohnhaus sei zwar gering, doch gewährleisteten die vorgesehenen Lärmschutzeinrichtungen die Einhaltung der maßgeblichen Grenzwerte. Ein weiteres Abrücken der Trasse in Richtung Auwald sei aus naturschutzrechtlichen Gründen nicht möglich.

Die Klägerin hat Klage erhoben und vorgetragen: Dem planfestgestellten Abschnitt fehle die Verkehrswirksamkeit, da am östlichen Ende eine Verknüpfung mit dem vorhandenen Straßennetz nicht vorhanden sei. Die Umweltverträglichkeitsprüfung habe einen zu geringen Teil der Gesamtstrecke umfaßt. Ihre Ergebnisse seien nicht ausreichend berücksichtigt worden. Die Varianten B und C seien eindeutig günstiger beurteilt worden. Gleichwohl habe die Behörde die Trasse A gewählt, die im Gegensatz zu den Alternativen in nicht ausgleichbarer Weise in Natur und Landschaft eingreife. Darin liege ein Verstoß gegen das Vermeidungsgebot. Der für die Plantrasse ins Feld geführte Belang, der Beigeladenen künftiges Bauland freizuhalten, sei objektiv fehlgewichtet worden. Die Variante B, jedenfalls aber die Variante C, stehe einer angemessenen städtebaulichen Entwicklung nicht entgegen.

Das Erstgericht hat die Klage mit Urteil vom 27. Februar 1996 abgewiesen und dies wie folgt begründet: Das Vorhaben sei aufgrund der Aufnahme in den Bedarfsplan erforderlich und stehe mit den Zielen des Fernstraßengesetzes in Einklang. Es verstoße nicht gegen strikt anzuwendende Rechtssätze. Entgegen der Auffassung der Klägerin sei es im naturschutzrechtlichen Sinne nicht deshalb vermeidbar, weil mit ihm im Gegensatz zu den Varianten B und C nicht ausgleichbare Eingriffe verbunden seien. Das Vermeidungsgebot lasse es nicht zu, den Planungsträger auf eine Projektalternative zu verweisen. Die gesetzlich gebotene Umweltverträglichkeitsprüfung sei fehlerfrei durchgeführt worden. Die Planfeststellungsbehörde habe das Ergebnis bei ihrer Entscheidung berücksichtigt. Sie habe bei der Gesamtabwägung erkannt, daß die gewählte Trasse unter dem Blickwinkel des Umweltschutzes in mehrfacher Hinsicht die am wenigsten verträgliche sei. Ihre Abwägungsentscheidung leide gleichwohl nicht an einer objektiv unverhältnismäßigen Fehlgewichtung. Den Belangen des Umweltschutzes komme kein Vorrang zu. Die gewählte Trasse weise trotz ihrer ungünstigsten Umweltbilanz gegenüber der Variante B den Vorzug auf, daß sie die städtebauliche Entwicklung der Beigeladenen am wenigsten beeinträchtige sowie eine Abtrennung von Ortsteilen und Einzelanwesen weitgehend vermeide. Im Verhältnis zur Variante C schneide sie günstiger ab, weil sie einen geringeren Verlust von landwirtschaftlich hochwertigen Böden und eine weniger starke Durchschneidung landwirtschaftlicher Betriebsflächen zur Folge habe. Der höhere Bedarf an Ausgleichs- und Ersatzflächen, den sie auslöse, lasse sich zum größten Teil mit landwirtschaftlich geringwertigen Böden befriedigen. Die Schonung der durch die Varianten B und C stärker betroffenen Belange und ihre Bevorzugung gegenüber einer umweltverträglicheren Trasse liege noch in der Bandbreite vertretbarer Abwägungsentscheidungen. Auch die wohl mit Recht beanstandete fehlerhafte Abschnittsbildung rechtfertige nicht die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses. Für die Behebung dieses Mangels dränge sich ein ergänzendes Verfahren auf. Die Trasse ende zwar im Osten ohne jegliche Anbindung an das Verkehrsnetz, insoweit bedürfe es jedoch nur noch der Entscheidung über die Gestaltung des Anschlusses an den bereits fertiggestellten Teil der A 94. Daß irgendeine Art des Anschlusses möglich sei, stehe fest.

