I.

Der Kläger steht als Zollobersekretär im Dienst der Beklagten und leistet in einem Sondertrupp zur Bekämpfung von Rauschgift- und Waffenschmuggel bei der Grenzaufsichtsstelle des Hauptzollamts K. Dienst. Seit März 1978 trägt er zur Dienstkleidung einen silbernen, mit rötlich-blauer, perlmuttglänzender Emaille belegten Ohrstecker von etwa 6 mm Durchmesser.

Mit Zustimmung des Bezirkspersonalrats - Bund - erließ die Oberfinanzdirektion Freiburg unter Bezugnahme auf die vom Bundesminister der Finanzen erlassenen "Bestimmungen über die Zolldienstkleidung" vom Juli 1982 am 27. Juni 1983 folgende, an die Hauptzollämter gerichtete Verfügung:

"Aus gegebener Veranlassung weise ich darauf hin, daß von männlichen Dienstkleidungsträgern zur Dienstkleidung kein Ohrschmuck getragen werden darf."

Die vom Kläger nach erfolglos durchgeführtem Vorverfahren erhobene Klage mit dem Antrag festzustellen, daß er berechtigt sei, auch weiterhin den bisher von ihm getragenen 6 mm großen Ohrstecker zur Dienstkleidung zu tragen, hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Die Berufung des Klägers gegen dieses Urteil blieb erfolglos. Zur Begründung hat der Verwaltungsgerichtshof im wesentlichen folgendes ausgeführt (Urteil vom 4. März 1986 - 4 S 2875/85 - <ZBR 1986, 335>):

Die Anordnung der Oberfinanzdirektion, die es männlichen Dienstkleidungsträgern untersage, zur Dienstkleidung Ohrschmuck zu tragen, erweise sich als rechtmäßig. Durch die vom Bundesminister der Finanzen erlassenen "Bestimmungen über die Zolldienstkleidung" werde im einzelnen festgelegt, welche Dienstkleidungsstücke nebst Emblemen von den Beamten bei Ausübung ihres Dienstes getragen werden müßten. Wenn Abs. 2 Satz 1 der Vorbemerkungen anordne, daß die Dienstkleidung "aus dem Rahmen fallende Erscheinungsformen" ausschließe, so erfasse das auch das Tragen von Schmuckgegenständen oder sonstigen Beiwerks (Accessoires), denn der Dienstherr könne grundsätzlich nach seinem Ermessen allgemeine Anordnungen auch insoweit treffen, als sie sich auf das Verhalten der Beamten bei Wahrnehmung ihrer Dienstaufgaben erstreckten. Der Erlaß der Oberfinanzdirektion halte sich innerhalb dieser Ermessensgrenzen. Das Tragen von Ohrschmuck durch männliche Zollbedienstete berühre zwar nicht die Kennzeichnungsfunktion, wohl aber - je nach Art, Größe und Ausgestaltung derartigen Beiwerks - die mit der Dienstkleidung verbundene Repräsentation des Staates nach innen und außen. Hier könne im Einzelfall durchaus eine Ansehensminderung eintreten. Angesichts der Schwierigkeiten, in diesem Bereich vernünftige Abgrenzungen vorzunehmen, müsse es dem Dienstherrn überlassen bleiben festzulegen, wie er sich durch seine Beamten nach außen repräsentiert sehen wolle. Auch ein generelles Verbot, zur Dienstkleidung Ohrschmuck zu tragen, sei deshalb gerechtfertigt. Bei einem Verzicht hierauf entstünde nicht nur ein erheblicher Verwaltungsaufwand, sondern es seien auch Reibungen und Auseinandersetzungen zu befürchten. Dies habe die Oberfinanzdirektion nicht in Kauf zu nehmen brauchen. Das den männlichen Zollbeamten auferlegte Verbot, zur Dienstkleidung Ohrschmuck zu tragen, bringe im übrigen nur eine geringe Einschränkung der individuellen Freiheit zur eigenverantwortlichen Gestaltung des äußeren Erscheinungsbildes mit sich.

Der Kläger hat die vom erkennenden Senat zugelassene Revision eingelegt und beantragt,

Er rügt die Verletzung materiellen Rechts.

