Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 15.05.1984, Az.: BVerwG 3 C 86.82

I.

Die Klägerin ist ein Gartenbaubetrieb, der Blumen für den Verkauf an Blumengeschäfte und private Abnehmer erzeugt und kultiviert. Nachdem die Beklagte erstmals im Jahre 1979 von der Existenz dieses Betriebes Kenntnis erlangt hatte, wies sie die Klägerin mit Schreiben vom 20. März 1980 auf die Bestimmungen des Gesetzes über die Errichtung eines zentralen Fonds zur Absatzförderung der deutschen Land-, Forst- und Ernährungswirtschaft (Absatzfondsgeset - AFoG -) hin und zog sie mit ihren Bescheiden vom 16. und 20. Juni 1980 auf der Grundlage angeforderter Anbaumitteilungen für die Jahre 1978 und 1979 zu Beiträgen für den Absatzfonds heran Diesen Bescheiden leistete die Klägerin Folge. Auf Anfrage teilte sie der Beklagten mit, daß sich der Umfang ihrer Anbaufläche zuletzt im Jahre 1971 geändert habe. Hierauf zog die Beklagte die Klägerin mit Bescheid vom 12. September 1980 auch für die Jahre 1972 bis 1977 zu Beiträgen für den Absatzfonds in Höhe von jährlich 1.931,40 DM (insgesamt 11.588,40 DM) heran.

Gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin, die sich schon vorher "vorsorglich" auf Verjährung berufen hatte, mit Schreiben vom 22. September 1980 Widerspruch; gleichzeitig bat sie um Rückerstattung der von ihr für 1978 und 1979 entrichteten Beiträge. Die Klägerin machte geltend, daß in ihrem Fall die gesetzlichen Voraussetzungen der Beitragspflicht nicht erfüllt seien. In Zusammenhang mit der Bitte um baldige Rückerstattung der bereits geleisteten Beiträge führte sie ihre "angespannten finanziellen Verhältnisse" an, die darauf beruhten, daß infolge Ölverteuerung seit 1972 kein "ausreichender Ertrag" mehr habe erwirtschaftet werden können. Die Beklagte wies den Widerspruch durch Bescheid vom 20. November 1980 zurück.

Zur Begründung ihrer gegen den Bescheid vom 12. September 1980 sowie den Widerspruchsbescheid gerichteten Anfechtungsklage hat die Klägerin u.a. vorgetragen: Der Beitragsnachforderung stehe entgegen, daß sie erst durch das Schreiben der Beklagten vom 20. März 1980 erfahren habe, daß es ein Absatzfondsgesetz gebe. Sie habe sich also bei ihren Dispositionen in der Vergangenheit auf eine Beitragspflicht nicht einstellen können. Zumindest habe die Beklagte durch die vorgezogene Beitragserhebung für die Jahre 1978 und 1979 ihr gegenüber den Anschein erweckt, daß für die weiter zurückliegende Zeit Beiträge nicht mehr erhoben würden, überdies seien die von der Beklagten geforderten Beiträge zum Teil verjährt: Maßgeblich sei nicht die 30-jährige Verjährungsfrist des § 195 BGB, sondern in Anlehnung an Vorschriften der Abgabenordnung eine kürzere Verjährungsfrist von drei oder vier Jahren. Im übrigen stelle eine nachträgliche Beitragserhebung für das Unternehmen eine unbillige Härte dar. Die Erträge seien seit 1972 rückläufig und machten dem unternehmen das Aufbringen des nachgeforderten Betrages unmöglich, wie insbesondere die Gewinn- und Verlustrechnung für die Jahre 1972 bis 1979 ausweise. Schließlich begegne die Heranziehung der Blumen und Zierpflanzen erzeugenden Betriebe verfassungsrechtlichen Bedenken; denn zum einen lägen die Voraussetzungen, unter denen die Heranziehung zu einer "Sonderabgabe" nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts verfassungsrechtlich zulässig sei, nicht vor, u.a. weil die beitragspflichtigen Vermarktungs- und Veredelungsbetriebe sowie die Gartenbaubetriebe aufgrund ihrer unterschiedlichen Interessen keine für die Belastung mit einer Sonderabgabe in Betracht kommende "homogene Gruppe" bildeten, zum anderen sei bei Gartenbaubetrieben nicht auszuschließen, daß die Belastung mit der Abgabe für den Absatzfonds ihre Lieferfähigkeit oder sogar ihre wirtschaftliche Lebensfähigkeit beeinträchtige.

Die Beklagte hat ausgeführt, die Klägerin könne sich auf die Unkenntnis ihrer Beitragspflicht nicht berufen, weil gesetzliche Vorschriften unabhängig von der Kenntnis des Betroffenen verbindlich seien. Der Beitragsanspruch sei auch weder verwirkt noch verjährt. Die Ertragslage des Betriebes der Klägerin könne im Veranlagungsverfahren keine Rolle spielen, da sie eine etwaige Unbilligkeit in einem gesonderten Verfahren nach der Bundeshaushaltsordnung - BHO - geltend machen müsse.

Das Verwaltungsgericht Frankfurt hat die Klage durch Gerichtsbescheid vom 20. Mai 1981 abgewiesen und ausgeführt, daß sich die Rechtsgrundlage für die Heranziehung der Klägerin aus § 10 AFoG in der jeweils geltenden Fassung ergebe. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Bildung und Finanzierung des Absatzfonds bestünden nicht.

