Bundesverfassungsgericht
Urt. v. 22.05.1990, Az.: 2 BvG 1/88
„Kalkar II“

A.

Der Bund-Länder-Streit betrifft Voraussetzungen und Schranken einer Weisung nach Art. 85 Abs. 3 GG in bezug auf ein atomrechtliches Genehmigungsverfahren.

I.

1. Die Schnell-Brüter-Kernkraftwerksgesellschaft mbH Essen (SBK) läßt in Kalkar durch die Internationale Natrium-Brutreaktor-Bau GmbH (INB) ein Kernkraftwerk des Typs Schneller Brüter (SNR-300) errichten (zu dessen Beschreibung siehe BVerfGE 49, 89 (91 f.) [BVerfG 08.08.1978 - 2 BvL 8/77]). Hierzu erteilte die für das Genehmigungsverfahren nach §§ 7, 24 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes über die friedliche Verwendung der Kernenergie und den Schutz gegen ihre Gefahren (Atomgesetz - AtG -) zuständige oberste Landesbehörde Nordrhein-Westfalens, derzeit der Minister für Wirtschaft, Mittelstand und Technologie - im folgenden: der Landesminister -, der SBK, beginnend mit Bescheid vom 18. Dezember 1972, siebzehn Teilerrichtungsgenehmigungen im Sinne von § 18 der Verordnung über das Verfahren bei der Genehmigung von Anlagen nach § 7 des Atomgesetzes (Atomrechtliche Verfahrensverordnung - AtVfV -). Im Rahmen der damit verbundenen Prüfungen wurde eine überprompt kritische Leistungsexkursion mit nachfolgender Kernschmelze (sog. Bethe-Tait-Störfall) als hypothetisches Ereignis eingestuft, weil es nur eintrete, wenn das völlige Versagen von mehreren nacheinander wirksamen und zum Teil mehrfach vorhandenen Sicherheitseinrichtungen unterstellt werde. Unbeschadet dieses Umstandes sieht das dem Genehmigungsverfahren zugrundeliegende Sicherheitskonzept des SNR-300 die Auslegung des Reaktors gegen Energiefreisetzungen aus Anlaß eines Bethe-Tait-Störfalles bis zu 370 MWs vor. Eine höhere Energiefreisetzung wurde als jenseits der Grenzen praktischer Vernunft liegend angesehen.

Auf dieser Grundlage sind inzwischen unter anderem das Reaktorgebäude, das Reaktornotkühlsystem, der Reaktortank mit Reaktordeckel und die Natriumhauptkreisläufe genehmigt worden. Fertigstellung und Inbetriebnahme des Kernkraftwerks bedürfen noch der seit längerem beantragten Teilgenehmigungen 7/6 und 7/7.

2. Die Teilgenehmigung 7/6 sollte nach der ursprünglichen Fassung des Genehmigungsantrags vor allem die Einlagerung des Reaktorkerns betreffen. Vor Erlaß dieser Teilgenehmigung wollte der Landesminister im Hinblick auf die am 26. April 1986 erfolgte Reaktorkatastrophe von Tschernobyl das Sicherheitskonzept des Schnellen Brüters erneut überprüfen und bewerten lassen. Hierbei stellte er gegenüber der SBK insbesondere darauf ab, daß der SNR-300 ebenso wie der Tschernobyl-Reaktor (RBMK-1000) einen positiven Blasenkoeffizienten der Reaktivität, ein hohes Potential für exotherme chemische Reaktionen und eine geringe Druckdichtigkeit des Containments aufweise; diese Eigenschaften hätten neben Fehlhandlungen des Bedienungspersonals für die Einleitung und den Ablauf des Tschernobyl-Unfalls eine entscheidende Rolle gespielt. Das für die noch ausstehenden Teilgenehmigungen nach § 18 Abs. 1 AtVfV erforderliche vorläufige positive Gesamturteil könne daher erst getroffen werden, wenn grundlegende technische Fragen erneut oder ergänzend unter Berücksichtigung der Unfallursache, des Unfallablaufs und der Unfallfolgen von Tschernobyl überprüft worden seien. Hierbei müsse berücksichtigt werden, daß mit fortschreitendem Genehmigungsverfahren die Anforderungen an das vorläufige positive Gesamturteil immer höher würden. Bei der Entscheidung über eine Teilgenehmigung, die der Betriebsgenehmigung unmittelbar vorangehe, müsse das vorläufige positive Gesamturteil schon so gefestigt erscheinen, daß mit dem Vorliegen der Genehmigungsvoraussetzungen für den späteren Betrieb der Gesamtanlage sicher gerechnet werden könne. Der Landesminister erklärte der SBK außerdem, daß ein berechtigtes Interesse an einer auf die Einlagerung des Reaktorkerns bezogenen Teilgenehmigung nicht erkennbar sei. Ein Zeitgewinn trete durch das Vorziehen dieses Genehmigungsschrittes nicht ein, weil vor einer Einlagerungsgenehmigung noch über eine Vielzahl nachträglicher, zum Teil bereits durchgeführter Änderungen an bereits errichteten Anlageteilen zu entscheiden sei.