Zur Begründung der vom Senat zugelassenen Revision trägt die Klägerin vor: Die planfestgestellte Trasse, weise die mit Abstand schlechteste Umweltbilanz auf und führe als einzige zu nicht ausgleichbaren Eingriffen, die vermeidbar seien, da jedenfalls die Variante C eine zwecktaugliche Alternative darstelle. Ein vermeidbarer Eingriff sei zu unterlassen. Die Planungsbehörde könne sich über dieses zwingende Recht nicht im Rahmen der straßenrechtlichen Gesamtabwägung hinwegsetzen. Sie habe die Vermeidbarkeit zu prüfen, bevor sie in die Abwägung eintrete. Stehe eine für Natur und Landschaft günstigere Alternativtrasse zur Verfügung, so sei der Eingriff an anderer Stelle jedenfalls dann vermeidbar, wenn die umweltschonendere Trasse keine stärkeren negativen Auswirkungen auf sonstige Belange habe. Die Planungsbehörde führe keine den Naturschutz überwiegenden öffentlichen oder privaten Belange ins Feld. Die erweiterte Flächennutzungsplanung der Beigeladenen werde nicht tangiert. Auch der größere Verlust landwirtschaftlich hochwertiger Böden stelle kein unüberwindliches Hindernis dar, da in ausreichendem Umfang Ersatzland zur Verfügung stehe, so daß die betroffenen landwirtschaftlichen Betriebe nicht in ihrer Existenz gefährdet würden. In der Gesamtbilanz sei der Bedarf an landwirtschaftlichen Flächen bei der planfestgestellten Trasse sogar noch größer, da umfangreiche Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen erforderlich seien. Dies sei der Grund, weshalb die gewählte Trasse im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung nicht besser abgeschnitten habe als die Variante C. Beantworte sich die Frage nach der ökologisch günstigeren Planungsvariante nach den strikten Vorgaben des Vermeidungsgebots, so sei sie einer planerischen Abwägung von vornherein entzogen. Selbst wenn der Prämisse des Verwaltungsgerichtshofs zu folgen wäre, erweise sich das angefochtene Urteil als korrekturbedürftig. Die Planungsbehörde habe sich nicht innerhalb der Bandbreite vertretbarer Abwägung gehalten. Zumindest für die Variante C ließen sich keine nachteiligen Auswirkungen aufzeigen, die es rechtfertigten, die Naturschutzbelange zu überwinden, die gegen die planfestgestellte Trasse sprächen. Die Eingriffe in die Landwirtschaft unterschieden sich nach dem Ergebnis der Umweltverträglichkeitsstudie nicht in signifikanter Weise. Das Argument, für die Variante C würden hochwertigere Böden benötigt, sei erst im Gerichtsverfahren nachgeschoben worden.

Die Klägerin beantragt,

unter Aufhebung des angefochtenen Urteils den Planfeststellungsbeschluß der Regierung von Oberbayern vom 28. April 1995 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Er macht geltend: Unter dem Aspekt der Vermeidbarkeit könne der Planungsträger nicht auf Alternativen verwiesen werden, weil andernfalls jeder Eingriff als vermeidbar eingestuft werden müßte. Durch das Vermeidungsgebot dürfe nicht die Vorhabensidentität angetastet werden. Die rechtsverbindliche Trassenwahl habe das Ergebnis einer umfassenden planerischen Abwägung zu sein. Der Gesetzgeber des Bundesnaturschutzgesetzes mache sich die Zulassungsentscheidung des jeweils einschlägigen Fachplanungsrechts zu eigen. Dieses System würde gesprengt, wenn den ökologischen Belangen ein Entscheidungsvorrang eingeräumt würde. Der angefochtene Planfeststellungsbeschluß leide auch nicht an einem Abwägungsmangel. Der Verwaltungsgerichtshof habe, was die Nachteile der Variante C angehe, nur auf die Belange des Städtebaus und der Landwirtschaft abgestellt. Das besage aber nicht, daß die Behörde nicht weiterreichende Erwägungen zutreffend angestellt habe. Der Verwaltungsgerichtshof habe die übrigen Gründe, aus denen die Variante C der Amtstrasse unterlegen sei, nur deshalb nicht angeführt, weil es ihm für seine Entscheidung hierauf nicht angekommen sei. Er sei der Behörde jedenfalls in der Einschätzung gefolgt, daß die Variante C im Vergleich mit der gewählten Linie insgesamt nachteiliger sei. Der Anschlußabschnitt im Osten sei inzwischen Gegenstand eines Planfeststellungsbeschlusses vom 23. Oktober 1996, der von einem anerkannten Naturschutzverband angefochten worden sei.

Der Oberbundesanwalt hat sich am Verfahren beteiligt. Er führt aus: Die ökologischen Auswirkungen eines Straßenbauvorhabens seien auf jeder Planungsstufe zu untersuchen. Dabei gelte das Eingriffsminderungsgebot. Auch Trassenvarianten seien unter diesem Blickwinkel zu prüfen. Die Frage der Auswahl sei aber keine des vermeidbaren Eingriffs, sondern eine solche sachgerechter fachplanerischer Entscheidung.

II.