Die Klägerin könne gegen ihre Beitragspflicht auch nicht einwenden, daß sie bis zum Jahre 1979 keine Kenntnis von der Existenz des Absatzfondsgesetzes gehabt habe; denn die Wirksamkeit gesetzlicher Vorschriften sei von einer solchen Kenntnis unabhängig. Für die Annahme einer Verwirkung fehle es an einem vertrauensbildenden Verhalten der Beklagten. Der Beitragsanspruch für die vorangegangenen Jahre sei auch noch nicht verjährt, da die Beiträge nach dem Absatzfondsgesetz der im öffentlichen Recht allgemein anzuwendenden 30-jährigen Verjährungsfrist des § 195 BGB und nicht den Verjährungsvorschriften der Abgabenordnung unterlägen. Die Heranziehung sei schließlich nicht deshalb rechtswidrig, weil die Beklagte Gesichtspunkte der persönlichen Unbilligkeit außer Betracht gelassen habe. Diese Frage sei nicht im Rahmen des Verwaltungsverfahrens über die Festsetzung des Beitrages zu prüfen, sondern in einem gesonderten Verwaltungsverfahren nach § 59 BHO, in welchem die Behörde eine Ermessensentscheidung darüber zu treffen habe, ob Stundung, Niederschlagung oder Erlaß der Abgabenschuld in Betracht kommen.

Gegen den Gerichtsbescheid hat die Klägerin Berufung eingelegt. Sie hat ihr Vorbringen, daß die Einbeziehung der Blumen und Zierpflanzen erzeugenden Betriebe in die Beitragspflicht nach dem Absatzfondsgesetz verfassungswidrig sei, wiederholt und vertieft. Weiter hat sie vorgetragen, daß die Beitragspflicht nicht für juristische Personen gelten könne; aus der gesetzlich begründeten Anzeigepflicht der landwirtschaftlichen Alterskassen lasse sich ableiten, daß der Inhaber eines beitragspflichtigen Betriebes nur ein Landwirt i.S. des Gesetzes über Altershilfen für Landwirte sein könne.

Die Klägerin hat beantragt,

Die Beklagte hat beantragt,

Abgesehen von der Wiederholung früheren Vorbringens ist sie der Auffassung der Klägerin entgegengetreten, sie unterliege wegen ihrer Rechtsform keiner Beitragspflicht, da sich eine Beschränkung der Beitragspflicht auf Betriebe, deren Inhaber natürliche Personen seien, aus dem Absatzfondsgesetz nicht ergebe.

Durch Urteil vom 8. September 1982 hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof den Gerichtsbescheid aufgehoben. Außerdem hat er die angefochtenen Bescheide aufgehoben, soweit die Klägerin für die Jahre 1972, 1973 und 1974 zu Absatzfondsbeiträgen herangezogen wurde; im übrigen hat der Verwaltungsgerichtshof die Klage unter Zurückweisung der weitergehenden Berufung abgewiesen. Zunächst hat der VGH festgestellt, der Gerichtsbescheid sei bereits wegen eines wesentlichen Verfahrensfehlers aufzuheben, weil ihm keine ordnungsgemäße Anhörung der Beteiligten nach Art. 2 § 1 Abs. 1 Satz 3 des Gesetzes zur Entlastung der Gerichte in der Verwaltungs- und Finanzgerichtsbarkeit vorausgegangen sei. In der Sache hat er ausgeführt: Weder die Errichtung des Absatzförderungsfonds noch die Ausgestaltung der Beitragsregelung einschließlich der Erstreckung der Beitragspflicht auf Erzeuger von Blumen und Zierpflanzen verstießen gegen Verfassungsrecht. Die Gesamtregelung verstoße insbesondere nicht gegen die Grundsatze der Verhältnismäßigkeit und der Gleichbehandlung.

Die Klägerin erfülle auch die gesetzlichen Voraussetzungen einer Beitragspflicht. Insbesondere stehe dem ihre Rechtsform nicht entgegen, da das Gesetz allein auf den Gegenstand des Betriebes abstelle und überdies die Nichteinbeziehung juristischer Personen mit dem Gleichheitssatz nicht zu vereinbaren wäre. Die frage eines Billigkeitserlasses aufgrund der von der Klägerin dargelegten wirtschaftlichen Verhältnisse habe die Beklagte bei der Festsetzung der Beiträge nicht prüfen müssen, da aus § 163 Abs. 1 Satz 3 der einschlägigen Abgabenordnung 1977 - AO - zu folgern sei, daß der Abgabenpflichtige einen Billigkeitserlaß in einem vom Anfechtungsrechtsstreit gesonderten Verfahren geltend zu machen habe.

Die Klage habe jedoch teilweise Erfolg, soweit sich die Klägerin auf Verjährung berufe, und zwar hinsichtlich der Jahre 1972, 1973 und 1974: Anzuwenden seien allerdings nicht die allgemeine Verjährungsregelung des § 195 BGB oder die besondere des § 197 BGB, sondern die Vorschriften der Reichsabgabenordnung - RAO - sowie der AO zur Verjährung von Steuern. Die Verjährungsvorschriften der RAO/AO seien auf die besondere Konstellation bei der Abgabenerhebung durch Abgabenbescheid zugeschnitten, indem sie den Lauf der Verjährung nicht erst mit der Fälligkeit, sondern bereits mit der Entstehung des abstrakten Steueranspruches einsetzen ließen. Daher betrage vorliegend die Verjährungsfrist für die in den Jahren 1972 bis 1976 geschuldeten Beiträge nach § 144 Satz 1 RAO fünf Jahre, gemäß § 145 Abs. 1 RAO beginnend mit dem Ablauf des Jahres, in dem der Anspruch entstanden sei, für die Beiträge ab 1977 gemäß § 169 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 AO vier Jahre. Somit seien bei Erlaß des Beitragsbescheides die Beitragsforderungen für 1972, 1973 und 1974 verjährt gewesen. Wegen der noch nicht verjährten Beitragsansprüche könne sich die Klägerin nicht auf Verwirkung berufen.

