Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 21.05.1997, Az.: BVerwG 11 C 1/96

I.

Die Kläger begehren vom Beklagten die Aufhebung der Betriebsgenehmigung für das Endlager für radioaktive Abfälle in Morsleben (ERAM) in Sachsen-Anhalt. Sie sind Eigentümer eines Eigenheims in Helmstedt, das ca. 5 km vom ERAM entfernt liegt.

Die untertägigen Anlagen des ERAM liegen in einem stillgelegten Steinsalzbergwerk. Es besteht aus den auf drei Sohlen miteinander verbundenen Gruben Marie und Bartensleben. Die Grube Marie, in der chemo-toxische Sonderabfälle lagern, dient als zweiter befahrbarer Ausgang (Fluchtweg) für die Grube Bartensleben, die in einem mehrstufigen Genehmigungsverfahren vom seinerzeitigen Staatlichen Amt für Atomsicherheit und Strahlenschutz (SAAS) beim Ministerrat der DDR als zentrales Endlager für niedrig- bis mittelradioaktive Abfälle 1978 probeweise zugelassen und 1981 endgültig in Betrieb genommen wurde. Am 22. April 1986 erteilte das SAAS dem Volkseigenen Kombinat Kernkraftwerk "Bruno Leuschner" Greifswald, Betriebsteil Endlager für radioaktive Abfälle Morsleben, eine unbefristete Genehmigung zum Dauerbetrieb. Danach dürfen radioaktive Abfälle der Strahlenschutzgruppen S 1 bis S 5 mit unterschiedlichen Einlagerungstechnologien endgelagert werden. Für feste Abfälle ist teils eine Aufbewahrung in Behältern, teils die Versturztechnik vorgesehen. Flüssige Abfälle sind durch Versprühen auf Braunkohlefilterasche an Ort und Stelle zu verfestigen. Am 1. Juli 1990 ging die Genehmigung an das SAAS, am 3. Oktober 1990 auf das Bundesamt für Strahlenschutz über. Sie gilt gemäß § 57 a AtG bis zum 30. Juni 2000 fort, und zwar - wie das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 25. Juni 1992 (BVerwGE 90, 255) festgestellt hat - als Planfeststellungsbeschluß im Sinne des § 9 b AtG.

Im März 1991 legte die Gesellschaft für Reaktorsicherheit (GRS) eine Sicherheitsanalyse für das ERAM vor, die der Bundesminister für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU) in Auftrag gegeben hatte. Die GRS kam zu dem Ergebnis, daß keine Gefährdungen bestünden, die derzeit eine Einstellung des Betriebes erforderlich machten. Es seien jedoch Nachrüstmaßnahmen erforderlich, die zum Teil unverzüglich einzuleiten seien und während des laufenden Betriebes durchgeführt werden könnten. Insgesamt gab die GRS 115 sicherheitstechnische Empfehlungen ab. Die Reaktor-Sicherheitskommission (RSK) gelangte im Mai 1991 ebenfalls zu dem Schluß, daß zur Zeit und für den genehmigten Betriebszeitraum bis zum 30. Juni 2000 eine vom Anlagenbetrieb ausgehende Gefährdung ausgeschlossen werden könne.

Mit Schreiben vom 20. Januar 1994 verlangte der Kläger vom Beklagten die Aufhebung der Betriebsgenehmigung vom 22. April 1986. Zur Begründung, die er mit Schreiben vom 28. März 1994, in dem sich auch die Klägerin dem Antrag anschloß, weiter vertiefte, führte er aus, das ERAM gefährde seine Gesundheit. Durch die Abwetter werde die Luft mit radioaktiven Stoffen belastet, und durch die Abwässer werde das Grundwasser kontaminiert. Außerdem entspreche das Lager wegen der zu geringen Salzschwebe nicht den bergrechtlichen Sicherheitsbestimmungen. Die Langzeitsicherheit sei nicht gewährleistet; ein geeignetes sicheres Stillegungskonzept liege nicht vor.

Mit Bescheid vom 4. Februar 1994 lehnte der Beklagte den Antrag des Klägers (ohne Rechtsmittelbelehrung) ab. Zur Begründung führte er aus, daß die Voraussetzungen des § 17 Abs. 5 AtG für den Widerruf der Genehmigung nicht erfüllt seien. Es bestehe keine erhebliche Gefahr für die Beschäftigten, Dritte oder die Allgemeinheit. Wie die GRS in Zusammenarbeit mit der Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe festgestellt habe, würden bei der Ableitung von Radionukliden mit den Abwettern und dem Abwasser die Dosisgrenzwerte der Strahlenschutzverordnung zum Schutz der Bevölkerung und Umgebung eingehalten. Dies gelte auch für die Nachbetriebsphase. Die bergrechtliche Sicherheit des Lagers habe das Bergamt Staßfurt durch die erst kürzlich erfolgte Zulassung des Hauptbetriebsplans festgestellt. Es bestehe insbesondere wegen des Bestandsschutzes der zur Zeit gültigen Dauerbetriebsgenehmigung keine Möglichkeit, der Beigeladenen die Einlagerung bestimmter Abfälle zu untersagen.

Die Kläger haben am 9. August 1994 Klage erhoben. Sie halten den Beklagten gemäß § 17 Abs. 5 AtG für verpflichtet, die Betriebsgenehmigung zu widerrufen. Die weitere Einlagerung radioaktiver Abfälle im ERAM führe zu einer Gefährdung ihrer Grundrechte. Es lägen schwerwiegende Mängel beim Sicherheitsnachweis vor. Als besonders kritisch hätten sich die vorhandenen Lösungszuflüsse aus dem Deckgebirge erwiesen. Das ERAM sei nicht standsicher. Es fehle der Nachweis der Langzeitsicherheit. Die Störfallszenarien seien nicht ausreichend berücksichtigt. Dasselbe gelte auch für die in der Grube befindlichen chemischen Sonderabfälle. Die Einlagerungsbedingungen entsprächen nicht dem üblichen Sicherheitsstandard.