3. Mit Schreiben vom 25. Mai 1987 bat der Landesminister die TÜV-Arbeitsgemeinschaft Kerntechnik West um Abgabe eines Angebots für eine gutachtliche Prüfung, "ob sich aus den vorliegenden bzw. noch zu erlangenden Erkenntnissen aus dem Reaktorunfall in Tschernobyl Konsequenzen für Maßnahmen im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren für das o. a. Vorhaben (den SNR-300) ergeben". Gegenstand des Gutachtens sollte sein eine "Bestandsaufnahme" und "Neubewertung" der "Auslegungsmerkmale der Anlage gegen den Eintritt schwerer Unfälle" (u. a. Bethe-Tait-Exkursion mit mechanischer Energiefreisetzung über 370 MWs) und der "getroffenen Vorsorgemaßnahmen zur Eindämmung der Folgen eines Bethe-Tait-Störfalls mit einer mechanischen Energiefreisetzung von weniger als 370 MWs", ferner die Darstellung und Bewertung der für die beiden vorgenannten Fälle möglichen "Zusatzmaßnahmen zur Schadensvorsorge und Risikominderung". Als weiteren Gegenstand eines Gutachtens nannte das Schreiben die Darstellung und Bewertung von Möglichkeiten zur Unfallbewältigung und die Ermittlung von Kriterien für die anlageninterne Katastrophenabwehr. Außerdem seien u. a. auch solche Betriebszustände zu betrachten, die bislang "abdeckend" behandelt worden seien, wie etwa der Bereich einer thermischen Leistung von 0 v. H. bis 30 v. H. Schließlich seien verschiedene Fehlerarten (Bedienungsfehler, Fehleinschätzungen) zu untersuchen und für Analysen des Ablaufs eines Bethe-Tait-Störfalls das - bislang im Genehmigungsverfahren nicht eingesetzte - Rechenprogramm SIMMER heranzuziehen.

4. Die SBK hielt diesem Vorgehen mit Schreiben vom 26. Juni 1987 entgegen, daß Eintritt und Ablauf eines Bethe-Tait-Störfalls durch die vorangegangenen Errichtungsgenehmigungen umfassend und abschließend bewertet worden seien. Eine Neubewertung setze daher die Rücknahme dieser Teilgenehmigungen gemäß §§ 17 ff. AtG voraus. Darüber hinaus sei die Bindungswirkung des positiven Gesamturteils früherer Teilgenehmigungen zu beachten. Von dieser könne sich die Genehmigungsbehörde nur beim Vortrag von Tatsachen lösen, die als Änderung der Sach- und Rechtslage anzusehen seien. Solche Tatsachen lägen nicht vor.

5. Als zuständige oberste Bundesbehörde brachte der Bundesminister für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit - im folgenden: der Bundesminister - dem Landesminister gegenüber mehrfach zum Ausdruck, daß er mit dessen Vorgehen nicht einverstanden sei. Er stützte sich dabei auf eine Stellungnahme der Reaktorsicherheitskommission (RSK) vom 15. April 1987, die wesentliche Auslegungsunterschiede zwischen dem SNR-300 und dem Reaktortyp von Tschernobyl (RBMK-1000) aufzeigte. Diese führte aus: Der positive Blasenkoeffizient der Kühlmitteltemperatur werde durch andere negative Reaktivitätskoeffizienten überlagert. Der SNR-300 habe damit einen insgesamt stark negativen Leistungskoeffizienten und bleibe demgemäß im Gegensatz zum RBMK-1000 gegenüber Reaktivitätsänderungen regelstabil. Dies gelte auch für einen Teillastbereich zwischen 0 v. H. und 30 v. H.. Reaktionen zwischen Kühlmittel und Hülle mit Wasserstoff-Bildung wie beim RBMK-1000 seien beim SNR-300 nicht möglich. Die Konsequenzen eines "hypothetischen Kernzerlegungsstörfalls (sog. Bethe-Tait-Störfall)" würden bis zu einer mechanischen Energiefreisetzung von 370 MWs beherrscht. Eine darüber hinausgehende Energiefreisetzung sei nach dem Stand der wissenschaftlichen Erkenntnis mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit auszuschließen. Gegen unzulässige Eingriffe des Bedienungspersonals in das Reaktorschutzsystem bestünden ausreichende Sicherheitsvorkehrungen. Zu Fragen des anlageninternen Notfallschutzes bemerkte die RSK, daß sie im Rahmen ihres ständigen Beratungsauftrages prüfe, ob und gegebenenfalls welche Maßnahmen insoweit sinnvoll seien.

Auf dieser Grundlage fanden zwischen der obersten Bundesbehörde und der Genehmigungsbehörde Gespräche auf Minister- und Beamtenebene sowie ein ausgedehnter Schriftwechsel statt:

a) Mit Schreiben vom 29. September 1987 bat der Bundesminister den Landesminister davon auszugehen, daß das vorläufige positive Gesamturteil vorliege, wenn dem Vorhaben keine von vornherein unüberwindlichen Hindernisse entgegenstünden. Ferner brauche dieses Urteil nur auf vorläufigen - wenn auch hinreichend aussagekräftigen - Aussagen zu beruhen, die an einer Gefahren- und Risikobeurteilung aufgrund der sicherheitstechnischen Grundkonzeption orientiert seien.