Gegen dieses Urteil hat die Beklagte, soweit der Klage stattgegeben worden ist, die vom Verwaltungsgerichtshof zugelassene Revision eingelegt und diese wie folgt begründet: Die vom Verwaltungsgerichtshof gezogene Analogie zu den Vorschriften der Abgabenordnungen sei unzulässig, da das Absatzfondsgesetz im Hinblick auf die Verjährung der Beitragsansprüche keine Regelungslücke aufweise; vielmehr handele es sich um ein "beredtes Schweigen" des Gesetzgebers, der wegen des Bestehens einer dahin gehenden gefestigten Rechtsauffassung davon ausgegangen sei, daß bei Unterbleiben einer speziellen Regelung die Verjährungsvorschriften des bürgerlichen Gesetzbuches, namentlich die 30-jährige Regelfrist des § 195 BGB Anwendung finden würden. Auch spreche gegen die Analogie, daß die von den Abgabenordnungen erfaßten Abgaben und die Absatzfondsbeiträge nicht vergleichbar seien, weil erstere der Deckung des allgemeinen staatlichen Finanzbedarfes dienten, während letztere mit einer konkreten Gegenleistung des Absatzfonds korrespondierten. In Hinblick auf das umfangreiche Regelungssystem der Abgabenordnungen zur Frage der Verjährung sei es auch willkürlich, eine einzelne Vorschrift hieraus zum Gegenstand einer Analogie zu machen. Selbst wenn man aber die Analogie des Verwaltungsgerichtshofs für tragfähig hielte, scheitere hier die Verjährung an dem vom Berufungsgericht nicht berücksichtigten § 145 Abs. 2 Nr. 1 RAO, der eine Anlaufhemmung der Verjährung für solche Steuern vorsehe, bei denen die Abgabe einer Steuererklärung vorgeschrieben sei. Wenn schon eine Analogie zu den Bestimmungen der Abgabenordnung gezogen werde, müsse diese sich auch auf die genannte Norm beziehen, da die Anbaumitteilung nach § 7 der AFoG-BeitragsVO einer Steuererklärung entspreche. Schließlich stehe einer Berufung der Klägerin auf Verjährung entgegen, daß sie ihrer gesetzlichen Meldepflicht nicht nachgekommen sei und dadurch den Zeitablauf verursacht habe.

Die Beklagte beantragt,

Die Klägerin beantragt,

Sie hält die vom VGH vorgenommene Analogie für geboten, da eine Gesetzeslücke bestehe und die der AO unterfallenden Abgaben sowie die Fondsbeiträge vergleichbar seien. Ein Vertrauen des Gesetzgebers auf eine bestimmte Art der Analogie - wie von der Beklagten im Hinblick auf § 195 BGB behauptet - könne bei der Normanwendung nicht berücksichtigt werden. Nicht möglich sei auch die von der Beklagten geforderte analoge Anwendung von § 145 Abs. 2 Nr. 1 RAO, da anders als bei den dort geregelten Steuern weder dem nach dem Absatzfondsgesetz Beitragspflichtigen Steuervordrucke zugesandt würden, noch die Frist zur Abgabe einer Anbaumitteilung öffentlich bekannt gemacht werde. Außerdem könne die Beklagte den Beitrag bei Ausbleiben einer Anbaumitteilung, wie in der Beitragsverordnung zum Absatzfondsgesetz vorgesehen, auch auf der Grundlage einer Schätzung festsetzen. Im übrigen bezweifelt die Klägerin erneut die Verfassungsmäßigkeit der Beitragserhebungen nach dem Absatzfondsgesetz. Sie meint insbesondere, es handele sich bei den Abgabenpflichtigen nicht, wie vom Bundesverfassungsgericht für "Sonderabgaben" gefordert, um eine "homogene Gruppe" mit gemeinsamer Interessenlage. Außerdem habe es der Gesetzgeber entgegen der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts unterlassen, fortlaufend zu überprüfen, ob der Absatzfonds seinen Aufgaben noch in sinnvoller Weise gerecht werde.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht hat auf eine Beteiligung am Verfahren verzichtet.

II.

Da sich die Beteiligten mit einer Entscheidung im schriftlichen Verfahren einverstanden erklärt haben, kann das Urteil ohne (weitere) mündliche Verhandlung ergehen (§ 141 i.V.m. § 125 Abs. 1 und § 101 Abs. 2 VwGO).

Die Revision der Beklagten hat Erfolg. Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht, indem es annimmt, die - im Revisionsverfahren allein noch umstrittenen - Beitragsansprüche der Beklagten für die Jahre 1972, 1973 und 1974 seien gemäß § 144 Satz 1 der Reichsabgabenverordnung - RAO - verjährt (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

1.