A. Die Revision ist zulässig. Sie ist darauf gestützt, daß das angefochtene Urteil auf der Verletzung von Bundesrecht beruht. Die Klägerin wirft im Anschluß an die Zulassungsentscheidung des Senats vom 28. August 1996 insbesondere die Frage auf, ob im Rahmen der naturschutzrechtlichen Vermeidbarkeitsprüfung Standortvarianten eine Rolle spielen können. In diesem Zusammenhang hat das Erstgericht ausschließlich Art. 6 a Abs. 1 Satz 1 BayNatSchG angewandt, wonach der Verursacher eines Eingriffs in Natur und Landschaft verpflichtet ist, vermeidbare Beeinträchtigungen auszugleichen, soweit es zur Verwirklichung der Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege erforderlich ist. Diese Vorschrift gehört dem irrevisiblen Recht an, das nicht der revisionsgerichtlichen Prüfung unterliegt. Sie dient indes der Umsetzung des § 8 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG, der dem Landesrecht einen zur Ausfüllung bestimmten Rahmen vorgibt. Ob sich das Verständnis des Art. 6 a Abs. 1 BayNatSchG, das dem erstgerichtlichen Urteil zugrunde liegt, innerhalb der Grenzen hält, die durch das Rahmenrecht gezogen werden, beurteilt sich nach Inhalt und Reichweite der bundesrechtlichen Regelung, deren Bestimmung dem Senat obliegt.

B. Die Revision ist unbegründet. Das Erstgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die Klägerin wird durch den angefochtenen Planfeststellungsbeschluß nicht in ihren Rechten verletzt. Zwar kann sie als Eigentümerin eines Grundstücks, das für das Vorhaben in Anspruch genommen werden soll, die Gesetzmäßigkeit des ihr drohenden Eigentumsentzuges auch unter Berufung auf die Beeinträchtigung öffentlicher Belange in Frage stellen (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 1983 - BVerwG 4 C 80.79 - (BVerwGE 67, 74)). Die von ihr geltend gemachten Verstöße liegen jedoch nicht vor. Das Vermeidungsgebot des § 8 Abs. 2 Satz 1 erster Halbsatz BNatSchG, dem der Gesetzgebungsbefehl des Bayerischen Landesrechts nahezu wörtlich entspricht, rechtfertigt nicht die Schlüsse, die die Klägerin aus ihm zieht. Dem angefochtenen Planfeststellungsbeschluß haftet auch der geltend gemachte Abwägungsmangel nicht an.

1. Die Regierung von Oberbayern räumt ausdrücklich ein, daß die von ihr geprüften, aber letztlich verworfenen Varianten B und C Natur und Landschaft weniger beeinträchtigen würden als die Plantrasse. Hieraus allein läßt sich ein Rechtsverstoß indes nicht herleiten.

a) § 8 Abs. 2 Satz 1 erster Halbsatz BNatSchG zwingt die Planungsbehörde nicht dazu, unter mehreren möglichen Planungsalternativen die ökologisch günstigste zu wählen. Ein so verstandenes Vermeidungsgebot entspricht weder dem Wortlaut des § 8 Abs. 2 Satz 1 erster Halbsatz BNatSchG noch dem System der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung als einer Ergänzung des für das jeweilige Vorhaben geltenden fachgesetzlichen Zulassungsrechts.

Ob ein Vorhaben zulassungsfähig ist, muß, auch wenn es die Merkmale eines Eingriffs im Sinne des Naturschutzrechts erfüllt, zunächst anhand der materiellen Vorgaben des Fachgesetzes ermittelt werden. Ob es an einem bestimmten Standort ausgeführt werden darf, richtet sich ebenfalls nach den Anforderungen des Fachrechts. Das Fachrecht gibt auch Auskunft darüber, ob bei der Zulässigkeitsprüfung - wie hier im Straßenplanungsrecht, anders als etwa im Immissionsschutzrecht - Standortalternativen eine Rolle spielen.