Nach Sachlage sei von einem berechtigten Interesse der SBK für die Teilgenehmigung 7/6 auszugehen. Zahl und Umfang der Teilgenehmigungen richteten sich in erster Linie an den Interessen des Antragstellers im Genehmigungsverfahren aus. Die SBK weise hier zu Recht auf Zeitverlust und Kosten hin.

b) Mit Schreiben vom 4. November 1987 brachte der Bundesminister unter wörtlicher Wiedergabe der zusammenfassenden Bewertung der RSK (Stellungnahme vom 15. April 1987) dem Landesminister gegenüber zum Ausdruck, er halte den beabsichtigten Gutachtenauftrag für Untersuchungen anläßlich des Unfalls in Tschernobyl nicht für rechtmäßig. Der Unfall in Tschernobyl gebe zu einer Änderung der Bewertungsmaßstäbe für den SNR-300 keine Veranlassung. Der Bundesminister bat zugleich, von einer Gutachtensvergabe abzusehen und im Hinblick auf die Einwände der SBK darzustellen, welche der in Auftrag gegebenen oder noch beabsichtigten Sachverständigengutachten Anlageteile beträfen, die von der Bindungswirkung einer bereits erteilten Genehmigung oder des vorläufigen positiven Gesamturteils erfaßt würden.

c) In einem anschließenden Ministergespräch (12. Dezember 1987), in dem der Bundesminister den Landesminister auf die Möglichkeit einer Weisung nach Art. 85 Abs. 3 GG hinwies, wurde - wie schon im vorausgegangenen Schriftwechsel - ein weiteres "Fachgespräch" in Aussicht genommen. Es sollte die Vereinbarkeit des vom Landesminister beabsichtigten Gutachtens mit der RSK-Empfehlung sowie den anlageninternen Notfallschutz betreffen.

6. Der nachfolgende Meinungsaustausch zwischen den beiden Behörden (Schreiben des Landesministers vom 9. und 23. Dezember 1987, 21. Januar und 12. Februar 1988; Schreiben des Bundesministers vom 16. Februar, 17. März und 14. April 1988; Gespräche vom 18. und 26. Februar 1988) brachte keine Annäherung der Standpunkte.

Der Landesminister legte einen das bisherige Genehmigungsverfahren nachzeichnenden "Statusbericht" mit einer noch offenstehende Prüfungspunkte betreffenden "Merkpostenliste" vor (Schreiben vom 9. und 23. Dezember 1987). Er wandte gegenüber der Stellungnahme der RSK ein, ihr hätten Angaben der SBK zugrunde gelegen, die zum überwiegenden Teil nicht Gegenstand der bisherigen Begutachtungen im Genehmigungsverfahren gewesen seien. Mit Schreiben vom 21. Januar 1988 warf er sodann die Frage auf, ob aufgrund der bundesaufsichtlichen Stellungnahme vom 4. November 1987 die Prüfungsgrundsätze und Prüfaspekte für die von ihm beabsichtigte erneute Begutachtung zu ändern seien. Nach Erstellung einer entsprechenden Vorlage könne das ins Auge gefaßte Gespräch voraussichtlich im Februar 1988 stattfinden. (Zu der von ihm angekündigten Vorlage ist es jedoch erst im September 1988 nach wiederholter Anmahnung gekommen.) Mit Schreiben vom 12. Februar 1988 machte der Landesminister geltend, angesichts der Dauer des Genehmigungsverfahrens erscheine es grundsätzlich angemessen und nach der Erfahrung des Reaktorunfalls von Tschernobyl auch geboten, vor einer weiteren Teilgenehmigung das Sicherheitskonzept des SNR-300 nochmals einer Überprüfung zu unterziehen.

Der Landesminister beharrte schließlich auf seiner Auffassung, daß das berechtigte Interesse der Antragstellerin am Erlaß einer Teilgenehmigung einer objektiven Prüfung durch die Genehmigungsbehörde unterliege (Schreiben vom 12. Februar 1988). Anlaß hierfür war der Umstand, daß die SBK ihren ursprünglichen Genehmigungsantrag mit Schreiben vom 22. Dezember 1987 reduziert hatte; er sollte nunmehr nur noch bestimmte Kontroll- und Schutzsysteme, einzelne Änderungen genehmigter Anlagen und Systeme sowie den Umgang mit näher bezeichneten radioaktiven Stoffen umfassen. Hierzu bemerkte der Landesminister, er müsse einer Zersplitterung des Genehmigungsverfahrens vorbeugen. Ob danach für den geänderten Genehmigungsantrag 7/6 das berechtigte Interesse gegeben sei, ließ er im anschließenden Gespräch vom 18. Februar 1988 offen.