Zutreffend geht das angefochtene Urteil davon aus, daß die Klägerin für die Beitragsjahre 1972 bis 1974 die gesetzlichen Voraussetzungen für die Beitragspflicht gemäß § 10 Abs. 3 und 5 Absatzfondsgesetz in der Fassung vom 12. Juni 1972 (BGBl. I S. 1021) - AFoG 1972 - erfüllt und daß die Beiträge auch in ihrer Höhe im Bescheid vom 12. September 1980 richtig festgesetzt worden sind. Hierüber ist in der Revisionsinstanz auch nicht mehr gestritten worden. Der erkennende Senat teilt ferner die Ansicht des Berufungsgerichts, daß die Bestimmungen des § 10 Abs. 3 und Abs. 5 AFoG 1972 (gleichlautend mit § 10 Abs. 2, 3 und Abs. 4 AFoG in der Fassung vom 8. November 1976 - BGBl. I S. 3109 -) mit dem Grundgesetz vereinbar sind. Hierfür wird weitgehend auf die Ausführungen im angefochtenen Urteil Bezug genommen. Der erkennende Senat stimmt mit dem Berufungsgericht auch darin überein, daß es sich bei den nach dem Absatzfondsgesetz zu erhebenden "Beiträgen" ungeachtet ihrer gesetzlichen Bezeichnung um sogenannte "Sonderabgaben" im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts handelt. Diese werden nicht wie Beiträge korrespondierend mit einer bestimmten Gegenleistung erhoben, sondern einem begrenzten Personenkreis im Hinblick auf vorgegebene besondere wirtschaftliche Zusammenhänge gesetzlich auferlegt und bedürfen keiner besonderen verfassungsgesetzlichen Spezialermächtigung (vgl. BVerfGE 55, 274 [BVerfG 10.12.1980 - 2 BvF 3/77] [297]). Die von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgericht an die Verfassungsmäßigkeit einer derartigen Sonderabgabe gestellten Anforderungen werden von den umstrittenen, nach dem Absatzfondsgesetz zu erhebenden Beiträgen ans folgenden Gründen erfüllt:

a)

Der Absatzfondsbeitrag dient seinem Zweck nach einer besonderen Aufgabe, nämlich der Existenzsicherung bestimmter Wirtschaftsbetriebe durch eine zentrale Forderung des Absatzes und der Verwertung landwirtschaftlicher Erzeugnisse vermittels Erschließung und Pflege von Märkten; diese Tätigkeit des Absatzfonds ist von der Erfüllung allgemeiner Staatsaufgaben unterscheidbar (ebenso BVerfGE 37, 1 [BVerfG 05.03.1974 - 1 BvL 27/72] [16] für den Wein-Stabilisierungsfonds);

b)

die abgabepflichtigen Betriebe sind - entgegen der Ansicht der Klägerin - eine abgrenzbare "homogene Gruppe"; denn sie sind allesamt dem in der gesellschaftlichen Wirklichkeit vorgegebenen Bereich der Land-, Forst- und Ernährungswirtschaft zuzurechnen. Die vom Bundesverfassungsgericht verlangte, gewissermaßen "natürliche" Gemeinsamkeit der erfaßten Betriebe besteht in der planmäßigen Nutzung der natürlichen Bodenkräfte von Ackerland und Grünland. Daß in bezug auf die wirtschaftliche Struktur der Betriebe und deren davon geprägte wirtschaftliche Interessenlage Unterschiede bestehen mögen, weil es sich bei einigen um Erzeuger, bei anderen um Vermarkter handelt, oder bei den Produkten der einen um Gegenstände der Ernährung, bei denen anderer aber um Pflanzen und Gehölze, kann demgegenüber vernachläßigt werden. Von einer vom Gesetzgeber vorgenommenen willkürlich-normativen Gruppenbildung (vgl. BVerfGE 55, 274 [BVerfG 10.12.1980 - 2 BvF 3/77] [306]) kann jedenfalls nicht gesprochen werden;

c)

die Betriebe der Land-, Forst- und Ernährungswirtschaft weisen zum Abgabenzweck der Finanzierung von Maßnahmen zur Förderung des Absatzes ihrer Produkte ersichtlich eine größere Sachnähe auf als jede andere Gruppe oder die Allgemeinheit;

d)

auch die geforderte Gruppennützigkeit der Verwendung des Beitragsaufkommens ist zu bejahen, da durch die Abgabenerhebung nicht Dritte begünstigt werden, sondern nahezu ausschließlich die Mitglieder der belasteten Gruppe;

e)

daß der Gesetzgeber seiner Pflicht, das Fortbestehen des Abgabenzwecks ständig zu überprüfen, nachgekommen ist, kann für den hier in Frage stehenden Zeitraum 1972 bis 1974 schon deshalb bejaht werden, weil durch die Verabschiedung einer vollständigen Neufassung der gesetzlichen Regelung aufgrund des Absatzfondsgesetzes vom 8. November 1976 eine erneute Willensbildung des Gesetzgebers indiziert ist.

2.

Die in § 2 Abs. 1 AFoG 1972 bestimmten Förderungsaufgaben und deren Finanzierung durch die dem Absatzfonds von den Betrieben zufließenden Beiträge lassen sich auch mit dem Recht der Europäischen Gemeinschaft vereinbaren.