Der Beklagte und die Beigeladene sind der Klage entgegengetreten. Die Beigeladene hat bestritten, daß das ERAM Sicherheitsmängel aufweise, die dem Weiterbetrieb entgegenstünden.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 16. November 1995 als unzulässig abgewiesen, weil die Kläger nicht klagebefugt seien. Ein Anspruch auf Widerruf der Betriebsgenehmigung könne ihnen aus Rechtsgründen nicht zustehen. Die Widerrufsregelung des § 17 AtG sei nicht einschlägig. Die Betriebsgenehmigung vom 22. April 1986 gelte gemäß § 57 a Abs. 1 Nr. 1 AtG als Planfeststellungsbeschluß fort. Die Vorschrift des § 17 AtG finde jedoch ausschließlich auf Genehmigungen und allgemeine Zulassungen im Sinne des Atomgesetzes Anwendung. Da sich der Gesetzgeber bewußt für dieses Ergebnis entschieden habe, scheide auch eine analoge Anwendung des § 17 AtG auf Planfeststellungsbeschlüsse aus. Dafür spreche auch, daß die Länder bei der Ausführung des Atomgesetzes in Bundesauftragsverwaltung tätig würden. Aus § 49 VwVfG ergebe sich ebenfalls kein Widerrufsanspruch der Kläger. Es spreche schon vieles dafür, daß die Planfeststellungsbehörde aufgrund der über § 9 b Abs. 5 AtG anwendbaren Vorschriften der §§ 73 - 78 VwVfG von sich aus einen Planfeststellungsbeschluß nicht widerrufen oder zurücknehmen dürfe. Jedenfalls aber seien die §§ 48 und 49 VwVfG durch die Spezialregelungen des Planfeststellungsrechts ausgeschlossen, soweit sie zugunsten desjenigen, der durch einen Verwaltungsakt belastet werde, einen Anspruch darauf begründeten, daß die Behörde eine ermessensfehlerfreie Entscheidung über den Widerruf oder die Rücknahme des unanfechtbaren Verwaltungsakts treffe. § 75 Abs. 2 Satz 1 VwVfG vermittle im Interesse des Schutzes des Anlagenbetreibers dem Planfeststellungsbeschluß nach Unanfechtbarkeit erhöhte Bestandskraft, die Ansprüche auf Unterlassung, aber auch auf Widerruf oder Rücknahme ausschließe. Dies sei unbedenklich, weil dem Planfeststellungsbeschluß ein qualifiziertes, mit besonderen Beteiligungs- und Rechtsschutzgarantien ausgestattetes Verfahren vorausgehe. Die erhöhte Bestandskraft ergebe sich auch aus dem Ausschluß des § 51 VwVfG durch § 72 Abs. 1 VwVfG. Hieraus folge, daß ein Drittbetroffener die Planfeststellungsbehörde nicht dazu zwingen könne, in eine erneute Sachprüfung einzutreten. Eine solche Sachprüfung wäre aber erforderlich, wenn die Planfeststellungsbehörde den Anforderungen an eine rechtmäßige Ermessensentscheidung nach § 48 oder § 49 VwVfG gerecht werden wollte. Die §§ 48 und 49 VwVfG seien schließlich mit den Charakteristika des Planfeststellungsbeschlusses strukturell nicht vereinbar, weil sie auf lediglich zweiseitige Rechtsverhältnisse zugeschnitten seien. Daß es sich bei der Betriebsgenehmigung vom 22. April 1986 um einen nur fingierten Planfeststellungsbeschluß handele, ändere an diesem Ergebnis nichts. Aus § 57 a AtG folge nicht, daß eine als Planfeststellungsbeschluß fortgeltende Betriebsgenehmigung geringeren Bestandsschutz genieße als ein nach bundesdeutschem Recht ergangener Planfeststellungsbeschluß. Auch wenn den Klägern mithin ein Widerrufsanspruch nicht zustehe, seien sie nicht rechtlos gestellt, weil sie ihr Ziel durch einen gegen die Beigeladene zu verfolgenden öffentlich-rechtlichen Unterlassungsanspruch geltend machen könnten. § 75 Abs. 2 Satz 1 VwVfG stehe dieser Möglichkeit nicht entgegen. Die Vorschrift setze die Unanfechtbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses voraus.

Hierfür sei Voraussetzung, daß der Planfeststellungsbeschluß einmal anfechtbar gewesen sein müsse. Das sei bei der Betriebsgenehmigung vom 22. April 1986 mangels entsprechender Rechtsschutzmöglichkeiten in der ehemaligen DDR nicht der Fall.

Hiergegen richtet sich die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision der Kläger. Zur Begründung führen sie aus: Der Beklagte sei nach § 17 AtG zur Aufhebung der Betriebsgenehmigung verpflichtet. Diese Vorschrift finde auch auf atomrechtliche Planfeststellungsbeschlüsse - neben § 9 b AtG - Anwendung. Das müsse vor allem im Hinblick auf die Fiktionswirkung des § 57 a Satz 1 Nr. 1 AtG gelten, durch die den als Planfeststellungsbeschlüsse weitergeltenden Genehmigungen kein sicherheitsrechtlicher Sonderstatus habe eingeräumt werden sollen. Die staatliche Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 GG gebiete vielmehr, das fehlende Planfeststellungsverfahren durch effektive nachträgliche Rechtsschutzmöglichkeiten zu kompensieren. Da eine Anfechtung der bestandskräftigen Betriebsgenehmigung ausscheide und sich die Erteilung nachträglicher Auflagen nach § 9 b Abs. 3 Satz 2 AtG als unzureichend erweisen könne, müsse - auch wegen Art. 19 Abs. 4 GG - die Möglichkeit der Rücknahme oder des Widerrufs der Betriebsgenehmigung bestehen, um die ansonsten entstehende Rechtsschutzlücke zu schließen. Zumindest wegen der vom Gesetzgeber nicht vorhersehbaren einigungsbedingten Besonderheiten sei eine analoge Anwendung von § 17 AtG geboten. Selbst wenn man dieser Argumentation nicht folge, ergebe sich ein Aufhebungsanspruch jedenfalls aus § 49 VwVfG. § 75 Abs. 2 VwVfG stehe der Anwendbarkeit dieser Vorschrift - zumal da ein Planfeststellungsverfahren nicht stattgefunden habe - nicht entgegen. § 72 Abs. 1 VwVfG schließe lediglich die Anwendung von § 51 VwVfG auf Planfeststellungsbeschlüsse aus. Die anderenfalls entstehende Rechtsschutzlücke könne wegen des unanfechtbaren Planfeststellungsbeschlusses nicht durch Zubilligung eines öffentlich-rechtlichen Unterlassungsanspruchs gegen den Endlagerbetreiber geschlossen werden. Mit seiner entgegengesetzten Auffassung setze sich das Oberverwaltungsgericht mit den Voraussetzungen seiner eigenen Argumentation in Widerspruch. Die Zuständigkeit des Beklagten für den begehrten Widerruf des Planfeststellungsbeschlusses ergebe sich - zumindest analog - aus § 24 Abs. 2 AtG, jedenfalls aber aus § 24 Abs. 1 AtG bzw. aus dem Grundsatz, daß für die Aufhebung eines Verwaltungsakts diejenige Behörde zuständig ist, die für seinen Erlaß zuständig wäre.

Die Kläger beantragen,

unter Abänderung des angefochtenen Urteils des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt vom 16.11.1995 den Beklagten zu verpflichten, die Betriebsgenehmigung für das Endlager Morsleben zu widerrufen,

hilfsweise,

unter Abänderung des vorbezeichneten Urteils des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt den Beklagten zur Neubescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu verpflichten.