Die Beklagte beantragt,

Sie verteidigt das angefochtene Urteil.

II.

Die Revision ist unbegründet. Das Berufungsgericht hat das Feststellungsbegehren des Klägers zu Recht abgewiesen.

Der Erlaß der Oberfinanzdirektion vom 27. Juni 1983, nachdem männliche Dienstkleidungsträger zur Dienstkleidung keinen Ohrschmuck tragen dürfen, findet seine Rechtsgrundlage in § 55 Satz 2 BBG in Verbindung mit § 76 BBG und der für den Bereich der Bundeszollverwaltung vom Bundesminister der Finanzen erlassenen Dienstkleidungsordnung vom Juli 1982 (Vorschriftensammlung Bundesfinanzverwaltung - VSF - 09615) und stellt seiner Form und seinem Inhalt nach eine allgemeine Verwaltungsvorschrift dar, für deren Auslegung gemäß § 133 BGB der wirkliche Wille des Erklärenden maßgebend ist (vgl. Urteile vom 7. Mai 1981 - BVerwG 2 C 42.79 - <Buchholz 232 § 8 Nr. 19 = DVBl. 1982, 198> und - BVerwG 2 C 5.79 - <Buchholz 232 § 25 Nr. 1 = DVBl. 1982, 195> jeweils m.w.N.). Das Berufungsgericht hat den Erlaß der Oberfinanzdirektion dahingehend ausgelegt, daß das Tragen von Ohrschmuck durch männliche Dienstkleidungsträger zur Dienstkleidung als eine "aus dem Rahmen fallende Erscheinungsform" im Sinne des Absatzes 2 der Vorbemerkungen zur Dienstkleidungsordnung anzusehen ist. Zwar sei ein kleinerer Ohrschmuck bei Männern nicht mehr schlechthin unüblich. Gleichwohl könne je nach der Art, Größe und weiteren Ausgestaltung das Tragen von Ohrschmuck durch männliche Dienstkleidungsträger im Einzelfall durchaus zu einer Ansehensminderung führen. Angesichts der dabei auftretenden Beurteilungsunterschiede und Abgrenzungsschwierigkeiten habe die Beklagte im Interesse der Schaffung klarer Verhältnisse für alle Beamten und nachgeordneten Dienststellen ein generelles Verbot für erforderlich halten dürfen. Diese Rechtsauffassung ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden.

Gemäß § 76 BBG erläßt der Bundespräsident die Bestimmungen über Dienstkleidung, die bei Ausübung des Amtes üblich oder erforderlich ist. Er kann die Ausübung dieser Befugnis auf andere Stellen übertragen. Mit dieser Vorschrift wird über eine bloße Zuständigkeitsbestimmung hinaus auch die Pflicht des Beamten, eine angeordnete Dienstkleidung zu tragen, dem Grunde nach festgelegt. Dies folgt aus der historischen Entwicklung der Regelungen über Dienstkleidung. Die danach in § 76 BBG gesetzlich verankerte Pflicht des Beamten zum Tragen von Dienstkleidung wird durch die Bestimmungen der im Gesetz für zuständig erklärten Stellen lediglich aktualisiert und in ihren näheren Einzelheiten festgelegt. Das ist zulässig. Die Bestimmungen über die Dienstkleidung können grundsätzlich auch als Verwaltungsvorschriften ergehen. Die Befugnis zu ihrem Erlaß ist der Exekutivgewalt inhärent, soweit ihre Organisations- und Geschäftsleitungsgewalt jeweils reicht (vgl. BVerwGE 67, 222 <228 f.>[BVerwG 09.06.1983 - 2 C 34/80] m.w.N.).