Aus dem in einem Vorabentscheidungsverfahren ergangenen Urteil des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) vom 22. März 1977 - Rs. 78/76 - (EuGHE 1977, 595; s. hierzu auch BVerfGE 52, 187 [BVerfG 25.07.1979 - 2 BvL 6/77]) ergibt sich, daß die Bundesregierung vor Verabschiedung des Absatzfondsgesetzes in der Fassung vom 26. Juni 1969 (BGBl. I S. 635) die Kommission der Europäischen Gemeinschaft gemäß den EWG-Vertragsbestimmungen über die Einführung von staatlichen Beihilfen (Art. 92 Abs. 1, 93 Abs. 3 EWGV) über den Inhalt des Absatzfondsgesetzes 1969 unterrichtet hat, daß die Kommission dagegen keine Einwände erhoben hat und daß das Absatzfondsgesetz fortan der ständigen Prüfung bestehender Beihilferegelungen in den Mitgliedstaaten unterworfen ist (vgl. EuGHE a.a.O. S. 600, 608; vgl. auch Generalanwalt Warner in EuGHE 1977 S. 581 f.). Der EuGH hat in dem vorgenannten Urteil die Förderungsziele des Absatzfondsgesetzes als eine "Beihilfe" im Sinne von Art. 92 ff. EWGV verstanden, die "im Anblick auf das in Art. 93 (EWGV) vorgesehene Verfahren" vertragskonform eingeführt worden ist (vgl. EuGHE a.a.O., Entscheidungsgründe Rdnr. 1). In dem Urteil (a.a.O. S. 608) wird ferner ausgeführt, daß die Förderungsbeihilfen der deutschen Ernährungsindustrie vom Absatzfonds bzw. der von ihr kontrollierten "Centralen Marketing-Gesellschaft der deutschen Agrarwirtschsft" - CMA - (vgl. § 2 Abs. 2 AFoG 1972 und 1976) unabhängig davon gewährt werden, ob die Erzeugnisse der deutschen Ernährungsindustrie aus einheimischen oder aus solchen Rohstoffen oder Halbfertigwaren hergestellt werden, die aus anderen Mitgliedstaaten stammen. Die vor der beabsichtigten Einführung der Beihilfen unterrichtete Kommission habe hiergegen keine Einwände erhoben, so daß die genannten Rechtsvorschriften im Hinblick auf das in Art. 93 EWGV vorgesehene Verfahren ordnungsgemäß erlassen worden seien. Auch verliere die Förderung über den Absatzfonds die - für Beihilfen kennzeichnende - Eigenschaft eines "unentgeltlichen Vorteils" nicht dadurch, daß sie ganz oder teilweise durch Beiträge finanziert werde, die von Staats wegen von den betreffenden Unternehmen erhoben würden (EuGHE a.a.O. S. 613). Weiterhin wird in dem genannten Urteil ausgeführt, daß die staatlichen Gerichte nicht befugt seien, die Unvereinbarkeit einer im Einklang mit Art. 93 Abs. 3 EWGV eingeführten staatlichen Beihilfe mit dem EWG-Vertrag festzustellen (a.a.O. S. 611).

Um die vom Absatzfonds zu leistenden Förderungsbeihilfen und deren Vereinbarkeit mit dem EG-Recht geht es allerdings im vorliegend zu entscheidenden Rechtsstreit jedenfalls unmittelbar nicht. Es kommt vielmehr auf die Rechtsgültigkeit der zu ihrer Finanzierung erhobenen Beiträge an. Durch die Beitragserhebung als solche wird jedoch nicht gegen die Vorschrift des Art. 30 EWGV verstoßen, nach welcher "mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung" grundsätzlich untersagt sind. Sieht man die Beitragserhebung hingegen als "Modalität" der Beihilfegewährung an, ist hierzu festzustellen, daß nach dem Urteil des EuGH vom 22. März 1977 - Rs. 74/76 - (EuGHE 1977, S. 557 ff.) die staatlichen Gerichte eine nach dem EG-Recht zulässigerweise eingeführte Beihilferegelung nicht deshalb insgesamt für vertragswidrig erklären dürfen, weil einer ihrer Bestandteile ("Modalitäten") möglicherweise eine zur Erreichung des Beihilfezwecks nicht erforderliche "Maßnahme gleicher Wirkung" wie eine mengenmäßige Beschränkung darstellt (Art. 30 EWGV); daher seien die staatlichen Gerichte nicht befugt, die Beiträge zur Finanzierung der Beihilfe allein wegen dieses Umstandes mit der Begründung für rechtswidrig zu erklären, daß sie der Finanzierung einer mit dem Vertrag unvereinbaren Beihilfe dienten (a.a.O. S. 576). In übrigen ist in dem hier vorliegenden Verwaltungsstreitverfahren von den Prozeßbeteiligten nichts dafür vorgetragen und auch nicht ersichtlich, daß die Förderung u.a. der deutschen Landwirtschaft nach den Bestimmungen des Absatzfondsgesetzes im Sinne der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes zu Art. 30 EWG-Vertrag den Zweck verfolgte, den Handel zwischen den Mitgliedstaaten einzuschränken oder sonst die Wirtschaft anderer Mitgliedstaaten zu diskriminieren. Die Förderung nach dem Absatzfondsgesetz bezweckt mithin nicht im Sinne der Rechtsprechung des EuGH im Urteil vom 24. November 1982 - Rs. 249/81 - (EuGHE 1982, 4005, [4023]), der nationalen Wirtschaft insgesamt Wettbewerbsvorteile gegenüber den anderen Gemeinschaftsländern zu verschaffen, insbesondere bezweckt die Förderung nicht, den Handel mit den anderen Mitgliedstaaten einzuschränken.

3.