Der Beklagte stellt keinen Antrag. Er teilt die Auffassung der Kläger, das Oberverwaltungsgericht habe die Klage nicht als unzulässig abweisen dürfen. § 17 AtG finde grundsätzlich Anwendung und werde durch § 57 a Abs. 1 Nr. 1 AtG nicht ausgeschlossen. Die als Planfeststellungsbeschluß lediglich fingierte Betriebsgenehmigung könne mangels Planfeststellungsverfahren keine die Aufhebung ausschließende "Festigkeit" erlangen. § 24 AtGändere hieran nichts, weil es sich nicht um eine materiellrechtliche, sondern um eine Zuständigkeitsregelung handele. § 17 AtG müsse zumindest analoge Anwendung finden: Der Gesetzgeber sei sich nicht bewußt gewesen, daß nicht alle von § 57 a AtG erfaßten Genehmigungen den Sicherheitsregeln der §§ 17 und 19 AtG unterfielen; er habe sie diesen Regeln aber nicht entziehen wollen. Die Anwendbarkeit von § 17 AtG verschaffe dem Land keine fremde Sachkompetenz. Auch im Rahmen der hier gegebenen Bundesauftragsverwaltung stehe die Sachkompetenz den Ländern zu, solange der Bund von seinem Aufsichtsrecht keinen Gebrauch mache. Sofern man § 17 AtG für unanwendbar halte, ergebe sich eine Aufhebungsmöglichkeit jedenfalls aus § 49 VwVfG. Das müsse zumindest dann gelten, wenn - wie hier - ein Planfeststellungsverfahren nicht stattgefunden habe und ein schutzwürdiges Interesse des Anlagenbetreibers am Bestand des Planfeststellungsbeschlusses im Hinblick auf die getätigten Investitionen wegen der einigungsbedingten Besonderheiten nicht gegeben sei.

Die Beigeladene beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Sie verteidigt die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts: Es fehle bereits an der Zuständigkeit der Beklagten für einen Widerruf der Betriebsgenehmigung. Die mit Einführung der §§ 9 a und b AtG geänderte Vorschrift des § 24 Abs. 2 AtG regele lediglich die Zuständigkeit für die Planfeststellung nach § 9 b AtG und die Aufhebung von Planfeststellungsbeschlüssen im Sinne von § 77 VwVfG. Eine Widerrufszuständigkeit räume § 24 Abs. 2 AtG bewußt nur für die Fälle des § 17 AtG, nicht jedoch für Planfeststellungsbeschlüsse ein. Deswegen scheide auch eine analoge Anwendung von § 24 Abs. 2 AtG auf den Widerruf von Planfeststellungsbeschlüssen aus. Auch aus § 24 Abs. 1 Satz 1 AtG, der keine subsidiäre Zuständigkeitsanordnung enthalte, könne eine solche Kompetenz nicht hergeleitet werden. Nur diese Betrachtungsweise werde dem besonderen Kompetenzgefüge bei atomaren Endlagern gerecht. Dieses ergebe sich daraus, daß der Bund selbst die Anlage betreibe, zugleich die staatliche Aufsicht wahrnehme und im übrigen gegenüber den Ländern wegen der bestehenden Bundesauftragsverwaltung weisungsbefugt sei. Darüber hinaus fehle es an einer materiellrechtlichen Regelung für den von den Klägern geltend gemachten Anspruch. § 17 AtG finde auf Planfeststellungsbeschlüsse keine Anwendung. Der Gesetzgeber habe bei der Formulierung von § 9 b AtG bewußt nur einen Teil der für Genehmigungen und Zulassungen geltenden Instrumente auf Planfeststellungsbeschlüsse übertragen. Daß es sich bei der Betriebsgenehmigung um einen bloß fingierten Planfeststellungsbeschluß handele, rechtfertige kein anderes Ergebnis. Zwar habe § 57 a Abs. 1 Nr. 1 AtG insoweit erfaßte Genehmigungen nicht dem bundesdeutschen Sicherheitsrecht entziehen wollen. Daraus folge jedoch nicht das Erfordernis einer Aufhebungsmöglichkeit. Den bundesdeutschen Sicherheitsstandard könne und müsse der Bund selbst als Anlagenbetreiber dadurch gewährleisten, daß er von dem Planfeststellungsbeschluß gegebenenfalls keinen Gebrauch mache; dies folge aus der materiellen Polizeipflicht von Hoheitsträgern. Die Anwendung der §§ 48 und 49 VwVfG habe das Oberverwaltungsgericht ebenfalls zu Recht abgelehnt. Die Unanwendbarkeit des § 17 AtG auf Planfeststellungsbeschlüsse dürfe nicht durch den Rückgriff auf diese Vorschriften wieder aufgehoben werden, zumal dann für Genehmigungen und Zulassungen andere Aufhebungsregeln anzuwenden seien als für Planfeststellungsbeschlüsse. Der Bestandsschutz des Planfeststellungsbeschlusses erfahre durch die Schutzpflicht des Bundes, die nicht auf den Fall des § 57 a AtG beschränkt sei, eine hinreichende Begrenzung, die Gefährdungen Dritter und der Allgemeinheit ausschließe. Drittbetroffene könnten - wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend angenommen habe - erforderliche Betriebseinschränkungen unmittelbar vom Betreiber verlangen.

Der Oberbundesanwalt hält die Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts für zutreffend. Zur Erfüllung der verfassungsrechtlichen Anforderungen aus Art. 19 Abs. 4 und Art. 2 Abs. 2 GG bedürfe es nicht der Zuerkennung eines Widerrufsanspruches; es sei vielmehr ausreichend, wenn das Oberverwaltungsgericht die Kläger auf einen öffentlich-rechtlichen Unterlassungsanspruch gegen die Beigeladene verweise. Diese Konstruktion trage dem staatlichen Zuständigkeitsgefüge auch besser Rechnung als ein Widerrufsverfahren, weil der Bund als Betreiber des Endlagers nach den Grundsätzen des "störenden Hoheitsträgers" ohne ausdrückliche Ermächtigung grundsätzlich von keinem anderen Hoheitsträger zu bestimmten Maßnahmen veranlaßt werden könne, sondern selbst zu gesetzmäßigem Handeln verpflichtet sei. Im übrigen ergebe ein Widerrufsverfahren wenig Sinn, weil das Land wegen der bestehenden Bundesauftragsverwaltung etwaige Aufhebungsentscheidungen auf Weisung des Bundes wieder zurücknehmen müsse.

II.

Die Revision ist zulässig und begründet. Das Oberverwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht wegen fehlender Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO) abgewiesen.