Mit Schreiben vom 17. März 1988 bekräftigte der Bundesminister seine Gesprächsbereitschaft in bezug auf einen Bedarf zur Begutachtung spezieller, über konzeptbezogene Aussagen der RSK hinausgehender "sicherheitstechnischer Fragestellungen mit Relevanz für ein Sicherheitsdefizit der Anlage" (und wiederholte dies mit weiterem Schreiben vom 14. April 1988).

In einer Pressemitteilung vom 27. März 1988 kündigte der Bundesminister die Erteilung einer Weisung an. Der Landesminister legte daraufhin seinerseits in einer Pressemitteilung vom 8. April 1988 dar, daß aus seiner Sicht für Weisungen kein Raum sei.

7. Am 2. Mai 1988 ging dem Landesminister das nicht datierte - nach dem Sachvortrag der Antragsgegnerin am 27. April 1988 unterzeichnete - Schreiben des Bundesministers zu:

"Betr.: Atomrechtliches Genehmigungsverfahren für das Kernkraftwerk Kalkar (SNR 300)

hier: Bundesaufsichtliche Weisung gem. Art. 85 Abs. 3 GG

Bezug: a) Ihr Schreiben vom 11. Mai 1987 ...

b) ... - m) ...

In den o. g. bundesaufsichtlichen Äußerungen und Schreiben sind Ihnen bestimmte Rechts- und Zweckmäßigkeitsauffassungen mit der Bitte um Beachtung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren für das Kernkraftwerk Kalkar (SNR 300) mitgeteilt worden. Nachdem hierzu eine Übereinstimmung nicht erzielt werden konnte, sehe ich mich veranlaßt, Sie gemäß Artikel 85 Abs. 3 des Grundgesetzes anzuweisen, im weiteren Genehmigungsverfahren folgendes zu beachten:

1. Vorläufiges positives Gesamturteil nach § 18 AtVfV

Zur Bildung des vorläufigen positiven Gesamturteils ist von folgenden Grundsätzen auszugehen:

- Das vorläufige positive Gesamturteil liegt vor, wenn dem Vorhaben keine von vornherein unüberwindlichen rechtlichen Hindernisse, wie hinsichtlich der erforderlichen Schadensvorsorge, entgegenstehen.

- Das vorläufige positive Gesamturteil braucht nur auf vorläufigen, wenn auch hinreichend aussagekräftigen Aussagen zu beruhen.

- Das vorläufige positive Gesamturteil setzt keine endgültigen Angaben voraus, da andernfalls die Erteilung einer Teilgenehmigung den gleichen Prüfungsaufwand wie eine Vollgenehmigung erfordern würde.

- Das vorläufige positive Gesamturteil ist der Gefahren- und Risikobeurteilung aufgrund der sicherheitstechnischen Grundkonzeption zu entnehmen. Die Prüfungstiefe hat sich an der Relevanz für die sicherheitstechnische Grundkonzeption auszurichten.

- Die Bindungswirkung des vorläufigen positiven Gesamturteils steht unter immanenten Vorbehalten:

• dem Vorbehalt der Detailprüfung,

• dem Vorbehalt der Änderung der Sach- oder Rechtslage.

2. Berechtigtes Interesse nach § 18 AtVfV

Für die Prüfung des berechtigten Interesses zur Erteilung einer Teilgenehmigung gilt der Grundsatz, daß die Genehmigungsbehörde in der Regel eine Teilgenehmigung auszusprechen hat, wenn ansonsten die Voraussetzungen für die Erteilung einer Teilgenehmigung erfüllt sind. Für eine Verweigerung müssen besondere Gründe vorliegen.

Infolge des Antragsrechts des Antragstellers folgen Zahl und Umfang der Teilgenehmigungen in erster Linie dessen Interessen. Dabei ist der Aspekt Verfahrensökonomie ganz wesentlich aus der Sicht des Antragstellers zu sehen. Das Teilgenehmigungsverfahren soll dem Antragsteller Flexibilität für ausstehende Detailplanungen und für Handlungsalternativen eröffnen. Auch Zeitgewinn und Kostenersparnis sind Interessen, die der Antragsteller berechtigtermaßen für die Erteilung der Teilgenehmigung 7/6 geltend machen kann.

Der vorgezogenen Erteilung der Teilgenehmigung 7/6 und ihrer Umsetzung steht nicht entgegen, daß im weiteren Genehmigungsverfahren möglicherweise noch über eine Reihe von Änderungen an genehmigten und errichteten Anlagenteilen zu entscheiden ist, die mit der Teilgenehmigung 7/6 noch nicht vollständig erfaßt werden. Der Antragsteller hat die Bereitschaft bekundet, alle sich als genehmigungspflichtig erweisenden Änderungen im weiteren Genehmigungsverfahren zur Entscheidung zu stellen.

Da somit besondere Gründe nicht vorliegen, die die Anerkennung des berechtigten Interesses des Antragstellers ausschließen könnten, ist derzeit vom Vorliegen dieser Voraussetzung des § 18 AtVfV für die Erteilung der Teilgenehmigung 7/6 auszugehen. Eine andere Beurteilung könnte sich nur aufgrund einer neuen Sach- oder Rechtslage ergeben.