Die Eingriffsregelung ergänzt die fachrechtlichen Zulassungstatbestände. Sie enthält zusätzliche Anforderungen, die zu den fachgesetzlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen hinzutreten. Die mit der Eingriffsregelung verbundenen Rechtsfolgen werden überhaupt erst dadurch ausgelöst, daß das Fachrecht den Weg für die Zulassung des Vorhabens, das den Tatbestand des § 8 Abs. 1 BNatSchG erfüllt, freimacht. Das kommt im Wortlaut des § 8 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG deutlich zum Ausdruck. In dieser Vorschrift wird nicht die Frage thematisiert, ob der Eingriff unter den dort genannten Modalitäten zulässig ist oder nicht. Die Zulässigkeit des Eingriffs als solche wird vielmehr vorausgesetzt. Der Verursacher wird nicht daran gehindert, den Eingriff vorzunehmen. Ihm wird lediglich die "Verpflichtung" auferlegt, den in dieser Bestimmung bezeichneten Unterlassungs- und Handlungsgeboten nachzukommen. Im übrigen hebt § 8 Abs. 2 Satz 1 erster Halbsatz BNatSchG nicht darauf ab, ob der Eingriff oder das Vorhaben, durch das er hervorgerufen wird, vermeidbar ist. Die Verpflichtung, die er begründet, zielt vielmehr ausschließlich darauf ab, aus dem Kreis der mit einem Eingriff definitionsgemäß verbundenen erheblichen oder nachhaltigen Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft diejenigen zu unterlassen, die vermeidbar sind. Auch § 8 Abs. 3 BNatSchG bestätigt, daß die Anwendung der Eingriffsregelung die fachgesetzliche Zulässigkeit des Eingriffs voraussetzt. Denn erst auf der letzten Stufe räumt der Gesetzgeber der Behörde die Möglichkeit ein, nicht bloß darauf hinzuwirken, daß die Eingriffsfolgen gering gehalten werden, sondern den Eingriff als solchen zu unterbinden. Die Eingriffsregelung ist dem fachgesetzlichen Zulassungstatbestand "aufgesattelt". Ihr Ziel ist es, den Vorschriften des Fachrechts ein auf die Bedürfnisse des Naturschutzes und der Landschaftspflege zugeschnittenes Folgenbewältigungssystem zur Seite zu stellen (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. März 1996 - BVerwG 4 C 19.94 - BVerwGE 100, 370). Sie verhindert als "sekundärrechtliches" Instrument, daß die nachteilige Inanspruchnahme von Natur und Landschaft, die das Fachrecht gestattet, zu Lasten von Natur und Landschaft sanktionslos bleibt.

Für die Zulassung einer Fernstraße läßt es § 17 Abs. 1 Satz 2 FStrG mit der Bestimmung bewenden, daß bei der Planfeststellung die von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange einschließlich der Umweltverträglichkeit im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen sind. Gesetzlich vorprogrammiert ist weder, welche Belange bei der Planung abwägungsrelevant sind, noch, mit welchem Gewicht sie bei der Abwägung zu Buche schlagen. Vielmehr bleibt es dem Planungsträger vorbehalten, die jeweils positiv oder negativ betroffenen Belange zu ermitteln und mit dem Gewicht, das ihnen im Einzelfall zukommt, in die Abwägung einzustellen. Ein irgendwie geartetes Rangverhältnis, das bestimmten Belangen unabhängig von der konkreten Planungssituation einen Gewichtungsvorrang sichert, ist § 17 Abs. 1 Satz 2 FStrG unbekannt. Es steht zwar außer Zweifel, daß die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege, die der Sicherung der Lebensgrundlagen des Menschen dienen (vgl. § 1 Abs. 1 BNatSchG), im Rahmen der Abwägung eine erhebliche Rolle spielen. Der Gesetzgeber erkennt ihnen im Verhältnis zu anderen Belangen aber keinen abstrakten Vorrang zu. Beleg hierfür ist § 3 Abs. 1 Satz 2 FStrG. Danach sind beim Bau von Bundesfernstraßen die "sonstigen öffentlichen Belange einschließlich des Umweltschutzes zu berücksichtigen". Läßt es der Gesetzgeber mit einer Berücksichtigungspflicht bewenden, so bringt er zum Ausdruck, daß die betreffenden Belange einer Abwägung unterliegen und in der Konkurrenz mit anderen Belangen überwindbar sind. § 1 Abs. 2 BNatSchG läßt keine gegenteiligen Schlüsse zu. Auch er unterwirft die Anforderungen des Naturschutzes und der Landschaftspflege einem Abwägungsvorbehalt, ohne dabei einen irgendwie gearteten Gewichtungsvorrang zu postulieren. Das Abwägungsmodell, das ihm zugrunde liegt, unterscheidet sich, was die Durchsetzungsfähigkeit der Naturschutzbelange betrifft, nicht von § 17 Abs. 1 Satz 2 FStrG. Dies wird durch die Entstehungsgeschichte des § 1 Abs. 2 BNatSchG belegt. Im Ausschußbericht vom 21. Mai 1976 heißt es hierzu (BTDrucks 7/5251, S. 5/6): "Die nachhaltige Sicherung der Lebensgrundlagen und der Erholungsvoraussetzungen in Natur und Landschaft können häufig in Konkurrenz zu sonstigen Anforderungen der Allgemeinheit an Natur und Landschaft treten. In Absatz 2 ist deshalb festgelegt, daß die Anforderungen des Naturschutzes und der Landschaftspflege und die sonstigen Anforderungen der Gesellschaft an Natur und Landschaft etwa im Bereich der Besiedlung, des Verkehrs, der Gewinnung von Bodenschätzen u.a.m. untereinander und gegeneinander abzuwägen sind. Bei Zielkonflikten sind die Ansprüche von Naturschutz und Landschaftspflege also nicht dominierend. Es ist vielmehr ein Interessenausgleich mit den übrigen gleichrangigen Ansprüchen vorzunehmen."