1. Zutreffend ist das Oberverwaltungsgericht allerdings davon ausgegangen, daß die Kläger den geltend gemachten Widerrufsanspruch - über den im Revisionsverfahren allein zu entscheiden ist - nicht aus § 17 AtG herleiten können.

a) Die seinerzeit von einer Behörde der DDR erteilte Betriebsgenehmigung des ERAM ist keine "Genehmigung" oder "allgemeine Zulassung" im Sinne dieser Norm. Sie gilt vielmehr nach § 57 a Abs. 1 Nr. 1 AtG als Planfeststellungsbeschluß gemäß § 9 b AtG fort (BVerwGE 90, 255 (258 ff.)[BVerwG 25.06.1992 - 7 C 1/92]). Auf atomrechtliche Planfeststellungsbeschlüsse findet § 17 AtG jedoch keine Anwendung.

Das ergibt sich bereits aus dem Wortlaut des § 17 Abs. 1 Satz 1 AtG. Danach werden die Begriffe "Genehmigung" und "allgemeine Zulassung" - wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat - nicht als Umschreibungen oder Oberbegriffe für alle Arten behördlicher Erlaubnisse verwendet, sondern beziehen sich auf die im Atomgesetz und in den zugehörigen Rechtsverordnungen als Genehmigung oder Zulassung bezeichneten Verwaltungsakte. Allerdings ist die Vorschrift des § 9 b AtGüber die Planfeststellung für Zwischen- und Endlager (§ 9 a Abs. 3 AtG) erst nachträglich, nämlich durch das 4. Änderungsgesetz zum Atomgesetz vom 30. August 1976 (BGBl I, S. 2573 (2574)) in das Atomgesetz aufgenommen worden. Die Kläger meinen hierzu, der Gesetzgeber sei offenkundig von der Anwendbarkeit des § 17 AtG auch auf den neu eingeführten Planfeststellungsbeschluß ausgegangen und habe es lediglich versäumt, § 17 AtG entsprechend anzupassen; die jetzige - zu enge - Fassung beruhe mithin auf einem redaktionellen Versehen. Das trifft jedoch nicht zu. Bereits das Oberverwaltungsgericht hat zutreffend festgestellt, daß der Gesetzgeber durch die Anpassung von § 24 AtG an den neu eingefügten § 9 b AtG zu erkennen gegeben hat, daß er in diesem Zusammenhang auch andere Vorschriften des Atomgesetzes auf einen möglichen Anpassungsbedarf hin überprüft hat. Die Fassung des § 24 Abs. 2 Satz 1 AtG, die ausdrücklich zwischen Genehmigungen nach den §§ 7, 7 a und 9 AtG sowie deren Rücknahme und Widerruf einerseits und der Planfeststellung nach § 9 b AtG und der Aufhebung von Planfeststellungsbeschlüssen andererseits unterscheidet, zeigt im übrigen, daß der Gesetzgeber selbst davon ausging, daß Genehmigungen und Planfeststellungsbeschlüsse unterschiedlichen Aufhebungsmodalitäten unterliegen. Auch nach den Gesetzesmaterialien ist eine Fehleinschätzung des Gesetzgebers im Hinblick auf den Umfang des erforderlichen Regelungs- und Anpassungsbedarfs auszuschließen. Es entsprach seiner erklärten Absicht (vgl. BTDrucks 7/4794, S. 9), im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsordnung das Planfeststellungsverfahren möglichst weitgehend nach den für das Verfahren nach dem Abfallbeseitigungsgesetz vorgesehenen Regelungen durchzuführen und im übrigen nur unerläßliche Ergänzungen und Modifikationen in Anlehnung an die im bisherigen atomrechtlichen Verfahren üblichen und bewährten Vorgehensweisen vorzusehen. Dieselbe Zielrichtung lag der im Zuge des Ersten Gesetzes zur Bereinigung des Verwaltungsverfahrensrechts vom 18. Februar 1986 (BGBl I S. 265 (266)) erfolgten Umstellung von den - gleichzeitig aufgehobenen - Planfeststellungsregelungen des Abfallbeseitigungsgesetzes auf diejenigen des Verwaltungsverfahrensgesetzes zugrunde (BTDrucks 10/1232, S. 73). § 9 b AtG enthält mithin eine eigenständige und nicht - wie die Kläger meinen - eine das Instrumentarium des § 17 AtG nur ergänzende Regelung des atomrechtlichen Planfeststellungsverfahrens. Diese ausdrückliche und differenzierte Vorgehensweise des Gesetzgebers schließt die Anwendbarkeit von § 17 AtG auf Planfeststellungsbeschlüsse aus. Sie steht auch einer analogen Anwendung der Vorschrift entgegen, wie sie der Beklagte befürwortet.

b) § 17 AtG findet hier auch nicht ausnahmsweise deswegen Anwendung, weil es sich bei der Betriebsgenehmigung für das ERAM lediglich um einen "fingierten" Planfeststellungsbeschluß im Sinne des § 57 a AtG handelt.

Die Kläger wollen ihre gegenteilige Ansicht mit der Überlegung rechtfertigen, es habe kein Verfahrensteilhabe und Grundrechtsschutz garantierendes Planfeststellungsverfahren stattgefunden, so daß die Betriebsgenehmigung nicht die gegenüber Verwaltungsakten "erhöhte Festigkeit" eines "normalen" Planfeststellungsbeschlusses beanspruchen könne. Demgegenüber ist festzuhalten, daß eine nach § 57 a AtG als Planfeststellungsbeschluß fortgeltende Genehmigung nach der Konzeption dieser Norm keinen Planfeststellungsbeschluß minderer Qualität darstellt; sie ist - abgesehen von der Befristung bis 30. Juni 2000 - inhaltlich nicht eingeschränkt (BVerwGE 90, 255 (259)[BVerwG 25.06.1992 - 7 C 1/92]). Das entspricht dem gesetzgeberischen Ziel dieser Norm, nach DDR-Recht erteilte Genehmigungen in entsprechende bundesdeutsche Handlungsformen zu überführen, um einerseits einen zeitlich begrenzten Weiterbetrieb der Anlagen im genehmigten Umfang zu ermöglichen, andererseits aber bundesdeutsches Sicherheitsrecht anwenden zu können (vgl. Erläuterung zu den Anlagen zum Einigungsvertrag, BTDrucks 11/7817, S. 167 zu Kapitel XII der Anlage I, Sachgebiet B), wodurch ein hinreichender Grundrechtsschutz möglicher Betroffener sichergestellt wird (vgl. BVerwGE 90, 255 (263 f.)[BVerwG 25.06.1992 - 7 C 1/92]); die Anwendbarkeit von § 17 AtG (nur) auf nach § 57 a AtG als planfestgestellt geltende Anlagen erweist sich deswegen auch nicht etwa als verfassungsrechtlich geboten.