3. Bindungswirkung und Bestandsschutz

Aufgrund des Unfalls in Tschernobyl ist eine Änderung der Bewertungsmaßstäbe für den SNR 300 nicht angezeigt. Es besteht kein Anlaß, die sicherheitstechnischen Grundpositionen des atomrechtlichen Genehmigungsverfahrens in Frage zu stellen. Die Reaktor-Sicherheitskommission hat den Unfall im Kernkraftwerk Tschernobyl im Hinblick auf seine Bedeutung für den SNR 300 bewertet und in der Sitzung vom 15. April 1987 folgende zusammenfassende Stellungnahme abgegeben:

'Die RSK stellt fest, daß der SNR 300 im Gegensatz zum RBMK 1000 ein stabiles Selbstregelverhalten aufweist. Wegen der hohen Redundanz und Diversität ist die Qualität der Schutz- und Schnellabschaltsysteme wesentlich höher einzustufen als beim RBMK-Reaktor. Das gilt weiterhin für Sicherheitsmerkmale wie Automatisierungsgrad, Trennung von betrieblichen und sicherheitstechnischen Aufgaben sowie für die Absicherung gegen unzulässige Eingriffe durch das Betriebspersonal. Deshalb besteht nach Auffassung der RSK keine Veranlassung, das Sicherheitskonzept des SNR 300 aufgrund des Unfalls in Tschernobyl in Frage zu stellen.

Ein Unfall mit vergleichbaren Folgen wie in Tschernobyl ist beim SNR 300 - auch nicht zuletzt wegen der schon bei der Auslegung berücksichtigten risikomindernden Maßnahmen - auszuschließen.'

Dieser Bewertung der Reaktor-Sicherheitskommission schließe ich mich an. Von der Vergabe Ihres beabsichtigten Sachverständigengutachtens für Untersuchungen anläßlich des Unfalls in Tschernobyl ist deshalb Abstand zu nehmen.

Auch die Gesamtdauer des Genehmigungsverfahrens für den SNR 300 ist für sich allein kein Grund, vor einer weiteren Teilgenehmigung die Anlage wieder vollständig zu überprüfen. Nur soweit konkrete Anhaltspunkte für einen neuen Stand von Wissenschaft und Technik mit Relevanz für ein Sicherheitsdefizit der Anlage vorhanden sind, können diese Anhaltspunkte Veranlassung für nochmalige Untersuchungen geben.

Soweit sich aus dem von mir eingeleiteten Arbeitsprogramm 'Sicherheitstechnische Verbesserungen deutscher Kernkraftwerke' (anlageninterner Notfallschutz) zukünftig ein Handlungsbedarf ergeben sollte, wird eine gesonderte bundesaufsichtliche Stellungnahme erfolgen.

Meine Auffassungen zum vorläufigen positiven Gesamturteil und zum berechtigten Interesse nach § 18 AtVfV sowie zur Bindungswirkung und zum Bestandsschutz sind dem atomrechtlichen Genehmigungsverfahren für das Kernkraftwerk Kalkar (SNR 300) zugrunde zu legen. Die Umsetzung dieser Auffassung bitte ich - wie im Statusgespräch am 18. 2. 1988 erörtert - unverzüglich vorzunehmen."

Mit einem weiteren Schreiben vom 19. Mai 1988 nahm der Bundesminister auch zu den Auswirkungen eines Bethe-Tait-Störfalls Stellung. Er schloß sich der auf einem internationalen Expertenhearing fußenden Empfehlung der RSK vom 25. November 1987 (Bekanntmachung vom 22. Januar 1988, Bundesanzeiger Nr. 47a) an, das Rechenprogramm SIMMER in seinem derzeitigen Entwicklungsstand nicht im Genehmigungsverfahren anzuwenden, da es nicht ausreichend experimentell verifiziert sei und zu falschen Ergebnissen führen könne.

An seiner Weisung hielt der Bundesminister auch im Verlauf der nachfolgenden Erörterungen fest.

II.

Mit Schriftsatz vom 31. Oktober 1988, beim Bundesverfassungsgericht eingegangen am 2. November 1988, beantragt die Landesregierung von Nordrhein-Westfalen festzustellen, daß der Bund durch die genannte Weisung gegen Art. 2 Abs. 2, Art. 20 Abs. 1 und 3, Art. 30, 85 GG sowie gegen den Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens verstoßen und dadurch die Rechte des Landes verletzt habe.

1. Die Landesregierung trägt in ihrer Antragsschrift im wesentlichen vor:

a) Der Antrag sei zulässig. Es handle sich um eine Auseinandersetzung, die das verfassungsrechtlich geprägte Verhältnis zwischen Bund und Land, insbesondere die Voraussetzungen und Grenzen einer Weisungsbefugnis nach Art. 85 Abs. 3 GG betreffe. Die dem Land durch das Grundgesetzübertragenen Rechte seien verletzt oder doch unmittelbar gefährdet. Die Weisung greife in die durch Art. 30, 85 GG dem Land garantierten Verwaltungskompetenzen ein. Weiter erschwere sie es dem Land erheblich, seiner eigenstaatlichen Verantwortung bei der Ausführung des Atomgesetzes gerecht zu werden und seine sich aus Art. 2 Abs. 2 GG ergebenden Schutzpflichten zu erfüllen. Dies könne die Antragstellerin im Verfassungsrechtsstreit schon deshalb geltend machen, weil die Existenz des Landesstaatsvolks und damit des Landes selbst gefährdet sei.

b) Der Antrag sei auch begründet.