Die nach § 17 Abs. 1 Satz 2 FStrG gebotene fachplanerische Abwägung umfaßt ggf. auch eine Variantenuntersuchung. Kommen Alternativlösungen ernsthaft in Betracht, so hat die Planungsbehörde sie als Teil des Abwägungsmaterials in die vergleichende Prüfung der von den möglichen Varianten jeweils berührten öffentlichen und privaten Belange einzubeziehen. Genügt die Trassenauswahl den Anforderungen des Abwägungsgebots, so ist, was die Standortfrage angeht, auch für die Anwendung des § 8 BNatSchG die Vorentscheidung gefallen. Die räumliche Festlegung kann nicht im Rahmen der nachrangigen Prüfung der naturschutzrechtlichen Vermeidbarkeit von Beeinträchtigungen des Naturhaushalts oder des Landschaftsbildes nachträglich wieder in Zweifel gezogen werden. Die Entscheidung, daß das Vorhaben an einem bestimmten Standort zulässig ist, steht, auch unter dem Gesichtspunkt der größtmöglichen Schonung von Umweltbelangen, auf der Prüfstufe des § 8 Abs. 2 BNatSchG nicht mehr zur Disposition. Die Alternativenprüfung ist in der fachplanerischen Abwägung, die auch die Naturschutzbelange und den Vergleich der Eingriffsintensität verschiedener Trassenvarianten umfaßt, abgearbeitet mit dem Ergebnis, daß das Vorhaben auf der gewählten Trasse zulässig ist. Nur dieses und kein anderes Vorhaben ist im Rahmen des § 8 Abs. 2 Satz 1 erster Halbsatz BNatSchG daraufhin zu untersuchen, ob es Beeinträchtigungen verursacht, die vermeidbar sind. Die durch die Inanspruchnahme von Natur und Landschaft am Ort des Eingriffs selbst zwangsläufig hervorgerufenen Beeinträchtigungen nimmt das Naturschutzrecht dagegen als "unvermeidbar" hin. Eine Optimierung ist insoweit auf der Stufe des Vermeidungsgebots nicht mehr möglich und rechtlich angesichts der gesetzgeberischen Wertungen, die in § 1 Abs. 2 und § 8 Abs. 3 BNatSchG ihren Niederschlag gefunden haben, auch nicht geboten.

Zu anderslautenden Schlußfolgerungen führt auch nicht die Erkenntnis, daß es sich bei dem in § 8 Abs. 2 Satz 1 erster Halbsatz BNatSchG als Teil der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung enthaltenen Gebot, vermeidbare Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft zu unterlassen, um striktes Recht handelt, das einer Abwägung nicht zugänglich ist (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 30. Oktober 1992 - BVerwG 4 A 4.92 - und vom 22. Mai 1995 - BVerwG 4 B 30.95 - Buchholz 406.401 § 8 BNatSchG Nrn. 13 und 16). Strikt bindend ist die Regelung lediglich insoweit, als sie an die fachrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens bestimmte Folgepflichten knüpft.

Mit dieser Beurteilung weicht der Senat nicht in einer die Anrufung des Großen Senats nach § 11 Abs. 2 VwGO erfordernden Weise von den Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts ab, die die Revision für ihre gegenteilige Ansicht ins Feld führt. Zwar wurden sowohl im Senatsbeschluß vom 30. Oktober 1992 - BVerwG 4 A 4.92 - (a.a.O.) als auch im Beschluß des 11. Senats vom 21. Dezember 1995 - BVerwG 11 VR 6.95 - (DVBl 1996, 676) im Rahmen der Prüfung der naturschutzrechtlichen Vermeidbarkeit etwaige Planungsalternativen in die Betrachtung miteinbezogen. Jedoch waren die in diesem Zusammenhang angestellten Erwägungen in beiden Fällen nicht entscheidungserheblich. Im Beschluß vom 30. Oktober 1992 wurde die "Unvermeidbarkeit des Eingriffs" letztlich allein "aus der Notwendigkeit" abgeleitet, das umstrittene Brückenbauwerk an dem im Planfeststellungsbeschluß vorgesehenen Standort herzustellen. Im Beschluß vom 21. Dezember 1995 wurde die "Frage der ökologisch günstigeren Planungsvariante" mit der Begründung offengelassen, "eine natur- und landschaftsschonendere Alternativtrasse" sei "nicht erkennbar" gewesen.

b) Die von der Revision aufgeworfene Frage, ob die Planungsbehörde einer ökologisch günstigeren Alternative jedenfalls dann den Vorzug geben muß, wenn nicht sonstige Belange den Naturschutzinteressen im Range vorgehen oder wenn die Planungsvarianten, was die übrigen Belange angeht, gleichwertig sind, betrifft nicht den Anwendungsbereich des § 8 Abs. 2 Satz 1 erster Halbsatz BNatSchG. Sie stellt sich nicht erst auf der Stufe der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung, sondern beurteilt sich nach den zum Abwägungsgebot entwickelten Grundsätzen, denen bereits bei der Zulässigkeitsprüfung auf der Grundlage des Fachplanungsrechts Rechnung zu tragen ist (vgl. auch Urteil vom 12. Dezember 1996 - BVerwG 4 C 29.94 - UA S. 31 f., zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen).