2. Dagegen verletzt es Bundesrecht, daß das Oberverwaltungsgericht den Klägern versagt hat, ihre Klage auf § 49 VwVfG zu stützen. Die Kläger machen mit ihrem Prozeßvorbringen der Sache nach den Widerrufsgrund des § 49 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG geltend. Diese Regelung findet auf atomrechtliche Planfeststellungsbeschlüsse Anwendung und gewährt den Klägern bei Vorliegen ihrer Voraussetzungen zumindest einen subjektivrechtlichen Anspruch auf fehlerfreie Ermessensentscheidung über den begehrten Widerruf. Das ergibt sich aus § 9 b Abs. 5 AtG, der auf die Regelungen der §§ 72 bis 78 VwVfG verweist; § 72 Abs. 1 eröffnet den Weg zu den übrigen Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes und mithin zu § 49 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG.

a) § 72 Abs. 1 VwVfG schließt § 49 VwVfG - im Gegensatz zu einigen anderen ausdrücklich genannten Normen wie etwa § 51 VwVfG - nicht von der Anwendbarkeit auf Planfeststellungsbeschlüsse aus. Die hier interessierende Bestimmung des § 49 Abs. 2 Nr. 5 wird auch nicht durch die planfeststellungs-rechtlichen Spezialregelungen der §§ 73 ff. VwVfG verdrängt (offengelassen in BVerwGE 91, 17 (22)):

§ 76 VwVfG betrifft wesentliche Änderungen des festgestellten Planes vor Fertigstellung des Vorhabens. Er schließt den Widerruf von Planfeststellungsbeschlüssen nach § 49 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG nicht aus. Anders als bei wesentlichen Änderungen geht es beim Widerruf nicht um eine planerisch-gestaltende Aufgabe, sondern um die Rückführung auf den ursprünglichen, "vorplanerischen" Rechtszustand, wenn die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 49 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG gegeben sind.

§ 77 VwVfG spricht ebenfalls nicht für einen Ausschluß des § 49 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG. Diese Regelung bezieht sich auf begonnene, danach endgültig aufgegebene Vorhaben. Mit ihr sollte nach dem Willen des Gesetzgebers entsprechend einem Bedürfnis der Praxis eine zusätzliche Aufhebungsmöglichkeit über die allgemeinen Aufhebungsregelungen hinaus geschaffen werden, die den in § 77 VwVfG geregelten Fall sogenannter "steckengebliebener Vorhaben" nicht erfassen (BTDrucks 7/910, S. 90). Daraus läßt sich nicht der Schluß ziehen, diese punktuelle Sonderregelung habe die für unzureichend erachteten Aufhebungsregelungen vollständig ersetzen wollen.

Auch § 75 Abs. 2 VwVfG steht nicht entgegen. Die Vorschrift beschränkt sich auf die Regelung der Auswirkungen der Bestandskraft von Planfeststellungsbeschlüssen; sie enthält keine Aussage zu der in § 49 VwVfG geregelten Durchbrechung der Bestandskraft selbst. Das entspricht der Funktion von § 75 Abs. 2 VwVfG: Sie besteht in der Anordnung einer besonderen, insbesondere privatrechtsgestaltenden Duldungswirkung des bestandskräftigen Planfeststellungsbeschlusses, die Ansprüche auf Unterlassung, Änderung oder Beseitigung des unanfechtbar festgestellten Vorhabens ausschließt (vgl. auch Regierungsentwurf BTDrucks 7/910, S. 90), für den Fall nicht voraussehbarer Folgen aber Ansprüche auf Schutzvorkehrungen gewährt, auf die unten noch einzugehen ist.

Schließlich stehen auch die vom Oberverwaltungsgericht angeführten besonderen "Charakteristika" des Planfeststellungsbeschlusses einer Anwendung von § 49 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG nicht entgegen. Es mag zutreffen, daß ein Planfeststellungsbeschluß ein komplexes Interessengeflecht gestaltet und eine Vielzahl belastender, begünstigender, personaler und dinglicher Wirkungen entfaltet, während dem "einfachen" Verwaltungsakt häufig ein bloß zweiseitiges Rechtsverhältnis zugrunde liegt. Aus solchen Typisierungen lassen sich jedoch keine Schlußfolgerungen für die Frage der Widerrufbarkeit ziehen. So zeigt etwa das atomrechtliche Genehmigungserfordernis in § 7 AtG, daß "einfache" Verwaltungsakte nicht auf die Regelung zweiseitiger Rechtsverhältnisse beschränkt sind, sondern Sachverhalte betreffen können, die sich im Hinblick auf Komplexität und Drittbezogenheit von solchen, die durch Planfeststellungsbeschlüsse geregelt werden, nicht unterscheiden, ohne daß sich der Gesetzgeber hierdurch zum Ausschluß der Widerrufsmöglichkeit veranlaßt sähe (vgl. § 17 AtG). Im übrigen gilt auch hier, daß dem Gesichtspunkt der Zwei- bzw. Vielseitigkeit der Rechtswirkungen gerade bei einem Widerruf, der sich auch bei komplexen und Belange Dritter betreffenden Sachverhalten nicht als planerisch-gestaltende Maßnahme, sondern als bloße Rückführung auf den ursprünglichen Rechtszustand darstellt, keine entscheidende Bedeutung zukommen kann.

b) § 49 VwVfG kommt auch subjektiv-rechtliche Wirkung zugunsten Dritter zu. Daß diese Vorschrift grundsätzlich eine solche Wirkung entfaltet, entspricht einhelliger Auffassung und wird auch vom Oberverwaltungsgericht nicht in Frage gestellt. Das Oberverwaltungsgericht meint allerdings, bei Planfeststellungsbeschlüssen müsse vor allem wegen des Ausschlusses von § 51 VwVfG durch § 72 Abs. 1 VwVfG ausnahmsweise etwas anderes gelten. Das ist jedoch nicht der Fall.

Bereits vor Erlaß des Verwaltungsverfahrensgesetzes bejahte die Rechtsprechung einen subjektiv-rechtlichen Anspruch auf fehlerfreie Ermessensentscheidung über den Widerruf bzw. die Rücknahme eines Verwaltungsakts (BVerfGE 27, 297 (307) [BVerfG 17.12.1969 - 2 BvR 23/65][BVerfG 17.12.1969 - 2 BvR 23/65]; BVerwGE 44, 333 (335)[BVerwG 30.01.1974 - VIII C 20/72]). Hieran wollte der Gesetzgeber des Verwaltungsverfahrensgesetzes ersichtlich nichts ändern (Regierungsentwurf BTDrucks 7/910, S. 68 f.): Er hätte es nicht bei einem bloßen Ausschluß des § 51 VwVfG belassen, wenn er die subjektiv-rechtliche Wirkung des § 49 VwVfG hätte ausschließen wollen. Dazu bestand auch kein Anlaß; denn der Ausschluß des § 51 VwVfG bewirkt, daß die Behörde durch einen Dritten nicht in ein erneutes Planfeststellungsverfahren gezwungen werden kann. Eine solche Gefahr besteht bei Anwendung des allein auf Aufhebung gerichteten § 49 VwVfG jedoch nicht.