Auf eine Verjährung der danach für die Jahre 1972 bis 1974 rechtmäßig erhobenen Beitrage kann die Klägerin sieh nicht berufen.

Im Ansatz folgt der erkennende Senat der Auffassung des Berufungsgerichts: Mangels einer eigenständigen gesetzlichen Regelung im Absatzfondsgesetz 1972 sind insoweit die einschlägigen Vorschriften der Reichsabgabenordnung entsprechend anzuwenden. Es ist allgemein anerkannt, daß die Anspruchsverjährung ein nicht nur dem Bürgerlichen Recht angehörender Rechtsgedanke ist; er findet seine Berechtigung auch im öffentlichen Recht (zum Beispiel Urteil vom 16. Oktober 1969 - BVerwG 8 C 200.67 - [BVerwGE 34, 97[BVerwG 16.10.1969 - VIII C 200/67] [98]]). Das Absatzfondsgesetz enthält keine Verjährungsregelung. Der Ansicht der Beklagten, das Gesetz beinhalte damit ein "beredtes Schweigen" des Gesetzgebers und zeige, daß es die Anwendung der 30-Jahresfrist des § 195 BGB erreichen wolle, ist rechtsirrig; denn von einem "beredten Schweigen" läßt sich zwar sprechen, wenn der Gesetzgeber etwas nicht geregelt hat, weil er dies nicht wollte. Davon kann hier aber nicht die Rede sein. Ein gesetzgeberischer Wille, eine Verjährung nicht zuzulassen, läßt sich ebensowenig feststellen, wie der Wille, die Verjährungsvorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches zur Geltung zu bringen. Zum anderen ist es auch nicht zutreffend, daß beim Fehlen einer Verjährungsregelung grundsätzlich § 195 BGB anzuwenden wäre. Vielmehr hat sich der Inhalt der hier erforderlichen Analogie nach dem Gesamt Zusammenhang der gesetzlichen Regelung und der Interessenlage zu bestimmen. Einen Anwendungsvorrang für die Verjährungsnormen des Bürgerlichen Gesetzbuches gibt es nicht, auch nicht für die Regelverjährung des § 195 BGB; letztere ist vielmehr allgemein erst dann maßgeblich, wenn speziellere Verjährungsfristen, sei es aus dem Bürgerlichen Gesetzbuch, sei es auch anderen gesetzlichen Regelungen nicht analogiefähig sind (vgl. Urteil vom 15. Dezember 1967 - BVerwG 6 C 98.65 - [Buchholz 234 § 17 Nr. 1 = BVerwGE 28, 336, 338 ff.[BVerwG 15.12.1967 - VI C 98/65]]).

Grundsätzliche Einwände gegen die Verjährbarkeit speziell der Beitragsansprüche nach dem Absatzfondsgesetz bestehen nicht. Zwar führt die erfolgreiche Berufung eines Abgabenpflichtigen auf Verjährung zu seiner Begünstigung gegenüber denjenigen Betrieben, die ihre Beiträge geleistet haben, und damit zu einer Beeinträchtigung des Grundsatzes der Abgabengerechtigkeit. Auch verlangt an sich die Gesetzmäßigkeit des Abgabenrechts, daß nicht nur die Voraussetzungen der Erhebung, sondern grundsätzlich auch die der Nichterhebung einer Abgabe jeweils gesetzlich geregelt sind. Beiden Gedanken steht jedoch der im Rechtsstaatsprinzip verankerte und die Verjährbarkeit öffentlich-rechtlicher Ansprüche rechtfertigende Grundsatz des Vertrauensschutzes gegenüber. Weil das Institut der Verjährung Rechtsfrieden und Rechtssicherheit gewährleisten soll, kann auch der Einwand der Beklagten keinen Erfolg haben, einer Verjährung der Absatzfondsbeiträge stehe entgegen, daß auch der Betrieb, der seine Beiträge nicht erbracht hat, die Vorteile der Tätigkeit des Absatzfonds habe nutzen können.

Schon der Umstand, daß es sich bei den Beiträgen nach dem Absatzfondsgesetz um den Steuern nahestehende sogenannte "Sonderabgaben" handelt, legt eine Anwendung der abgabenrechtlichen Verjährungsvorschriften nahe. Das Berufungsgericht hat zudem überzeugend dargelegt, warum eine Anwendung der Verjährungsbestimmungen des bürgerlichen Rechts hier weniger sachgerecht wäre. Die jährlichen Beitragsfestsetzungen setzen eine Anbaumitteilung des Betroffenen, ersatzweise eine Schätzung durch das Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft voraus; die Beiträge werden sodann jeweils zwei Wochen nach Zugang eines Beitragsbescheides fällig (vgl. § 7 der Verordnung über die Beiträge nach dem Absatzfondsgesetz vom 12. Juli 1972 [BGBl. I S. 1241] und vom 8. September 1976 [BGBl. I S. 2727]). Das so vorgeschriebene Erhebungsverfahren liefert wichtige Argumente gegen die Anwendung sämtlicher Verjährungsvorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches, vor allem gegen die "Regelfrist" des § 195; denn gemäß § 198 BGB beginnt die Verjährung "mit der Entstehung des Anspruchs", worunter im bürgerlichen Recht der Zeitpunkt zu verstehen ist, in dem der Verpflichtete erstmals klagweise in Anspruch genommen werden kann, in aller Regel also der Zeitpunkt der Fälligkeit (vgl. Palandt, Kommentar zum BGB, 43. Aufl. § 198 Anm. 1; Soergel, Kommentar zum BGB, 11. Aufl. § 198 Rdnr. 1; Münchener Kommentar zum BGB, 1978 - von Feldmann, § 198 Rdnr. 1). Auf das Absatzfondsgesetz angewandt hieße dies, daß die Beitragsverpflichtung bei Heranziehung des § 195 BGB erst 30 Jahre nach Zugang eines Beitragsbescheides erlöschen würde, was nicht befriedigen könnte.