Welche Planungsentscheidung zu treffen ist, wenn sich verschiedene Alternativen nur dadurch voneinander unterscheiden, daß die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege in dem einen Falle weniger stark als in den anderen betroffen werden, richtet sich im Straßenplanungsrecht nach § 17 Abs. 1 Satz 2 FStrG. Als eine Ausprägung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit verlangt diese Vorschrift, daß ein bewertender Ausgleich der von der Planung berührten öffentlichen und privaten Interessen untereinander und gegeneinander stattfindet. Dies schließt die Prüfung ein, ob sich das planerische Ziel mit geringerer Eingriffsintensität auf andere Weise erreichen läßt (vgl. BVerwG, Urteile vom 11. Dezember 1978 - BVerwG 4 C 13.78 - Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 8 und vom 22. März 1985 - BVerwG 4 C 15.83 - BVerwGE 71, 166; Beschluß vom 26. Juni 1992 - BVerwG 4 B 1-11.92 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 89). Hieraus folgt die Verpflichtung, der Frage nach etwaigen schonenderen Alternativen nachzugehen. Dies gilt auch unter dem Blickwinkel des Naturschutzes und der Landschaftspflege. Ebenso wie dies für die übrigen Belange zutrifft, können diese Belange zwar in der Konkurrenz mit gegenläufigen Interessen zurückgestellt werden, Natur und Landschaft dürfen dabei aber nicht stärker beeinträchtigt werden als dies zur Erreichung des Planungszwecks nötig ist. Läßt sich das mit dem Vorhaben verfolgte Ziel ohne Aufopferung anderer Interessen mit geringeren Nachteilen für Natur und Landschaft an anderer Stelle verwirklichen, so kann sich die Planungsbehörde nicht, ohne gegen das Abwägungsgebot zu verstoßen, gleichwohl für die Alternative entscheiden, die sich, gemessen an der Definition des § 8 Abs. 1 BNatSchG, als intensiverer Eingriff darstellt. Erst recht setzt sich die Planungsbehörde in Widerspruch zu den Anforderungen des Abwägungsgebots, wenn sie einer Trassenvariante den Vorzug gibt, obwohl die Belange, die für diese Wahl sprechen, den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege, die sich gegen eine solche Lösung ins Feld führen lassen, bei einer situationsbezogenen Gewichtung im Range nachgehen. Das Abwägungsgebot eröffnet zwar voraussetzungsgemäß die Möglichkeit, einzelne Belange hinter andere zurückzustellen. Es entbindet aber nicht von der Verpflichtung, einen Ausgleich herbeizuführen, der den Erfordernissen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes gerecht wird. Das auf Schonung von Natur und Landschaft gerichtete Allgemeininteresse läßt sich im Konflikt mit den für eine konkrete Planung sprechenden Gesichtspunkten nur unter der Voraussetzung zurückstellen, daß entsprechend gewichtige Gründe dies rechtfertigen.

Die Klägerin greift diesen Aspekt zwar insofern auf, als sie geltend macht, die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege seien im Rahmen der vom Beklagten getroffenen Abwägungsentscheidung zu kurz gekommen. Entgegen ihrer Einschätzung läßt der angefochtene Planfeststellungsbeschluß in diesem Punkt jedoch keinen Mangel erkennen.