Die Weisung sei rechtswidrig. Sie lasse sich insbesondere nicht mit dem Hinweis auf die Bindungswirkung der bereits erteilten Teilgenehmigungen und den hierdurch garantierten Bestandsschutz rechtfertigen. Dieser entfalle nämlich, wenn infolge einer Änderung der Sach- oder Rechtslage an die noch nicht genehmigten Anlagenteile neue Anforderungen gestellt werden müßten. Dies verkenne der Bundesminister. Seine Weisung verstoße daher gegen § 7 Abs. 2 AtG. Nach dieser Vorschrift sei die Genehmigungsbehörde auf den Grundsatz der bestmöglichen Gefahrenabwehr und Risikovorsorge festgelegt. Dabei müßten schon solche Schadensmöglichkeiten in Betracht gezogen werden, für die nur ein Gefahrenverdacht oder ein "Besorgnispotential" bestehe. Das insoweit erforderliche Urteil müsse alle vertretbaren wissenschaftlichen Erkenntnisse in Erwägung ziehen. Die Aufsichtsbehörde dürfe daher die Genehmigungsbehörde in ihren Erkenntnismöglichkeiten nicht beschränken, sofern diese die Gutachtenaufträge nicht dazu benutze, das Genehmigungsverfahren mißbräuchlich und willkürlich zu verschleppen. Dafür lägen keinerlei Anhaltspunkte vor. Nach dem Tschernobyl-Unfall müßten besonders sorgfältig und gewissenhaft mögliche, früher nicht oder nicht so bedachte Auswirkungen, insbesondere auch die erst mit der Betriebsgenehmigung zu klärenden Fragen, überprüft werden. Der Tschernobyl-Reaktor weise nämlich gemeinsame Merkmale mit dem SNR-300 auf, die für Entstehung und Verlauf des Unfalls eine entscheidende Rolle gespielt hätten.

Die Bewertung des Tschernobyl-Unfalls durch die RSK könne die Prüfung der Landesgenehmigungsbehörde und der von ihr nach § 20 AtG zugezogenen Sachverständigen nicht ersetzen. Die Stellungnahme genüge auch nicht den Anforderungen an Nachvollziehbarkeit, Nachprüfbarkeit und Begründetheit, die die Genehmigungsbehörde zu stellen habe. Sie stütze sich auf Annahmen über physikalische und technische Sachverhalte, die im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren nicht oder noch nicht abschließend verifiziert seien. Die im geplanten Gutachtenauftrag aufgeworfenen Fragen seien von der RSK-Stellungnahme zudem nicht vollständig abgedeckt. Möglichkeiten zur Unfallbewältigung und Kriterien zur anlageninternen Katastrophenabwehr würden nicht behandelt. Im Blick auf die Objektivität der Stellungnahme ergäben sich Zweifel auch angesichts der personellen Besetzung der Kommission, da die Herstellerseite die Meinungsbildung bestimmt habe.

Die zur Bildung des vorläufigen positiven Gesamturteils aufgeführten Grundsätze der Weisung entsprächen so nicht der Judikatur des Bundesverwaltungsgerichts. Das vorläufige positive Gesamturteil verfestige sich mit dem Fortschreiten der Teilgenehmigungen und erstarre mit der letzten Teilgenehmigung zum abschließenden positiven Gesamturteil. Die Prüfungstiefe habe sich demzufolge nicht an der Relevanz für die sicherheitstechnische Grundkonzeption auszurichten. Nur so könne die letzte Teilgenehmigung den grundgesetzlich gebotenen effektiven Schutz gegen Gefährdungen zuverlässig gewährleisten. Mit seiner Weisung habe der Bundesminister nicht nur gegen seine aus Art. 2 Abs. 2 GG folgende Schutzpflicht verstoßen; er zwinge auch das Land zu einer Verletzung der diesem nach der genannten Vorschrift sowie nach Art. 4 Abs. 1 der nordrhein-westfälischen Verfassung obliegenden Schutzpflicht.

Wegen der dargelegten Fehlerhaftigkeit verletze die Weisung das Land in seiner Kompetenz aus Art. 85 GG. Die Ausführung der Bundesgesetze sei Sache der Länder in staatlicher Eigenverantwortlichkeit. Dies müsse der Bund, wolle er von seiner Weisungsbefugnis nach Art. 85 Abs. 3 GG Gebrauch machen, als Ausformung des bundesstaatlichen Prinzips und eines Elements funktionaler Gewaltenteilung beachten. Er dürfe daher seine Weisungsbefugnis nur ausüben, um ein gesetzmäßiges und zweckmäßiges Verwaltungshandeln des Landes im Bereich der Auftragsverwaltung sicherzustellen. Rechtswidrige Weisungen verletzten mithin das Land in seiner Verwaltungskompetenz.