Demgegenüber hat das Berufungsgericht überzeugend begründet, daß die Anwendung der steuerrechtlichen Verjährungsvorschriften zu weitaus sachgerechteren Ergebnissen führt, da diese auf die besonderen Verhältnisse der Abgabenerhebung durch Heranziehungsbescheide zugeschnitten sind: Die Frist der steuerrechtlichen (Festsetzung-)Verjährung beginnt grundsätzlich mit dem Ablauf des Kalenderjahres, in dem der Anspruch entstanden ist (§§ 145 Abs. 1 RAO, 170 Abs. 1 AO 1977). Die Steuerschuld "entsteht" - unabhängig von ihrer Festsetzung -, sobald der Tatbestand verwirklicht ist, an den das Gesetz die Steuer knüpft, unabhängig also von ihrer Fälligkeit (§ 3 Abs. 1 und 2 Steueranpassungsgesetz 1934, §§ 38, 220 AO 1977).

Ausgehend von den steuerrechtlichen Vorschriften beträgt die Dauer der Verjährungsfrist bei Absatzfondsbeiträgen, soweit der Beitragstatbestand vor dem 31. Dezember 1976 verwirklicht wurde, fünf Jahre ("übrige Steuern" im Sinne von § 144 Abs. 1 Satz 1 zweiter Halbsatz RAO). Von dem Grundsatz, daß die Verjährung von Abgabenansprüchen mit dem Ablauf des Kalenderjahres beginnt, in dem der Anspruch entstanden ist, macht aber bereits der vom Berufungsgericht nicht berücksichtigte, für den hier umstrittenen Zeitabschnitt jedoch maßgebliche § 145 Abs. 2 Nr. 1 RAO in der Neufassung durch das Änderungsgesetz vom 15. September 1965 (BGBl. I S. 1356) Ausnahmen, indem u.a. bestimmt ist, daß die Verjährung bei der Einkommen-, Gewerbe- und Umsatzsteuer erst mit dem Ablauf des Kalenderjahres beginnt, in dem die Steuererklärung für den jeweiligen Veranlagungs- oder Erhebungszeitraum abgegeben wird, spätestens jedoch mit Ablauf des dritten Kalenderjahres, das auf die Entstehung des Steueranspruchs folgt. Eine diese Anlaufhemmung für die Festsetzungsverjährung zum Grundsatz machende Vorschrift, wie heute § 170 Abs. 2 Nr. 1 AO 1977, enthielt die Abgabenordnung 1965 allerdings noch nicht. Deshalb mag es zweifelhaft sein, ob die auf bestimmte Steuerarten zugeschnittene Vorschrift des § 145 Abs. 2 Nr. 1 RAO 1965 im Wege eines Analogieschlusses auf die hier umstrittene Beitragserhebung nach dem Absatzfondsgesetz für die Jahre 1972-1974 angewandt werden kann. Für eine solche Analogie konnte sprechen, daß die gesetzlichen Grundgedanken sowohl des § 145 Abs. 2 Nr. 1 RAO 1965 wie auch vor allem des § 170 Abs. 2 Nr. 1 AO 1977 auch auf die Beitragserhebung nach dem Absatzfondsgesetz zutreffen. Die Anlaufhemmung für die Festsetzungsverjährung hindert, daß die Verjährung (Festsetzungsfrist) bei Nichtablieferung der Steuererklärung, Steueranmeldung oder Anzeige verkürzt wird; ohne eine solche Regelung hätte es der Steuerpflichtige in der Hand, durch Nichtabgabe der Steuererklärung usw. die Bearbeitungsfrist für die Behörde zu verkürzen; andererseits nötigt die Begrenzung der Anlaufhemmung auf drei Kalenderjahre die Finanzbehörde dazu, die Abgabe der Steuererklärungen usw. zu überwachen (vgl. Tipke-Kruse, Kommentar zur AO, § 170 Anm. II 1 a; siehe auch Mittelsteiner-Schaumburg, Materialien zur AO 1977, zu § 170 S. 220).

Einer abschließenden Entscheidung dieser Frage bedarf es hier jedoch nicht, weil sich jedenfalls die Klägerin auf eine etwaige Verjährung nicht berufen kann. Die von ihr erhobene Verjährungseinrede erweist sich als unzulässige Rechtsausübung. Dies hat das Berufungsgericht verkannt.

Das Bundesamt hat nach den Feststellungen des Berufungsurteils erstmals im Jahre 1979 von der Existenz des Betriebes der Klägerin Kenntnis erlangt. Erst danach bekam es aufgrund der dann von der Klägerin eingereichten Anbaumitteilungen auch Kenntnis von dem Umfang ihrer Anbauflächen als Grundlage für die Errechnung der Beitragshöhe. Die Klägerin war aufgrund des § 7 Abs. 1 und 2 AFoG - BeitragsVOen 1972 und 1976 verpflichtet, dem Bundesamt die Große seiner im Kalenderjahr mit Blumen genutzten Grundflächen im Laufe des Monats Oktober bzw. zum 1. November eines jeden Jahres mitzuteilen. Aufgrund dieser Mitteilungen erteilt das Bundesamt die Beitragsbescheide; es kann die Flächennutzungen des Betriebes ermitteln oder schätzen, soweit die vorbezeichneten Mitteilungen des Betriebsinhabers unrichtig oder unvollständig oder bis zum vorgeschriebenen Zeitpunkt unterblieben sind.