Die vom Bundesminister der Finanzen in Ausübung der Befugnis des Bundespräsidenten (Anordnung vom 4. April 1957 <BGBl. I S. 369>) erlassenen Bestimmungen über die Zolldienstkleidung vom Juli 1982 (VSF 09615) legen in den Vorbemerkungen u.a. fest, daß sich der Zollbeamte durch seine Dienstkleidung als Hoheitsträger ausweist und deshalb zu einem entsprechenden Verhalten verpflichtet ist; das gilt auch für sein äußeres Erscheinungsbild (Abs. 1). Nach Absatz 2 schließt die Dienstkleidung aus dem Rahmen fallende Erscheinungsformen aus. Gemäß Absatz 5 haben die Vorgesetzten für die Einhaltung der Dienstkleidungsbestimmungen zu sorgen. In den Bestimmungen über die Zolldienstkleidung ist im einzelnen geregelt, welche Kleidungsstücke als Dienstkleidung getragen werden müssen. Soweit von einer genauen Beschreibung abgesehen wird, ist angeordnet, daß das fragliche Kleidungs- oder Ausrüstungsstück zur Dienstkleidung passen muß. Grund für die gemäß § 76 BBG in Verbindung mit diesen Vorschriften bestehende Pflicht der Beamten der Bundeszollverwaltung, im Dienst eine bis ins Detail festgelegte Dienstkleidung zu tragen, ist es u.a., sicherzustellen, daß der Beamte bei der Ausübung seines Dienstes in einer Form auftritt, die der Erfüllung des ihm obliegenden gesetzlichen Auftrags gerecht wird. Dadurch, daß Zollbeamte dasselbe äußere Erscheinungsbild aufweisen, soll u.a. erreicht werden, daß dienstliche Anordnungen von Zollpflichtigen in erster Linie als Maßnahme des Staates, losgelöst von der Person des Amtsträgers, empfunden werden. Durch die Dienstkleidung soll die Person des Beamten hinter die staatliche Funktion zurücktreten. Auf diese Weise läßt sich am ehesten von vornherein vermeiden, daß sich Zollpflichtige dienstlichen Anordnungen schon deshalb widersetzen, weil sie eine auf dem äußeren Erscheinungsbild des Beamten beruhende persönliche Abneigung gegen ihn empfinden.

Das Recht anzuordnen, daß der Beamte im Dienst Dienstkleidung zu tragen hat, schließt das Recht ein, festzulegen, welche persönlichen Accessoires er dazu aus Gründen der Wahrung der Einheitlichkeit des äußeren Erscheinungsbildes nicht tragen darf. Dabei ist der Dienstherr - wie das Berufungsgericht zutreffend betont hat - aus Gründen der Praktikabilität und der Rechtsklarheit auch berechtigt, zum Mittel der generellen Regelung zu greifen. Insbesondere muß das für solches Beiwerk gelten, das von Teilen der Bevölkerung nach wie vor als Ausdruck einer ausgeprägten individualistischen Haltung und Einstellung empfunden wird. Er braucht dabei die modischen Anschauungen einer Minderheit nicht zum Maßstab seines Handelns zu machen. Vielmehr bleibt es insoweit prinzipiell seiner gerichtlich nur beschränkt nachprüfbaren Einschätzungsprärogative überlassen, zu bestimmen, wie er sich durch seine Beamten repräsentiert sehen will.

Die auf die Bestimmungen über die Zolldienstkleidung gestützte Anordnung, im Dienst keine aus dem Rahmen fallenden Accessoires zu tragen, findet in den §§ 76 und 55 Satz 2 BBG auch eine genügend bestimmte gesetzliche Grundlage. Die Funktionsfähigkeit staatlicher Aufgabenerfüllung gebietet es, dem behördlichen Ermessen gerade dort ausreichend Raum zu geben, wo anderenfalls dieser Zweck durch einen Verzicht auf die Verwendung allgemeiner, generalklauselartiger Bestimmungen gefährdet würde (vgl. hierzu auch OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 14. Mai 1986 - 2 A 136/85 - <ZBR 1986, 334 <335> = NJW 1987, 340> m.w.N.). Diesen Anforderungen genügt die Regelung der §§ 55 Satz 2, 76 BBG in Verbindung mit Abs. 2 Satz 1 der Vorbemerkungen zur Dienstkleidungsordnung für die Bundeszollverwaltung.