Ferner lasse es sich mit dem Grundgesetz der Bundestreue nicht vereinbaren, daß sich der Bundesminister über im einzelnen substantiierte Bedenken des Landesministers ohne sachliche Stellungnahme und nachvollziehbare Begründung hinweggesetzt habe. Eine Weisung dürfe nur dann erteilt werden, wenn der Dialog zwischen Bundesaufsicht und Genehmigungsbehörde trotz nachhaltiger Bemühungen fruchtlos verlaufen sei. Diese Voraussetzungen hätten hier gerade nicht vorgelegen.

Die Weisung beeinträchtige die Erfüllung landeseigener Verwaltungsaufgaben im Bereich des Katastrophenschutzes. Mit dem verbotenen Gutachtenauftrag habe auch die Ermittlung anlagenspezifischer Kriterien für die Katastrophenabwehr unter Berücksichtigung der Erfahrungen aus Tschernobyl erarbeitet werden sollen.

Die angegriffene Weisung genüge schließlich, soweit sie sich auf das vorläufige positive Gesamturteil sowie das berechtigte Interesse beziehe, nicht dem in Art. 20 Abs. 1 und 3 GG verankerten verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot. Es sei nicht zu erkennen, welche konkreten Maßnahmen das angewiesene Land im weiteren atomrechtlichen Genehmigungsverfahren ergreifen solle. Damit sei die Weisung letztlich nicht umsetzungsfähig. Da es auf die Rechtmäßigkeit der erteilten Weisung zum Zeitpunkt ihres Zugangs ankomme, sei dem Bundesminister eine Nachbesserung verwehrt.

c) Die Antragstellerin hat zur Unterstützung ihres Antrags ein Rechtsgutachten von Prof. Dr. Steinberg vorgelegt (vgl. R. Steinberg, Bundesaufsicht, Länderhoheit und Atomgesetz, 1990).

2. Die Bundesregierung hält den Antrag für unzulässig, jedenfalls aber für unbegründet.

a) Die Antragsschrift enthalte nicht die erforderliche schlüssige Darlegung einer subjektiven Rechtsverletzung. Weisungen des Bundes griffen nur dann in den Hoheitsbereich der Länder ein, wenn sie sich nicht im gegenständlichen Rahmen der Auftragsverwaltung hielten. Der Antragsteller müsse daher dartun, daß die Weisung außerhalb der Weisungskompetenz des Bundes ergangen sei. Dies sei nicht geschehen. Der Vortrag der Antragstellerin, die Existenz des Staatsvolks und damit die Existenzvoraussetzungen des Landes Nordrhein-Westfalen stünden auf dem Spiel, enthalte mehrere Ungereimtheiten. Es werde nicht schlüssig dargelegt, inwiefern die angegriffene Weisung überhaupt das Grundrecht des Art. 2 Abs. 2 GG tangiere. Zudem verschaffe die Schutzpflicht den Ländern keine neuen Verwaltungskompetenzen, mit deren Hilfe bestehende Kompetenzen des Bundes ausgehebelt werden könnten.

b) Jedenfalls sei der Antrag unbegründet.

Die angegriffene Weisung sei gerade zu dem Zweck ergangen, dem Verwaltungshandeln der Antragstellerin den Weg des Gesetzes zu weisen. Im Bereich der Auftragsverwaltung obliege dem Bund das maßgebliche Wort in der Frage, wie das Bundesgesetz inhaltlich verstanden und angewendet werden solle. Eine verfassungsgerichtliche Überprüfung habe sich darauf zu beschränken, ob die Weisung durch die Kompetenz des Bundes nach Art. 85 Abs. 3 GG gedeckt sei. Daher seien die Ausführungen der Antragstellerin zur Notwendigkeit eines zusätzlichen Sicherheitsgutachtens für das Verfahren unerheblich. Unbeschadet dessen sei in der Sache zu bemerken, daß die geforderten Sicherheitsgutachten nur dem Zweck dienten, bereits Geprüftes und Entschiedenes ohne ausreichenden Anlaß wieder neu aufzurollen. Denn es sei irreführend, den Eindruck zu erwecken, der SNR-300 habe ähnlich ungünstige Eigenschaften wie der RBMK-1000.

Die Grundsätze und Maßstäbe für die Bildung des vorläufigen positiven Gesamturteils und das berechtigte Interesse hätten durch Weisung dem Landesminister verbindlich vorgeschrieben werden müssen, weil dieser die anerkannte Auslegung des § 18 AtVfV verfehlt und Sinn und Zweck dieser Vorschrift mißachtet habe. Die entscheidende Phase der Bildung des positiven Gesamturteils liege in der ersten Teilgenehmigung. In diesem frühen Stadium müsse intensiv das Gesamtprojekt mitgeprüft werden. Das so gefundene Gesamturteil werde dann mit jeder Teilgenehmigung unangreifbarer und könne nur noch bei Unausführbarkeit bereits genehmigter Anlagenteile oder bei Veränderung der Sach- und Rechtslage angetastet werden. Zahl und Umfang der Teilgenehmigungen folgten wegen des Antragsrechts in erster Linie den Interessen des Antragstellers.