Die Klägerin kann sich gegenüber ihrer Mitteilungspflicht nicht darauf berufen, daß sie seinerzeit keine Kenntnis von ihrer Beitragsverpflichtung gehabt habe. Ihre Verpflichtung zur Einreichung der Mitteilungen ergibt sich unmittelbar aus den vorerwähnten Rechtsnormen. Aufgrund ihres jedenfalls objektiv pflichtwidrigen Unterlassens hatte das Bundesamt vor 1979/80 keine Möglichkeit, die von der Klägerin geschuldeten Beiträge festzusetzen. Unter diesen Umständen muß die Erhebung der Verjährungseinrede durch die Klägerin im vorliegenden Verfahren als unzulässige Rechtsausübung angesehen werden (Urteil vom 26. Januar 1966 - BVerwG 6 C 112.63 - [Buchholz 232 § 155 Nr. 2 = BVerwGE 23, 166, 171[BVerwG 26.01.1966 - VI C 112/63]]; siehe auch Urteil vom 20. Januar 1977 - BVerwG 5 C 18.76 - [Buchholz 436.0 § 29 Nr. 4 S. 7 f. = BVerwGE 52, 16, 24 f.[BVerwG 20.01.1977 - V C 18/76]]).

4.

Das Bundesamt hat seinen Anspruch auf Festsetzung für die Beiträge der Jahre 1972 bis 1974 auch nicht verwirkt. Verwirkung setzt voraus, daß das Recht längere Zeit hindurch nicht ausgeübt worden ist, daß der Berechtigte durch sein Verhalten bei dem Pflichtigen die Vorstellung begründet hat, das Recht werde nicht mehr geltend gemacht, und daß der Verpflichtete sich hierauf eingerichtet hat (vgl. Urteil vom 20. Januar 1977 a.a.O. S. 25). Jedenfalls die beiden letzten Voraussetzungen für eine Verwirkung liegen nach den tatsächlichen Feststellungen des angefochtenen Urteils offensichtlich nicht vor. Nach diesen Feststellungen dürfte die Klägerin, auch als das Bundesamt anfangs nur die Beiträge für 1978 und 1979 anforderte, noch nicht darauf vertrauen, sie würde zu den Beiträgen für die weiter zurückliegenden Jahre nicht mehr herangezogen werden; denn schon kurze Zeit nach Erlaß der Beitragsbescheide für die Beitragsjahre 1978 und 1979 (durch Bescheide vom 16. und 20. Juni 1980), hat das Bundesamt auch das Heranziehungsverfahren für die zurückliegenden Jahre betrieben.

5.

Den von ihr begehrten Erlaß bzw. eine Stundung der festgesetzten Beiträge wegen unbilliger Härte aus wirtschaftlichen Gründen kann die Klägerin im vorliegenden Verfahren nicht erreichen. Wegen des steuerähnlichen Charakters der Beiträge als "Sonderabgaben" drängt sich - wie für die Verjährung - auch für die Härteregelung eine analoge Anwendung der Vorschriften des Abgabenrechts auf. Da die Beiträge für die Jahre 1972 bis 1974 erst im Jahre 1980 festgesetzt werden konnten, wären die im Festsetzungszeitpunkt geltenden Vorschriften der §§ 222 (Stundung) und 227 (Erlaß) der Abgabenordnung 1977 anzuwenden. Ein zur Festsetzung führendes Heranziehungsverfahren und ein Erlaßverfahren bzw. Stundungsverfahren sind jedoch - auch wenn es im Verwaltungsverfahren zur Ingangsetzung der letzteren Verfahren keines besonderen Antrages bedarf - im Verwaltungsprozeß getrennt voneinander zu behandeln. Die Klägerin, die im vorliegenden Verfahren nur reine Anfechtungsanträge gegen die Festsetzungsbescheide erhoben hat, hätte ihr Begehren auf Erlaß oder Stundung mit einem Verpflichtungsantrag verfolgen müssen (vgl. Urteile vom 4. Juni 1982 - BVerwG 8 C 90.81 - [Buchholz 401.0 § 163 Nr. 1 S. 2 f.] und BVerwG 8 C 106.81 [Buchholz a.a.O. Nr. 2 S. 10]). Sofern das Bundesamt über das - im Heranziehungs- und Widerspruchsverfahren noch wenig substantiierte - Vorbringen der Klägerin zu der von ihr behaupteten Existenzgefährdung noch nicht entschieden hat, hätte die Klägerin ihr diesbezügliches Begehren in einen Untätigkeitsantrag nach § 75 VwGO kleiden und ihren Tatsachenvortrag zur behaupteten Existenzgefährdung weiter konkretisieren können. Entsprechende Anregungen konnten jedenfalls vom Revisionsgericht nicht mehr ausgehen, weil die Erhebung einer Untätigkeitsklage im Revisionsverfahren eine dort nicht zulässige Klagänderung bedeutet hätte (§ 142 VwGO).

Das angefochtene Urteil ist nach allem mit der Folge abzuändern, daß die Klage vollen Umfangs abgewiesen wird.

6.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.