Diese Auslegung der §§ 55 Satz 2 und 76 BBG verstößt nicht gegen Art. 2 Abs. 1 GG. Das generelle Verbot, zur Dienstkleidung Ohrschmuck zu tragen, stellt eine die allgemeine Handlungsfreiheit der männlichen Zollbeamten nur geringfügig einschränkende Regelung dar. Denn das Verbot gilt nur für die Zeit, in der der Beamte Dienst verrichtet. Gerade während dieser Zeit unterliegt er aber in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit den verfassungsrechtlich zulässigen Einschränkungen, die sich aus seiner Stellung als Beamter ergeben und zu denen auch die Beschränkung seiner Freiheit in der Wahl der im Dienst zu tragenden Kleidung gehört. Die über die Dienstkleidungspflicht hinausgehende geringfügige zusätzliche Einschränkung der allgemeinen Handlungsfreiheit ist indes, ebenso wie die Pflicht, Dienstkleidung zu tragen, durch das gleichfalls Verfassungsrang beanspruchende Erfordernis einer sachgerechten Aufgabenerledigung gerechtfertigt (vgl. dazu auch BVerwGE 76, 60[BVerwG 27.01.1983 - 2 WDB 17/82];  76, 328 <332>[BVerwG 28.01.1985 - 1 DB 10/85]).

Die Anordnung der Oberfinanzdirektion, die es männlichen Zollbeamten generell untersagt, zur Dienstkleidung Ohrschmuck zu tragen, ist auch mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar. Nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts, die mangels zulässiger und begründeter Verfahrensrügen für das Revisionsgericht bindend sind (§ 137 Abs. 2 VwGO), ist vor Erlaß der streitgegenständlichen Anordnung eine wachsende Zahl männlicher Zollbeamter dazu übergegangen, zur Dienstkleidung Ohrschmuck zu tragen. Dabei habe es sich - wie im Fall des Klägers - um Ohrstecker, aber auch um Ohrringe, Hänger (mit teilweise mehreren Ringen) und dgl. gehandelt. Angesichts dieser Sachlage bestand für die Beklagte keine Möglichkeit, eine praktikable Abgrenzung im Einzelfall vorzunehmen. Insbesondere war es ihr nicht zumutbar, die Frage der Angemessenheit persönlicher Accessoires der Entscheidung der jeweiligen Dienstvorgesetzten zu überlassen. Sie war deshalb berechtigt, im Rahmen der ihr durch § 76 BBG eingeräumten Gestaltungsfreiheit, ihr Ermessen durch Verwaltungsvorschriften nach generellen Gesichtspunkten zu bilden und zum Mittel des generellen Verbots zu greifen (vgl. Urteile vom 6. März 1986 - BVerwG 2 C 37.84 - <Buchholz 232.5 § 45 Nr. 2> und vom 22. September 1988 - BVerwG 2 C 2.87 - <Buchholz 237.6 § 96 Nr. 1>). Dieses generelle Verbot, zur Dienstkleidung Ohrschmuck zu tragen, wird aus den vorstehend dargelegten Gründen sachlich auch nicht dadurch unvertretbar (vgl. BVerfGE 66, 234 [BVerfG 20.03.1984 - 1 BvL 27/82] <244>[BVerfG 20.03.1984 - 1 BvL 27/82] m.w.N.), daß im Einzelfall mit dem Tragen von Ohrschmuck eine Ansehensminderung nicht verbunden ist.

Das Verbot, zur Dienstkleidung Ohrschmuck zu tragen, verletzt den Kläger schließlich auch nicht in seinen Rechten aus Art. 3 Abs. 2 und 3 GG. Das Grundgesetz verbietet insoweit lediglich eine ausschließlich geschlechtsspezifische Ungleichbehandlung (vgl. BVerfGE 31, 1 [BVerfG 31.03.1971 - 1 BvL 9/68] <4 f.>[BVerfG 31.03.1971 - 1 BvL 9/68] m.w.N.). Art. 3 Abs. 2 GG verlangt dagegen nicht, Männer und Frauen in allen Beziehungen und damit auch insoweit gleichzubehandeln, als wesentliche Unterschiede in den zu regelnden Lebenssachverhalten bestehen. Das ist hier jedoch der Fall. Männliche und weibliche Zollbedienstete im Hinblick auf das Tragen von Ohrschmuck zur Dienstkleidung unterschiedlich zu behandeln, ist deshalb angesichts der bei Männern und Frauen unterschiedlich ausgeprägten Gewohnheit, Schmuck zu tragen, rechtlich nicht zu beanstanden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.