Daß der Gesetzgeber mit dem Ausschluß des § 51 VwVfG die Behörde vor jeder erneuten Sachentscheidung bewahren wollte, wie das Oberverwaltungsgericht meint, widerlegt bereits § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG. Aus dieser Vorschrift läßt sich auch nicht ableiten, daß subjektiv-rechtliche Ansprüche Dritter gegen das unanfechtbar planfestgestellte Vorhaben auf die Geltendmachung von nachträglichen Schutzauflagen beschränkt sein sollen. Richtig ist allerdings, daß § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG Auslegung und Anwendung von § 49 VwVfG beeinflußt: Die Widerrufsmöglichkeit nach § 49 VwVfG erweist sich - entsprechend dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit - als ultima ratio. Ein Widerruf kann von Dritten nur verlangt werden, wenn Schutzauflagen nach § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG nicht als Abhilfe ausreichen. In dieser Modifikation der Widerrufsnorm, nicht hingegen im Ausschluß des § 49 VwVfG zeigt sich die vom Oberverwaltungsgericht hervorgehobene erhöhte Bestandskraft des Planfeststellungsbeschlusses. Eine andere Auslegung, die dazu führte, daß Dritten gerade dann der Rechtsschutz versagt wird, wenn sie im besonderen Maß in eigenen Rechtspositionen nachteilig betroffen sind und andere Schutzmöglichkeiten nicht ausreichen, wäre mit den Grundrechten dieses Personenkreises nicht vereinbar. Für einen strikten Vorrang der Betreiberinteressen ist eine verfassungsrechtliche Rechtfertigung - zumal im Hinblick auf die Entschädigungsregelung des § 49 Abs. 6 VwVfG - jedenfalls nicht erkennbar.

Das Oberverwaltungsgericht verkennt das Erfordernis des Grundrechtsschutzes nicht, meint aber, ihm auch ohne Eröffnung der Widerrufsmöglichkeit dadurch hinreichend Rechnung tragen zu können, daß es die Kläger auf einen Unterlassungsanspruch gegen die Beigeladene als Betreiberin des ERAM verweist. Dieser Weg ist jedoch durch § 75 Abs. 2 Satz 1 VwVfG ausgeschlossen. Die Vorschrift will verhindern, daß Rechtsschutz am Planfeststellungsbeschluß vorbei bewirkt wird. Deswegen läßt sich die Zulässigkeit einer Unterlassungsklage gegen den Beigeladenen auch nicht - wie der Oberbundesanwalt meint - mit den Grundsätzen des "störenden Hoheitsträgers" rechtfertigen: Es geht nicht um die Bewältigung eines gesetzlich nicht gelösten Kompetenzkonfliktes zwischen Hoheitsträgern, sondern um ein gesetzlich geregeltes und durch den Planfeststellungsbeschluß konkretisiertes Rechtsverhältnis.

Das Oberverwaltungsgericht hält § 75 Abs. 2 Satz 1 VwVfG allerdings nicht für anwendbar, weil die ERAM-Genehmigung zu keinem Zeitpunkt "anfechtbar" gewesen sei und deswegen nicht im Sinne dieser Vorschrift "unanfechtbar geworden" sein könne. Das überzeugt schon deswegen nicht, weil der Gesetzgeber bei dieser Wortwahl nicht den späteren Sonderfall des § 57 a AtG vor Augen gehabt haben konnte, sondern eine Umschreibung des im Verwaltungsverfahrensgesetzes nicht verwendeten Begriffs der Bestandskraft gesucht haben dürfte; daß die ERAM-Genehmigung bestandskräftig ist, stellt das Oberverwaltungsgericht nicht in Frage. Im übrigen ist es widersprüchlich, wenn das Oberverwaltungsgericht insoweit § 75 Abs. 2 Satz 1 VwVfG für unanwendbar hält, sich andererseits aber wegen dieser Vorschrift gehindert sieht, § 49 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG auf die nach § 57 a AtG fortgeltende ERAM-Genehmigung anzuwenden. Schließlich versagt der vom Oberverwaltungsgericht gewiesene Weg gegenüber allen Planfeststellungsbeschlüssen, die nicht auf die Regelung des § 57 a AtG zurückgehen, sondern in einem ordnungsgemäßen Planfeststellungsverfahren nach den §§ 72 ff. VwVfG erlassen worden sind. In diesen Fällen kann es aber zur Abwehr von Grundrechtsbeeinträchtigungen in gleicher Weise geboten sein, einen Widerruf in Betracht zu ziehen, wenn sich nachträgliche Schutzauflagen hierfür als unzureichend erweisen.

Die subjektiv-rechtliche Wirkung des § 49 VwVfG erstreckt sich auch auf den dort in Absatz 2 Nr. 5 geregelten Widerrufsgrund. Wenn danach "schwere Nachteile für das Gemeinwohl zu verhüten oder zu beseitigen" sind, ist nicht ausschließlich das Interesse der Allgemeinheit angesprochen; der Schutz umfaßt vielmehr - jedenfalls soweit es um die hier maßgeblichen, grundrechtlich geschützten Rechtsgüter Leben und Gesundheit geht - auch die individuellen Träger dieser Rechtsgüter.

c) § 49 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG wird auch nicht durch die fachgesetzlichen Regelungen des Atomgesetzes ausgeschlossen.

Insbesondere folgt ein solcher Ausschluß nicht aus § 57 a AtG. Wie bereits dargelegt (vgl. oben 1 b), war es nicht das Ziel dieser Regelung, den DDR-Genehmigungen einen unangreifbaren Fortbestand bis zum Jahr 2000 zu verschaffen, sondern vielmehr, sie im Interesse der Harmonisierung der Rechtsordnungen dem bundesdeutschen Atomsicherheitsrecht und nicht zuletzt der Möglichkeit des Widerrufs zu unterwerfen (vgl. auch BVerwGE 90, 255 (263)[BVerwG 25.06.1992 - 7 C 1/92]). Daß dies gemeinsamer Wille der Einigungsvertragspartner war, liegt schon deswegen nahe, weil Befristung und Widerrufsmöglichkeit bereits dem zuletzt geltenden DDR-Recht entsprachen (vgl. Art. 2 § 3 Abs. 1 und 2 und § 4 Abs. 3 Umweltrahmengesetz der Deutschen Demokratischen Republik vom 29. Juni 1990 (GBl DDR I, S. 649) sowie BVerwGE 90, 255 (259)[BVerwG 25.06.1992 - 7 C 1/92]). Auch § 9 b AtG führt zu keinem anderen Ergebnis. Absatz 5 dieser Vorschrift eröffnet gerade über § 72 VwVfG den Weg zu § 49 VwVfG. Daß mit der Regelung des § 9 b Abs. 3 Satz 2 AtG, die nachträgliche Auflagen geringeren Anforderungen unterwirft als § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG, ein Ausschluß der Aufhebungsmöglichkeit verbunden sein soll, ist nicht erkennbar und wäre im Hinblick auf die besonderen atomaren Gefahren auch kaum verständlich. Allerdings gilt ebenso wie für § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG auch im Anwendungsbereich von § 9 b Abs. 3 Satz 2 AtG, daß ein Widerruf erst dann in Betracht kommt, wenn nachträgliche Schutzauflagen nicht ausreichen, um Gefahren für grundrechtlich geschützte Rechtsgüter zu begegnen.