c) Die Planungsbehörde, die neben der planfestgestellten Trasse A noch die Varianten B und C in ihre Prüfung einbezogen hat, stellt nicht in Abrede, daß die von ihr gewählte Linie im Vergleich mit den Alternativen unter ökologischen Gesichtspunkten schlechter abschneidet. Gleichwohl verwirft sie die Lösungsmöglichkeiten B und C, weil sie auf dem Standpunkt steht, daß durch diese Varianten Natur und Landschaft zwar geschont, andere Belange dafür aber um so stärker betroffen werden. Das Erstgericht billigt diese Wertung. Die Revision bestreitet nicht mehr, daß die Wahltrasse trotz der erheblichen Eingriffe in Natur und Landschaft gegenüber der Variante B vorzugswürdig ist. Sie meint aber, der Beklagte habe der Amtstrasse zu Unrecht auch den Vorrang vor der Variante C eingeräumt. Die Planfeststellungsbehörde führt gegen diese Linie insbesondere folgende Gesichtspunkte ins Feld: Die Variante C verlaufe auf einer nahezu doppelt so langen Strecke wie die Wahltrasse durch hochwertiges, arrondiertes und intensiv genutztes landwirtschaftliches Gelände. Zwei Existenzen würden gefährdet. Ein Anwesen müßte abgelöst werden. Zwar sei der Gesamtbedarf an landwirtschaftlichen Flächen bei der gewählten Linie wegen des naturschutzrechtlichen Ausgleichsflächenerfordernisses größer als bei der Variante C, doch lasse er sich mit geringerwertigen Böden befriedigen. Die Variante C wirke sich nachteilig auf ortsplanerische Belange aus. Zwar behindere sie anders als die Variante B nicht die zukünftige bauliche Entwicklung der beigeladenen Stadt, doch erzeuge sie dadurch, daß mehrere Ortsteile und Einzelanwesen vom Kernort abgetrennt würden, eine deutlich stärkere Trennwirkung als die gewählte Linie. Im übrigen weise die Amtstrasse unter dem Gesichtspunkt des Lärmschutzes und der Verkehrssicherheit Vorzüge gegenüber der Variante C auf. Das Erstgericht folgert hieraus, daß "neben dem verbleibenden ortsplanerischen Nachteil einer Abtrennung von Streusiedlungen vom Hauptort für die Ablehnung dieser Trasse vor allem Nachteile für die Landwirtschaft maßgeblich (waren)". Die Schonung dieser Belange und die Bevorzugung gegenüber einer umweltverträglicheren Trasse liegt nach seiner Einschätzung "noch in der Bandbreite vertretbarer Abwägungsentscheidungen".

Die Revision hält dies für eine fehlerhafte Rechtsanwendung. Sie macht freilich nicht geltend, daß die Planfeststellungsbehörde oder das Erstgericht den durch die Wahltrasse betroffenen Umweltbelangen nicht das Gewicht beigemessen hätten, das ihnen objektiv zukomme. Sie meint lediglich, daß die gegen die Variante C angeführten Belange der Landwirtschaft im Trassenvergleich überbewertet worden seien. Dies leitet sie aus der Umweltverträglichkeitsstudie her, in der die gewählte Linie und die Variante C, was die Beeinträchtigung der Landwirtschaft angeht, als gleichwertig eingestuft werden. Das für die Amtstrasse ins Feld geführte Bonitätsargument greift nach ihrer Auffassung nicht durch, weil es vom Beklagten erst im gerichtlichen Verfahren nachgeschoben worden sei.

Beide Rügen erweisen sich als nicht stichhaltig. Richtig ist, daß der Belang Landwirtschaft nach der Umweltverträglichkeitsstudie bei der Variante C nicht schlechter abschneidet als bei der planfestgestellten Linie. Die Planungsbehörde hat ihre Entscheidung indes insofern auf eine breitere Grundlage gestellt, als sie auf weitere Erkenntnismittel zurückgegriffen hat, die im Planfeststellungsbeschluß näher bezeichnet werden. Sie hält es aufgrund der Ergebnisse des Anhörungsverfahrens sowie anhand der Stellungnahmen der landwirtschaftlichen Fachbehörden und Verbände für erwiesen, daß die Landwirtschaft durch die Variante C stärker betroffen wird als durch die Wahltrasse. Die Revision stellt diese Aussagen pauschal in Frage, setzt sich mit ihnen aber inhaltlich nicht auseinander. Entgegen ihrer Darstellung kann auch keine Rede davon sein, daß die für die Wahltrasse ungünstige Flächenbedarfsbilanz vom Beklagten erst im gerichtlichen Verfahren mit Bonitätsüberlegungen aufgebessert worden ist. Schon im Planfeststellungsbeschluß wird ausgeführt, daß der Verlust an landwirtschaftlichen Flächen im Bereich der Variante C durch den Flächenmehrbedarf im Bereich der Wahltrasse nicht auf gewogen werde, da hier nur weniger wertvolle Grundstücke betroffen seien, während dort hochwertige Böden in Anspruch genommen werden müßten. Bei alledem läßt die Revision überdies außer acht, daß das Erstgericht die angefochtene Abwägungsentscheidung nicht allein deswegen gebilligt hat, weil es dem Beklagten bei der Einschätzung der Bedeutung des Belangs der Landwirtschaft gefolgt ist. Es hat daneben ausdrücklich auf den Gesichtspunkt der Abtrennung von Streusiedlungen vom Hauptort abgestellt und deutlich gemacht, daß nach der Wertung der Planungsbehörde noch weitere Gründe gegen die Variante C sprechen ("vor allem"). Die Revision läßt es letztlich damit bewenden, Gesichtspunkte aufzuzeigen, die der Planfeststellungsbehörde hätten Anlaß geben können, eine andere Abwägungsentscheidung zu treffen. Dies ist indes nicht gleichbedeutend mit dem Nachweis eines Abwägungsmangels, der es rechtfertigt, den angefochtenen Planfeststellungsbeschluß aufzuheben. Die Planungsbehörde wäre möglicherweise rechtlich nicht daran gehindert gewesen, den durch die Wahltrasse erheblich betroffenen Umweltbelangen in der Konkurrenz mit anderen Belangen trotz der Einbußen, die die Landwirtschaft im Falle der Verwirklichung der Variante C erleiden würde, den Vorrang einzuräumen. Eine entsprechende Rechtspflicht traf sie indes nicht. Das Abwägungsgebot ist erst dann verletzt, wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Ist diese Grenze gewahrt, so macht die Behörde von der ihr durch § 17 Abs. 1 Satz 1 FStrG erteilten Planungsermächtigung keinen fehlerhaften Gebrauch, wenn sie bestimmte Belange hinter andere, von ihr als gewichtiger eingestufte Belange zurücktreten läßt.