Die Weisung sei für ihre Vollziehbarkeit hinreichend bestimmt; sie verlange Beachtung bereits im Prüfungsverfahren selbst, nicht erst bei der zu treffenden Genehmigungsentscheidung. Im Zusammenhang mit den den Beteiligten bekannten Informationen, Klärungen und Feststellungen werde aus ihr deutlich, daß sie vor allem den Zweck habe, der Rechtsauffassung des Landesministers, der Reaktorunfall von Tschernobyl erfordere eine grundlegende Neubewertung des SNR-300, die gegenteilige Auffassung der Bundesregierung entgegenzuhalten. Die dritte Anordnung der Weisung betreffend "Bindungswirkung und Bestandsschutz" verlange vom Landesminister, daß er davon absehe, unter Hinweis auf den Reaktorunfall in Tschernobyl die Bewertungsmaßstäbe für den SNR-300 zu ändern und ein Sachverständigengutachten zu vergeben, welches Untersuchungen anläßlich des Unfalls in Tschernobyl anstelle. Die aus der Auswertung des Reaktorunfalls in Tschernobyl zu ziehende Folgerung, daß für eine Neubewertung des Sicherheitskonzepts der Anlage kein Anlaß bestehe, werde mit Hilfe der Grundsätze für die Bildung des vorläufigen positiven Gesamturteils verfahrensrechtlich dahingehend umgesetzt, daß dieser Punkt "gleichsam abgehakt" werden könne, soweit er durch die konzeptbezogenen Aussagen der RSK abgedeckt sei. Ein zusätzlicher Prüfbedarf könne sich lediglich dort ergeben, wo über die konzeptbezogenen Aussagen der RSK hinaus noch sicherheitstechnische Fragestellungen mit Relevanz für ein Sicherheitsdefizit der Anlage verblieben. Die angemahnten Grundsätze für die Anerkennung des berechtigten Interesses an einer Teilgenehmigung mündeten in die konkrete Aufforderung, die bisher vorgetragenen Gründe für einen angeblichen Mangel des berechtigten Interesses fallen zu lassen.

Von einer Verletzung der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten durch die angegriffene Weisung könne keine Rede sein. Das eigenverantwortliche Handeln der Länder werde durch die Weisungskompetenz des Bundes begrenzt. Es zeuge daher von einem grundsätzlich unzutreffenden Verständnis der Auftragsverwaltung und namentlich der Funktion der Bundesweisungen, wenn die Antragstellerin die Ausübung des Weisungsrechts mit der Fähigkeit der Länder zum eigenverantwortlichen Handeln und der funktionalen Gewaltenteilung in Verbindung bringe.

Es treffe auch nicht zu, daß der Landesminister durch die Weisung vor vollendete Tatsachen gestellt worden sei. Dies zeigten die zahlreichen Schreiben und Besprechungen. Erst als dem Bundesminister die weitere Verzögerung nicht mehr vertretbar erschienen sei, habe er eine förmliche Weisung erteilt. Im Schreiben vom 17. März 1988 habe er seine Bereitschaft zur Führung eines Fachgesprächs über strittige Fragen nur insoweit bekundet, als über die konzeptbezogenen Aussagen der RSK-Stellungnahme vom 15. April 1987 hinaus aus der Sicht des Landesministers noch Begutachtungsbedarf bestanden habe.

Zu Unrecht wende sich die Antragstellerin gegen die Zusammensetzung der RSK, gegen ihre Funktion im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren sowie gegen Form und Inhalt ihrer Stellungnahmen. Es sei eine Selbstverständlichkeit, daß sich der Bundesminister des sachverständigen Rates dieses zu seiner Beratung gebildeten Expertengremiums bediene. Eine Hinzuziehung von Sachverständigen nach § 20 AtG stehe nur dann zur Debatte, wenn das Land noch eine eigene ungebundene Entscheidung zu treffen habe. Die Weisung habe das Land in der Ausübung seiner Kompetenz jedoch insoweit gebunden. Der Vorwurf mangelnder Nachvollziehbarkeit und Nachprüfbarkeit der von der RSK getroffenen Feststellungen werde durch Umfang und Detaillierung der Stellungnahme widerlegt. Zweifel an der Objektivität der Stellungnahme seien unbegründet. RSK-Ausschußmitglieder seien unabhängig und an Weisungen nicht gebunden.

Der Antragstellerin bleibe unbenommen, ein Sachverständigengutachten betreffend den Katastrophenschutz aus Anlaß des Unfalls von Tschernobyl einzuholen. Die gegenteilige Auffassung der Antragstellerin gebe der Weisung einen Inhalt, den sie nicht habe und mit Blick auf die Verwaltungsaufgaben des Landes im Bereich des Katastrophenschutzes auch nicht haben könne.