§ 24 Abs. 2 AtG schließt einen Widerruf eines atomrechtlichen Planfeststellungsbeschlusses gleichfalls nicht aus. Es ist entgegen der Auffassung der Beigeladenen nicht erkennbar, daß mit dem Begriff "Aufhebung" allein der Fall des § 77 VwVfG gemeint sein soll. "Aufhebung" läßt sich vielmehr zwanglos als Oberbegriff verstehen, der den Widerruf einschließt (vgl. § 43 Abs. 2 VwVfG). Daß § 24 Abs. 2 Satz 1 AtG nicht ebenso wie im Zusammenhang mit den Genehmigungen nach den §§ 7, 7 a und 9 AtG von "Rücknahme" und "Widerruf" spricht, erklärt sich daraus, daß anderenfalls § 77 VwVfG nicht erfaßt wäre.

3. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts stellt sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig dar (vgl. § 144 Abs. 4 VwGO).

a) Insbesondere fehlt es dem Beklagten nicht - wie Beigeladene und Oberbundesanwalt meinen - an der Zuständigkeit für den von den Klägern begehrten Widerruf. Sie ergibt sich aus § 24 Abs. 2 Satz 1 AtG. Diese Vorschrift erfaßt - wie bereits unter 2 c ausgeführt - auch den hier interessierenden Fall des § 49 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG.

Daß der Betrieb des Endlagers eine - hoheitliche - Aufgabe des Bundes darstellt (vgl. § 9 a Abs. 3 Satz 1 AtG), steht einer Widerrufszuständigkeit des Beklagten nicht entgegen. Zwar trifft es zu, daß Landesbehörden einer Bundesbehörde die ihr kraft Gesetzes zugewiesene Tätigkeit ohne ausdrückliche gesetzliche Ermächtigungen nicht untersagen dürfen (BVerwGE 29, 52 (59)[BVerwG 16.01.1968 - I A 1/67]). § 24 Abs. 2 Satz 1 AtG enthält jedoch in Verbindung mit § 49 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG eine solche Ermächtigung.

Der Umstand, daß den nach § 24 Abs. 1 Satz 1 AtG zuständigen Landesbehörden gemäß § 24 Abs. 2 Satz 2 VwVfG nicht auch die Aufsicht über das Endlager zusteht, diese gemäß § 23 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 AtG vielmehr dem Bundesamt für Strahlenschutz übertragen ist, engt ihre Widerrufszuständigkeit ebenfalls nicht ein. Die Aufsicht ist nur innerhalb des rechtlichen Rahmens eröffnet, der durch die Entscheidungen der Planfeststellungsbehörde in Form des Planfeststellungsbeschlusses, seiner nachträglichen Änderung oder Ergänzung oder seiner etwaigen Aufhebung vorgegeben wird. Daß die Aufspaltung von Planfeststellungs- und Aufsichtszuständigkeit zu unüberwindlichen Unzuträglichkeiten führen müßte, ist nicht erkennbar. Es ist im übrigen Aufgabe der Planfeststellungsbehörde, solche Unzuträglichkeiten durch entsprechende Handhabung ihres rechtlichen Instrumentariums - etwa durch die Regelung des Stillegungsbetriebes im Falle eines (Teil-)Widerrufes - zu vermeiden. Unzuträglichkeiten könnten sich in Form von Kompetenzkonflikten zwischen Bund und Land vielmehr dann ergeben, wenn der Landesbehörde zwar die - auch von der Beigeladenen nicht in Frage gestellte - Zuständigkeit für nachträgliche Auflagen, nicht jedoch die Zuständigkeit für einen Widerruf eingeräumt würde, weil nachträgliche Auflagen häufig von einem (Teil-)Widerruf nicht zu unterscheiden sein werden.

Schließlich gebietet auch der Gesichtspunkt, daß die Länder die ihnen nach § 24 Abs. 2 Satz 1 AtG zukommende Zuständigkeit im Auftrag des Bundes wahrnehmen (vgl. § 24 Abs. 1 Satz 1 AtG), keine einschränkende Interpretation dieser Vorschrift. Besonderes Merkmal dieser Ausführungsart von Bundesgesetzen ist gerade, daß die Wahrnehmungskompetenz unabhängig von der Sachkompetenz des Bundes unentziehbar den Ländern zusteht (BVerfGE 81, 310 (332) [BVerfG 22.05.1990 - 2 BvG 1/88][BVerfG 22.05.1990 - 2 BvG 1/88]).

b) Das Ergebnis des Oberverwaltungsgerichts, daß die Klagebefugnis der Kläger zu verneinen ist, erweist sich auch nicht im Hinblick darauf als zutreffend, daß eine Betroffenheit durch nuklearspezifische Gefahren gemäß § 42 Abs. 2 VwGO substantiierter Darlegung bedarf.

Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts muß ein Kläger bei Anfechtung einer atomrechtlichen Genehmigung seine materielle Rechtsbetroffenheit dadurch geltend machen, daß er substantiiert einen Sachverhalt vorträgt, aus dem sich ergeben könnte, daß die Dosisgrenzwerte des § 45 StrSchV oder die Störfallplanungsdosis des § 28 Abs. 3 StrSchV entweder beim Normalbetrieb oder bei einem Störfall überschritten werden (vgl. z.B. BVerwG, Beschluß vom 5. August 1993 - BVerwG 7 B 112.93 - Buchholz 451.171 AtG Nr. 44, S. 166; Urteil vom 21. August 1996 - BVerwG 11 C 9.95 - Buchholz 451.171 § 7 AtG Nr. 3, S. 18 m.w.N.). Bei der klageweisen Geltendmachung eines Widerrufsanspruchs, mit dem der Bestand einer atomrechtlichen Genehmigung in Frage gestellt wird, können die Darlegungsanforderungen im Grundsatz nicht geringer sein. Denn ein Widerruf nach § 17 Abs. 5 AtG oder - hier - nach § 49 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG kommt nur in Betracht, wenn der Drittbetroffene geltend machen kann, durch eine Strahlenexposition, die von der genehmigten Anlage ausgeht, erheblich gefährdet zu werden.