2. Der angefochtene Planfeststellungsbeschluß leidet auch unter dem Blickwinkel der Abschnittsbildung nicht an einem Abwägungsfehler, der eine Aufhebung rechtfertigt. Allerdings endet der Abschnitt, der den Gegenstand der Planung bildet, im Osten "auf der grünen Wiese". Dies widerspricht dem Buchstaben der Senatsrechtsprechung, wonach jeder Streckenabschnitt, der einer eigenständigen Planung unterworfen wird, für sich allein genommen eine Verkehrsfunktion besitzen muß (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Januar 1996 - BVerwG 4 C 5.95 - BVerwGE 100, 238 [BVerwG 25.01.1996 - 4 C 5/95]; Beschlüsse vom 5. Juni 1992 - BVerwG 4 NB 21.92 - Buchholz 406.11 § 9 BBauG/BauGB Nr. 55, vom 26. Juni 1992 - BVerwG 4 B 1-11.92 - a.a.O., und vom 2. November 1992 - BVerwG 4 B 205.92 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 92). Diese Rechtsprechung orientiert sich an der Leitlinie des § 1 Abs. 1 Satz 1 FStrG, wonach Bundesfernstraßen dazu bestimmt sind, ein zusammenhängendes Verkehrsnetz zu bilden. Aus dem Erfordernis der Netzverknüpfung lassen sich Folgerungen auch für die abschnittsweise Planung ableiten, bei der über einzelne Ausschnitte des Gesamtvorhabens definitiv entschieden wird. Hinter der Senatsrechtsprechung steht das Motiv, einer willkürlichen Parzellierung der Planung entgegenzuwirken und der Gefahr der Entstehung eines Planungstorsos von vornherein vorzubeugen. Unter beiden Aspekten bietet der angefochtene Planfeststellungsbeschluß indes aufgrund von Besonderheiten, die ihn von den bisher behandelten Fällen unterscheiden, keinen Anlaß zu Bedenken. Der planfestgestellte Abschnitt reicht bis auf knapp 700 m an das im Osten bereits vorhandene Teilstück der A 94 heran. Von einer willkürlichen Stückelung kann gleichwohl keine Rede sein. Das noch fehlende Reststück war in der Vergangenheit Gegenstand der Planung für den Abschnitt, der sich im Osten anschließt. Es wurde seinerzeit nur deshalb ausgeklammert, weil der Variantendiskussion in dem vom angefochtenen Planfeststellungsbeschluß erfaßten Bereich nicht im Ergebnis vorgegriffen werden sollte. Nach den vom Erstgericht getroffenen Feststellungen steht indes fest, daß die hierdurch geschaffene Lücke geschlossen werden wird. Insoweit liegt bereits ein weiterer Planfeststellungsbeschluß vor, der unter dem 23. Oktober 1996 erlassen worden ist. Diese neuerliche Planung ist geeignet, die Gefahr der Entstehung eines Planungstorsos abzuwenden. Zwar ist der Planfeststellungsbeschluß vom 23. Oktober 1996, der dem Lückenschluß dient, noch nicht bestandskräftig. Einziger Kläger aber ist ein anerkannter Naturschutzverband, der geltend macht, in dem Verfahren nicht den Anforderungen des § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG gemäß beteiligt worden zu sein. Nach der Einschätzung des Erstgerichts läßt sich die Möglichkeit, daß diese Klage zu einer Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses führen wird, praktisch ausschließen. Dies entspricht der Rechtsprechung des Senats, wonach ein Mangel, der sich aus der Verletzung des Beteiligungsrechts eines anerkannten Naturschutzverbandes ergibt, grundsätzlich durch ein ergänzendes Verfahren nach § 17 Abs. 6 c Satz 2 FStrG behoben werden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1996 - BVerwG 4 C 19.95 - zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen). Ist der Bestand der Anschlußplanung sichergestellt, so ist der Abschnitt, der hier im Streit ist, mit dem Anschlußabschnitt durch eine Klammer verbunden, die geeignet ist, die vom Senat geforderte Verbindung mit dem übrigen Straßennetz herzustellen.

C. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Gaentzsch

Hien

Lemmel

Halama

Rojahn