Der klägerische Vortrag reicht hierfür noch aus, obwohl er in einzelnen Punkten von Mißverständnissen geprägt ist. So unterscheiden die Kläger nicht immer hinlänglich zwischen der Sicherheit des Normalbetriebs, für den § 45 (i.V.m. § 1 Abs. 1 Nr. 2) StrSchV einen Maßstab abgibt, und der Störfallsicherheit, die nach § 28 Abs. 3 StrSchV zu beurteilen ist. Die Kläger müssen sich entgegenhalten lassen, daß nach den veröffentlichten Daten (z.B. BTDrucks 13/2287, S. 13, 27; BRDrucks 680/96, S. 14, 29; Brennecke/Ebel, atw 1997, 241 (245)) vom ERAM im Normalbetrieb zwar radioaktive Ableitungen verzeichnet worden sind, daß die insoweit ermittelten Werte sich aber weit unterhalb der Dosisgrenzwerte bewegen. Vor diesem Hintergrund ist der gegenteilige Vortrag, der dem diesbezüglichen Beweisantrag (Bl. 537 f. d.A.) zugrunde liegt, unsubstantiiert. Im übrigen ist vorsorglich darauf hinzuweisen, daß § 45 StrSchV nicht einen Grenzwert festsetzt, dessen Einhaltung unter gesundheitlichen Gesichtspunkten zu fordern wäre. Solche - weit höheren - Werte setzt vielmehr § 28 Abs. 3 StrSchV fest (vgl. BVerwG, Beschluß vom 23. Mai 1991 - BVerwG 7 C 34.90 - Buchholz 310 § 138 Ziff. 6 VwGO Nr. 23, S. 26). Eine erhebliche Gefährdung, wie sie der Widerrufsgrund des § 49 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG voraussetzt, wäre deswegen bei einer Überschreitung der Werte des § 45 StrSchV, wie sie von den Klägern behauptet wird, noch nicht ansatzweise dargetan.

Der Senat bejaht deswegen die Klagebefugnis allein unter dem Gesichtspunkt, daß die Kläger geltend machen, es könne beim weiteren Betrieb der Anlage zu Ereignissen kommen, die nicht mehr beherrschbare Gefahrensituationen im Sinne eines Unfalls (vgl. die Begriffsbestimmung der Anlage I zu § 2 Abs. 1 StrSchV) auslösen würden. Die Kläger berufen sich auf Gefahren durch Zuflüsse ungeklärter Ursache und zu geringe Salzschweben; unter Bezugnahme auf das Gutachten Herrmann vom 28. Februar 1994 und das Ergebnisprotokoll der Reaktorsicherheitskommission vom Mai 1991 äußern sie die Besorgnis, das Grubengebäude könne unkontrolliert überflutet werden und zudem einstürzen. Der Senat verkennt nicht, daß damit eine Betroffenheit der Kläger durch eine nach dem Maßstab des § 28 Abs. 3 StrSchV unzulässige Strahlenexposition noch nicht lückenlos dargelegt ist. Die Anforderungen an die Substantiierung der befürchteten Betroffenheit würden aber überspannt, wenn dies den Klägern im Rahmen der Klagebefugnis abverlangt würde. Es ist zu berücksichten, daß beim ERAM sich die Anwendungen des § 28 Abs. 3 StrSchV nicht auf der Grundlage von "Leitlinien" im Sinne des dortigen Satzes 4 vollzieht. Anders als etwa bei Kernkraftwerken kann sich somit die behördliche Sicherheitseinschätzung beim ERAM nicht auf anerkannte technische Regelwerke (vgl. zur rechtlichen Bedeutung dieser Regelwerke BVerwG, Beschluß vom 12. Juli 1993 - BVerwG 7 B 114.92 - Buchholz 451.171 AtG Nr. 42, S. 157 f.), sondern nur auf gutachterliche Stellungnahmen stützen. Hier muß es ausreichen, wenn die Kläger - wie im vorliegenden Fall durch Vorlage eines eigenen Gutachtens (Stellungnahme Appel und Kreusch vom 21. Januar 1993) geschehen - begründete Zweifel an der behördlichen Sicherheitseinschätzung vortragen. Den damit aufgeworfenen Tatsachenfragen kann vernünftigerweise nicht mehr im Rahmen einer Prüfung der Klagebefugnis nachgegangen werden.

4. Die Frage, ob die mithin zulässige Klage auch begründet ist, läßt sich derzeit nicht beantworten, weil das Oberverwaltungsgericht - von seinem Standpunkt aus folgerichtig - hierzu keine tatsächlichen Feststellungen getroffen hat. Der Verstoß gegen Bundesrecht führt deswegen zur Zurückverweisung (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

Das Oberverwaltungsgericht hat die Frage zu klären, ob die Kläger durch den weiteren Betrieb der Anlage bis zum 30. Juni 2000 einer erheblichen Gefahr ausgesetzt sind, die einen Widerrufsgrund im Sinne von § 49 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG darstellt. Danach sind auch nach diesem Zeitpunkt eintretende Gefahren zu berücksichtigen, soweit sie ursächlich auf den genehmigten Betrieb zurückzuführen sind. Allerdings können sich die Kläger auf das etwaige Vorliegen eines Widerrufsgrundes nur berufen, soweit die genannte Vorschrift zugleich den Schutz ihrer individuellen Rechtsgüter gewährleistet. Das ist nicht der Fall, soweit es um den "Nachweltschutz" geht, den die Kläger im Hinblick auf die fehlende Langzeitsicherheit des ERAM in Zweifel ziehen.

Die Langzeitsicherheit hat den Schutz zukünftig lebender Generationen in den Blick zu nehmen. Sie wird den Nachweis erfordern, daß auch ein wartungsfreier Verbleib der eingelagerten radioaktiven Abfälle auf Dauer gefahrlos ist. Dieser Nachweis, der möglicherweise im Rahmen einer Planfeststellung mit dem Ziel der endgültigen Stillegung des ERAM erbracht werden muß, ist nicht Voraussetzung dafür, daß eine Gefährdung der Kläger ausgeschlossen werden kann. Denn hierzu würde es ausreichen, wenn über den 30. Juni 2000 hinaus entweder ein Weiterbetrieb des Endlagers oder zumindest ein - nicht unbedingt wartungsfreier - Stillegungsbetrieb möglich ist, ohne daß die Kläger gefährdet werden.

Dr. Diefenbach

Richter Prof. Dr. Bonk ist wegen einer Dienstreise gehindert, seine Unterschrift beizufügen. Dr. Diefenbach

Dr. Kugele

Vallendar

Prof. Dr. Rubel